CC BY
70
A.V. Martynov Administrative Supervision as a Function of Public Governance:
Theoretical Justification
and Contemporary Interpretation
The author considers the functional role of administrative supervision in its correlation with the control in public governance. Particular attention is paid to the analysis of elements of the structure of administrative supervision as a function of public governance.
Key words and word-combinations: administrative supervision, control, public governance.
Рассматривается функциональная роль административного надзора в соотношении с контролем в публичном управлении. Особое внимание уделяется анализу элементов конструкции административного надзора как функции публичного управления.
Ключевые слова и словосочетания: административный надзор, контроль, публичное управление.
УДК 351.9 ББК 67.401 (2Рос)
A.B. Мартынов
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ
НАДЗОР
КАК ФУНКЦИЯ
ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ:
ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ
ОБОСНОВАНИЕ
И СОВРЕМЕННАЯ
ИНТЕРПРЕТАЦИЯ
А -
/административны- надзор включает в себя выполнение важных целеИ и задач публичного управления. С его помощью обеспечиваются конституционные права и свободы граждан, законные интересы индивидуальных предпринимателе- и юридических лиц. В большинстве случаев он направлен на обеспечение различных видов общественнои безопасности и правопорядка. Целью административного надзора является также обеспечение законности и дисциплины в деятельности различных субъектов публичного управления.
Проблема интерпретации административного надзора как функции публичного управления до сих пор не получила должного внимания в науке административного права. Решение данноИ задачи позволит определить административныи надзор как структурныи элемент системы публичного управления и конкретизировать его место в системе функциИ управления.
Функциональная роль административного надзора в публичном управлении напрямую связана с осуществлением контроля как об-щеИ функции управления. Сущность контроля заключается в проверке и выявлении результатов деятельности объектов управленческих отношениИ, которые получают оцен-
ку в зависимости от того, как исполняется управленческое решение, с целью определения отклонения управляемого объекта от заданных параметров [1, с. 240; 2, с. 199; 3, с. 163-164; 4, с. 51]. В принимаемом «разрезе» функции контроля административныИ надзор выступает в качестве самостоятельного специфического направления деятельности органов и должностных лиц управления.
При административном надзоре субъекты управления осуществляют проверку только по строго установленным законом вопросам, а инициирование таких деИствиИ (решениИ) возможно лишь в установленных нормами права случаях и в соответствующих процедурах. Следовательно, управленческиИ результат достигается не за счет того, что управляемы- объект исполняет требования управляющего субъекта в рамках принимаемых управленческих решениИ и с помощью соответствующего корректирования деятельности, а в результате подтверждения наличествующего законного и безопасного режима функционирования поднадзорного объекта.
При административном надзоре, в отличие от контроля, существует возможность оценки соответствия деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкциИ за их неисполнение. Следовательно, административныИ надзор как функция публичного управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, тогда как контроль может осуществляться и по другим основаниям (не юридическим). Так, при контроле существует более широкая дискреция полномочии и методов управляющего воздеИствия, которые не всегда закрепляются в правовых нормах. Примером тому могут служить различные совещания высших должностных лиц, когда отдаются те или иные распоряжения разобраться в каком-либо вопросе, решить какую-либо проблему. При административном надзоре все распоряжения контролирующего характера должны быть заключены в определенную правовую форму и совершены с соблюдением четко установленных юридических (административных) процедур.
Таким образом, определение значимо- правовой конструкции административного надзора как функции публичного управления позволит разграничить функции контроля и надзора, придав им соответствующие содержание и форму. По нашему мнению, в юридическую конструкцию административного надзора как функции публичного управления следует включать совокупность взаимосвязанных элементов, главные из которых следующие:
1) назначение административного надзора;
2) потенциальные целенаправленные возможности;
3) строгая процессуальная регламентация административного надзора;
4) оценка результатов административно-надзорноИ деятельности;
5) недопущение ухудшения результатов деятельности поднадзорного объекта и предотвращение возможных негативных последствиИ.
Для определения функционального значения административного надзора краИне важное значение имеет тезис, сформулированныИ Ю.А. Тихомировым: одним из основополагающих принципов организации органов государственного управления является возможность вхождения в «соприкосновение», в случае
необходимости, со всеми учреждениями, должностными лицами и гражданами [5, с. 92]. Главной задачей административного надзора, по сути дела, как раз и является вхождение в «соприкосновение» с управляемыми объектами для выполнения специфических целей. Контроль, в отличие от административного надзора, не имеет своей задачей осуществление такого соприкосновения, хотя оно и является содержанием контрольной деятельности.
При контроле главной задачей является проведение проверки исполнения управленческого решения (внутренний контроль) и проверки исполнения правовых установлений и поручений организационно не подчиненными субъектами контрольной деятельности (внешний контроль). При административном надзоре главное для государства, осуществляющего публичное управление, -путем непосредственного соприкосновения надзорных органов с управляемыми объектами добиться от них надлежащего поведения (например, не причинять ущерб третьим лицам) и соблюдения действующего законодательства Российской Федерации. Тем самым государством оказывается влияние, воздействие на так называемые «болевые точки» общественной жизни.
Административный надзор как правовой инструмент способствует достижению надлежащего (правомерного) поведения всех субъектов права (предприятий, учреждений, организаций, граждан) в определенной области (сфере) управления. Так, для государства, общества и граждан имеет важное значение, чтобы обеспечивались безопасность дорожного движения, экологическая и пожарная безопасность, безопасность продуктов потребления. Это возможно лишь путем правового воздействия, соприкосновения с данными объектами. Более того, выполнение указанных задач является непосредственной обязанностью государства, за неисполнение которой государство несет полную ответственность перед обществом, поскольку общество, в свою очередь, делегировало государству выполнение данных полномочий, связанных с публичным управлением.
Поэтому в теоретико-правовом смысле административный надзор имеет принципиальные отличия от контроля (государственного, судебного, парламентского, общественного), так как в его основе лежит не проверка исполнительской деятельности управляемым субъектом управляющего объекта (субъекта), а иная управленческая деятельность - по надсмотру над правильным (правомерным) поведением субъекта управления, чтобы этот субъект не совершал неправомерных и неблагоприятных действий, которые могут причинить вред обществу и отдельным гражданам.
Такой надсмотр (под ним следует понимать наблюдение и проверку) выгодно отличается от контрольной деятельности тем, что управленческая деятельность получает сосредоточение (узкую направленность) правового воздействия, которое ограничивается правовыми рамками. Значит, при административном надзоре фактически отсутствует усмотрение субъекта управления, тогда как при контроле такое усмотрение допустимо, например, при анализе деятельности подконтрольного объекта с точки зрения целесообразности. Именно поэтому государство избирает данный вид публично-правовой деятельности, выделяя в качестве самостоятельной функции публичного управления, которая, в
свою очередь, делегируется (дистанцируется) органам государственноИ испол-нительноИ власти и их должностным лицам.
К потенциальным целенаправленным возможностям, как элементу юриди-ческоИ конструкции административного надзора, следует отнести универсальные способы (методы, приемы) этого вида деятельности, такие, как охрана и регулирование «тех объектов и ценностеИ, которым государство придает особое значение» [6, с. 599].
Охрана включает в себя защиту со стороны властного субъекта определенных благ, предметов, ценностеИ, общественных отношениИ. К примеру, такая функция государства, как охрана прав и свобод человека и гражданина, обеспечение правопорядка, включает в себя деятельность государства, направленную на защиту интересов личности и общества, на реальное воплощение в жизнь ст. 2 Конституции РФ, согласно котороИ «человек, его права и свободы являются высшеИ ценностью». Данное направление деятельности современного Рос-сиИского государства должно быть связано с более надежным гарантированием прав и свобод человека и гражданина, с укреплением законности и правопорядка, с усилением борьбы с коррупциеИ, взяточничеством, беспределом криминала [7, с. 59].
Для функции же административного надзора «охрана» рассматривается не как сопутствующая функция, а как способ потенциального целенаправленного воздеИствия. При этом важно понимать, что правоохранительная деятельность, которая определяется охранительноИ функциеИ правовоИ системы и правоо-хранительноИ функциеИ государства, не относится к административному надзору в силу того, что последниИ не является ни полицеИскоИ, ни правоприну-дительноИ деятельностью государства [8, с. 103-104]. С этим утверждением следует согласиться и пояснить, что охрана, осуществляемая административным надзором, выражается лишь в потенциальноИ возможности наблюдения и проверки объектов, общественных отношениИ, связанных с обеспечением различных видов безопасности, защиты прав и свобод, законных интересов граждан и юридических лиц.
Таким образом, защита объектов методами административного надзора осуществляется путем предотвращения, ликвидации угроз объектам охраны. Следовательно, государственные органы исполнительноИ власти, наделенные административно-надзорными полномочиями, вправе их реализовать для охраны объектов административного надзора, то есть для предупреждения и ликвидации угроз безопасности, защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Естественно, такое право (правомочие) соотносится у субъектов административного надзора с обязанностью применить меры правовоИ защиты (правоохраны) в предусмотренных законом случаях.
Касаясь в контексте рассматриваемых элементов административного надзора как функции публичного управления проблем регулирования, отметим их краИне дискуссионныИ характер. Так, органы, осуществляющие админис-тративныИ надзор, не наделяются полномочием по правовому регулированию определенноИ сферы правоотношений Это право принадлежит специальным государственным органам - министерствам, которые устанавливают пра-
вовые нормы в данной области. Однако реализация административного надзора невозможна без «определения рамок и порядка осуществления какой-либо деятельности, поведения управляемых, так как регулирование проводится посредством всевозможных правил, выдачи разрешений, а также путем косвенного экономического и идеологического влияния на эту деятельность» [9, с. 157].
Тем самым регулирование, в том числе и правовое, фактически проводится субъектами административного надзора. Более того, осуществление правового регулирования может быть непосредственным образом возложено на федеральную службу указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Таким образом, можно констатировать, что большинство административнонадзорных органов осуществляют правовое регулирование в основном путем принятия ведомственных нормативных правовых актов. При этом соблюдение поднадзорными субъектами данных актов может быть непосредственным предметом административного надзора.
Для органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор, характерен строго определенный процессуальный порядок деятельности. Процессуальная регламентация необходима прежде всего для признания актов административного надзора законными, а действия, совершаемые субъектами административного надзора, - правомерными. Следовательно, реализация предоставленных полномочий должна происходить в рамках соответствующих административных процедур, регламентирующих проведение тех или иных административно-надзорных мероприятий, принятие решений по результатам административного надзора и их процессуальное оформление.
Процессуальная регламентация близка по своей сущности с понятием юридического процесса. По мнению В.Д. Сорокина, процесс - это такая деятельность, с помощью которой решения органов государственной власти облекаются в предусмотренную законом юридическую форму - правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные [10, с. 446]. В.М. Горшенев и И.Б. Шахов также считают, что процессуальная регламентация должна иметь соответствующую процессуальную форму [11, с. 63-64].
Таким образом, процессуальная регламентация административного надзора имеет форму правовых установлений, обеспечивающих выполнение задач и целей административного надзора, которые дают возможность принимать управленческие решения в виде соответствующих актов управления, отвечающим требованиям законности и обоснованности. Она позволяет выделить стадии осуществления административно-надзорной деятельности (возбуждение административно-надзорного дела, рассмотрение дела, принятие решения по делу, пересмотр решения) в рамках единого административно-надзорного производства.
Оценка результатов административно-надзорной деятельности как элемент административного надзора включает два важных компонента: свободу административного усмотрения при оценке деятельности поднадзорного объекта и корректирование параметров результатов административного надзора. Они позволяют окончательно разграничить функцию контроля и административного
надзора. Так, специалистами отмечается, что под административным усмотрением обычно понимают определенную рамками законодательства известную степень свободы органа в правовом разрешении индивидуального конкретного управленческого дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального решения по делу [12, с. 73-74; 13, с. 14; 14, с. 203-204].
Возможность и уровень административного усмотрения являются критериями разграничения контроля и административного надзора. В одном случае оно возможно и его уровень очень высок (при контроле), а в другом оно может отсутствовать либо сводиться к формальному выбору между управленческими решениями (при административном надзоре). Административное усмотрение реализуется при оценке результатов управленческой деятельности.
Различие значений оценки результатов контрольной и административнонадзорной деятельности ярко показано Н.И. Глазуновой. Оценивая всю архаичность современного контроля, она отмечает, что основным показателем контроля является отрицательный «контрольный факт», то есть проверка соблюдения предписаний и выявление нарушений. Не вызывает сомнения и тот факт, что необходимо при оценке результатов контрольной деятельности обнаруживать позитивные «контрольные факты», то есть оценивать положительную деятельность подконтрольного объекта [15, с. 454-461]. Из этого следует крайне важный вывод: при контроле возможна свобода административного усмотрения результатов контрольной деятельности, то есть оценка как негативных, так и позитивных «контрольных фактов». Контрольная деятельность может корректироваться исходя из меняющихся управленческих процессов либо политических преобразований, что должно быть своего рода модернизацией контрольной деятельности.
При административном надзоре, напротив, свобода усмотрения и корректирование параметров оценки результатов надзорной деятельности не допускаются. Органы государственной власти и должностные лица не наделяются государством правом для свободного (дискретного) осуществления своих полномочий. Параметры оценки результатов административно-надзорной деятельности четко определены в законе, тем самым отклонения от них не возможно.
Для субъекта административного надзора важно определить, соответствует ли деятельность поднадзорного объекта тем параметрам, которые указаны в законе, либо не соответствует, например с точки зрения безопасности. Поэтому параметры оценки результатов административного надзора всегда уже, чем государственного контроля, но это связано не с узким (профилирующим) предметом надзорной деятельности, а с тем, что эта деятельность имеет четкую нормативную регламентацию, характеризующуюся исключительной императивностью. Следовательно, при всем желании вряд ли можно отнести позитивные «контрольные факты» к параметрам оценки результатов административного надзора, что, естественно, возможно при оценке результатов контроля.
Недопущение ухудшения результатов деятельности поднадзорного объекта и предотвращение возможных негативных последствий как отдельная и очень
значимая задача административного надзора отдельным элементом входит в содержание его функции. Данное требование означает, что в случае выявления нарушений требований правил и норм, с целью недопущения их дальнейшего нарушения, а также для предотвращения последствий, которые могут наступить в результате данных нарушений, органы административного надзора принимают меры профилактического, ограничительного, предупредительного характера. В этом случае могут применяться меры процессуального обеспечения по делам об административных правонарушениях - такие, например, как временный запрет деятельности, а также иные меры принудительного характера, в частности приостановление действия лицензии, отмена разрешения на производство работ и подобные.
Рассмотрев элементы административного надзора как функции публичного управления, необходимо сформулировать дефиницию этого сложного административно-правового явления.
Под функцией административного надзора необходимо понимать наиболее общее, универсальное направление деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, заключающееся в непрерывном (постоянном) воздействии (влиянии, соприкосновении) на объекты управления (объекты административного надзора) с целью охраны и регулирования основных объектов правовой защиты (предмета административного надзора). Данная функция имеет жесткую административно-правовую регламентацию, результатом которой является оценка соответствия деятельности управляемого объекта (объектов административного надзора) заданным нормативно-правовыми актами параметрам, а в предусмотренных законом случаях - реагирование с целью недопущения ухудшения результатов деятельности поднадзорного объекта и предотвращения возможных негативных последствий.
Библиографический список
1. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973.
2. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965.
3. Основин В.С. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971.
4. Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л., 1974.
5. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968.
6. Вельский КС. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А.В. Куракина. М., 2004.
7. Матузов Н.И, Малька А.В. Теория государства и право: учебник. М., 2009.
8. Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации: теоретическое административно-правовое исследование. М., 2003.
9. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988.
10. Сорокин В.Д. Избранные труды. СПб., 2005.
11. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.
12. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.
13. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979.
14. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2008.
15. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учебник. М., 2008.
