CC BY
484
УДК 342.92 ББК 67.401.06
КОНТРОЛЬ КАК ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
ЕКАТЕРИНА АЛЕКСАНДРОВНА СОЛОМАТИНА,
доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук
Научная специальность 12.00.01- теория и история права и государства; история правовых учений
E-mail: katesolo@yandex.ru Рецензент: кандидат юридических наук Сосновская Ю.Н.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Исследуется контроль как функция государственного управления. Многоаспектные термины «контроль» и «управление» рассмотрены в контексте друг с другом применительно к государственному управлению. Выявлены особенности контроля как функции государственного управления и как стадии управленческого цикла через метод их сравнения друг с другом.
Ключевые слова: контроль, понятие «контроль», социальный контроль, функция, теория управления, государственное управление.
Annotation. This article explores the control as a function of government. The terms «control» and «management» multidimensional. The author examines them in context with each other in relation to governance. The features of the control as a function of government and as a stage in the management cycle through a method of comparing them with each other.
Keywords: control, the concept of «control», social control function, control theory, public administration.
Контроль как объект научного познания играет существенную роль в обеспечении режима законности и правопорядка в любом государстве, в совершенствовании функционирования государственного аппарата.
Как и иные объекты научного исследования, контроль постоянно обогащается новым содержанием, новыми формами, приобретает свои характерные особенности, что позволяет по-новому анализировать его правовую сущность.
Понятие «контроль» появилось несколько столетий назад. Оно происходит от французского «contre-role», что означало «список, ведущийся в двух экземплярах». От него и пошло слово «controle», что буквально означает вторичная запись с целью проверки первой, т.е. проверка, а также наблюдение с целью проверки.
Первоначально это слово использовалось преимущественно в бухгалтерском учете. Однако, английское слово «controle» имеет другой смысл: «господство», «власть», «насилие». Поэтому термин «контроль» зачастую вызывает отрицательные эмоции. Для многих он ассоциируется с насилием, командованием, со словами «поймать», «уличить», «схватить». Такое
представление о контроле уводит в сторону от его истинного предназначения.
Содержание понятия «контроль» со временем становилось шире. «В словаре В.И. Даля под контролем подразумевается учет, проверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся проверкой счетов. В словаре С.И. Ожегова это уже проверка, а также наблюдение с целью проверки»1.
Взгляд на контроль как лишь на проверку кого или чего-либо весьма распространен среди ученых. Так, Т. Котарбинский рассматривает контроль в связи с сочетанием информации и руководства, откуда вытекает зависимость отчетности и контроля. «Отчетность — это уведомление руководителей о выполнении поручения, контроль — это проверка выполнения поручения»2.
Фундаментальной основой в теории социалистического контроля являлись труды К. Маркса, Ф. Энгельса и В.И. Ленина, которые теоретически обосно-
1 КочеринЕ.А. Основы государственного и управленческого контроля. М., 2000. С. 9.
2 Котарбиньский Т. Трактат о хорошей работе / Пер. с польск. М., 1975. С. 94.
вали место и роль контроля в общественной жизни, его значение для построения социализма и коммунизма. Так, К. Маркс раскрыл социальную природу контроля как функции, непосредственно связанной с обобществлением производства3, а В.И. Ленин рассматривал контроль не как чрезвычайную меру, а «.. .постоянный фактор развития социалистических отношений»4.
«Оксфордский словарь современного английского языка насчитывает целых восемь групп определений понятия «контроля»5. По всей видимости, из-за данной многозначности термина «Словарь современной политики» вообще не содержит какого-либо раздела, посвященного трактовке «контроля», хотя именно в политической сфере он применяется весьма часто6.
Как в естественных, так и в социальных науках данный термин трактуется в зависимости от определенных исследовательских задач и теоретических оснований. С ускорением системного мышления в современно научном анализе контроль стал рассматриваться как одна из системных функций. Отмечается, что множественность в подходах часто является результатом отсутствия междисциплинарной связи. «В большинстве случаев, — пишет известный специалист по систему анализу американский математик Т. Саати, — ученые общаются в рамках своих дисциплин. Они не понимают технический язык друг друга и не в состоянии единообразно оперировать с системными проблемами»7.
Например, в современных социальных науках под влиянием теории социальных систем получила свое применение концепция «социального контроля», разработанная представителями так называемого функционализма. Один из основателей данной школы, американский социолог Т. Парсонс определял контроль как «особый механизм функционально существенный для обеспечения баланса социальной системы»8.
Хотя функционализм особенно подчеркивает, что интеграция общества как социальной системы «зависит от того, насколько социальный контроль формализован в институтах легитимной власти», он распространяет содержание этого понятия и на другие институты и процессы — религиозные, ритуальные, образовательные и т.д.9.
В советской, философской, социологической и юридической литературе одни авторы понимают под социальным контролем совокупность процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, ор-
ганизации и т.п.), посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие — механизм, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организации) обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию социальной системы. Третьи полагают, что социальный контроль — это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок). Наконец, специалисты в области социального управления исходят из того, что контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров10.
Анализируя такие дисциплины, как политическая социология, политическая наука, теория и социология управления понятие «контроль» рассматривается с понятием «управление», а также «государственное управление». Например, теме «контроля как функции управления» специально посвящен один из пяти томов «Энциклопедии современного управления»11. Здесь речь идет о процессе управления (менеджемнте) большими корпорациями и производственными процессами.
Что касается анализа процессов «государственного управления», то, как это признается в научной литературе, «в каждое из слагаемых этого понятия привнесено столько различных смыслов, интерпретаций, семантических нюансов, что порой даже специалистам трудно понять, о чем идет речь и что имеется в виду»12.
Взгляд на контроль как на завершающий этап управленческой деятельности, позволяющий сопоста-
3 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. М., 1963. С. 516.
4 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. C. 101.
5 The Oxford English Reference Dictionary. Oxford Univ. Press, Oxford-NY. 1995. Р. 313.
6 The Dictionary of Modern Politics. Second Edition. By D. Robertson. Euvropa Publications. London, 1993.
7 Саати Т., Кернс К. Аналитическое планирование: организация систем. М., 1991.
8 Parsons T. Essays in Sociological Theory. NY. The Free Press. 1965. P. 148.
9 Там же. С. 393.
10 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 9.
11 Фалмер Р.М. Энциклопедия современного управления. В 5 т. Т. 4. М., 1992.
12 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 21.
вить достигнутые результаты с запланированными, является прочно установившейся точкой зрения в теоретической литературе.
Весьма распространен также взгляд на контроль только как на способ, механизм, обеспечивающий сравнение результатов с поставленными задачами. Контроль сводится к сравнению фактических результатов с установленными показателями и к принятию в случае необходимости корректирующих мер. Столь узкое понимание контроля приводит подчас к тому, что он не выполняет предназначенные ему роли. Имеется ряд примеров, когда контроль сводится к простой проверки правильности арифметических подсчетов (например, обоснованности итогов в кассовых отчетах, платежных ведомостях на выплату заработанной платы и др.).
В ряде случаев контроль связывают с организацией обратных связей: «Место и значение контроля определено тем, что он является способом организации обратных связей, благодаря которым орган управления получает информацию о ходе выполнения его решения13. Такой подход, безусловно, правомерен, хотя и неполон. Механизм обратной связи составляет сердцевину контроля.
Довольно часто контроль рассматривается как деятельность: «Контроль — это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объектами принятым управленческим решениям — законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корригирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранений препятствий на пути оптимального функционирования системы»14.
В этом определении обращает на себя внимание не только широкая комплексная трактовка контроля, но и довольно полный набор основных категорий, относящихся к контролю. Это — контрольная деятельность, нормы контроля, объект и субъект контроля, отклонения от норм контроля и др.
Таким образом, термин «контроль» в научной литературе употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы социального управления, который в той или иной мере не затраги-
вал бы цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенции контрольных органов. Такое частое обращение к понятию контроля формирует мнение о достаточной изученности сущности этого понятия.
Вместе с тем, это далеко не так. Анализ литературы по административному праву, социальному управлению свидетельствуют о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства взглядов. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, полномочие, атрибут и т.д.
Следовательно, понятие контроля в науке неоднозначно. Контроль имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах, что и обусловливает различные характеристики соответствующего понятия.
Множественность подходов, очевидно, не столько отражает стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько является следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений — философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики15 и др. Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие «контроль». В связи с этим важно избежать соблазна выработать единое многоаспектное понятие контроля.
Задачей настоящей статьи является анализ контроля как функции государственного управления.
С позиции теории государственного управления можно кратко дать определение контроля как системы наблюдения и проверки государственными органами процесса функционирования соответствующего подконтрольного объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.
Также как и термин «контроль», понятие «управление» многоаспектно. В настоящее время существует около 300 различных формулировок понятия «управление», в которых отражены отдельные стороны, ас-
13 Годунов А. А. Социально- экономические проблемы управления социалистическим производством. М., 1975. С. 124.
14 Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 125.
15 Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М., 1997. С. 7.
пекты этой категории. Однако, с позиций кибернетики —науки об общих процессах управления — можно предложить общее определение указанного понятия, под которым понимается любое изменение состояния некоторого объекта, системы или процесса, ведущего к достижению поставленной цели16. Пользуясь данным родовым определением, сформулируем видовое понятие государственного управления.
Государственное управление — это разновидность социального управления, представляющая собой практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения и преобразования, опирающая на его властную силу. Государственное управление можно представить как целостное, системное воздействие на общество через политическое руководство и политическое управление, которое осуществляется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами, а также через органы исполнительной власти всех уровней17.
В узком смысле под государственным управлением достаточно часто учеными-административи-стами понимается деятельность органов исполнительной власти.
Природа контроля хорошо прослеживается в его основных проявлениях как функции государственного управления. В научной юридической литературе подчеркивается, что понятие «функция» может употребляться в самых различных значениях. Наиболее широкое распространение получило его понимание в качестве основного направления деятельности, компетенции, задачи, назначения и т.д.18.
В научной литературе вопросам функционального содержания управления уделяется много внимания. Причем при некотором разнообразии, существующем при определении числа характеристике функций управления, наблюдается полное единодушие по поводу отнесения к ним функции контроля19.
Функции государственного управления взаимосвязаны, тесно соприкасаются друг с другом, переплетаются и накладываются одна на другую, образуя порой сложные комплексы. Можно, например, планировать и координировать контроль, регулировать, планирование и учет, организовывать анализ и т.д.20.
Для осуществления функций государственного управления соответствующий субъект наделяется полномочиями государственно-властного характера
необходимыми для эффективного выполнения стоящих перед государством задач; т.е. без властного фактора управление невозможно: «чтобы управлять, нужно обладать властью, а самоуправление предполагает осуществление ее»21.
Как и другие функции общеорганизационного характера (принятие решения, прогнозирование, планирование, учет, регулирование, координация и т.д.), функция контроля распределяется в порядке разделения труда по управлению между различными частями политической системы общества в соответствии с их местом в этой системе и учетом особенностей сфер общественной жизни, в которых она осуществляется. Рациональное распределение функции контроля между различными частями политической системы является важным условием ее эффективного осуществления22.
Как функция государственного управления контроль объективно необходим. Он направляет процесс управления по установленным «идеальным» моделям, государственным программам развития в определенной области функционирования общества, корректируя поведение подконтрольного объекта.
Сущность контроля в рассматриваемом аспекте будет выражаться в заинтересованности субъекта контроля осуществлять учет и проверку выполнения предписания подконтрольным объектом. Содержание — в процессуальной реализации последовательных стадий: установления фактического состояния дел; анализа фактического положения с заданными параметрами; оценки допущенных отклонений; разработки мероприятий по улучшению и корректировки управленческого процесса; принятия мер к реализации нового решения. Такое понимание сущности и содержания контроля позволяет лучше понять его назначение, цели, место и роль среди управленческих функций.
16 Словарь по кибернетике / Под ред. В.М. Глушкова. Киев, 1979. С. 554.
17 Леонов А.П. Управление органами внутренних дел: Курс лекций. В 2 т.; 2-е изд., перер. и допол. Т. 1. Мн., 2009. С. 8.
18 Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 131, 132; Бачило И.Л. Функции органов управления: правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. С. 23, 24.
19 Слезингер Г.Э. Рациональная организация и механизация управленческого труда. М., 1966. С. 23; Госунов А.А. Введение в теорию управления (система промышленного производства). М., 1967. С. 74.
20 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973. С. 241.
21 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 148.
22 Правовое регулирование государственного контроля: Мо-ногр. / Отв. Ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2012. С. 49.
Контроль как функция государственного управления направлен на достижение основной цели — предупреждения и блокирования отклонений деятельности субъекта государственного управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении ошибок в деятельности, злоупотреблении правами — приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов.
Государственное управление и контроль — явления, тесно связанные друг с другом. Будучи относительно самостоятельными институтами, они во взаимодействии образуют устойчивую систему. В процессе государственного управления контроль выступает связующим элементом между управленческими циклами. Напомним, что процесс управления состоит из следующих функционально-логических стадий: принятия управленческого решения; его исполнения; контроля и проверки исполнения; оценки результатов. Итак, контроль является необходимой самостоятельной стадией управления.
Контроль и проверка исполнения принятого решения начинаются с изучения самого решения, его целесообразности для конкретной отрасли и заканчиваются соответствующей его корректировкой. Наиболее полно контроль может быть проявлен или реализован на стадии фактического исполнения управленческого решения. Завершив первичный процесс управления, контрольная деятельность создает благоприятную перспективу для нового управленческого цикла. Таким образом, в процессе контроля выявляются: качество самого управленческого решения; эффективность тех организационных мер, которые были приняты для его исполнения; соответствие организации объекта целям успешного выполнения предписаний, содержащихся в управленческом решении, а также качество подбора, расстановки и воспитания кадров, исполняющих решение.
Однако, контроль как функция государственного управления имеет под собой более широкий охват управленческого механизма. В контроле как функции государственного управления ярко проявляются его информационная и коррекционная сущность. Как указывают в своем исследовании В.М. Горшенев и И.Б. Шахов, «контроль является универсальным средством получения информации по каналу обратной связи. Без механизма обратной связи между субъектом и объектом процесс государственного управления потерял бы четкость и целенаправленность. Для того,
чтобы успешно управлять, тот, кто управляет, должен знать результаты своего управленческого воздействия на объекты управления. Контроль позволяет получить оперативную информацию, объективно отражающую положение дел на подконтрольных объектах, соответствие их деятельности намеченной программе, выявить недостатки в содержании принимаемых решений, организации их исполнения, способах и средствах их реализации, изучить деловые качества работников.
Если на информационном этапе осуществляется поиск и сбор информации о подконтрольном объекте, сопоставление фактического исполнения с намеченными целями, принятыми решениями, то на коррек-ционном этапе субъект контрольной деятельности, определяя способ устранения обнаруженных расхождений между фактическим положением и моделью, программой, формулирует решение для нормализации функционирования подконтрольного объекта. Сущность и характер коррекции зависят от субъекта контроля: в какой мере в его деятельности соединяются регулятивные и охранительные начала»23.
Контроль как функция государственного управления реализуется в поддержании режима законности, общественной безопасности и правопорядка, что предполагает реализацию компетентного наблюдения за выполнением стоящих перед государственными органами задач и строгому соответствию предписаниям законов и подзаконных актов, обеспечением прав и свобод граждан.
Этому служат такие основные признаки контроля, как непосредственность, оперативность, действенность, подчинение целям охраны права от нарушений, сопутствующий характер процессам управленческой работы, своеобразие процессуальной формы осуществления контроля и др. «Контроль дает информацию, позволяющую судить о состоянии законности в аппарате государственного управления. С помощью контроля за содержанием и направленностью деятельности аппарата управления в целом, отдельных его частей обеспечивается исполнение правовых актов, регулирующих общественные отношения в различных сферах организации общественной жизни. Регулярный контроль повышает ответственность государственных служащих за своевременное и высококачественное выполнение своих обязанностей. В про-
23 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 23, 24.
цессе проведения контроля проверяется соответствие актов управления конституции и другим законам, а в необходимых случаях принимаются меры к восстановлению такого соответствия»24.
Контроль играет важную роль в укреплении государственной дисциплины в рамках осуществления органами исполнительной власти государственного планирования, реализации правотворческих, правоприменительных и правоохранительных полномочий. Контроль можно рассматривать как одно из важнейших средств предупреждения нарушений закона, обнаружения незаконных действий или ошибок при применении закона государственными служащими, соблюдении ими должностных регламентов.
Таким образом, контроль как функцию государственного управления можно рассматривать через призму элементов научного управления обществом25, так как контроль в функциональном аспекте отражает
одну из сторон управления социальными процессами, в том числе выраженных посредством государственной деятельности. Контроль как функция управления рассматривается как вид деятельности в целом, не связанный с контролем отдельно принятого решения, потому что во втором случае контроль будет выступать стадией управленческого цикла26.
Юридическую природу контроля как функции государственного управления необходимо продолжать исследовать, что позволит теоретически осмыслить и оптимально смоделировать соответствующий понятийный аппарат через практику совершенствования принятых управленческих решений в сфере реализации полномочий органами исполнительной власти.
24 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 30.
25 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. С. 240.
26 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 11.
Международное право: учебник / под ред. К.К. Га-санова, Д.Д. Шалягина; 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014.
В учебнике в кратком и систематизированном виде излагаются основные темы курса «Международное право», в том числе: понятие, источники, основные принципы и субъекты международного права; концепция господства права в современном международном праве; история создания и деятельность международных организаций и конференций; право международных договоров и внешних сношений; ответственность в международном праве. Особое внимание уделяется отдельным отраслям международного права — морскому, воздушному, космическому, уголовному, гуманитарному, экологическому, экономическому и таможенному праву.
Для студентов (слушателей, курсантов) и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА»
Адрес редакции: 123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1.
Тел./факс: 8-499-740-60-14, 8-499-740-60-15
Ю Н И Т И E-mail: unity@unity-dana.ru, www.unity-dana.ru UNITY
