Контроль за эффективным и целесообразным использованием государственных средств Пенсионным фондом РФ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Аудит эффективности

КОНТРОЛЬ ЗА ЭФФЕКТИВНЫМ И ЦЕЛЕСООБРАЗНЫМ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ ПЕНСИОННЫМ ФОНДОМ РФ

Т. В. ЗЫРЯНОВА, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой бухгалтерского учета, анализа и аудита

Е. М. КОТ, старший преподаватель Уральская академия государственной службы

Основные стратегические цели бюджетной политики — это снижение налоговой нагрузки на экономику, упорядочивание государственных обязательств, концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач, снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен, создание эффективной системы межбюджетных отношений и управления государственными финансами.

В целом итоги по достижению вышеуказанных целей были достигнуты.

Впервые в Российской Федерации, начиная с 2000 г, федеральный бюджет является профицитным, т. е. его доходы превышают запланированные расходы. Образовавшиеся средства пошли на погашение задолженности по заработной плате, пенсиям, социальным пособиям, а также, что немаловажно, на погашение государственного внешнего долга.

Несмотря на достигнутые успехи, имеются такие недочеты, как несбалансированность Пенсионного фонда РФ в части отлаживания процедуры выбора новых расходных обязательств по выплате пенсий. Решение этой проблемы является особенно важным в связи с ожидаемой перспективой увеличения обязательств по выплате пенсий.

Решена одна из основных задач при создании системы управления финансами — завершение формирования Федерального казначейства для

сохранности и финансового контроля за поступлением и расходованием бюджетных средств, их целевого использования. В результате чего появились возможности для действенного контроля за целевым использованием бюджетных средств, принятием и исполнением бюджетных обязательств.

Внедрена основанная на международных стандартах система бюджетной классификации и бюджетного учета, существенно повысившая прозрачность и управленческую значимость бюджетной отчетности.

В рамках налоговой политики принят ряд мер по упрощению налоговой системы, выразившихся в снижении налогового бремени, а именно налоговых ставок и отмене некоторых налогов, в частности принята регрессивная шкала ставок ЕСН, зависящая от размеров выплат и иных вознаграждений, произведенных физическим лицам по трудовым и гражданско-правовым договорам. На фоне совершенствования налоговой системы сократились случаи уклонения от уплаты налогов и сборов, возросли налоговые поступления во все уровни бюджетов РФ.

Нормативные акты, принятые для осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, способствовали повышению эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств.

Все эти вопросы существенно важны для пенсионной системы, но остается ряд задач, которые до сих пор не решены:

• главные распорядители бюджетных средств недостаточно самостоятельны при формировании и исполнении бюджетов, в результате чего возникает проблема перераспределения бюджетных средств, особенно тех, которые остаются на конец финансового года;

• недостаточно эффективно осуществляется финансовый контроль за полнотой и правильностью расходования бюджетных средств. Финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений;

• не достигнута стабильность расходования средств федерального бюджета. В связи с этим значительная часть расходов осуществляется во второй половине года, следовательно, времени на использование средств остается мало, поэтому появляются стимулы израсходовать средства любой ценой, в обход установленных законодательством РФ норм;

• не разработаны и не введены в действие критерии оценки эффективности работы сотрудников налоговых органов в зависимости от правильности исчисления и уплаты налогов. В настоящее время требуется дальнейшая модернизация налоговой системы, в том числе системы администрирования, в целях создания комфортных налоговых условий для перехода отечественной экономики на инновационный путь развития;

• не обеспечен достаточный контроль за эффективным расходованием бюджетных средств, что становится особенно важным в связи с ростом количества бюджетных учреждений и работников бюджетной сферы в расчете на душу населения.

В связи с вышеперечисленными проблемами были определены основные принципы бюджетной стратегии на 2008 — 2010 гг. и дальнейшую перспективу.

Поставленные задачи условно были разделены на несколько уровней. Нами представлены некоторые из них, наиболее важные для обеспечения эффективной работы Пенсионного фонда РФ:

1. Обеспечение исполнения расходных обязательств. Необходим четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки

ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы и законодательные инициативы могут приниматься только при наличии твердой уверенности в возможности их финансового обеспечения.

2. Проведение анализа эффективности всех расходов бюджетов. В процессе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ уже необходимо четко определять конечные цели и предусматривать процедуры оценки последствий этихдействий. Необходимо разработать и внедрить в органы государственного финансового контроля современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов.

3. Переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений. Все взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком должны регулироваться контрактом, в котором должны быть четко зафиксированы все обязательства подрядчика и государства, сметные расчеты должны быть составной частью конкурсной документации.

4. Применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг. Необходимо внедрение системы финансирования, ориентированной на конечные результаты деятельности учреждения.

5. Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе. Необходимо создание системы, предусматривающей ответственность бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества предоставляемых государственных услуг. Вместе с тем усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств, состоянием и использованием государственного имущества, направленного не только на выявление, но и предотвращение нарушений. В результате этого в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

6. Определение стратегии реализации пенсионной реформы, решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда РФ. Необходимо сформировать долгосрочные расчеты сбалансированности пенсионной системы, стимулировать добровольные пенсионные накопления граждан. В среднесрочной перспективе необходимо решить задачу доведения размеров социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера.

Для решения ряда существенных проблем управления общественными финансами усиливается роль государственного и внутреннего финансового контроля за эффективностью и целесообразностью расходования бюджетных средств Пенсионным фондом РФ.

В настоящее время аудит эффективности является одним из основных видов контроля за исполнением государственного бюджета, осуществляемого высшими органами финансового контроля зарубежных стран. Как подчеркивается в ст. 4 «Лимской декларации руководящих принципов контроля», принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977г., он «направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы».

Как известно, Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяя эффективность и экономность использования бюджетных средств одним из принципов бюджетной системы, устанавливает обязанность получателей бюджетных средств эффективно их использовать в соответствии с целевым назначением. Однако существовавшая организация бюджетного процесса до недавних пор фактически не имела механизмов реализации ни данного принципа, ни указанной обязанности.

Причина заключается в том, что действовавшая система формирования и исполнения федерального бюджета, учета и отчетности не была ориентирована на повышение эффективности государственных расходов. Она носила затратный характер и не имела количественно измеримых, социально значимых заданных результатов расходования государственных средств, на достижение которых должна быть направлена деятельность их получателей.

Такая организация бюджетного процесса существенно ограничивала возможности повышения эффективности государственных расходов и использования соответствующей системы ее измерения и оценок. Отсюда органы исполнительной власти не имели достаточных стимулов и заинтересованности в эффективном использовании бюджетных средств, а также возможности должным образом осуществлять проверки эффективности их использования.

В 2003 г. Правительством Российской Федерации была проделана работа по подготовке концепции перехода к бюджетированию, ориенти-

рованному на результат. Цель данного подхода заключалась в построении системы бюджетного учета по принципу соотнесения планируемых расходов с приоритетными направлениями государственной политики, нацеленному на перенос акцента с контроля за затратами на достижение поставленных экономических и социальных целей.

Суть данного подхода к осуществлению бюджетного процесса очевидна: переход от «управления бюджетными расходами» к «управлению бюджетными результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в соподчинении с четкими среднесрочными ориентирами. Согласно этому подходу бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям органов государственной власти и управления. При их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. В Концепции предусматривается утверждение долгосрочных переходящих лимитов (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений, использование которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводятся мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ведение бухгалтерского учета Пенсионным фондом РФ, учет пенсионных накоплений в специальных частях индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, а также бухгалтерская (финансовая) отчетность Пенсионного фонда РФ подлежат ежегодной проверке Счетной палатой Российской Федерации. Основные нарушения, выявленные Счетной палатой при проверках Пенсионного фонда и его отделений в разные периоды, систематизированы нами в таблице.

Для выявления и предотвращения указанных нарушений в пенсионной системе необходимо функционирование в достаточно слаженной степени органов государственного финансового контроля. Государственный финансовый контроль — это установленная соответствующими нормативными актами деятельность органов государственной власти и управления всех уровней (должностных лиц), а

БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ В БЮДЖЕТНЫХ И НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ

Основные нарушения, выявленные при проверках Пенсионного фонда РФ и его отделений

Выявленное нарушение Последствия Нормативно-правовые акты Год

Несоблюдение сроков окончания строительства зданий и ввода их в эксплуатацию Нарушение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств Бюджетный кодекс РФ ст. 34 2005

В отделениях ПФ РФ функционируют структурные подразделения и должностные лица, задачи и функции которых практически идентичны и дублируют друг друга 2003 -2005

Кредиторская задолженность за 2005 г. отражена в балансе за 2006 г. Не обеспечена достоверность бухгалтерской отчетности Ст. 8 и 9 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» 2005

Расходы на разработку проектно-сметной документации не отражены в составе капитальных вложений 2005

Здание, принятое по акту госкомиссии не включено в состав основных средств 2005

Объем принятых обязательств по выполненным работам превысил объем их финансирования Образование кредиторской задолженности Ст. 226.4 Бюджетного кодекса РФ 2005

Заключение договоров и подписание актов приема-передачи работ и услуг без расшифровок произведенных расходов (отсутствие сметы) 2003 - 2004

В нарушение условий договора о временном пользовании оборудования, данное оборудование не было возвращено в установленный срок 2003-2004

Не урегулированы вопросы премирования сотрудников 2003 - 2004

Осуществлялось добровольное медицинское страхование сотрудников при отсутствии соответствующих источников финансирования (за счет прибыли и личных средств граждан) Ст. 1 и 17 закона РФ от 28.06.1991 № 1499-1 2003 - 2004

Расходы необоснованно отнесены на другие статьи бюджетной классификации Федерального закона от 15.08.1996 № 115-ФЗ и приказ Минфина России от 11.12.2002 № 127н 2001 - 2004

Допускалась уплата НДС в случаях, освобожденных от налогообложения НДС (НИР за счет средств бюджетов) Завышение стоимости работ Ст. 149.16 Налогового кодекса РФ 2003 - 2004

а ч о

Я Р ъЗ

м и Я

с ^ £

В 9) Ч

5 О! О

о Й

1-і Н-1 у

» Є £

* я Ї

а „ *

а а о

Е о ^

X I о

£

13

Ч

(і)

-е-

-е-

ф

ж

н

СП

I

о

о

ч

10 (202)-2008

При получении средств Пенсионным фондом и его отделениями

При предоставлении средств Пенсионным фондом и его отделениями

При расходовании средств

При

осуществлении

государственных

Неэффективное

использование

средств

При получении и использовании государственной собственности

Нарушение уче-' та средств и отчетности по ним

Нарушения и недостатки

- Отсутствие контроля (ненадлежащий контроль) за правильностью исчисления платежей в Пенсионный фонд,

- Реализация государственной собственности с получением меньших, чем было возможно средств

- Неправомерное изменение объемов бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств

- Неполное или несвоевременное перечисление средств получателям,

- Финансирование капитальных вложений при отсутствии утвержденной проектно-сметной документации на объекты,

- Выделение и направление средств Пенсионного фонда РФ организациями, учредительными документами которых не предусмотрено осуществление соответствующей деятельности

- Использование средств на оплату расходов, не предусмотренных сметой доходов и расходов,

- Выплата пенсий, пособий, компенсаций и других денежных выплат лицам, не имеющим правовых оснований для их получения,

- Использование средств на оплату работ и услуг, не связанных с деятельностью Пенсионного фонда,

- Несанкционированное перемещение бюджетных средств по кодам бюджетной классификации расходов,

- Неправомерное принятие денежных обязательств ( сверх доведенных лимитов, по истечении срока),

- Переплаты, неположенные выплаты заработной платы, расходы без оправдательных документов,

- Невостребование с подотчетного лица задолженности по авансу, недостача денежных средств

■ Закупки товаров, работ, услуг сверх установленных сумм,

■ Заключение контрактов без проведения конкурса, без установления обязательных условий, - Пппкеяение конопели с няпутением veтянnRП■eнныx тпебпкяний

■ Расходование средств с высокими затратами или без достижения требуемого результата,

■ Заключение договоров без определения существенных условий договора, в т.ч. штрафных санкций,

■ Неосвоение бюджетных средств при наличии потребности в их использовании

■ Ненадлежащее хранение и эксплуатация государственной собственности, недостача имущества,

■ Неправомерное списание имущества, сверхнормативные затраты, отсутствие контроля

■ Нецелевое использование собственности, предоставление имущества в аренду без заключения договоров

■ Нарушение сроков и порядка отчетности, неверное отражение в смете доходов и расходов,

■ Несоответствие данных бухгалтерского учета первичным документам,

■ Непринятие мер по взысканию дебиторской и погашению кредиторской задолженностей

Нарушения и недостатки в работе Пенсионного фонда РФ

Эффективность государственного финансового контроля является одним из важных факторов финансово-экономического и социально-политического благополучия нации в целом и пенсионеров в частности. От того, насколько качественной будет информация, предоставляемая системой государственного финансового контроля, во многом зависит обоснованность решений в области пенсионного страхования и обеспечения. Качественная информация, в первую очередь, о законности, целесообразности и эффективности финансово-хозяйственных операций в бюджетных учреждениях, в том числе и в Пенсионном фонде, является важным фактором принятия верных управленческих решений.

В настоящее время в России система организации государственного финансового контроля организована не на должном уровне, поэтому необходимо принятие ряда мер для его эффективного функционирования.

Литература

1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 — 2010 гг. от 9 марта 2007 г.

2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу».

3. Бурцев В. В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. М., Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2002.

4. Даниленко Н. И. Стандарт: Методика организации и проведения проверки (ревизии) в бюджетном учреждении: Монография. М., Финансовый контроль, 2005.

5. Финансовое право для экономических специальностей: Учебник / кол. авт. под общ. ред. проф. С. О. Шохина. М., КНОРУС, 2008.