CC BY
19УДК 34
Землин А.И.,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой «Транспортное право и административное право» Юридического института Российского университета транспорта (МИИТ), заслуженный деятель науки
Российской Федерации
Землина О.М.,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры «Транспортное право и административное право» Юридического института Российского университета транспорта (МИИТ), почетный работник высшего
профессионального образования
АКТУАЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СРЕДСТВ КОНТРОЛЯ В ЦЕЛЯХ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЗВИТИЯ ТРАНСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
Статья содержит краткие результаты научной проработки правовых проблем организации контроля при осуществлении закупочной деятельности в целях повышения эффективности финансового обеспечения развития транспортной системы Российской Федерации. Объектом изучения стали организационные и правовые вопросы расходования средств федерального бюджета при реализации программно-целевого метода финансового обеспечения развития транспорта в соответствии с показателями Государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» в условиях цифровой экономики. Предметом научного исследования выступают правовые отношения, возникающие по поводу и в процессе реализации контрольного потенциала контроля, аудита и мониторинга закупок в процессе принятия бюджетных обязательств за счет средств федерального бюджета согласно показателям Государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы». Целью написания статьи явилось популяризация и доведение до сведения научной общественности результатов анализа противоречий и коллизий российского бюджетного законодательства и законодательства о контрактной систем при осуществлении государственных закупок. На основе анализа результатов применения системно-правового, формально-догматического и системно-правового подходов к исследованию теории и практики осуществления контроля, аудита и мониторинга закупок при осуществлении расходования бюджетных средств в соответствии с ассигнованиями и доведенными лимитами бюджетных обязательств в рамках Государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» сделаны выводы о перспективных направлениях развития системы контроля, выявлены некоторые неэффективные формы контрольной деятельности, раскрыты отдельные пробелы и противоречия законодательства, предложены пути их устранения. Сделан вывод о недостаточности и пробельности регулирования позитивным правом России вопросов объектного, субъектного и процедурного характера такой важной контрольной формы, как внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит. Обосновано умозаключение о неэффективности отдельных контрольных форм, применение которых является предпосылкой нарушений бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе в сфере государственных закупок, влечет за собой деформации системы предупреждения нецелевого и неэффективного расходования средств федерального бюджета при реализации программно-целевого метода финансового обеспечения развития транспорта. Предложены отдельные меры по оптимизации контроля, аудита и мониторинга, сформулированы предложения по внесению изменений в законодательство, реализация которых позволит повысить эффективность правового регулирования исследуемых отношений.
Ключевые слова: расходование бюджетных средств, бюджетные обязательства, правовое регулирование государственных закупок, программно-целевой метод планирования бюджетных расходов, государственная программа Российской Федерации «Развитие транспортной системы», эффективность расходования бюджетных средств, аудит, мониторинг, финансовый контроль
Zemlin A.,
Doctor of Law, Professor, Head of the Chair "Transport Law and Administrative Law" of the Law Institute of Russian
University of Transport (MIIT), Honored Worker of Science
Zemlina O.,
PhD in Law, Associate Professor, Associate Professor of the Chair "Transport Law and Administrative Law" of the Law Institute of Russian University of Transport (MIIT), Honored Worker of Higher Professional Education
TOPICAL ORGANIZATIONAL-LEGAL ISSUES OF THE USE OF CONTROL MEANS IN ORDER TO IMPROVE THE EFFICIENCY OF FINANCIAL ASSURANCE OF TRANSPORT SYSTEM DEVELOPMENT OF RUSSIA
The article contains brief results of scientific study of legal issues of control organization in the implementation of procurement in order to improve the efficiency of financial assurance for the development of the transport system of the Russian Federation. The object of the study was the organizational and legal issues of the Federal budget expenditures in the implementation of the program-target method of financial assurance of transport development in accordance with the indicators of the State program of the Russian Federation "The transport system development" in the digital economy environment. The subject of the research is the legal relations arising in connection with the process of implementation of the control potential of controlling, audit and monitoring of procurements in the process of making budgetary commitments at the expenses of the Federal budget and according to the indicators of the State program of the Russian Federation "The transport system development". The purpose of this article was to popularize and inform the scientific community about the results of the analysis of contradictions and conflicts of the Russian budget legislation and the legislation on contract system in the implementation of public procurements. In the article there is substantiated about the inference about inefficiency of certain control forms, the use of which is a prerequisite for violations of the budget legislation and the legislation on the contract system in the field of procurements and this one entails deformation of the system of preventing inappropriate and inefficient expenditures of the Federal budget in the implementation of the program-target method of financial assurance of transport development. Some measures to optimize control, audit and monitoring are proposed; the proposals for amendments to the legislation, the implementation of which will improve the effectiveness of legal regulation of relations under study, are stated in the paper. Keywords: budget expenditures, budget commitments, legal regulation of public procurements, program-target method of budget expenditures planning, State program of the Russian Federation "Transport system development", efficiency of budget expenditures, audit, monitoring, financial control
Повышение эффективности правового и организационного обеспечения расходования средств федерального бюджета при реализации программно-целевого метода финансового обеспечения развития транспортной системы России в соответствии с показателями Государственной программы «Развитие транспортной системы» в условиях цифровой экономики является значимой практической и актуальной теоретической задачей, поскольку транспорт в России является не только отраслью экономики и народного хозяйства, но и важнейшей составляющей системы обеспечения национальной безопасности, а его функционирование выступает в качестве непременного, обязательного, необходимого условия сохранения целостности и независимости России, повышения ее роли на международной арене [1, с. 7].
Экономность, то есть достижение заданных результатов с наименьшими затратами, в сочетании с результативностью, предполагающей получение более высоких, нежели запланировано, результатов при
осуществлении заданных показателей затрат, определяются в совокупности в легализованном в бюджетном законодательстве понятии «эффективность», являющимся, в свою очередь, категорией оценочной и отражающей важнейшее принципиальное условие осуществления бюджетных расходов.
Недостаточная эффективность расходования бюджетных средств в рамках Государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», отмечаемая Счетной палатой РФ, в условиях, когда современный этап бюджетной реформы предполагает смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров, недопустим. Необходимо правовое обеспечение внедрения механизмов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, которое позволяет осуществить переход от
Как цитировать статью: Землин А.И., Землина О.М. Актуальные организационно-правовые вопросы использования средств контроля в целях повышения эффективности финансового обеспечения развития транспортной системы России. 2018. № 2(51). с. 22-30.
бюджетирования со сметным финансированием деятельности к бюджетированию по программам, направленным на достижение измеримых конечных социально-значимых результатов; от планирования на один бюджетный год к планированию на три года. Поскольку при этом основным инструментом его реализации является программно-целевой метод бюджетного планирования, в условиях цифровизации экономики и транспорта, внесение предложенных изменений в бюджетное и транспортное законодательство представляется своевременным и практически значимым.
Государственная программа может быть определена как система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития [2]. Она состоит из подпрограмм и федеральных целевых программ, которые в свою очередь делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Таким образом, представляется обоснованным вывод о том, что под государственной программой следует понимать, в первую очередь, финансово-плановый акт, утвержденный компетентным органом власти, содержащим целевую установку, задачи, плановые показатели, достижение которых предполагается в результате запланированных действий, которые должны быть осуществлены ответственными лицами (исполнителями) в установленные сроки, а также распределение по объему, источникам и срокам получения финансовых ресурсов, необходимых для реализации мероприятий, предусмотренных программой. По мнению авторов, именно данное определение отражает сущность и содержание государственной программы, позволяющее вычленить характерные признаки, свойственные плановым актам, принимаемым для обеспечения публичных потребностей.
Долгосрочные приоритеты государственной политики в сфере железнодорожного транспорта, установленные Государственной программой Российской Федерации «Развитие транспортной системы» включают:
сбалансированное и эффективное развитие транспортной инфраструктуры на основе увеличения пропускной способности опорной транспортной сети, устранения разрывов и узких мест, развития крупных транспортных узлов, создания и развития портовых особых экономических зон;
транспортное обеспечение комплексного освоения и развития территории Российской Федерации, в том числе развитие железнодорожных линий, являющихся ключевыми в развитии регионов России;
реализацию крупномасштабных транспортных проектов, в том числе в рамках государственно-част-
ного партнерства, обеспечивающих разработку месторождений полезных ископаемых в новых районах добычи, главным образом в Сибири, на Дальнем Востоке и на континентальном шельфе;
формирование и распространение новых транспортных (перевозочных) и транспортно-логи-стических технологий, обеспечивающих повышение качества и доступности транспортных услуг, включая организацию скоростного и высокоскоростного движения пассажирских поездов на приоритетных направлениях сети железных дорог, внедрение прогрессивных товаротранспортных технологий, в том числе с использованием логистических систем;
обеспечение комплексной безопасности и устойчивости функционирования транспортной системы, включая повышение транспортной безопасности, снижение вредного воздействия транспорта на окружающую среду и перевод транспорта на новые виды топлива [3].
Следует отметить, что согласно Сводному годовому докладу уровень финансирования мероприятий Государственной программы за счет средств внебюджетных источников составил лишь 21,5 процентов предусмотренного объема. При этом увеличение бюджетных ассигнований на реализацию Программы согласно сводной бюджетной росписи с учетом изменений относительно действовавшей в 2016 году редакции госпрограммы составило 94 228,0 млн. рублей, что дало увеличение на 12,3 процентов. Указанные факты свидетельствуют о недостаточном качестве планирования источников финансового обеспечения при формировании программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», а также неэффективности расходования бюджетных средств при ее исполнении [4].
Во многом, как показывает правоприменительная практика, недостаточная эффективность реализации программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», как и иных государственных программ, детерминирована недостатками в системе государственных закупок. Если не полностью устранить, то хотя бы минимизировать потери от неэффективности закупочной деятельности позволяет налаженная система контроля, мониторинга и аудита.
Роль и место контроля, мониторинга и аудита в системе управления государственными закупками предопределены его функциональным назначением.
Во-первых, в процессе государственных закупок осуществляется расходование публичных (государственных и муниципальных) финансовых ресурсов. Именно контрольная функция финансов обеспечивает возможность получения информации о расходовании бюджетных средств, выявлении отклонений от установленных правил и принятие мер по устранению нарушений. Таким образом, необходимость
контроля за расходованием средств бюджетов бюджетной системы РФ объективна и обусловлена самой сущностью и функциональным предназначением финансовых ресурсов, используемых при осуществлении государственных закупок.
Во-вторых, контроль в системах социального управления понимается как важнейший вид обратной связи между управляющим субъектом и управляемым объектом, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений, законности действий подконтрольного объекта. Контроль используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процессов и т.д. Таким образом, контроль в сфере государственных закупок является важнейшим элементом управленческого механизма контрактной системы.
Контроль рассматривается как способ обеспечения законности, предполагающий сопоставление проверяемой деятельности с нормами права, которыми она регламентируется, в результате чего выявляются нарушения действующего законодательства, принятие мер по устранению выявленных нарушений, что ведет к восстановлению нарушенной законности, ее обеспечению в последующем.
Согласно ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом» [5, с. 42-53.].
Таким образом, контроль - это практическое осуществление функции управления финансовыми ресурсами. Именно контроль позволяет получать информацию о состоянии объекта управления, о характере и результативности управленческого воздействия на него. Он также обеспечивает обратную связь между теми, кто принимает управленческие решения, кто их осуществляет, и объектами управления.
Вопросам контроля в сфере государственных закупок посвящены главы 4 «Мониторинг закупок и аудит в сфере закупок» и 5 «Контроль в сфере закупок» Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [6].
Следуя логике законодателя, мониторинг закупок и аудит в сфере закупок исключены из единой системы контроля в сфере закупок, который рассматривается обособленно. Данный подход можно объяснить стремлением разграничить указанные направления контрольной деятельности в соответствии с полномочиями органов, их осуществляющих, и процедурами, применяемыми при этом. Однако, такого рода формальное обособление, имеющее смысл в
целях уточнения технологии, разграничения процедурных и инструментальных аспектов деятельности, может повлечь проблемы содержательного и сущностного характера. При размежевании мониторинга закупок и аудита в сфере закупок от контроля в сфере закупок следует, по нашему мнению, исходить из объективного единства их цели, которой является обеспечение законности и эффективности государственных закупок [7, с. 56].
Система контроля в сфере государственных закупок, рассматриваемая в широком смысле слова, включает и мониторинг закупок, и аудит в сфере закупок, и собственно контроль в сфере закупок, что позволяет вполне основательно рассматривать их в ракурсе единства целей, решаемых задач, принципов.
Мониторинг закупок регламентирован ст. 97 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Согласно ч. 1 указанной статьи, которая вступает в силу с 1 января 2017 года, мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков.
Таким образом, мониторинг - это аналитическая деятельность уполномоченного органа, позволяющая собрать и систематизировать необходимую информацию об осуществлении закупок, а затем и оценить ее.
Целями мониторинга являются:
1) оценка степени достижения целей осуществления закупок (цели определены в ст. 13 Закона);
2) оценка обоснованности закупок (критерии обоснованности закупки установлены в ст. 18 Закона);
3) совершенствование законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.
В соответствии с ч. 3 ст. 97 Закона мониторинг закупок осуществляется с использованием единой информационной системы и на основе содержащейся в ней информации.
Результаты мониторинга закупок по итогам каждого года оформляются в виде сводного аналитического отчета, в котором дается оценка эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также определяются меры по совершенствованию законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Сводный аналитический отчет подлежит размещению в единой информационной системе.
Согласно ч. 4 ст. 97 Закона мониторинг закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд обеспечивается федеральным органом испол-
нительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а ч. 8 той же статьи устанавливает право на осуществление мониторинга закупок для обеспечения соответственно нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд в соответствии с актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций специально создаваемыми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органами местного самоуправления.
Термин «аудит», широко используется в последнее время в научной литературе для обозначения полномочий государственных контрольных органов. В то же время, вопрос основательности его применения в данном контексте, например, для обозначения предмета регулирования Федерального закона (ст. 1), определения статуса Счетной палаты (ст. 2), правовой основы ее деятельности (ст. 3), задач Счетной палаты (ст. 5) и т.д., решается в научной литературе неоднозначно.
Отмечается, что «в отличие от Запада в России сознательно используется более жесткий, директивный термин «финансовый контроль» вместо общепринятого термина «аудит» [8, с. 574].
Обоснованно отмечается, что возможность возникновения терминологической путаницы в результате применения понятия «аудит» применительно к деятельности государственных органов по оценке целесообразности и эффективности формирования и расходования бюджетных средств, очевидна. Действительно, нормы Федерального закона «Об аудиторской деятельности» на аудит в сфере закупок, равно как и государственный аудит, распространены быть не могут. Указанные виды деятельности нуждаются в специальном правовом регулировании.
Аудит в сфере закупок регламентирован ст. 98 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Согласно ч. 1 указанной статьи аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований.
Общее представление о целях, задачах и процедурах аудита, сформулированных в Законе, можно представить следующим образом:
Цель деятельности органов аудита в сфере закупок: анализ и оценка результатов закупок, достижения целей осуществления закупок.
Виды деятельности органов аудита в сфере закупок: экспертно-аналитическая, информационная и иная.
Направления деятельности: проверка, анализ и оценка информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.
Контроль в сфере закупок в соответствии со ст. 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» осуществляют следующие органы контроля в пределах их полномочий:
1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок. Согласно п. 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе[9] Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (п. 1 в ред. Постановления Правительства РФ от 25.12.2014 №1489);
2) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами. Положение о Федеральном казначействе [10] в п. 1 устанавливает, что Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;
3) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Согласно ст. 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее
- органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).
Контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок (далее
- субъекты контроля).
В соответствии с ч. 9 ст. 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» контроль в сфере закупок осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации:
1) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд;
2) органом государственного финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в отношении закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации;
3) органом муниципального финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) местной администрации, в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд.
Из системы контроля в сфере закупок выпал контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств в отношении подведомственных учреждений - получателей бюджетных средств (казенных учреждений) и органами исполнительной власти, органами исполнительной власти,
исполняющими полномочия учредителя в отношении учреждений, не являющихся участниками бюджетного процесса (бюджетных и автономных учреждений). Этот вид контроля, ранее именовавшийся внутриведомственным, исключен в настоящее время из системы государственного финансового контроля Согласно ст. 160.2-1 БК РФ этот вид контрольной деятельности определяется как внутренний финансовый контроль и аудит главного администратора бюджетных средств.
Порядок его осуществления регламентирован на федеральном уровне соответствующими Правилами [11].
Очевидно, что использование контрольного потенциала внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита главного администратора бюджетных средств, осуществляемого в структурных подразделениях главного администратора (администратора) средств бюджета и получателя средств бюджета, исполняющих бюджетные полномочия, могло бы способствовать обеспечению эффективности и законности государственных закупок. Анализ показывает, что недостатки контрольной деятельности в сфере закупок, во многом проистекают из противоречивости и пробельности правовой его основы [12]. Так же особо отмечаются недостатки системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, ведомственного контроля в сфере закупок. Анализ показывает, что указанные недостатки были вызваны не только и не столько недостаточной распорядительностью администраторов средств федерального бюджета, сколько пробельно-стью и коллизионностью подзаконных актов Правительства Российской Федерации.
Внутренний финансовый контроль осуществляется непрерывно руководителями (заместителями руководителей), иными должностными лицами главного администратора (администратора) средств федерального бюджета, организующими и выполняющими внутренние процедуры составления и исполнения федерального бюджета, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности (внутренние бюджетные процедуры). Этот вид контроля осуществляется в структурных подразделениях главного администратора (администратора) средств федерального бюджета и получателя средств федерального бюджета, исполняющих бюджетные полномочия К внутренним бюджетным процедурам отнесены следующие:
составление, утверждение и ведение бюджетных смет и свода бюджетных смет;
формирование и утверждение государственных заданий в отношении подведомственных федеральных государственных учреждений; исполнение бюджетной сметы;
принятие и исполнение бюджетных обязательств;
процедура ведения бюджетного учета, в том числе принятия к учету первичных учетных документов (составления сводных учетных документов), отражения информации, указанной в первичных учетных документах и регистрах бюджетного учета, проведения оценки имущества и обязательств, а также инвентаризаций;
составление и представление бюджетной отчетности и сводной бюджетной отчетности;
исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, а также судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных казенных учреждений.
При осуществлении внутреннего финансового контроля предусмотрено проведение следующих контрольных действий:
проверка оформления документов на соответствие требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения, и внутренних стандартов;
авторизация операций (действий по формированию документов, необходимых для выполнения внутренних бюджетных процедур); сверка данных;
сбор и анализ информации о результатах выполнения внутренних бюджетных процедур.
Нормативным правовым актом установлена вызывающая интерес глубиной проникновения в сущностные проблемы теории контроля и значимостью для практики классификация контрольных действий [11]. Они подразделяются на визуальные (осуществляются без использования прикладных программных средств автоматизации), автоматические (осуществляются с использованием прикладных программных средств автоматизации без участия должностных лиц) и смешанные (выполняются с использованием прикладных программных средств автоматизации с участием должностных лиц).
Не менее интересными и значимыми для теории и практики контроля представляются выделенные в анализируемых Правилах способы проведения контрольных действий, к которым относятся:
сплошной способ, при котором, как вполне основательно отмечают разработчики Правил, контрольные действия осуществляются в отношении каждой проведенной операции (действия по формированию документа, необходимого для выполнения внутренней бюджетной процедуры);
выборочный способ, при котором контрольные действия осуществляются в отношении отдельной проведенной операции (действия по формированию документа, необходимого для выполнения
внутренней бюджетной процедуры), с чем также трудно не согласиться.
Далее установлено, что «формами проведения внутреннего финансового контроля являются контрольные действия, указанные в пункте 5 Правил (далее - контрольные действия), применяемые в ходе самоконтроля и (или) контроля по уровню подчиненности (подведомственности) (далее - методы контроля)». В последующем в Правилах формы проведения внутреннего финансового контроля, являющиеся контрольными действиями, обозначены как контрольные процедуры. Следует отметить, что и в законодательных, и в подзаконных актах смешение форм, методов, процедур, видов и мероприятий допускается постоянно, что не способствует формированию единого представления о системе контроля.
В Правилах реализован подход, согласно которому подготовка к проведению внутреннего финансового контроля заключается в формировании (актуализации) карты внутреннего финансового контроля руководителем каждого подразделения, ответственного за результаты выполнения внутренних бюджетных процедур. В карте внутреннего финансового контроля по каждому отражаемому в нем предмету внутреннего финансового контроля указываются данные о должностном лице, ответственном за выполнение операции (действия по формированию документа, необходимого для выполнения внутренней бюджетной процедуры), периодичности выполнения операции, должностных лицах, осуществляющих контрольные действия, методах контроля и периодичности контрольных действий.
Согласно п. 11 Правил процесс формирования (актуализации) карты внутреннего финансового контроля включает следующие этапы:
а) анализ предмета внутреннего финансового контроля в целях определения применяемых к нему методов контроля и контрольных действий (далее -процедуры внутреннего финансового контроля);
б) формирование перечня операций
Таким образом, внутренний финансовый контроль осуществляется в соответствии с утвержденной руководителем (заместителем руководителя) главного администратора (администратора) средств федерального бюджета картой внутреннего финансового контроля.
Помимо внутреннего финансового контроля администратор расходов бюджета организует систему внутреннего финансового аудита, который осуществляется структурными подразделениями и (или) уполномоченными должностными лицами, работниками главного администратора (администратора) средств федерального бюджета (далее - субъект внутреннего финансового аудита).
Сущностным признаком аудита является его независимость. Для обоснования его наличия при-
менительно к внутреннему аудиту, осуществляемому работниками главного администратора (администратора) средств федерального бюджета в отношении структурных подразделений и подведомственных получателей бюджетных средств использован термин «функциональная независимость».
Целями внутреннего финансового аудита являются:
оценка надежности внутреннего финансового контроля и подготовка рекомендаций по повышению его эффективности;
подтверждение достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Министерством финансов Российской Федерации;
подготовка предложений о повышении экономности и результативности использования средств федерального бюджета.
Поскольку за постановку внутреннего финансового контроля несет ответственность непосредственно руководитель государственного органа (главного администратора (администратора) средств федерального бюджета), которому подчинен непосредственно и исключительно аудитор, объективность оценки надежности внутреннего финансового контроля со стороны субъекта внутреннего аудитора представляется проблематичной.
Предметом внутреннего финансового аудита является совокупность финансовых и хозяйственных операций, совершенных структурными подразделениями главного администратора (администратора) средств федерального бюджета, подведомственными распорядителями и получателями средств федерального бюджета, администраторами доходов федерального бюджета, администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета (объ-
екты аудита), а также организация и осуществление внутреннего финансового контроля.
Внутренний финансовый аудит осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых аудиторских проверок. Плановые проверки осуществляются в соответствии с годовым планом внутреннего финансового аудита, утверждаемым руководителем главного администратора (администратора) средств федерального бюджета.
В Правилах аудиторские проверки подразделены на:
камеральные проверки, которые проводятся по месту нахождения субъекта внутреннего финансового аудита на основании представленных по его запросу информации и материалов;
выездные проверки, которые проводятся по месту нахождения объектов аудита;
комбинированные проверки, которые проводятся как по месту нахождения субъекта внутреннего финансового аудита, так и по месту нахождения объектов аудита.
Особое выделение комбинированных проверок представляется не вполне обоснованным и лишенным смысловой нагрузки, поскольку проведение выездной проверки не предусматривает необходимости постоянного присутствия аудитора по месту нахождения объекта внутреннего финансового аудита.
Полагаем, что более пристальное внимание к вопросам разработки, согласования и подготовки нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы контроля, аудита и мониторинга за расходованием бюджетных средств может способствовать более эффективному достижению запланированных показателей (индикаторов) Государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», экономному и результативному расходованию бюджетных средств в интересах развития транспортной системы России.
Список литературы
1. Духно Н.А., Корякин В.М. Некоторые методологические подходы к разработке концепции международного транспортного права Российской Федерации // Транспортное право и безопасность. 2017. №5(17).
2. Зарубежный опыт программно-целевого управления государственными расходами и возможности его адаптации в России [Электронный ресурс]. URL: http://www.rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf.
3. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. №319 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (с изм. от 31 марта 2017 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. №18 (часть 111).Ст. 2165.
4. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2016 год (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 30 августа 2017 г. №47К (1192) // Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации: URL: http://www.audit.gov.ru
5. Лимская декларация руководящих принципов контроля. // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М.: Прометей, 1998.
6. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. №14. Ст. 1652; №27. Ст. 3480.
7. Землин А.И., Землина О.М., Назарчук И.П., Назарчук И.А., Акимов В.М. Актуальные проблемы внешнего финансового контроля за деятельностью государственных учреждений: монография. Воронеж: Научная книга, 2013.
8. Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003.
9. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 №331 (ред. от 25.12.2014) «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // Свод законов РФ. 2004. №31. Ст. 3259.
10. Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. №703 «О Федеральном казначействе» // Свод законов РФ. 2004. №49. Ст. 4908.
11. Правила осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. №193 // Свод законов РФ. 2014. №12. Ст. 1290.
12. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2014 год №ЗСП - №ЗСП - 174/16-10 от 31 августа 2015 г. // Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. URL: http://www.audit.gov.ru
Reference list
1. Dukhno N., Koryakin V. Some methodological approaches to the development of the concept of international transport law of the Russian Federation // Transport law and security. 2017. №5 (17).
2. International experience in program-target management of public expenditures and the possibility of its adaptation in Russia [Electronic resource]. URL: http://www.rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf.
3. Russian Government Decree №319 of 15th of April, 2014 "On approval of the State program of the Russian Federation "The transport system development" (with amendments of 31st of March, 2017) // Collection of legislation of the Russian Federation. 2014. №18 (part III). Art. 2165.
4. Conclusion of the Accounts Chamber of the Russian Federation on the report on execution of the Federal budget for the year 2016 (approved by the Collegiums of the Accounts Chamber of the Russian Federation (minutes of 30th of August, 2017 №47К (1192) // // Official website of the Accounts Chamber of the Russian Federation: URL: http://www. audit.gov.ru
5. The Lima Declaration of guidelines on control. // Legal regulation of state financial control in foreign countries. M.: Prometheus, 1998.
6. Federal Law dated 5th of April, 2013 №44-FL "On contract system in procurement of goods, works, services for state and municipal needs" // Collection of legislation of the Russian Federation. 2013. №14. Art. 1652; №27. Art. 3480.
7. Zemlin A., Zemlina O., Nazarchuk I. Akimov V. Actual issues of external financial control over the activities of public institutions: Monograph. Voronezh: Scientific book, 2013.
8. Shakhray S. Constitutional law of the Russian Federation. M., 2003.
9. Decree of the Government of the Russian Federation of 30.06.2004 №331 (edited on 25.12.2014) "On approval of the Regulations on the Federal Antimonopoly service" // Code of laws of the Russian Federation. 2004. №31. Art. 3259.
10. Decree of the Government of the Russian Federation of 1st of December, 2004 №703 "On the Federal Treasury" // Code of laws of the Russian Federation. 2004. №49. Art. 4908.
11. Rules of implementation by the main managers (managers) of means of the Federal budget, chief administrators (administrators) of the income of the Federal budget, chief administrators (administrators) of sources of financing of the deficit of the Federal budget of internal financial control and internal financial audit. Approved by Decree of the Government of the Russian Federation of 17th of March, 2014 №193 // Code of laws the Russian Federation. 2014. №12. Art. 1290.
12. Conclusion of the Accounts Chamber of the Russian Federation on the report on the execution of the Federal budget for 2014 №ZSP - №ZSP-174/16-10 from 31st of August, 2015 // Official website of the Accounts Chamber of the Russian Federation: URL: http://www.audit.gov.ru
