CC BY
16Контроль и надзор за обращением минеральных удобрений в ЕАЭС: особенности законодательства
Изучено законодательство России в сфере контроля и надзора за обращением минеральных удобрений. Выявлены специфические особенности аналогичных законов других государств ЕАЭС. Обоснована возможность разработки общих принципов контрольных и надзорных функций для всех стран — членов ЕАЭС
О.Б. Громов1
ГНЦ «Высокотехнологический научно-исследовательский институт неорганических материалов им. А.А. Бочвара», канд. техн. наук
В.Н. Маркелова2
ФГАОУ ДПО «Академия стандартизации, метрологии и сертификации (учебная)» (ФГАОУ ДПО АСМС), канд. биол. наук,
П.И. Михеев3
ФГАОУ ДПО АСМС, petr_miheev@mail.ru
Н.В. Ушакова4
Московский экологический регистр
А.А. Степанов5
ФГАОУ ДПО АСМС
1 ведущий научный сотрудник, Москва, Россия
2 профессор кафедры, Москва, Россия
3 начальник отдела НИР, Москва, Россия
4 Москва, Россия
5 младший научный сотрудник, Москва, Россия
Для цитирования: Громов ОБ., Маркелова В.Н., Михеев П.И., Ушакова Н.М., Степанов А.А. Контроль и надзор за обращением минеральных удобрений в ЕАЭС: особенности законодательства // Компетентность / Competency (Russia). — 2019. — № 9-10
ключевые слова
нормативная правовая база, безопасность продукции, контроль, процедура проверки, риски, уполномоченные органы
дним из основополагающих принципов технического регулирования промышленных производств и производимой ими продукции является проведение государственного контроля и надзора за надлежащим исполнением требований технических регламентов Евразийского экономического союза (далее — ТР ЕАЭС) [1]. Выполнение требований данных регламентов и защита прав потребителей будут неэффективными без постоянного контроля их уполномоченными государственными органами. Договором о ЕАЭС также определено, что положения ТР ЕАЭС должны быть гармонизированы с требованиями национальных нормативно-правовых актов всех членов Союза.
В статье авторы продолжают начатый анализ законодательств стран — участниц Евразийского экономического союза, регулирующих отношения между производителями продукции, услуг и их потребителями, с одной стороны, и государственными контрольно-надзорными органами — с другой, в области обращения минеральных удобрений, а также различий национальных нормативно-правовых актов в этой сфере [2].
Государственный контроль (надзор)в Российской Федерации
Государственный контроль и надзор в России выполняется с учетом требований федеральных законов (далее ФЗ), регламентирующих защиту прав юридических лиц и предпринимателей в ходе проведения проверок, по правилам, установленным Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (далее — Росстандарт). Росстандарт координирует деятельность исполнительных институтов, в полномочия ко-
торых входит надзор за безопасностью и качеством услуг, изделий и работ. Определен регламент основной функции Росстандарта по осуществлению государственного контроля и надзора1.
Отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе ее производству, хранению, перевозке, реализации, утилизации, регулируются ФЗ «О техническом регулировании» [4], включая исполнение тех же требований на добровольной основе производителеля-ми, а также выполнение работ или услуг для добровольного подтверждения соответствия продукции.
В целях реализации Федерального закона № 2942 в соответствии с [5, 6] приказом Минпромторга России [7] утвержден Административный регламент проведения Россстандартом государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований национальных стандартов и технических регламентов. Исполняют эту государственную функцию межрегиональные территориальные управления Росстандарта (далее — МТУ Росстан-дарта) с помощью своих структурных подразделений — инспекций государственного надзора в субъектах Российской Федерации.
Принципы технического регулирования производственных процессов в РФ мало отличаются от принципов регулирования аналогичных производств в других странах ЕАЭС. Однако в России существует особая причина проведения плановой или внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя. Основание — приказ руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Пра-
вительства РФ по поступившим обращениям граждан.
В чем суть проблемы?
Согласно Положению о службе [8] контрольно-надзорные функции в сфере обращения пестицидов и аг-рохимикатов первоначально не были возложены на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор). Однако в ст. 21 № 242-ФЗ [9] записано: «В ст. 15 № 109-ФЗ [10] государственный надзор в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти при осуществлении ими федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, федерального государственного экологического надзора, государственного ветеринарного надзора согласно их компетенции в соответствии с законодательством РФ».
В то же время прямого указания, закрепленного законом, на выполнение данных функций конкретной федеральной службой нет. Согласно ст. 66 № 242-ФЗ [9] это подразумевает применение нормы: «Порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается Президентом РФ или Правительством РФ в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом».
Постановлениями [11, 8] функцией надзора за обращением пестицидов и агрохимикатов был наделен Россель-хознадзор. Но поскольку потребителями минеральных удобрений в конечном итоге являются юридические и физические лица, уполномоченным органом по контролю и надзору за обращением минеральных удобрений необходимо наделить также Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), что нашло отражение в постановлении [12]. Таким образом, можно констатировать: контрольно-надзорные функции в сфере обращения и потребления пестицидов и агрохимикатов, к которым
относятся минеральные удобрения, в России поручены двум федеральным службам государственного контроля и надзора — Россельхознадзору и Рос-потребнадзору [11, 12].
Государственный надзор в области безопасного обращением пестицидов и агрохимикатов при проведении федерального экологического надзора руководствуется ст. 14-24 [10] и пунктами 1.3, 2.1-22.13 СанПиН 1.2.2584-10 [13].
Особенностью российского законодательства в исследуемой сфере является то обстоятельство, что в отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований законодательства, в том числе технических регламентов, осуществляется исключительно на стадии обращения продукции.
В соответствии с федеральными законами [5, 14] приняты Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к определенному классу опасности.
Во всех государствах ЕАЭС законодательно закреплен новый, риск-ориентированный подход к оценке риска продукции. В настоящее время в России он применяется лишь в качестве эксперимента. В случае положительного опыта данный подход будет введен в деятельность контрольно-надзорных органов повсеместно.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации [14] риск-ориентированный подход будут применять следующие государственные федеральные службы: пожарный надзор, санитарно-эпидемиологический надзор, надзор в области связи, надзор за соблюдением трудового законодательства.
Документ также определяет порядок отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и используемых ими производственных объектов к определенному классу опасности: от трех до шести категорий риска или от третьего до шестого классов опасности.
Критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора)
1 Установить, что Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии осуществляет контроль и надзор за соблюдением обязательных требований национальных стандартов и технических регламентов
до принятия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти, п. 6 Постановления [3]
2 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля»
к категориям риска устанавливаются с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, установленных федеральными законами, и степени вероятности этого правонарушения.
При отнесении объектов государственного контроля (надзора) к категориям чрезвычайно высокого, высокого, значительного риска или к I, II, III классам опасности, орган государственного контроля (надзора) размещает соответствующую информацию об этих объектах на своем официальном сайте.
Основные отличия в законодательствах государств — членов ЕАЭС
Рассмотрим теперь основные различия в законодательствах остальных государств Евразийского экономического союза, регламентирующих организацию государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к продукции (см. таблицу). В таблице перечислены государственные контрольно-надзорные органы, уполномоченные осуществлять возложенные на них функции по надзору при обращении агрохимикатов, в том числе минеральных удобрений.
Республика Армения
Технические регламенты должны быть изменены или отменены, если причины или обстоятельства, способствующие их принятию, больше не существуют или если измененные обстоятельства допускают ослабление ограничительных мер.
Республика Беларусь
Общественный контроль в форме проведения проверок вправе осуществлять профессиональные союзы в случаях и порядке, установленных законодательными актами.
Для оценки степени риска государственные органы определяют критерии, включающие порядок оценки данных рисков, период, за который они оцениваются, и повышающий коэффициент, применяемый при расчете индикатора высокой степени риска. В целях повышения эффективности критериев, для обеспечения их соответствия законодательству, а также при изменении условий функционирования субъектов данные критерии актуализируются.
Только в Беларуси при оценке безопасности продукции учитывается возраст потребителей: если в их числе оказываются дети, то такая продукция признается более опасной, то есть уровень ее потенциального риска возрастает.
Таблица
Контрольные органы стран ЕАЭС в сфере обращения минеральных удобрений [EAEU control bodies in the mineral fertilizers sphere]
Государство ЕАЭС [EAEU state] Наименование контрольно-надзорного органа [Supervisory authority name]
Республика Армения ► Государственная инспекция по защите рынка и прав потребителей Министерства экономического развития и инвестиций Ра
Республика Беларусь ► Комитет государственного контроля РБ в лице Главного управления контроля над работой агропромышленного и природоохранного комплексов
Республика Казахстан ► Министерство национальной экономики РК ► Непосредственные функции по контролю и надзору возложены на руководителей акиматов областей и городов Астаны и Алматы
Кыргызская Республика ► Государственная инспекция ветеринарной и фитосанитарной безопасности при Правительстве КР
Российская Федерация ► Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) ► Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор)
Республика Казахстан
Закон Республики Казахстан (далее РК) «О безопасности химической продукции» [15] предусматривает наличие Паспорта безопасности химической продукции в соответствии со стандартом [16].
В случае выявления нарушения контрольно-надзорные органы не имеют права вмешиваться в деятельность проверяемого субъекта, но обязаны разъяснять ему порядок устранения обнаруженного нарушения. Данное правило прописано только в законодательстве РК. Подобный порядок осуществления надзора за деятельностью добросовестных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей способствует развитию производства, повышает доверие между сторонами, снижает коррупцию.
Другая особенность национального законодательства — проверяемые объекты, отнесенные ко второй группе опасности, могут быть переведены в третью группу в случаях и порядке, установленных законами Республики Казахстан, если ими заключены договоры страхования гражданско-правовой ответственности перед третьими лицами.
Некоторые нормы законодательства РК относительно степени опасности объекта также не встречаются в аналогичных документах других государств ЕАЭС. Например, наличие одной жалобы квалифицируется как значительное нарушение законодательства, а при появлении двух и более жалоб — грубое нарушение.
Кыргызская Республика
Государственный контроль (надзор) в отношении конкретного вида продукции осуществляется в республике только одним специально уполномоченным государственным органом, который не должен создавать препятствий осуществлению изготовителями (исполнителями, продавцами) хозяйственной деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо. Эта норма киргизского законодательства отличается от ана-
логичных правовых норм других государств ЕАЭС.
Другая правовая норма, действующая только в Киргизии, — Правительство КР определяет перечень видов предпринимательской деятельности, где предприниматели освобождены от проведения плановых проверок ввиду отсутствия вероятности возникновения негативных последствий их действий. Кроме того, применяются особые правила при осуществлении проверок субъектов предпринимательства:
► противоречия и неясности национального законодательства, устанавливающего обязательные требования, не могут быть использованы против субъектов;
► если субъект в своей деятельности применил норму права, противоречащую другой норме права, то его действия являются надлежащими и противозаконными не считаются.
Субъекты проверок, деятельность которых связана с обслуживанием населения, обязаны доводить до сведения потребителей результаты проверок (такая же обязанность существует и в законодательстве Республики Казахстан). Виды деятельности, при осуществлении которых результаты проверок доводятся до потребителей, объем информации и порядок ее раскрытия определяет Правительство КР.
Особая правовая норма присутствует в законодательствах КР и РФ. Она заключается в том, что в случаях, связанных с обеспечением жизни и здоровья людей (при возникновении массовых заболеваний, отравлений, аварий техногенного характера), проверки могут носить внезапный характер и проводиться без письменного распоряжения с последующим информированием уполномоченного органа в течение семи рабочих дней.
При наличии сертифицированной системы менеджмента безопасности продукции и подтверждающих ее документов (декларация о соответствии, сертификат соответствия, свидетельство о госрегистрации), при отсутствии жалоб потребителей и установленных
справка
...3. Государственный надзор в РФ осуществляют следующие органы государственной исполнительной власти: а) Роспотребнадзор и ее территориальные органы. 5. Организацию государственного надзора осуществляют: а) руководитель Роспотребнадзора — главный государственный санитарный врач РФ Из постановления
фактов несоответствия требованиям особенности национальных законода-
технических регламентов на этапах обращения продукции степень риска субъекта по сравнению с его отраслевой степенью снижается.
Заключение
сследовано законодательство России и других стран — членов ЕАЭС в сфере контроля и надзора за обращением минеральных удобрений. Выявлены специфические
тельств, регламентирующих организацию государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований к продукции.
Проведенное исследование выявило возможность формирования единых подходов к осуществлению полномочий по контролю и надзору в сфере обращения минеральных удобрений с соблюдением обязательных требований, установленных ТР ЕАЭС 039/2016. ■
Статья поступила в редакцию 10.05.2019
Список литературы
1. Договор о Евразийском экономическом союзе (29.05.2014 г. Астана).
2. ТР ЕАЭС 039/2016. Технический регламент Евразийского экономического союза «О требованиях к минеральным удобрениям». Принят Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 30.11.2016 № 150.
3. Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» с изм. по Постановлениям Правительства РФ от 05.06.2008 № 438 и от 13.05.2016 № 409.
4. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
5. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
7. Приказ Минпромторга России от 01.08.2017 № 2514 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований национальных стандартов и технических регламентов».
8. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору».
9. Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
10. Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами».
11. Постановление Правительства РФ от 17.01.2017 № 16 «Изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации по вопросам деятельности Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору».
12. Постановление Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».
13. СанПиН 1.2.2584-10 «Гигиенические требования к безопасности процессов испытаний, хранения, перевозки, реализации, применения, обезвреживания и утилизации пестицидов и агрохимикатов. Санитарные правила и нормативы» (Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 02.03.2010 № 17).
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
15. Закон Республики Казахстан от 21.07.2007 № 302-Ш «О безопасности химической продукции».
16. Стандарт СТ РК 1185-2006. Паспорт безопасности химической продукции. Состав, порядок разработки и применения на государственном и русском языках.
Kompetentnost / Competency (Russia) 9-10/2019 ISSN 1993-8780
RESEARCH 73
EAEU Mineral Fertilizers Circulation Control & Supervision: Legislation Features
O.B. Gromov1, A.A. Bochvar State Research Center High-tech Research Institute of Inorganic Materials, Dr. V.N. Markelova2, FSAEI FVT Academy for Standardization, Metrology and Certification (Training) (ASMS), Dr. P.I. Mikheev3, FSAEI FVT ASMS, petr_miheev@mail.ru N.V. Ushakova4, Moscow ecologicel register A.A. Stepanov5, FSAEI FVT ASMS
1 Leading Researcher, Moscow, Russia
2 Professor of Department, Moscow, Russia
3 Head, Research Department, Moscow, Russia
4 Moscow, Russia
5 Junior Researcher, Moscow, Russia
Citation: Gromov O.B., Markelova V.N., Mikheev P.I., Ushakova N.M., Stepanov A.A. EAEU Mineral Fertilizers Circulation Control & Supervision: Legislation Features, Kompetentnost'/ Competency (Russia), 2019, no. 9-10, pp. 68-73
key words
regulatory and legal framework, product safety, control, inspection procedure, risks, authorized bodies
References
We have studied the legislation of Russia in the control and supervision field over the circulation of mineral fertilizers. Also we have studied the legislation of other countries — members of the Eurasian Economic Union (EAEU) in the same field. In the course of the study we have identified the specific features of the EAEU member states laws on the organization of state control and supervision over compliance with mandatory product requirements.
The study showed the possibility of forming common approaches to the exercise of powers to control and supervise in the field of handling mineral fertilizers in compliance with the mandatory requirements established by the EAEU TR 039/2016. Based on the results obtained, the principles of the state authorized bodies control and supervisory functions over the observance of legislation on the EAEU market mineral fertilizers circulation can be determined common to all member countries of the Union. In conclusion, general principles of control and supervisory functions for all EAEU member countries can be developed.
1. Treaty on the Eurasian Economic Union of 05/29/2014.
2. EAEU Technical Regulations On Requirements for Mineral Fertilizers TR EAEC 039/2016.
3. RF Government Decree of 17.06.2004 N 294 On the Federal Agency for Technical Regulation and Metrology as amended according to the RF Government Decrees dated 05.06.2008 N 438 and dated 13.05.2016 N 409.
4. RF Federal Law of 12.27.2002 N 184-FZ On Technical Regulation.
5. RF Federal Law of 26.12.2008 N 294-FZ On the Protection of the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs in the Implementation of State Control (Supervision) and Municipal Control.
6. RF Government Decree of 05.16.2011 N 373 On the development and approval of administrative regulations for the performance of public functions and administrative regulations for the provision of public services.
7. RF Ministry of Industry and Trade Order of 08.01.2017 N 2514 On approval of the Administrative Regulation for the Federal Agency for Technical Regulation and Metrology to fulfill the state function of exercising state control (supervision) over compliance with the mandatory requirements of national standards and technical regulations.
8. RF Government Decree of 30.06.2004 N 327 On approval of the Regulation on the Federal Service for Veterinary and Phytosanitary Surveillance.
9. RF Federal Law of 18.07.2011 N 242-FZ On Amending Certain Legislative Acts of the Russian Federation Concerning the Implementation of State Control (Supervision) and Municipal Control.
10. RF Federal Law of 19.07.1997 N 109-FZ On Safe Handling of Pesticides and Agrochemicals.
11. RF Government Decree of 01.07.2017 N 16 Changes that are made to acts of the Government of the Russian Federation on the activities of the Federal Service for Veterinary and Phytosanitary Surveillance.
12. RF Government Decree of 05.06.2013 N 476 On issues of state control (supervision) and recognition as invalid of certain acts of the Government of the Russian Federation.
13. SanPiN 1.2.2584-10 Hygienic requirements for the safety of testing processes, storage, transportation, sale, use, disposal and disposal of pesticides and agrochemicals. Sanitary rules and regulations (RF Chief State Sanitary Doctor Resolution of 02.03.2010 N 17).
14. RF Government Decree of 17.08.2016 N 806 On the application of a risk-based approach in organizing certain types of state control (supervision) and amending certain acts of the RF Government.
15. Kazakhstan Republic Law of 21.07.2007 N 302-III On Safety of Chemical Products.
16. Standard ST RK 1185-2006 Safety Data Sheet of Chemical Products. Composition, order of development and application in the state and Russian languages.
