CC BY
82
Контрольная функция Российского государства: системно-институциональный аспект
Ю.А. Ежов
Юридический факультет МГТУ, кафедра теории и истории государства и права
Аннотация. Контроль рассмотрен в статье в качестве одной из главных функций государственной власти. Как общий инструмент взаимного контроля ветвей государственной власти представлен институт ее разделения. Особо описана контрольная деятельность государственных органов, входящих в исполнительную ветвь власти. Прослежена специфика осуществления контроля рядом органов, не входящих в какую-либо разновидность государственной власти. Освещен вопрос о степени системности контрольных институтов и эффективности их функционирования.
Abstract. In the paper the state control has been considered as one of the functions of the state power. The division of a power institution has been shown as a tool of mutual control. The control function within the executive branch of power has been described specifically. The control activity of some state bodies, not related to the state power institutions has been examined. The question of their system quality and effectiveness has been highlighted.
1. Введение
Проблематикой настоящей статьи является ряд взаимосвязанных задач и неочевидных вопросов, как то: является ли контроль функцией государства или самостоятельной ветвью государственной власти; во-вторых, по каким направлениям и в каких организационных формах реализуется контрольная функция в механизме разделения государственной власти отдельными ее ветвями и органами, а также институтами, не входящими в них; в-третьих, образуют ли контрольные органы Российского государства определенную систему (целостность) и, наконец, какова в настоящее время эффективность их деятельности. Затронуты также вопросы внутриведомственного контроля. Упор при этом делается на юридической, а не технической стороне контроля.
Статья во многом носит постановочный характер, поскольку, во-первых, по данной теме обнаруживается очень мало публикаций, а во-вторых, после принятия в 1993 г. новой российской Конституции в стране складывается и новая система контрольных институтов.
2. Природа государственного контроля и его роль в механизме реализации власти
Контрольную функцию реализуют как политическая система российского общества в целом, так и различные ветви политической власти - партийная, государственная, муниципальная, информационная и др. Под контролем как функцией государственного управления обществом понимается деятельность компетентных органов по проверке соответствия наблюдаемого фактического состояния объекта нормативно необходимому и реакция (корректив) на отклонение его от нормы.
Рассматриваемый здесь государственный контроль некоторые авторы, работающие в области отечественного конституционного права (Румянцев, Додонов, 1997; Большой юридический словарь, 1997), считают самостоятельной ветвью государственной власти в системе ее разделения. Такая точка зрения основана, во-первых, на специфике самой контрольной функции, во-вторых, на наличии определенных государственных органов, ее осуществляющих (конституционная юстиция, контрольно-счетные структуры, прокуратура, омбудсмен и другие контролеры высшего ранга, организационно обособленные от других государственных институтов); в-третьих, на применении якобы особого рода форм и методов работы названных органов, которые не устанавливают общих правил поведения, не занимаются организаторской, исполнительно-распорядительной деятельностью, не вмешиваются в оперативную деятельность организаций и учреждений, а только осуществляют проверки, расследования, мониторинг, информирование компетентных органов для принятия ими соответствующих мер и т.п.
Однако, в порядке возражения, следует сказать, что упомянутые контрольные органы часто являются не только общегосударственными (федеральными, союзными), но и региональными, а также местными. Кроме того, их организационная обособленность, обусловленная реализуемой функцией, ничем не отличается от относительной самостоятельности любых других государственных органов (это их общий институциональный признак). Да и сама контрольная функция едва ли важнее таких функций государства, как управленческая, организационная, и их производных.
Действительно, контрольные органы не занимаются правотворческой деятельностью, но ею не занимаются и некоторые другие государственные институты - суды регионального и местного уровня, органы прокуратуры, безопасности и др. Et vice versa, российские федеральные суды высшей инстанции, будучи одновременно контрольными (надзорными) органами, формируют такие источники права как судебный прецедент, т.е. применяя нормы права (законы, указы, постановления и т.п.), eo ipso творят его своими решениями. Кроме того, как контрольные, так и многие другие органы из правовых используют правоисполнительную и правоохранительную формы реализации своих функций, а из неправовых - организационные, финансовые и иные способы их реализации. Та же Счетная палата РФ, согласно закону о ней от 11 января 1995 г., не только следит за исполнением доходной и расходной частей государственного бюджета, посылает соответствующие сигналы российскому парламенту, но и имеет право в ряде случаев давать администрации проверяемых организаций обязательные для исполнения предписания или даже приостанавливать все виды их финансовых операций.
Упомянутые формы и методы работы контрольных органов могут быть также классифицированы на разрешительные и регистрационные, как, впрочем, и сами эти органы могут быть систематизированы по тем же основаниям, что и все остальные (Ежов, Малеева, 2000).
Поэтому автор исходит из того, что контрольная деятельность государства — это не разновидность государственной власти, а одна из ее важных функций, которая реализуется через взаимосвязанную совокупность соответствующих государственных институтов разной иерархии, относящихся к различным частям ("узлам") государственного механизма.
3. Контроль в механизме разделения государственной власти
Необходимо изначально иметь в виду, что уже сам институт разделения государственной власти на ветви (законодательную, исполнительную, судебную и все чаще называемую - президентскую) предполагает их взаимный (перекрестный) и достаточно эффективный контроль (Дмитриев, Измайлова, 1996; Авакьян, 1998).
Так, Президент РФ осуществляет контроль реализации конституционной компетенции и регламентов палат Федерального Собрания РФ путем и в ходе отклонения федеральных законов (отлагательное вето), а также их промульгации. Контроль деятельности Правительства РФ Президент осуществляет через приостановление его постановлений и распоряжений в случае их противоречия Конституции РФ, а также путем принятия решения об отставке Правительства. Президент вправе также приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов не только российской Конституции, но и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (до решения этого вопроса соответствующим судом).
Деятельность Генерального прокурора РФ in re соответствия ее законодательству о российской Прокуратуре Президент контролирует via внесения в Совет Федерации предложения об освобождении его от должности. А до решения данного вопроса верхней палатой он может своим указом приостановить эту деятельность (по законным основаниям).
Сходным образом Президентом контролируется и деятельность Председателя Центробанка (Банка России) - с той лишь разницей, что вопрос об освобождении его от должности Президент ставит перед Государственной Думой.
Результатом контрольных полномочий российского Президента может стать роспуск при определенных обстоятельствах Государственной Думы РФ, отставка российского Правительства, отдельных министров, руководителей других ведомств.
Контрольные полномочия Президента РФ очевидны и в его деятельности в качестве гаранта российской Конституции, прав и свобод человека и гражданина, которые он реализует с помощью возглавляемого им Совета Безопасности РФ, своих полномочных представителей в федеральных округах, обеих палатах Федерального Собрания, Правительстве РФ и Конституционном Суде РФ. Неизбежно связанный с этим контроль по обеспечению конституционного порядка Президент осуществляет через непосредственно подчиненные ему силовые ведомства страны (МО, ФСБ, МВД, ФСНП и др.).
Контрольную функцию Президента можно обнаружить и при решении им вопросов российского гражданства, а также - предоставления политического убежища иностранцам. В этом случае необходимую информацию о соответствующих лицах собирают и представляют в "профильные" комиссии при Президенте РФ органы внутренних и иностранных дел, прокуратуры, служб федеральной безопасности и внешней разведки.
Федеральное Собрание РФ in corpore осуществляет предусмотренную Конституцией РФ контрольную функцию путем и в ходе:
- принятия федерального бюджета и утверждения отчета о его исполнении;
- ратификации международных договоров, подписанных Президентом РФ;
- утверждения его указов о введении военного или чрезвычайного положения;
- решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами страны (с учетом того, что Президент является Верховным Главнокомандующим и утверждает военную доктрину страны);
- выдвижения обвинения против Президента и принятия решения об отрешении его от должности.
Каждая из палат российского парламента может образовывать постоянные и временные комиссии по расследованию юридически значимых деяний должностных лиц. Депутатский запрос Председателю Правительства РФ или его члену, "правительственный час" в Госдуме, решение ею вопроса о доверии Правительству также практикуются с целью осуществления контроля законодательной власти над исполнительной.
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, а для контроля за соблюдением прав и свобод человека Госдума назначает на должность Уполномоченного по правам человека в РФ.
Результатом контрольной деятельности федеральной законодательной власти может стать уход в отставку российского Правительства (через выражение ему недоверия нижней палатой), освобождение от должности Генерального прокурора РФ и председателя Центрального Банка РФ и даже досрочное отстранение от должности Президента страны (что de facto очень затруднено).
Контрольная функция региональных законодательных органов реализуется сходным образом. Что касается контрольной функции Правительства РФ, направленной вовне, главным образом по отношению к федеральному парламенту, то она реализуется, во-первых, путем постановки руководителем Правительства перед Государственной Думой вопроса о доверии этому важнейшему федеральному органу исполнительной власти (отказ в доверии чреват возможным роспуском нижней палаты Президентом РФ); а во-вторых - путем дачи заключения российского Правительства на законопроекты финансового характера.
Наконец, явно выраженную контрольную (надзорную) функцию выполняют органы судебной власти. Так, любой федеральный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие закону акта какого-либо государственного органа любой ветви власти, принимает решение в соответствии с действующим законом.
Конституционный Суд РФ по запросам компетентных органов и должностных лиц разрешает дела о соответствии российской Конституции:
- правовых нормативных актов всех федеральных органов государственной власти, а также субъектов РФ, изданных в соответствии со статьями 71 и 72 Конституции РФ;
- договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами государственной власти последних;
- не вступивших в силу международных договоров РФ (подписанных Президентом страны);
- закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (обычно по запросам судов в связи с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан).
Результатом этих полномочий Конституционного Суда является утрата юридической силы актами (или их отдельными положениями), признанными им неконституционными, а также невступление в действие и неприменение международных договоров РФ.
Кроме того, федеральный Конституционный Суд (по запросу Совета Федерации) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (см.: Страшун, 1997).
Наконец, контрольная деятельность судебных органов проявляется и через направление в адрес должностных лиц остальных ветвей власти частных определений с указанием на обстоятельства, способствующие совершению правонарушений - с целью их устранения.
4. Контроль внутри ветвей государственной власти
В рамках института президентуры российский Президент реализует свою контрольную функцию по отношению к республиканским президентам, а также главам других субъектов РФ путем приостановления действия их актов в случае противоречия их Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам страны или нарушения прав и свобод человека и гражданина (до решения этого вопроса соответствующим судом). Большую помощь в осуществлении этой функции играют полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, которые замыкаются на Главное контрольное управление президентской Администрации. Согласно Положению о полномочном представителе, утвержденному Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г., одной из основных его задач является организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти (ст. 5), предоставление Президенту РФ регулярных
докладов об обеспечении национальной безопасности в округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении там. Среди функций президентского полпреда - организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ и других правовых нормативных актов (ст. 6).
Поскольку в рамках законодательной ветви власти взаимодействие Федерального Собрания с представительными органами субъектов РФ ограничивается принятием законов в пределах современного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), то и соответствующая контрольная деятельность парламента России осуществляется в ходе этого взаимодействия силами профильных комитетов (подкомитетов) Государственной Думы, а также депутатских комиссий. Контрольные полномочия законодательных органов государственной власти субъектов РФ по отношению к представительным органам местного самоуправления реализуются сходным образом.
Аналогично обстоит дело и в рамках судебной ветви государственной власти - в части конституционной юстиции. Поскольку конституционные (уставные) суды субъектов РФ не подчиняются федеральному Конституционному Суду, то и о контроле последнего в отношении их говорить не приходится. Что же касается Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда страны, то - в соответствии со статьями 126 и 127 Конституции РФ - они осуществляют в предусмотренных федеральных законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью resp судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Контроль носителей судебной власти - судей - осуществляется также в рамках квалификационных коллегий судей, предусмотренных Законом РФ от 26 июня 1992 г. Эти коллегии судов общей юрисдикции и арбитражных судов высшего, регионального и локального уровней создаются, согласно ст. 18 упомянутого Закона, для рассмотрения вопросов отбора кандидатов на должность судьи, приостановления или прекращения его полномочий и отставки, проведения аттестации судьи и др.
Подробнее следует остановиться на организационно-правовых формах осуществления государственного контроля внутри исполнительной ветви власти, поскольку органы этой ветви наиболее многочисленны, разнообразны, разветвлены и т.п.
Во-первых, при российском Правительстве функционируют некоторые контрольные подразделения, например, Государственная хлебная инспекция, Положение о которой утверждено Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1998 г., Комиссия по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот и др.
Во-вторых, в составе Правительства РФ существуют отдельные федеральные министерства и ведомства, у которых контрольная деятельность составляет одну из главных задач. Это такие организации, как:
- министерства финансов; юстиции; внутренних дел; по антимонопольной политике; по налогам и сборам; по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям;
- Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; Высшая аттестационная комиссия РФ;
- государственные комитеты РФ по охране окружающей среды; по стандартизации и метрологии; по статистике; Государственный таможенный комитет РФ;
- федеральные службы: по валютному и экспортному контролю; безопасности; охраны; налоговой полиции; миграционная и пограничная, по финансовому оздоровлению и банкротству;
- российские агентства: по боеприпасам; по обычным вооружениям; по государственным резервам; по патентам и товарным знакам; Федеральное агентство правительственной связи и информации (при Президенте РФ).
В-третьих, следует выделить специализированные федеральные надзорные органы со своими территориальными подразделениями. При этом оговоримся, что в широком смысле слова контроль и надзор hic et ubique понимаются как синонимы. Однако в узком смысле надзор следует рассматривать все же в качестве разновидности контроля, как его специфический аспект, связанный с обеспечением законности, отдельных видов безопасности и т.п. (Шалумов, 1999). Такой подход применим и к судебно-прокурорскому, а также административному надзору. Примером институционализации последнего являются Федеральный горный и промышленный надзор России (Порошина, 1999), Федеральный надзор по ядерной радиационной безопасности, санитарно-эпидемиологический и др. Федеральные надзоры создаются Президентом РФ, который назначает и освобождает от должности их председателей, не входящих в состав российского Правительства. Одним из первых по этому вопросу был Указ Президента РФ от 12 ноября 1992 г. "О государственных надзорных органах", а ныне они фиксируются в президентских указах о структуре федеральных органов исполнительной власти в стране (Указ, 2000).
Надзорные функции федеральной исполнительной властью могут передаваться и некоторым "неспецифическим" министерствам. Примером такой практики может служить Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1998 г. "О возложении на Министерство топлива и энергетики РФ функций государственного надзора за эффективным использованием энергетических ресурсов". Чуть
позже, 12 августа того же года российское Правительство приняло Постановление "О государственном энергетическом надзоре в РФ".
В-четвертых, контрольная деятельность осуществляется и внутриинституционалъными подразделениями органов исполнительной власти - как федеральных, так и региональных. Примером внутриведомственного контроля (надзора) может служить Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД РФ (бывшее Главное управление ГАИ), Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина РФ (бывшее Контрольно-ревизионное управление (Погосян, 1998), а также - федеральная инспекция труда при Министерстве труда и социального развития РФ. На базе названной Инспекции в 1999 г. была создана единая централизованная система, состоящая из федерального и регионального компонентов (в субъектах РФ). В структуре же Минтруда образован Департамент государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда.
5. Контрольная деятельность самостоятельных (общегосударственных) органов
В группе институтов, осуществляющих контрольную (надзорную) функцию, существенное место занимают и те, что структурно и функционально не относятся к какой-либо ветви государственной власти, а являются автономными властными органами Российского государства. Последнего обстоятельства не меняет тот факт, что формируются они законодательной и исполнительной ветвями по отдельности либо на паритетных началах.
К указанным государственным органам относится система избирательных комиссий во главе с Центральной избирательной комиссией РФ, прокуратур во главе с Генеральным прокурором РФ, Совет Безопасности РФ, Центральный Банк РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ.
Так, в полномочия ЦИК РФ, которые она реализует в соответствии с п. 7 ст. 22 Федерального Закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" совместно с избиркомами субъектов РФ, входит осуществление контроля за соблюдением названных прав российских граждан, за целевым использованием государственных средств на финансовое обеспечение подготовки и проведение выборов и референдума, рассмотрение жалоб (заявлений) на решения и деяния нижестоящих избиркомов, принятие по ним мотивированных решений и т.п.
Согласно ст. 1 и соответствующим статьям раздела III Федерального Закона от 17 ноября 1995 г. "О Прокуратуре РФ" последняя осуществляет надзор за исполнением действующих на территории страны законов, за соблюдение прав и свобод человека и гражданина, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение к ответственности виновных лиц.
Согласно ст. 4 Положения о Совете Безопасности РФ, утвержденного Указом Президента от 2 августа 1999 г., этот орган обеспечивает условия для реализации российским Президентом его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. К основным функциям Совбеза, согласно ст. 6 названного Положения, в частности, относятся:
- осуществление контроля за реализацией федеральными и региональными органами исполнительной власти стратегии в области внутренней, внешней и военной политики;
- рассмотрение вопросов создания, контроля, поддержания в готовности сил и средств обеспечения безопасности, а также вопросов их деятельности;
- организация подготовки федеральных целевых программ обеспечения безопасности, осуществление контроля за ходом их реализации и др.
Среди основных задач Центробанка РФ - согласно статьям 5, 22 и др. Федерального Закона о нем от 2 декабря 1990 г. - надзор за деятельностью всех банков и других кредитных учреждений страны в целях поддержания стабильности денежно-кредитной системы. Банк России осуществляет контрольную деятельность также через выдачу лицензий на:
- открытие представительств иностранных банков и иных финансово-кредитных организаций на территории России (ст. 18);
- проведение отечественными банками операций в иностранной валюте в стране (ст. 21);
- совершение последними банковских операций, а также путем регистрации уставов банков (ст. 23).
Что касается Уполномоченного по правам человека в РФ, то он - согласно ст. 15 и 16 Федерального Закона о нем от 26 февраля 1997 г. - рассматривает жалобы российских граждан и находящихся на территории России иностранных граждан, а также лиц без гражданства (заявителей) на решения и деяния государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал их в судебном либо административном порядке, но не согласился с решениями, принятыми по его жалобе. Для проведения проверки по жалобе
Уполномоченный, в соответствии со ст. 23 названного Закона, обладает большими полномочиями конкретного характера, которые порождают у соответствующих должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления корреспондирующие обязанности pro tanto (ст. 34, 35 и др.).
б. О системном качестве контрольных органов
Не только теоретическим, но и весьма практическим является вопрос: образуют ли перечисленные контрольные институты определенную систему, т.е. взаимосвязанную и взаимодействующую совокупность?
Думается, что ответ на поставленный вопрос должен быть положительным уже в силу объективной системности самого государства, государственного механизма, в силу одного из конституционных принципов организации и деятельности государственных органов - их единства. Во-вторых, эта системность обусловливается субстанциальной целостностью государственной власти, единством самой контрольной функции этой власти. В-третьих - самонастраивающимся (саморегулирующимся, взаимозависимым) характером механизма государственно-правового регулирования в рамках всей страны. Наконец, утвердительный ответ обусловлен тем обстоятельством, что большинство контрольных институтов нашего государства сосредоточено в рамках исполнительной власти всех уровней, которые - согласно ст. 72 (ч. 2) и 78 (ч. 4) Конституции РФ - образуют единую систему (во главе с российским Президентом) и действуют на всей территории страны. То же можно сказать и о судебно-прокурорской системе, за исключением разве что конституционной юстиции, не образующей самостоятельной подсистемы в России, а также - об органах местного самоуправления, не являющихся государственными по своей природе.
Вместе с тем, государственные органы, осуществляющие контрольную функцию, не образуют в рамках страны некую институционально-структурную целостность, руководимую из единого центра и регулируемую одним нормативно-правовым актом. Это объективно невозможно из-за их значительной содержательной разнородности, множества сфер, в которых они действуют, форм и методов работы и т.д. и т.п. Да это, видимо, и не нужно, ибо, как верно вопрошал еще Ювенал в своих "Сатирах": "Quis custodiet ipsos custodes?".*
Закрытая, замкнутая сама на себя, оторванная от окружающей среды система (точнее, подсистема) должного государственного контроля создать не в состоянии. А для обеспечения ее открытости (транспарентности) требуется обратная связь - обратное воздействие общества, народа на государственную власть, ее контрольные институты.
Эта обратная связь проявляется, в частности, через:
- институты местного самоуправления, выборов и референдума;
- реализацию принадлежащих гражданам РФ политических прав и свобод, особенно таких, как свобода мысли, слова, информации in corpore, право на объединение, на собрания и обращения, участвовать в отправлении правосудия, обжаловать в суде решения и деяния должностных лиц, обусловливающие в совокупности вместе с принципом равного доступа к государственной службе возможность людей участвовать в управлении делами своего государства.
Условием положительного характера обратной связи является непосредственное действие конституционных прав и свобод, обязательность официального опубликования законов (для всеобщего сведения), обязанность органов государства и местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Важной конституционной гарантией граждан страны оказывать воздействие на государственную власть служит их право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, в том числе - обращаться в правозащитные межгосударственные органы, право частной собственности и др.
Представляется, что существующая сегодня в России степень единства контрольных органов, с одной стороны, и обусловленная новой Конституцией РФ возможность гражданского контроля власти -с другой, принципиально позволяют создать в стране эффективную и надежную систему взаимообусловленного контроля.
T. Реальная эффективность государственного контроля: предварительная оценка
Незаменимой и неизбежной предпосылкой результативной деятельности государственных органов, осуществляющих функцию контроля, должна стать - помимо их системности - реализация по меньшей мере пяти принципов.
* Кто же будет сторожить самих сторожей? - (лат.)
Во-первых, речь идет о циркулярное™ (закольцованности, замкнутости) контролирующей цепи, ее целостности, придающих ей свойство саморегулирования, способность самоорганизации. Это означает, что каждый контролирующий институт должен иметь контроль и над собой (ситуация змеи, кусающей свой хвост).
Во-вторых, служащие контролирующих органов должны ощущать заинтересованность в результатах своей деятельности, быть напрямую связанными с ними. Ощутимые материальные, а не только морально-психологические стимулы в обществе с развивающимися товарно-денежными отношениями должны быть такими, чтобы они могли обесценивать виртуальный подкуп государственных контролеров, блокировать давление на них, лоббирование противоправных интересов и т.п.
В-третьих, очень важен принцип независимости контролирующей инстанции от контролируемого объекта. Низкая эффективность внутриинституционального контроля (самоконтроля), т.е. контролирования каким-либо ведомством той деятельности, которую оно само и осуществляет -очевидна. Внутренняя противоречивость ведомственного интереса делает такой контроль зачастую формальным или даже фиктивным.
Близким по смыслу к этому является (в-четвертых) принцип недопустимости совмещения в одном лице (физическом или юридическом) функций заказчика какой-либо работы и ее исполнителя, разрешительных, регулирующих полномочий, с одной стороны, и - контрольных, с другой, работы одновременно в органах законодательной и исполнительной власти. Ясно, что на серьезный контроль в этом случае рассчитывать не приходится.
И, наконец, в-пятых, постулируется недопустимость направления вышестоящей контрольной инстанцией жалобы, поступившей в ее адрес, на рассмотрение той организации, деятельность должностных лиц которой обжалуется. Такая практика не только делает контроль ничтожным, но часто усугубляет противоправные действия упомянутых лиц в отношении заявителя.
Для повышения эффективности контрольной деятельности необходимо отладить и соответствующие узлы механизма государственно-правового регулирования, в том числе прямые и обратные потоки правовой информации в нем. Полнота и четкость контрольных нормативов, надлежащая правосубъектность контролеров, необходимый уровень правосознания и правовой культуры граждан и должностных лиц, оперативность правоприменительной, в том числе правоохранительной деятельности, режим законности и многие другие экзогенные факторы "завязаны" на эффективность государственного контроля. Формирование, совершенствование этих факторов, как и социального механизма действия права т toto, требуют длительного времени, и здесь не должно быть иллюзий скорых успехов.
Несмотря на то, что количество контролирующих инстанций в современной России уже достаточно, эффективность работы многих из них, судя по данным средств массовой информации, невысока. Вот почему в течение последнего времени у нас предпринимается попытка реорганизовать, в первую очередь, систему контроля за расходованием государственного бюджета. Однако необходимая здесь реформа продвигается с трудом - в основном из-за политических разногласий между законодательной и исполнительной ветвями федеральной государственной власти, спора о приоритете в этом вопросе (Скоробогатко, 1998; Валюженич, Сивкова, 1998).
Правительственный вариант реформы 1997 г. предусматривал создание единой "контролирующей вертикали" во главе с контрольным управлением президентской Администрации. Счетной палате РФ в этом случае отводилась хоть и важная, но все же не главенствующая роль. Одно из постановлений Государственной Думы того же года предусматривало необходимость координации деятельности всех органов, ведающих контролем за исполнением федерального бюджета, использованием государственной собственности, а также средств государственных внебюджетных фондов. Но координатором в этом деле, по мнению многих парламентариев, должна стать именно Счетная палата. А наведение порядка в этой области предопределило бы совершенствование всей цепочки финансового контроля, а также других звеньев контрольной деятельности нашего государства. Среди последних - территориальные органы федеральных министерств и ведомств, на которые законодательством возложена и функция федерального контроля, в том числе за расходованием бюджетных средств и исполнением решений федеральной власти в регионах.
В настоящее время в стране предпринимаются усилия по повышению эффективности реализации контрольной функции и другими государственными органами. В качестве примера в этой связи можно упомянуть Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2000 г. "О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией в РФ". Вместе с тем следует признать неудачным упразднение упомянутых уже Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г.
Государственного комитета РФ по охране окружающей среды с передачей его функций федеральному Министерству природных ресурсов. Ведь это министерство - согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 6 июля 2000 г. № 495 - осуществляет управление, в частности, в сфере использования и воспроизводства природных ресурсов. Поэтому такое решение нарушает важные принципы эффективного контроля, а именно - его независимость, недопустимость совмещения роли заказчика и исполнителя работ в одном лице и др.
8. Заключение
Проведенное исследование позволяет сделать несколько выводов. Прежде всего о том, что государственный контроль институционально не вписывается в механизм разделения государственной власти - ни в качестве одной из ее ветвей (по горизонтали), ни в качестве самостоятельной (и единственной) иерархической структуры (по вертикали). Вместе с тем, в системе разделения государственной власти все ее ветви способны эффективно контролировать друг друга re vera.
Контрольная деятельность государства - не разновидность государственной власти, а одна из ее важных самостоятельных функций, которая реализуется рядом в разной степени специализированных институтов. Последние принадлежат либо соответствующим ветвям государственной власти, либо являются структурно обособленными органами, исполняющими различные общегосударственные функции.
Направления и организационно-правовые формы (способы) осуществления контрольной функции весьма многообразны: правоустановительная, правоисполнительная, правоохранительная, договорная, организационная деятельность государственных органов и т.п.
Совокупность всех контрольных органов Российского государства объективно образует относительно самостоятельную подсистему в рамках единой системы государственных органов страны. Эта совокупность обладает всеми необходимыми признаками функционально организованной системы -целенаправленность, самоорганизация, структурность, иерархичность, коммуникативность и др. Вместе с тем создание этой sui generis системы после произошедших в течение 1990-х гг. изменений форм и режимов российской государственности еще не завершено.
Эффективность деятельности созданных после принятия в 1993 г. Конституции РФ контрольных институтов во многих звеньях отечественного государственного механизма следует признать еще неприемлемо низкой - как по вышеназванной причине, так и по другим (бюрократизм, коррумпированность, низкая политико-правовая культура общества и т.п.). Она и не может быть высокой в условиях низкой эффективности всей системы государственной власти в стране, на что делает упор последнее (2000-го года) Послание российского Президента Федеральному Собранию РФ. Названное "Государство Россия", оно имеет симптоматичный подзаголовок: "Путь к эффективному государству". Остается надеяться, что дела в сфере государственного контроля будут улучшаться по мере успехов нашей государственной модернизации и приобретения нашим обществом гражданского облика.
Литература
Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционного статуса. Вестник МГУ,
сер. 11, Право, № 1, с.8-14, 1998. Большой юридический словарь. Отв. ред. Сухарев А.Я. М., ИНФРА - М., с.313-314, 1997. Валюженич Г., Сивкова В. Масштабы нарушений и наказаний не сопоставимы. Аргументы и факты, № 24, с.7, 1998.
Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов
государственной власти. Государство и право, № 4, с.91, 1996. Ежов Ю.А., Малеева Е.А. О классификации государственных институтов и их правовом статусе.
Тезисы докладов ¡1-й НТК МГТУ. Мурманск, МГТУ, с.319-321, 2000. Погосян Н.Д. Правовой статус высших органов финансового контроля Великобритании, Франции,
Германии и Польши. Государство и право, № 2, с.103-111, 1998. Порошина О. "Государево око" видит и под землей. Мурманский вестник, 2 октября 1999. Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Энциклопедический юридический словарь. М., ИНФРА - М, с.148-149, 1997. Скоробогатько Т. Битва за контроль. Московские новости, № 39, с.6, 1997.
Страшун Б.А. Научно-практическая конференция "Судебный конституционный контроль в России:
уроки, проблемы, перспективы". (Обзор). Государство и право, № 5, с.5-14, 1997. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 года № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти". Собрание законодательства Российской федерации, № 21, ст. 2168, 2000.
Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности. Государство и право, № 1, с.79-85, 1999.
