CC BY
406
Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 3 (294).
Управление. Вып. 8. С. 49-53.
О. А. Соловьева
АУТСОРСИНГ АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ
Систематизированы теоретические основы понятия «аутсорсинг» и возможность его применения (адаптации) в государственном регулировании. Описана процедура организации аутсорсинга административно-управленческих процессов.
Ключевые слова: аутсорсинг, предпринимательство, государство, регулирование, рыночная экономика, процесс.
Оптимизация административно-управленческих процессов по своей сути во многом аналогична разработке регламентов и стандартов осуществления государственных функций. Ключевое отличие состоит в том, что в данном случае речь идет о регламентации и оптимизации внутренних процессов, непосредственно не связанных с исполнением функций, закрепленных нормативными правовыми актами. Аутсорсинг является одним из способов оптимизации административно-управленческих процессов.
Сегодня концепция аутсорсинга активно обсуждается в деловых кругах и средствах массовой информации. Это связано с тем, что возрастающая на потребительском рынке товаров и услуг конкуренция требует от субъектов предпринимательства роста эффективности производства и сокращения издержек. Во многом решить эту проблему помогает аутсорсинг, который позволяет «отдать» часть производственных и иных процессов в «чужие руки».
Термин «аутсорсинг» заимствован из английского языка (от английского outsourcing) и дословно переводится как «использование чужих ресурсов». Наиболее распространенная трактовка понятия аутсорсинг — передача традиционных неключевых функций организации внешним исполнителям (аутсорсерам, субподрядчикам, высококвалифицированным специалистам сторонней фирмы) или отказ от собственного бизнес-процесса и приобретение услуг по реализации этого бизнес-процесса у другой, специализированной организации [1. С. 56].
Следует отметить, что аутсорсинг подразделяют на внешний и внутренний.
Внешний аутсорсинг подразумевает передачу части исполняемых функций компании сторонней организации. В этом случае сторонняя организация осуществляет управление частью бизнес-процессов компании. К недостаткам внешнего аутсорсинга можно отнести:
- сложность взаимоотношений с обслуживающей организацией;
- ограничение функций договором (вопрос-ответ);
- наличие вопросов, в которые невозможно посвятить внешнюю организацию по причине сохранения экономической безопасности (определение стратегии холдинга);
- отсутствие контроля за процессом подбора персонала (угроза утечки информации);
- отсутствие брендовой мотивации у персонала обслуживающей организации.
К преимуществам внешнего аутсорсинга относят:
- наличие в договоре штрафных санкций за нарушение сроков оказания услуг (инструмент воздействия).
При внутреннем аутсорсинге функции передаются дочерним предприятиям или входящей в структуру компании специальной организации. К недостаткам внутреннего аутсорсинга можно отнести:
- наличие в договоре штрафных санкций не является эффективным инструментом воздействия;
- наличие переходного периода от старой структуры к системе и т. д.
К преимуществам внутреннего аутсорсинга относят [2. С. 52-57]:
- эффективное управление бизнес-процессами;
- снижение административно-управленческих расходов;
- прозрачность управления;
- иерархичность подчинения предопределяет эффективность внедрения новых процедур;
- единообразие в функциях обеспечивает быструю интеграцию отчетности;
- единые стандарты внутренней отчетности облегчают анализ холдинговых предприятий;
- юридическое обоснование «содержания» высшего и среднего менеджмента в холдинге;
- наличие «отдельно» существующего имущества уменьшает риск недружественного поглощения ввиду невозможности мгновенного создания команды, способной управлять бизнес-процессами на «поглощенном» предприятии, и т. д.
Основная ценность аутсорсинга заключается в том, что он позволяет оптимизировать функционирование организации за счет сосредоточения деятельности на главном, базовом направлении.
Если говорить о специфике аутсорсинга в государственном управлении, то наиболее верное определение будет звучать следующим образом: аутсорсинг — это передача сторонней организации некоторых функций или частей административно-управленческих процессов.
Административно-управленческий процесс — процесс, осуществляемый органом исполнительной власти, как правило, имеющий обеспечительный характер в отношении исполнения функций органа либо функций иных органов власти.
Таким образом, аутсорсинг административно-управленческого процесса — это выведение функций и предоставляемых услуг органов государственной власти за рамки их полномочий и передача данных функций и услуг на конкурсных условиях в частный сектор, органам местного самоуправления или государственным предприятиям.
В свою очередь, система аутсорсинга административно-управленческого процесса представляет собой совокупность взаимосвязанных действий, проводимых органом исполнительной власти, связанных с приобретением на договорной основе услуг сторонних организаций для выполнения ряда функций (процессов, видов деятельности), необходимых органу исполнительной власти в связи с осуществлением возложенных на него полномочий (функций) либо с целью повышения их эффективности.
Опыт зарубежных стран, использующих аутсорсинг в государственном секторе экономики, позволяет выделить три подхода к организации аутсорсинга в системе органов государственной власти [2. С. 52-57].
• Кластерный подход: государственные органы объединяются в кластеры для организации совместных действий по аутсорсингу. В этом случае управление кластерами должны взять на себя отдельные органы (похожие на специализированные федеральные или региональные агентства), причем таких органов получится
столько, сколько кластеров будет организовано (например, финансы, кадровая политика и т. д.).
• Централизованный подход подразумевает управление всей политикой аутсорсинга в рамках единой уполномоченной правительственной организации, по структуре деятельности аналогичной имеющимся в структуре администраций субъектов РФ комитетам и управлениям по осуществлению государственного заказа продукции и услуг. Соответственно, через эту организацию проходят все аутсорсинговые инициативы; данная организация осуществляет централизованное руководство, поддержку и установление методологии и стандартов в области аутсорсинга.
• Децентрализованный подход предполагает независимое создание индивидуальных стратегий использования аутсорсинга для каждого органа исполнительной власти, а также прецедентное/экспериментальное изменение законодательства и/или применение положительной судебной практики в случае конфликтов с нормами действующего законодательства о государственных закупках.
Кластерный подход эффективен в том случае, если одновременно у нескольких государственных органов появляется необходимость в аутсорсинге схожих функций, т. е. подразумевается использование одной и той же методологии. Таким образом, достигается эффект масштаба. Однако вследствие значительного укрупнения проекта возникает проблема управления процессами, как внутренними, так и внешними.
Выбор того или иного подхода к проведению аутсорсинга зависит от его целей, внутренних и внешних условий.
Основная роль аутсорсинга в государственном управлении заключается в следующем [4. С. 35-40]:
- повышение качества государственных услуг и эффективности административно-управленческих процессов (например, обеспечение внедрения новых информационных технологий);
- экономия бюджетных средств (например, контроль за статьями расходов государственных финансовых средств);
- концентрация внимания органов исполнительной власти на своих основных функциональных обязанностях;
- сокращение административно-управленческого персонала;
- развитие адаптивной способности к условиям внешней среды.
Во многих случаях аутсорсинг играет ключевую роль в передаче ряда функций и полномочий от органов государственной власти более высокого уровня органам власти более низкого уровня [3. С. 78-79].
Также аутсорсинг, по мнению автора, может считаться одной из форм осуществления вспомогательных и обеспечивающих процессов в государственном управлении:
- проведение закупок товаров и услуг для нужд органа власти;
- проведение международных мероприятий (конкурсная, выставочная и фестивальная работа);
- управление персоналом, в том числе государственными служащими;
- системное администрирование, информационные технологии;
- бухгалтерский и управленческий учет (в части обеспечения деятельности органов исполнительной власти);
- управление имуществом, закрепленным за органами исполнительной власти на праве оперативного управления; содержание зданий и сооружений, в которых располагаются органы исполнительной власти;
- обеспечение ведомств и отдельных государственных служащих автомобильным транспортом и т. д.
Особенностью вспомогательных и обеспечивающих административных процессов является то, что они [5. С. 34-35]:
- наименее связаны с осуществлением властных полномочий;
- обладают достаточно стандартной для всех органов власти процедурой осуществления;
- характеризуются наличием потенциального или реального рынка.
Все возможные виды взаимодействия государства и внешних поставщиков при реализации функций органов исполнительной власти можно представить с помощью «пирамиды» аутсорсинговых инициатив (см. рисунок).
На данном рисунке в качестве аутсорсинга рассматривается любое взаимодействие органа власти с внешним поставщиком по поводу выполнения каких-либо работ (услуг), связанных с реализацией внутренней деятельности этого органа власти.
На верхней ступени данной «пирамиды» находится передача отдельных функций, реализуемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции. Т. е. в условиях грамотно проведенного функционального анализа и оптимизации функций органов исполнительной власти «функция целиком» не может быть предметом аутсорсинга административно-управленческого процесса.
На двух нижних ступенях «пирамиды» аутсорсинговых инициатив находится «разовый» аутсорсинг (простые контракты) и аутсорсинг
Пирамида аутсорсинговых инициатив
ресурсов. Взаимодействие в рамках разового аутсорсинга подразумевает передачу выполнения проекта (перечня работ), ограниченного бюджетом и сроками, внешнему исполнителю. При этом работу контролирует непосредственно исполнитель, он же целиком несет ответственность за реализацию проекта. Таким образом, любая государственная закупка товаров и услуг, проведенная для внутренних нужд органов исполнительной власти, может быть (согласно «пирамиде» аутсорсинговых инициатив) квалифицирована как «разовый» аутсорсинг.
В любом случае, между аутсорсингом функций целиком (т. е. их ликвидацией с передачей саморегулируемым институтам рынка) и аутсорсингом отдельных совокупностей административно-управленческого процесса существует много общего в принципах и методологии. Например, функции органов исполнительной власти, предлагаемые к ликвидации и передаче саморегулируемым организациям, должны анализироваться с точки зрения [3. С. 78-79]:
- возможности их передачи в негосударственный сектор (наличие политической составляющей или элементов режима секретности);
- анализа потенциала рынка по удовлетворению спроса на соответствующую функцию (услугу) в необходимом масштабе;
- восприимчивости рынка к выносимым на него функциям;
- возможности становления конкурентных или квазиконкурентных условий на рынке определенной функции;
- анализа затрат на вынесение функций органов исполнительной власти на аутсорсинг и выгод, дополнительно возникающих за счет вынесения определенных функций на аутсорсинг.
Эти же принципы в целом характерны и для аутсорсинга административно-управленческого процесса. Аутсорсинг административноуправленческого процесса отличается от нижних уровней пирамиды тем, что предметом аутсорсинга в данном случае являются процессы, тесно связанные с реализацией государственных полномочий, а цепочка процессов передается не только для администрирования, но и для управления, что рождает независимость поставщика и, как следствие, отдельную проблему выстраивания специфических контрактных отношений [6. С. 13-14].
Использование методики и системы аутсорсинга позволяет в кратчайшие сроки оптимизи-
ровать процесс предоставления государственной услуги, поднять уровень удовлетворенности граждан, упразднить фиктивные и излишние услуги, обеспечить экономию средств государственного бюджета на оказание государственных услуг.
В целом процедура организации аутсорсинга административно-управленческого процесса на уровне субъекта РФ включает несколько этапов.
На первом этапе на основе анализа административно-управленческого процесса в органах исполнительной власти должны быть разработаны критерии и порядок выбора административно-управленческих процессов и государственных услуг, подлежащих аутсорсингу, с учетом анализа издержек и выгод, а также анализа рынка на предмет готовности к контрактному выполнению данных процессов и элементов государственных услуг. В отношении большинства административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти должен быть проведен полный учет всех расходов на их реализацию самими органами (определение полных расходов), включая затраты на их обеспечение другими органами власти и структурными подразделениями. По итогам первого этапа внедрения системы аутсорсинга должны быть подготовлены:
- утвержденный список административноуправленческих процессов, по природе своей являющихся исключительно государственными и не подлежащими аутсорсингу;
- план внедрения системы аутсорсинга с указанием приоритетных административно-управленческих процессов;
- предложения по внедрению механизма мониторинга и прогнозирования потребностей органов исполнительной власти в услугах административного и управленческого характера;
- стратегия создания и стимулирования рынка услуг, подлежащих аутсорсингу.
На втором этапе нужно создать технологические, методические и организационные предпосылки для полномасштабного внедрения системы аутсорсинга. Все технологии должны пройти экспериментальную апробацию. По итогам второго этапа необходимо:
- разработать типовые процедуры и технологии проведения аутсорсинга (в том числе набор нормативно-правовой и технической документации), обеспечивающие наличие прозрачных
и формализованных процессов формирования политики и реализации ежегодных программ аутсорсинга;
- разработать и внедрить в органах исполнительной власти ведомственные программы проведения аутсорсинга как базовый элемент создаваемой системы;
- разработать процедуры и механизмы контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов, а также разграничить полномочия различных структур исполнительной власти при проведении аудита эффективности системы аутсорсинга и отдельных аутсорсинговых контрактов.
На третьем этапе нужно создать условия для полноценного внедрения системы аутсорсинга административно-управленческого процесса в практику всех органов исполнительной власти субъекта РФ. Для этого целесообразно:
- обеспечить все органы исполнительной власти экспертной поддержкой при разработке и внедрении ведомственных программ развития аутсорсинга;
- обеспечить учет потребностей всех органов исполнительной власти при формировании программ мониторинга и прогнозирования потребности органов исполнительной власти в услугах административного и управленческого характера, а также мониторинга рынков соответствующих услуг.
На третьем этапе внедрения системы аутсорсинга также необходимо предусмотреть появление механизмов, обеспечивающих наиболее эффективное и экономичное масштабное распространение технологий аутсорсинга. Первой задачей в этой связи является создание системы стимулирования активного использования процедур аутсорсинга. Практически создание системы стимулирования невозможно без развития вну-
тренней конкурентной среды в органах исполнительной власти путем проведения регулярного сравнительного анализа результатов, достигнутых в порядке реализации ведомственных программ проведения аутсорсинга и финансового стимулирования органов власти и их руководителей (например, путем включения результатов оценки внедрения программ аутсорсинга в базу для расчета премиальных фондов и в результативные контракты) [6. С. 32-33].
Таким образом, аутсорсинг является одним из методов управленческих технологий, который применим в органах государственного управления. Тем не менее, это лишь один из многих инструментов повышения производительности и результативности организаций государственной власти.
Список литературы
1. Современный экономический словарь / под ред. Б. А. Райзберга. М. : Инфра-М, 2007. 495 с.
2. Аникин Б. А. Аутсорсинг и аутстаффинг: высокие технологии менеджмента. М. : Омега-Л, 2006. 664 с.
3. Йооп Д. С. Аутсорсинг в развитых странах Европы // Проблемы теории и практики упр. 2005. № 4. С. 75-80.
4. Административная реформа в России : науч.-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина и Т. Я. Хабриевой. М. : Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Рос. Федерации, 2006. 468 с.
5. Йордан Э. Аутсорсинг: конкуренция в глобальной гонке за производительностью. М. : КНОРУС, 2006. 768 с.
6. Ефимова С. [и др.] Аутсорсинг. М. : ФБК-Пресс, 2005. 128 с.
