CC BY
26АОГОВОРНОЕ ПРАВО
ВИНОГРАДОВ Максим Алексеевич,
студент, Финансовый университет при Правительстве РФ, Москва, e-mail: vinogradovmaxon@mail.ru
Научный руководитель: ИВАНОВА Светлана Анатольевна,
доктор юридических наук, профессор, Финансовый университет при Правительстве РФ, Москва, e-mail: SIvanova@fa.ru
КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА КАК ИНСТРУМЕНТ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
Аннотация. Рациональное и эффективное использование бюджетных средств является основой для развития экономики и благополучия населения. Освоение бюджетных средств с помощью механизма закупочной системы Российской Федерации позволяет обеспечить участие рыночного сектора экономики и их заинтересованность, что в свою очередь поддерживает занятость на рынке труда, спрос и конкуренцию. Целью настоящей работы является рассмотрение и анализ закупочной системы в Российской Федерации через механизм контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации.
В связи с ситуацией санкционного давления со стороны западных государств, ухода с рынка иностранных организаций и потеря партнерских отношений российские организации нуждаются в государственной поддержке, которые были представлены Правительством Российской Федерации, в том числе налоговые каникулы, поддержка отраслевых специалистов, уменьшение аудиторских проверок со стороны контрольных органов. Также Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации были внесены законопроекты, направленные на поддержку участников контрактной системы в текущих рыночных условиях.
Указанные меры поддержки существенно влияют на расходную и доходную часть федерального бюджета, в связи с этим возникает необходимость в разработке универсального механизма управления системой государственных закупок для сбалансированного использования ресурсов и получения максимальной результативности использования средств. Кроме того, указанная система должна быть гибкой в условиях колебания конъектуры рынка и уметь оперативно «подстраиваться» под рыночные условия с учетом внешних и внутренних факторов.
Ключевые слова: Бюджет, бюджетные ассигнования, бюджетные обязательства, бюджетные средства, закупочная система, контрактная система, расходы бюджета, расходные обязательства, финансовое право.
VINOGRADOV Maksim Alekseevich,
student, Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow
Supervisor: IVANOVA Svetlana Anatolevna,
Doctor of Law, Professor, Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow
INSTRUMENTS TO INCREASE OPENNESS AND TRANSPARENCY OF SOVEREIGN FUNDS MANAGEMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
DOI: 10.24412/2224-9125-2022-10-79-83 NIION: 2022-0079-10/22-151 MOSURED: 77/27-025-2022-10-151
Annotation. Rational and efficient use of budgetary funds is the basis for the development of the economy and the well-being of the population. The use of budgetary funds through the mechanism of the procurement system of the Russian Federation allows for the participation of the market sector of the economy and their interest, which in turn supports employment in the labor market, demand and competition. The purpose of this work is to review and analyze the procurement system in the Russian Federation through the mechanism of the contract system in the field of procurement of goods, works and services to meet state and municipal needs in the Russian Federation.
Due to the situation of sanctions pressure from Western states, withdrawal of foreign organizations from the market and loss of partnerships, Russian organizations need state support, which were provided by the Government of the Russian Federation, including tax holidays, support of industry specialists, reduction of audits by control bodies. Also, the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation introduced draft laws aimed at supporting the participants of the contract system in the current market conditions.
These support measures significantly affect the expenditure and revenue side of the federal budget, in this regard, there is a need to develop a universal mechanism for managing the public procurement system for a balanced use of resources and to maximize the effectiveness of the use of funds. In addition, this system should be flexible in the conditions of fluctuating market conditions and be able to quickly "adjust" to market conditions, taking into account external and internal factors.
Key words: Budget, budget allocations, budget commitments, budget funds, procurement system, contract system, budget expenditures, expenditure obligations, financial law.
Механизм закупочной системы способствует рациональному и эффективному использованию бюджетных средств, распределению и исполнению бюджетных обязательств, идущих на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Регулирование государственных и муниципальных расходов и закупок осуществляются одними и теми же правовыми нормами, где взаимосвязь проявляется в комплексном регулировании законодательства о госзакупках и норм бюджетного права, а также отдельных экономических отношений, возникающих в связи с осуществлением закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [6, с. 43-48].
Учитывая вышеизложенное, нормы бюджетного законодательства регулируют бюджетный процесс, в частности исполнение бюджета по расходам, что в свою очередь определяют соответствующий порядок финансирования государственных и муниципальных нужд посредством контрактной системы. Методологической основой норм, которые регулируют распределение, исполнение бюджета по расходам, является понятийный аппарат, поэтому представляется необходимым раскрыть содержание основных категорий бюджетного права: «расходы бюджета», «бюджетные ассигнования», «расходные обязательства».
Исходя из законодательного определения, расходами бюджета являются расходные обязательства государства перед федеральными государственными бюджетными и (или) автономными учреждениями, организациями любой организационно-правовой формы, индивидуальными
предпринимателями, самозанятыми, а также унитарными предприятиями, выплачиваемые из бюджета денежные средства для достижения национальных целей, определенными Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474, за исключением средств, которые направлены на покрытие дефицита бюджета.
Вместе с тем данное определение подвергается критике со стороны научных деятелей в сфере финансового права, так как как законодатель определяет данное понятие исключительно в материальном аспекте.
Так, Голубев А.В. указывает: «определение расходов бюджетов как выплачиваемых из бюджета денежных средств не соответствует роли этого понятия в регулировании бюджетных отношений» [4, с.9].
Поветкина Н.А. отмечает, что «в законодательно утвержденном определении понятия «расходы бюджета» за основу взят кассовый признак, обусловленный характером операции - приходной (зачисление на банковский счет) или расходной (списание с банковского счета)» [8. с.65].
Из анализа, представленных учеными финансового права определений понятия «расходы бюджета» можно выделить признаки, которые наиболее полно характеризуют сущность данной категории:
1) расходы бюджета - публичная категория, направленная на погашение бюджетных обязательств;
2) расходы бюджета обусловлены функциями и задачами государства;
3) расходы бюджета - это способ перераспределения бюджетных средств;
4) расходы бюджета - это одна из составных частей государственных и муниципальных расходов.
Понятие «расходное обязательство» закреплено в бюджетном праве, которое характеризует отношения, связанные с бюджетными расходами:
Расходные обязательства являются обязанностью федерального органа власти или организации, действующей от ее имени предоставить средства органу власти, организации независимо от ее организационно-правовой формы или физическому лицу и индивидуальному предпринимателю на основании договора, соглашения или иного нормативно-правового акта [1].
Основным признаком расходных обязательств в теории финансового права является публично-правовой характер, так как указанные обязательства возникают в силу закона о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период. Расходные обязательства порождают право требования и действуют исключительно в бюджетных отношениях.
Кроме того, субъектами расходных обязательств также являются органы власти и публично-правовые образования.
Учитывая вышеизложенное, расходные обязательства являются не только основанием выделения из бюджета денежных средств, но и причиной возникновения расходов бюджета.
Органы госвласти и органы местного самоуправления обязаны консолидировать расходные обязательства в реестры расходных обязательств, на основании которых формируется проект бюджета. Расходное обязательство в таких условиях является первичным отношением, возникающим при осуществлении расходов бюджета, которое трансформируется в зависимости от вида расходного обязательства, указанных в бюджетном праве.
В момент принятия ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, во исполнение расходных обязательств принимаются бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов главными распорядителями средств федерального бюджета, в том числе посредством контрактной системы в сфере закупок [3, с.10].
С целью исполнения бюджета на основании реестра расходных обязательств утверждаются определенные объемы бюджетных ассигнований,
Для осуществления расходов бюджетов в нормативно-правовом акте о бюджете утверждаются соответствующие бюджетные ассигнования, то есть предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.
Кроме того, помимо понятия «бюджетные ассигнования» БК РФ содержит термин «лимиты бюджетных обязательств», которые главным распорядителям бюджетных средств необходимо подтверждать расходными обязательствами для их разблокировки и подтверждения.
Исходя из законодательного определения следует, что лимиты бюджетных обязательств -это установленные бюджетной сметой пределы денежных средств для казенных учреждений, имеющих статус получателей бюджетных средств. Также в БК РФ употребляется термин «лимиты бюджетных обязательств» как установленные пределы, принятых бюджетных обязательств вне зависимости от статуса получателя бюджетных средств, что говорит о двойственном значении данного термина.
На основании изложенного можно сделать вывод, что расходы бюджета являются механизмом, за счет которого предоставляются бюджетные ассигнования с утвержденными лимитами бюджетных обязательств в соответствии с расходными обязательствами из бюджетов бюджетной системы.
На основании статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) следует, что юридическая природа бюджетных ассигнований обусловлена необходимостью субъектного права на данные ассигнования из круга участников бюджетного процесса, определенных в статье 152 БК РФ [1]. Так в качестве обладателей субъективного права на получение бюджетных ассигнований в ст. 6 БК РФ определены конкретные получатели бюджетных средств, которые выступают в то же время в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ (далее - Закон № 44-ФЗ) государственными и муниципальными заказчиками, поэтому необходимо рассмотреть особенности ассигнований заказчикам бюджетных ассигнований на закупку товаров, работ и услуг [2].
Следует отметить, что процесс распределения бюджетных ассигнований по получателям бюджетных средств является многоступенчатым, так как перечень получателей бюджетных средств определяет главный распорядитель бюджетных средств на основании имеющихся расходных обязательств.
Бюджетные ассигнования имеют перечень видов направления расходов, установленных в бюджетном праве, в том числе и на оказание государственных услуг, включая расходы на осуществление закупочной деятельности органов власти и публично-правовых образований, которые подразделяются на:
- закупки на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских и технологических работ;
- обеспечение деятельности государственных учреждений (расходы на водоснабжение, электроэнергию, транспортные услуги, расходы на обеспечение 1Т-сопровождение);
- оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;
- разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа.
Исходя из вышеизложенного, бюджетные ассигнования также имеют целевой характер и распределяются на соответствующие коды бюджетной классификации.
При этом уникальный идентифицированный код закупки, присвоенный при заключении государственного контракта включает себя идентификаторы кода бюджетной классификации в рамках которого осуществляются расходы по целевому направлению расходов федерального бюджета.
Кроме бюджетных ассигнований, вид расходов которых относится к проведению закупочной деятельности публично-правового образования и (или) органа власти, также присутствует целевое направление бюджетных ассигнований на выполнение государственных заданий, предоставление субсидий на оказание услуг некоммерческих организаций и осуществление бюджетных инвестиций и капитальных вложений в объекты государственной собственности.
В рамках вышеуказанных целевых направлений расходов, органы власти, публично-правовые образования, учреждения и иные юридические лица и некоммерческие организации получившие средства на реализацию указанных целей путем заключения соответствующего соглашения могут принимать участие в торгах, по результатам которых в праве заключить государственный (муниципальный) контракт, предметом которого должно являться обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания или иной цели и (или) результата, указанного в соглашении о предоставлении субсидии.
Для представления субсидии, главный распорядитель бюджетных средств формирует проект постановления Правительства Российской Федерации с Правилами его предоставления, где указывает критерии получателя, правила конкурсного отбора, размер и сроки достижения результатов, контрольные точки и характеристики результатов. После чего согласовывает с заинтересованными органами власти, такими как Минфин России, Минюст России и Минэко-
номразвития и направляет на рассмотрение и утверждение Правительству Российской Федерации и Федеральному Собранию Российской Федерации [5, с. 121-131].
Стоит отметить, что согласно статье 31 Закона № 44-ФЗ требования к участникам закупки являются едиными. То есть при проведении закупки происходит отбор не организации, а товара, работы, услуги, которые участник закупки может предложить в отличии от предоставления субсидии. Причем товар, работа или услуга, указанная в предмете контракта, должна быть направлена на достижение контрольных точек и характеристик результата, указанных в Правилах предоставления субсидии и (или) в соглашении.
В связи с этим следует отметить, что одной из причин проблемы разграничения институтов субсидирования и ассигнований на публичные нужды является отсутствие в ст. 13 Закона № 44-ФЗ целей осуществления закупок учреждениями и унитарными предприятиями.
Подводя итог рассмотрения бюджетных ассигнований на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд можно сформулировать следующие выводы:
1) контрактная система в сфере закупок является одним из основных методов распределения и исполнения бюджетных средств, идущих на закупку товаров, работ, услуг, направленных на достижение отдельных результатов государственного задания и иных целей органов власти;
2) финансирование государственных и муниципальных нужд посредством контрактной системы происходит в рамках бюджетного процесса, включается в стадию исполнения бюджета по расходам и соответственно регулируется нормами бюджетного законодательства;
3) в соответствии со ст. 69 БК РФ ассигнования на закупки для публичных нужд являются одним из видов ассигнований на оказание публичных услуг и работ [1];
4) ассигнования казенным учреждениям на осуществление закупок товаров, работ, услуг относятся к бюджетным ассигнованиям, которые направляются для удовлетворения государственных и муниципальных нужд посредством контрактной системы в сфере закупок и выделены Бюджетным кодексом РФ в отдельную статью из-за специального статуса данных учреждений;
5) существует проблема разграничения механизмов контрактной системы в сфере закупок и субсидирования;
6) разграничение институтов контрактной системы в сфере закупок и субсидирования представляется возможным в зависимости от целей предоставления бюджетных средств и признаков государственного (муниципального) задания.
Список литературы:
[1] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823;
[2] Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 08.04.2013, N 14, ст. 1652,
[3] Баженова О.И. Контрактная система как инструмент пресечения практики явного субсидирования муниципальных предприятий // Право и экономика. М.: Юстицинформ. 2014. № 2. С. 10;
[4] Голубев А.В. Система нормативных оснований расходов бюджетов //Финансовое право. 2016. № 4. С. 9;
[5] Курбатова С.С. Проблемы соотношения механизмов государственных (муниципальных) закупок и субсидирования // Информационно-аналитический журнал «Арбитражные споры». 2016. № 3. С. 121 - 131;
[6] Рыхтикова Н. Сфера государственных закупок: управление рисками / Н.Рыхтикова, М.Карта-вый // Пробл. теории и практики управл. - 2012. - N 5. - С.43-48;
[7] Смотрицкая И. Государственные закупки и формирование инновационной экономики / И.Смо-трицкая, С.Черных//Вопросы экономики. - 2010. - N 6. - С.108-117;
[8] Поветкина Н.А. Расходы бюджета: понятие, признаки, особенности//Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8. С. 65;
[9] Цыренжапов Ч. Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации: диссертация на соискание ученной степени кандидата юридических наук. Томск. 2005. С. 21-22.
[1] Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 31.07.1998 № 145-FZ // «Sobranie zakonodatel'stva RF», 03.08.1998, N 31, st. 3823;
[2] Federal'nyj zakon «O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd» ot 05.04.2013 № 44-FZ // «Sobranie zakonodatel'stva RF», 08.04.2013, N 14, st. 1652,
[3] Bazhenova O.I. Kontraktnaya sistema kak instrument presecheniya praktiki yavnogo subsidirovaniya municipal'nyh predpriyatij// Pravo i ekonomika. M.: YUsticinform. 2014. № 2. S. 10;
[4] GolubevA.V. Sistema normativnyh osnovanijraskhodovbyudzhetov//Finansovoepravo. 2016. № 4.
S. 9;
[5] Kurbatova S.S. Problemy sootnosheniya mekhanizmov gosudarstvennyh (municipal'nyh) zakupok i subsidirovaniya // Informacionno-analiticheskij zhurnal «Arbitrazhnye spory». 2016. № 3. S. 121 - 131;
[6] Ryhtikova N. Sfera gosudarstvennyh zakupok: upravlenie riskami / N.Ryhtikova, M.Kartavyj // Probl. teorii i praktiki upravl. - 2012. - N 5. - S.43-48;
[7] Smotrickaya I. Gosudarstvennye zakupki i formirovanie innovacionnoj ekonomiki / I.Smotrickaya, S.CHernyh // Voprosy ekonomiki. - 2010. - N 6. - S.108-117;
[8] Povetkina N.A. Raskhody byudzheta: ponyatie, priznaki, osobennosti//Aktual'nye problemy rossi-jskogo prava. 2015. № 8. S. 65;
[9] Cyrenzhapov CH. D. Pravovye osnovy gosudarstvennyh i municipal'nyh raskhodov v Rossijskoj Federacii: dissertaciya na soiskanie uchennoj stepeni kandidata yuridicheskih nauk. Tomsk. 2005. S. 21-22.
Spisok literatury:
ytmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmm^
