Контроль служебной деятельности как способ обеспечения исполнительской дисциплины в территориальных органах МВД России Текст научной статьи по специальности «Право»

А. Д. УЛЬЯНОВ,

доцент кафедры организации деятельности органов внутренних дел центра командно-штабных учений, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)

A. D. ULYANOV,

Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor at the Department of Work Organization of Bodies and Units of the Interior Ministry in the Center for Command Staff Trainings (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)

УДК 35.083.5

Контроль служебной деятельности как способ обеспечения исполнительской дисциплины в территориальных органах МВД России

Control for Service Activity as a Method of Executive Discipline in the Territorial Bodies of the Interior Ministry of the Russian Federation

В статье анализируются состояние исполнительской дисциплины и контроля в территориальных органах МВД России, факторы, препятствующие их упорядоченности, а также предлагается методика контроля за исполнительской дисциплиной.

Исполнительская дисциплина, контроль, оценка, умение контролировать, руководитель, методика контроля.

The article analyzes a status of executive discipline and control in the territorial bodies of the Interior Ministry of the Russian Federation, and also the factors that impede their ordering. A method over executive discipline is proposed.

Executive discipline, control, assessment, ability to control, head, control method.

От совершенствования управленческой деятельности в органах внутренних дел зависит успешная реализация поставленных перед системой задач. В комплексе управленческих работ контроль как важнейшая функция управления применяется наряду с другими направлениями, интегрированными единством содержания и целевой направленностью: информационно-аналитической работой, планированием, координацией, регулированием. Исходя из международных требований, в органах полиции должны иметь место системы контроля для оценки выполнения работы их сотрудниками. Демократические основы полицейской деятельности требуют постоянного контроля качества услуг, предоставляемых общественности [6].

В одной из своих статей глава государства В. В. Путин отмечал, что «государство — это не просто земля, на которой мы живем и работаем, не просто очерченная границами географическая территория, это прежде всего закон, это конституционный порядок и дисциплина. Если эти инструменты слабы, то слабо и государство или его попросту нет» [5]. Дисциплина отражает различные стороны общественных связей в процессе совместной работы коллектива, подчиненной интересам общества и государства, и в результате этого проявляет свою сущность, которая выражается в упорядоченности, согласованности, строгой регламентации служащих и их трудового поведения.

Значение контроля подчеркивается рядом нормативных правовых актов, в которых отме-

чается, что для достижения социально приемлемого уровня деятельности органов внутренних дел (далее — ОВД) важно укрепление исполнительской дисциплины, повышение эффективности работы с личным составом и уровня профессионализма сотрудников ОВД1.

На рабочем совещании при Министре внутренних дел Российской Федерации «О мерах по совершенствованию системы контроля за деятельностью органов внутренних дел» было констатировано, что «имеющиеся недостатки системы ведомственного контроля напрямую связаны с неоправданным документооборотом, дублированием функций смежных департаментов, низким уровнем исполнительской дисциплины, многочисленными нарушениями требований нормативных документов МВД России, упорядочивающих различные виды контрольной деятельности...»2. Актуальность сказанного не утратила силу. В протоколе данного совещания подчеркнута важность реализации первоочередных мер, направленных на совершенствование ведомственной системы контроля, усиление влияния на уровень исполнительской дисциплины и конечные результаты оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел.

Исполнительская дисциплина характеризуется своевременностью и качественным выполнением сотрудниками управленческих решений: приказов, распоряжений, указаний, принятых вышестоящими органами, а также должностными лицами руководящего состава территориальных органов МВД России. Так, в соответствии с Методикой изучения и оценки правовой работы в территориальных органах МВД России и деятельности их правовых подразделений в ходе инспектирования и целевых проверок3 по направлению «Управленческая деятельность руководителя (начальника) правового подразделения» показатель: «Организация в правовом подразделении приказов, решений коллегии, указаний МВД России, иных управленческих решений по вопросам правовой работы» оценивается положительно, если руководитель «определяет исполнителей и конкретные

1 Об объявлении решения коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации от 5 декабря 2014 г. № 3км/2 «О состоянии ведомственного финансового контроля за целевым и эффективным использованием материальных, финансовых и трудовых ресурсов, обеспечением сохранности денежных средств и материальных ценностей органов внутренних дел, внутренних войск, организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России»: приказ МВД России от 15 января 2015 г. № 23.

2 О мерах по совершенствованию системы контроля за деятельностью органов внутренних дел: протокол совещания при Министре внутренних дел Российской Федерации от 25 ноября 2008 г. № 21 см.

3 О системе изучения и оценки правовой работы в территори-

альных органах МВД России и деятельности их правовых подразделений в ходе инспектирования и целевых проверок: приложение

к распоряжению МВД России от 29 февраля 2016 г. № 1/1663.

меры по реализации поручений, обеспечивает и лично осуществляет контроль за их исполнением; своевременно докладывает руководителю (начальнику) проверяемого органа об исполнении приказов, решений коллегии, указаний МВД России по вопросам правовой работы». В случае, если указания (резолюции) руководителя исполнителям неконкретны и (или) их исполнение не контролируется, либо доклады начальнику проверяемого органа об исполнении правовых документов, указаний своевременно не осуществляются, работа оценивается «неудовлетворительно».

Понятие «исполнительская дисциплина» нужно отличать от содержания термина «служебная дисциплина». В соответствии со ст. 47 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» служебная дисциплина — это неуклонное «соблюдение сотрудником органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, контрактом, приказами и распоряжениями руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав» 4. Таким образом, понятие служебной дисциплины шире, чем сущностные признаки термина «исполнительская дисциплина», и состоит, прежде всего, в точном, ответственном и качественном выполнении каждым сотрудником возложенных на него служебных обязанностей.

В некоторых публикациях укрепление исполнительской дисциплины в органах государственного управления рассматривается расширенно, что является одновременным достижением в организации и деятельности государственных служащих ряда показателей: качества оказанных населению государственных услуг; оперативности в принятии решений органами исполнительной власти любого уровня, а также их должностными лицами; своевременности выполнения нижестоящими структурами и их должностными лицами руководящих решений вышестоящих органов и должностных лиц; результативности в деятельности, оцениваемой в качественных и количественных показателях [1].

4 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 03.04.2017). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

В Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации дается такое определение: «Исполнительская дисциплина включает контроль за исполнением поручений командиров (начальников) и исполнением служебных документов». В свою очередь, «контроль исполнительской дисциплины — процедура контроля соответствующими должностными лицами исполнения распоряжения или поручения с созданием записи и указанием срока исполнения поручения исполнителем»5.

Состояние исполнительской дисциплины напрямую зависит от профессионализма и компетенции личного состава, их социально-нравственных позиций [8]. Некоторые руководители считают, что главное — любыми средствами заставить подчиненных беспрекословно выполнять свои указания [3]. В противном случае, в частности, издаются приказы о наказании, которые основываются на негативной динамике показателей, без выявления причинно-следственных связей их ухудшения с организацией работы наказанных сотрудников, других должностных лиц, что может привести к перспективе обжалования принятых актов в судебном порядке. У высококомпетентных сотрудников, как правило, хорошо развита самодисциплина и позитивная ответственность, порой выходящая за рамки юридически установленной служебной ответственности [7]. Поэтому для побуждения их к активным действиям нет необходимости в повседневном контроле.

Приведем несколько обоснований необходимости контроля за исполнительской дисциплиной. Одно из них состоит в характерном для оперативной обстановки отсутствии стабильности и определенности, когда затруднена возможность оценки вероятности достижения позитивных результатов оперативно-служебной деятельности. Управленческие решения, проведение организационных мероприятий — это лишь модель того, каким бы представлялся руководству хорошо отлаженный механизм оперативно-служебной деятельности. Однако множество разнообразных факторов и детерминант, сложность и неоднозначность средовых характеристик могут активно препятствовать налаженной работе. Чтобы подготовиться и принять превентивные меры на действие ситуативных факторов в любой социальной организации, в том числе ОВД, и обстоятельств, требуется действенный расчет степени воздействия на них постоянно возникающих средовых изменений на условия их функционирования. С другой стороны, даже хорошо

5 Инструкция по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций): утв. постановлением Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 25 декабря 2013 г. № 100 (в ред. постановления Пленума ВАС РФ от 11 июля 2014 г. № 49).

разработанные планы и принятые решения могут порождать вопросы, которые заранее не могли быть «просчитаны» самыми добросовестными аналитиками. Например, в ходе раскрытия преступления могут возникнуть проблемы с интеграцией усилий оперативных подразделений и следствия, трения между сотрудниками, непонимание сути предпринимаемых действий. Иными словами, все, что привлекательно выглядит в документах, в реальной ситуации обрастает массой проблем, своевременное выявление которых дает возможность предотвращения их перерастания в сложности для всего подразделения. Другой фактор неопределенности — это подчиненные сотрудники, конкретные исполнители. Они не механизмы и их невозможно запрограммировать на выполнение любой задачи с абсолютной точностью.

Опережающий контроль становится тем средством, реализация которого должна помочь выявить, зафиксировать ошибки в механизме функционировании и избежать их повторения. Данный контроль базируется на предвидении, что предполагает мониторинг возможных изменений криминальной ситуации, внутриорганизаци-онной деятельности и прогноз вероятного развития ситуации. Его сложность состоит в том, чтобы правильно определить эти переменные, построить модель сценариев, отразить в этой модели динамизм событий, осуществить их оценку в контексте значимости предстоящей проверки, наметить и осуществить корректирующие мероприятия.

Следует обратить внимание на формулировку основных положений, изложенных в ст. 1 Лим-ской декларации руководящих принципов контроля, которая была принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов 1 января 1977 г., где указывается следующее: «Контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности... на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем»6.

Умение контролировать и оценивать результативность труда своих подчиненных, соответствующим образом реагировать на ее высокий или низкий уровень — непременное качество любого руководителя. Оценка личностных качеств и результатов деятельности сотрудника выступает

6 Лимская декларация руководящих принципов контроля [Электронный ресурс]: принята в г. Лиме 17-26 октября 1977 г. IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

важной задачей управления, поскольку позволяет обеспечивать подчиненных обратной информацией. Если такая оценка адекватна, она способна стимулировать и мотивировать сотрудника на достижение новых высоких результатов деятельности. В противном случае при ошибочной негативной оценке возможна рассогласованность и осложнение служебных отношений подчиненного с начальником. В соответствии с этим каждый исполнитель ожидает от начальника справедливой реализации организаторских умений, компетентности, разумного подхода, связанного с разработкой управленческого решения и контролем за исполнительской дисциплиной [9].

Осуществляя проверку, руководитель оценивается и в рамках неформальной организации работы в соответствии с ее установленными нормами. Подчиненными он может восприниматься как должностное лицо справедливое, авторитетное либо наоборот — человеком, оценки которого часто зависят от корыстной направленности его властных полномочий, личных пристрастий, симпатий и антипатий. Кроме того, адекватному восприятию усилий подчиненных мешают недооценка роли непосредственных контактов с ними (самоустранение от процесса управления), формальный характер этих контактов, получение информации о деятельности сотрудников от третьих лиц. Соблюдение субординационного баланса резко повышает профессионально ответственное отношение к работе самого исполнителя посредством создания таких условий стимулирования его интеллектуального, социального, личностного потенциала, которые способствуют успешному исполнению указаний вышестоящего должностного лица [4].

Оптимальное осуществление контроля за исполнительской дисциплиной обеспечивается рациональной методикой его проведения, которая включает в себя установленный алгоритм контрольной деятельности, а также совокупность приемов и способов, реализуемых при этом [8]. Вне зависимости от видов, форм контроля и качества его осуществления проверочная работа представляет собой простую последовательность этапов:

Первый — подготовительный;

Второй — процесс контроля;

Третий — подведение итогов.

Подготовка к проведению контроля состоит из следующего:

— планирования контрольной деятельности. В частности, в Инструкции УМВД России по Липецкой области по организации контроля за исполнением плановых мероприятий прямо прописано, что «запрещается брать на контроль документы и отдельные мероприятия, не носящие конкретного характера и не имеющие четко установленного срока исполнения»;

— определения круга лиц, в обязанность которых (возможно и делегирование полномочий) входит осуществление контроля (субъектов контроля): формирование инспекторских и иных комиссий, комплексных и целевых групп, передача части полномочий по осуществлению контроля. В упомянутой Инструкции указано, что начальник УМВД через штабное подразделение, отдел делопроизводства и режима (далее — ОДР), а при необходимости и лично осуществляет контроль за исполнением наиболее важных решений главы администрации области, приказов, планов работы и других нормативных документов МВД России, в которых прямо предусматривается установление его личного контроля, а также тех, которые берутся им на контроль по собственной инициативе;

— выбора методов и форм контроля, распределения между субъектами контрольных функций и контрольных заданий;

— предварительного изучения сведений об объекте контроля. В Инструкции УМВД России по Липецкой области подразделение Штаба и ОДР УМВД в соответствии с функциями по контролю имеют право запрашивать из подразделений аппарата регионального управления, территориальных органов МВД России районного уровня информацию о ходе исполнения взятых на контроль документов, поручений, возвращать исполнителям для доработки материалы по ним, проверять в подразделениях УМВД организацию контроля за исполнением, давать рекомендации по устранению выявленных недостатков, вносить предложения руководству УМВД о заслушивании руководителей служб, управлений, отделов о состоянии исполнительской дисциплины;

— инструктирования субъектов контроля.

Непосредственное осуществление контроля

(процесс) включает в себя следующее:

— поиск, отбор, систематизацию, анализ собранных данных по проверяемым вопросам;

— обобщение полученных материалов;

— сравнение фактических результатов с установленными требованиями.

На этой стадии устанавливается «масштаб отклонений» — степень возможной допустимости отклонений от нормальной работы, в пределах которой определяются необходимые действия корректирующего характера [2]. Если выбран чрезмерно большой масштаб допустимых отклонений (аналог — попустительство), то это может привести к лавинообразному накоплению нерешенных проблем. Если масштаб выбран слишком маленький, должностные лица начальствующего состава будут реагировать на незначительные отклонения, что требует больших затрат времени, ресурсов, возникновения психологического дискомфорта. Зачастую это позволяет создавать видимость управления путем издания большого числа право-

вых актов индивидуального и общего характера, проведения множества организационных мероприятий;

— оказание всесторонней помощи контролируемым объектам (органам и подразделениям в разработке сбалансированных и реально осуществимых мер, направленных на улучшение их деятельности);

— регулирование системы или корректировка управленческих решений (подготовка предложений в соответствующие итоговые документы об устранении выявленных в ходе контрольной деятельности недостатков).

В Инструкции об организации контроля за выполнением планов, документов и поручений в УМВД России по Хабаровскому краю установлено, что субъекты контроля, а также сотрудники, которым поручено осуществление контрольных функций, ежемесячно проводят анализ состояния выполнения контрольных поручений и результаты докладывают соответствующему руководителю. Должностное лицо, которому поручено осуществлять контроль и проверку исполнения поручений, обязано установить в соответствующем подразделении УМВД по Хабаровскому краю (с возможным соисполнителем) контакт с начальником подразделения делопроизводства и режима и конкретным исполнителем; располагать оператив-

ными данными о ходе выполнения поручения, принимать соответствующие меры к обеспечению своевременного представления ответственным подразделением УМВД по краю (соисполнителем) материалов на доклад; в случаях нереальности выполнения указания к установленной дате затребовать предоставления от подразделения УМВД по краю — исполнителя — мотивированного рапорта о причинах невыполнения мероприятия и продлении сроках его выполнения.

Для различных форм и видов проверки исполнительской дисциплины объем работы на каждом этапе будет различным. Однако при любой форме контроля для обеспечения его созидательного влияния на процесс управления, конечные результаты деятельности подчиненных всегда необходимо осуществлять тщательную подготовку к нему. Логичным завершением в любом случае должны быть обоснованное подведение итогов, объективная оценка деятельности проверяемых. При этом нормы, ценности, которые руководитель ОВД культивирует, должны быть приемлемыми и значимыми для подчиненных, по возможности отражать их потребности и желания. Данные нормы должны целенаправленно доводиться до сотрудников, быть привлекательными. Усвоение норм подчиненными будет происходить успешнее в обстановке доверия.

Список литературы:

References:

1. Гончаров В. В. Укрепление исполнитель- 1. ской дисциплины в системе исполнительной власти в Российской Федерации как основное средство борьбы с коррупцией // Следователь. 2012. № 9 (173). 2.

2. Мескон М. Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. 3-е изд. М., 2009. 3.

3. Мотин В. В. Проблемы формирования профессионализма сотрудников органов внутренних дел // Труды ВИПК МВД России: Актуальные проблемы кадрового обеспечения органов внутренних дел: матер. межвузов. науч.-практ. конф. Домодедово, 2009. Вып. 24.

4. Муконина М. В. Организационно-экономи- 4. ческие регуляторы профессионально ответственного отношения: методология и результаты исследования // Сибирский психологический журнал. 2014. № 53.

5. Путин В. В. Власть должна быть работаю- 5. щей // Рос. газ. 2000. 19 мая.

6. Руководство по демократическим основам 6. полицейской деятельности [Электронный ресурс] // Официальный сайт организации

по безопасности и сотрудничеству в Европе. URL: http: //www.osce.org/policing (дата обращения: 26.10.2017).

Goncharov V. V. Ukreplenie ispolnitel'skoj dis-cipliny v sisteme ispolnitel'noj vlasti v Rossi-jskoj Federacii kak osnovnoe sredstvo bor'by s korrupciej // Sledovatel'. 2012. № 9 (173). Meskon M. H., Al'bert M., Hedouri F. Osnovy menedzhmenta. 3-e izd. M., 2009. Motin V. V. Problemy formirovaniya profession-alizma sotrudnikov organov vnutrennih del // Trudy VIPK MVD Rossii: Aktual'nye proble-my kadrovogo obespecheniya organov vnutren-nih del: materialy mezhvuzovskoj nauchno-prakticheskoj konferencii. Domodedovo, 2009. Vyp. 24.

Mukonina M. V. Organizacionno-ehkonomich-eskie regulyatory profes-sional'no otvetstven-nogo otnosheniya: metodologiya i rezul'taty issledovaniya // Sibirskij psihologicheskij zhur-nal. 2014. № 53.

Putin V. V. Vlast' dolzhna byt' rabotayushchej // Ros. gaz. 2000. 19 maya.

Rukovodstvo po demokraticheskim osno-vam policejskoj deyatel'nosti [Ehlektron-nyj resurs] // Oficial'nyj sajt organizacii po bezopasnosti i sotrudnichestvu v Evrope. URL: http: //www.osce.org/policing (data obrashcheniya: 26.10.2017).

7. Сафронов А. Д. Деонтологическая ответ- 7. ственность сотрудников органов внутренних дел // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 2 (42).

8. Шмелькова С. В. О необходимости иссле- 8. дования вопроса о формировании руководящих кадров территориальных органов в системе МВД России // Алтайский юридический вестник: научный журнал Барнаульского юридического института МВД России. 2017. № 2 (18). 9.

9. Шурухнова Д. Н. Учет мнения сотрудников ОВД в рамках комплексной оценки деятельности сотрудников кадровых подразделений // Современные концепции административного права и процесса: теория и практика. Челябинск, 2017.

Safronov Al. D. Deontologicheskaya otvetstven-nost' sotrudnikov organov vnutrennih del // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. 2017. № 2 (42).

Shmel'kova S. V. O neobhodimosti issledovaniya voprosa o formirovanii rukovodyashchih kadrov territorial'nyh organov v sisteme MVD Rossii // Altajskij yuridicheskij vestnik: nauchnyj zhurnal Barnaul'skogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. 2017. № 2 (18).

Shuruhnova D. N. Uchet mneniya sotrudnikov OVD v ramkah kompleksnoj ocenki deyatel'nosti sotrudnikov kadrovyh podrazdelenij // Sovre-mennye koncepcii administrativnogo prava i processa: teoriya i praktika. Chelyabinsk, 2017.

E-mail: [email protected]

-c

7-

u

0 X

-с

<

1 7-

K

»K

0 X

-с

<

1 7-

s

X

<

а

X О

о

а:

<

а =

X

i <

a:

<

а =

i <

■л

О

а =

99