CC BY
79АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
УДК 351.741.081.716(470)
А. С. ХАНАХМЕДОВ, начальник Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук (г. Уфа)
A. S. KHANAHMEDOV, Chief of Ufa Law
Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law (Ufa)
А. И. ПОПОВ, профессор кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент (г. Рязань)
A. I. POPOV, Professor of the Chair of State and Civil Law Disciplines of Ryazan branch of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. Ya. Kikotya, Candidate of Law, Docent (Ryazan)
КОНТРАКТ О СЛУЖБЕ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ
CONTRACT OF SERVICE IN THE INTERNAL AFFAIRS AGENCIES: MAIN APPROACHES TO DEFINING THE LEGAL NATURE
Аннотация. В статье исследуются различные подходы к определению правовой природы контракта о службе в органах внутренних дел, подвергаются анализу точки зрения, имеющиеся в науке и касающиеся административно-договорной природы контракта о службе в органах внутренних дел, а также его соотношение с трудовым договоромю Авторами поддерживается концепция относительно комплексной правовой природы контракта о службе в органах внутренних дел, позволяющей сочетать частноправовые и публично-правовые элементы правового регулирования. В правовом регулировании государственно-служебных отношений на службе в органах внутренних дел предлагается выделить два блока правовых норм, воздействующих на правовой статус сотрудника, к которым следует отнести административно-служебные и служебно-трудовые нормы.
Ключевые слова и словосочетания: контракт, служба в органах внутренних дел, сотрудник органов внутренних дел, административный договор, трудовой договор, административно-договорные правоотношения, трудовые отношения.
Annotation. The article examines different approaches to defining the legal nature of service contract in the Internal Affairs Agencies andfocuses on the analysis of the currently available scientific viewpoints concerning in particular its administrative and contractual nature, as well as its relationship with the employment contract. The authors support the concept of relatively complex legal nature of the service contract in the Internal Affairs Agencies, making it possible to combine private and public law elements of the legal regulation. It is suggested to single out in the legal regulation of state and work relationship in the service in the Internal Affairs Agencies two blocks of legal norms affecting the legal status of the employee, which should include administrative and service and service and labor standards.
Keywords and phrases: contract, service in the Internal Affairs Agencies, employee of the Internal Affairs Agencies, administrative contract, labor contract, administrative contractual legal relationship, labor relations.
Совершенствование правового регулирования государственно-служебных отношений в сфере деятельности органов внутренних дел (далее - ОВД) обусловливает определенную трансформацию представлений о правовой природе опосредующих указанные правоотношения актов. В данном случае речь идет о контракте о службе в ОВД (далее - контракт о службе). Актуализация основных элементов прохождения службы в ОВД, а также определение правовой природы акта, опосредующего государственно-служебные отношения между гражданином и ОВД, имеет не только теоретическое, но и практическое значение. От этого решения будет зависеть возможность применения той или иной отрасли законодательства при решении возникающих споров. Установление правовой сущности контракта о службе в ОВД во многом предопределяет подходы к организации кадрово-воспитательной работы и ее эффективность в деятельности ОВД.
Формирование законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения в сфере ОВД, несколько по-иному, чем ранее действующее, регулирует вопросы опосредования государственно-служебных правоотношений. Применительно к службе в ОВД данные правоотношения опосредуются контрактом о прохождении службы. Федеральный закон № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1] (далее - Закон о службе в ОВД), являющийся базовым нормативным правовым документом в сфере регулирования порядка прохождения службы в ОВД, упоминает о контракте более 120 раз.
Статья 21 указанного федерального закона признает контрактом соглашение
между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем и гражданином, поступающим на службу в ОВД, или сотрудником ОВД о прохождении службы в ОВД и (или) замещении должности в ОВД, в котором устанавливаются права и обязанности сторон. Данное определение позволяет прийти к выводу о том, что контракт имеет, безусловно, договорную природу. Вот только открытым остается вопрос: «Трудовому или административному праву присуща договорная природа?».
Правоотношения, обусловленные прохождением службы в ОВД, относятся к самостоятельной разновидности правоотношений в системе государственной службы Российской Федерации. Указанное позволяет говорить о взаимосвязи и взаимозависимости между законодательством о службе в ОВД и положениями законодательства, закрепляющими общие принципы государственной службы в Российской Федерации. В юридической науке при определении правовой природы контракта о службе исходят из следующих основных концепций:
1) контракт о службе представляет собой административный договор;
2) контракт о службе отождествляют с трудовым договором;
3) контракт о службе имеет сложную правовую природу, основанную на возможности субсидиарного применения норм трудового и административного права.
Указанные позиции подкрепляются соответствующей аргументацией, подтверждающей правоту той или иной точки зрения. В рамках настоящего исследования следует тезисно рассмотреть каждую из концепций. Наиболее часто в научно-публицистической литературе и, в частности, диссертационных иссле-
дованиях находит свое отражение идея отождествления контракта о службе с административным договором. Актуальность и значимость исследуемого правового института предопределяется еще и тем фактором, что в современных условиях законодательство и правоприменительная практика начинают оперировать такими категориями, как «административно-договорные правоотношения», «служебные контракты», «административно-договорные обязательства» и т. п. [2, с. 51].
В административно-правовой науке утверждается, что основанием договорных правоотношений на государственной службе выступает служебный контракт, пришедший на смену трудовому договору [3, с. 12]. Основной причиной отказа от применения термина «трудовой договор» является необходимость подчеркнуть принципиальную разницу между возникающими государственно-служебными и трудовыми отношениями, а также желанием отграничить эти понятия.
Действующее законодательство, регулирующее государственно-служебные и трудовые отношения, по-разному определяет правовую природу трудового договора и контракта о службе, несмотря на то, что, по сути, указанные конструкции регулируют реализацию трудовых прав граждан. Контракт о службе С. С. Курпе-ев относит к наиболее распространенным видам административно-правовых договоров, встречающихся в административной деятельности ОВД, представляющим соглашение между ОВД и гражданином о прохождении службы или замещении должности в ОВД [4, с. 32-33].
И. Н. Гарячук выделяет следующие признаки государственного контракта, позволяющие отнести его к административному договору:
- это двухсторонний, добровольный, основанный на волеизъявлении сторон акт, который не находится в равном с точки системы государственного управления положении;
- служебно-контрактные не подлежат регулированию нормами трудового или гражданского права, поскольку возникают в сфере государственного управления;
- в качестве обязательной стороны контракта о службе выступает государство (наниматель) в лице соответствующего представителя (лица, замещающего государственную должность, либо должностного лица государственной службы)
[5, с. 10].
Следует также отметить, что контракт о службе в ОВД имеет схожую правовую природу с контрактом о прохождении военной службы. При этом в юридической литературе под контрактом о прохождении военной службы понимается такая правовая дефиниция, как административный договор, являющийся формой государственного управления в сфере военно-служебных правоотношений [6, с. 824]. Действующая в Вооруженных Силах РФ контрактная система замещения должностей базируется на административно-правовом регулировании, поскольку из содержания контракта вытекают соответствующие исполнительные функции и полномочия.
Заключая контракт о службе в ОВД, гражданин в первую очередь реализует свое конституционное право на свободу распоряжения своими способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии. И в процессе указанного волеизъявления возникают государственно-служебные отношения. Законодательство о службе в ОВД определяет порядок заключения контракта о службе, принимая во внимание особенности правового статуса сотрудника ОВД, обусловливающего уровень представляемых гарантий, а также устанавливающего определенные ограничения и запреты. Аналогичные ограничения не предусмотрены трудовым законодательством для работников, за исключением специально предусмотренных случаев.
Признание контракта о службе самостоятельной разновидностью адми-
нистративного договора предполагает необходимость применения в его регулировании приемов и способов, характерных для административного права. Определение административно-правовой природы контракта о службе позволяет уяснить сущность всех государственно-служебных отношений в ОВД. Деятельность гражданина на службе в ОВД представляет собой разновидность реализации трудовой функции. Однако существенное отличие от отношений, входящих в предмет трудового права, в системе государственной службы заключается в наделении сотрудника ОВД государственно-властными полномочиями.
Место и роль контракта о службе предопределяется принадлежностью сотрудников ОВД к представителям государственной власти, наделенным соответствующими полномочиями, в том числе и по применению отдельных мер государственного принуждения. Порядок их применения в рамках реализации задач, возложенных законодательством на полицию, регулируется административно-правовыми нормами. Анализ изложенных точек зрения на административно-договорную природу контракта о службе позволяет прийти к выводу о том, что последний имеет следующие отличительные признаки от трудового договора:
- существование специального правового института государственной службы;
- особый субъектный состав, включающий в качестве обязательной стороны соответствующий орган государственной власти в лице его руководителя;
- строго определенная форма, как правило, типовая, имеющая нормативное правовое закрепление;
- наличие особого предмета - прохождение службы в ОВД.
Сторонники второй концепции исходят из трудоправовой природы контракта о службе, поскольку отношения между ОВД и гражданином возникают в процессе организации труда последнего. Справедливо указывается, что граждане,
проходящие службу в ОВД, фактически реализуют свое право на труд.
Регулирование государственно-служебных и трудовых отношений осуществляется базовыми положениями Конституции РФ, которые признают человека, его права и свободы высшей ценностью, их соблюдение и защиту, равенство, свободу труда, а также запрет дискриминации и принудительного труда. Данные положения находят свое отражение в Трудовом кодексе РФ [7], а также в нормативных правовых актах, непосредственно осуществляющих регулирование государственно-служебных отношений [8, с. 3-4]. В качестве основных аргументов принадлежности контракта о службе к самостоятельной разновидности трудового договора приводятся следующие тезисы:
- контракт о службе обладает такими конструктивными признаками трудового договора, как личный характер, реализация трудовой функции и необходимость подчинения правилам трудового распорядка;
- юридически равное положение сторон контракта о службе, а также общность правового регулирования трудовых отношений работников и государственных служащих;
- общие положения трудового законодательства оказывают существенное влияние на специальные нормы, формируемые для регулирования трудовых отношений государственных служащих в части динамики контракта о службе, выражающейся в закреплении общих оснований для заключения, изменения и расторжения контракта о службе, совпадающих с соответствующими основаниями трудового договора [9, с. 6-8];
- служебный распорядок представляет собой аналог внутреннего трудового распорядка, а понятия трудовой и служебной дисциплины практически идентичны [9, с. 24].
Указанные характеристики в целом позволяют определить соответствие от-
ношений государственной службы совокупной характеристике наемного труда. При прохождении службы сотрудники могут потенциально стать участниками отношений, возникающих при возмещении вреда за причиненный материальный ущерб ОВД, а также отношений по разрешению споров, правовое регулирование которых выходит за пределы сферы действия административного права и относится к предмету трудового и гражданско-процессуального законодательства [10].
Общие черты трудового договора и контракта о службе позволяют говорить о договорном регулировании реализации гражданами трудовой функции, а также о том, что возникающая в процессе труда деятельность вне зависимости от сферы, в которой она возникает, основана на конституционных принципах и международных правовых актах, Конвенциях МОТ, а также соответствующих федеральных законах [8, с. 7]. Служебные отношения в целом признаются разновидностью трудовых отношений, выделенных с учетом их реализации в сфере государственного управления при наделении соответствующих субъектов государственно-властными полномочиями. Представители науки трудового права, активно исследующие проблематику соотношения государственно-служебных договорных отношений и отношений, в основе которых лежит трудовой договор, предлагают трудовые отношения государственных служащих выделить в самостоятельную главу Трудового кодекса РФ [9, с. 6].
Наиболее распространенной в юридической литературе является точка зрения относительно контракта о службе как сложном правовом явлении, сочетающем в себе как административно-договорные, так и трудодоговорные начала. Именно такой подход в последнее время превалирует в административно-правовой науке. В качестве исходной идеи в рамках рассматриваемого подхода используются
следующие положения действующего законодательства. В соответствии с абз. 7 ст. 11 Трудового кодекса РФ на государственных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе. В свою очередь, законодательство о службе в ОВД предоставляет возможность применять нормы трудового законодательства к правоотношениям, связанным со службой в ОВД, но только лишь в тех случаях, которые не урегулированы специальным законодательством (ч. 2 ст. 3 Закона о службе в ОВД).
Вопрос о применении в правовом регулировании к государственно-служебным отношениям в ОВД норм различных отраслей права является достаточно дискуссионным и обусловлен, согласно точке зрения С. П. Матвеева, такими причинами, как сложившийся дефицит нормативной базы, регулирующей функционирование ОВД, а также не в полном объеме сформированность института государственной службы в системе ОВД, неопределенность правового статуса сотрудников ОВД, а также компиляция трудового законодательства в нормах специального законодательства, регулирующих службу в ОВД [11, с. 160-161].
Отличия в правовой природе контракта о службе и трудового договора обусловливают необходимость указания на разноотраслевую принадлежность указанных правовых институтов. Выполняемая ими роль также различна: с одной стороны, это регулирование отношений в сфере государственной службы, с другой - в трудовой сфере. Однако существующие различия позволяют в отдельных случаях субсидиарно применять нормы законодательства о труде в регулировании государственно-служебных отношений [8, с. 7].
В. М. Манохин, характеризуя отношения на государственной службе, указывает на то, что в процессе ее прохождения между участниками службы складываются отношения двоякого рода - между лицом, осуществляющим служебную деятельность, и другим лицом (объектом воздействия), а также отношения, складывающиеся по поводу труда служащего (с бухгалтерией, кадровой службой и другими структурами) [12, с. 6]. Р. Р. Галимов справедливо утверждает о необходимости выявления оптимального варианта сочетания механизмов публично-правового и договорного регулирования государственно-служебных отношений на государственной службе [3, с. 12]. Вместе с тем применительно к контракту о службе в ОВД, в основе которого лежат договорные правоотношения, следует говорить о возможности сочетания в договорном регулировании двух начал - трудовых и административно-правовых.
А. В. Гусев дифференцирует правоотношения на служебно-трудовые (отношения по поводу применения труда), возникающие в процессе выполнения профессиональных функций государственных служащих, а также правоотношения государственно-служебные, являющиеся публично-правовыми связями государственных служащих с государством, посредством которых определяется государственно-служебный статус служащих и их место в системе служебной иерархии, в государственном аппарате [13].
Следует отметить, что происходит конвергенция трудовых правоотношений на основе норм трудового права. Данный процесс является объективно необходимым с точки зрения правового демократического государства, основной целью которого является защита прав и свобод граждан, в том числе и создание возможности реализации трудовых прав граждан в государственно-управленческой системе. Законодатель четко определяет критерии возможности использования
трудового законодательства к служебным правоотношениям - отсутствие закрепления соответствующего правила в специальной норме. Таким образом устанавливаются границы проникновения трудовых норм.
Контракт о службе в ОВД затрагивает две системы отношений: во-первых, государственно-управленческие отношения, связанные с наделением государственно-властными полномочиями в рамках административно-правового статуса сотрудника; во-вторых, внутриорга-низационные (служебно-трудовые) отношения, которые обусловлены условиями и порядком прохождения службы в ОВД, а также связаны с реализацией трудовых прав граждан (на отдых, оплату за труд и т. п.).
Дифференциация правоотношений на внешние и внутренние применительно к государственной службе дает возможность отнести внешние государственно-служебные правоотношения к административно-служебным отношениям, а внутренние - к трудовым [3, с. 20]. Разделение указанных групп правоотношений, различных по своей правовой природе, требует применения разноотраслевых норм. Сложность и комплексность отношений в системе государственной службы в ОВД позволяют обосновать правомерность применения разноотраслевых по своей природе норм. Сотрудники в данном случае становятся участниками двух систем правоотношений - в системе государственной службы и в трудовой сфере.
Административно-трудовая природа контракта о службе позволяет комплексно применять нормы как трудового, так и административного законодательства, регламентирующего государственно-служебные отношения. Определение границ между контрактом о службе и трудовым договором преследует такую цель, которая должна заключаться, по нашему мнению, в необходимости формирования в законодательстве оптимальных и эффек-
тивных норм, опосредующих государственно-служебные отношения в ОВД.
Вопросы определения порядка и пределов применения норм трудового законодательства к государственно-служебным отношениям в сфере ОВД являются не только предметом научных дискуссий, но и не находят однозначного толкования в правоприменительной практике. Отмечается, что нормы законодательства о труде могут использоваться для регулирования государственно-служебных отношений в следующих случаях:
- в период замещения аттестованной должности до присвоения специального звания (испытательный срок);
- если нормы специального законодательства носят бланкетный (отсылочный) характер в отношении трудового законодательства;
- если какие-либо отношения в процессе службы в ОВД не урегулированы специальным законодательством [11, с. 172-173].
Субсидиарный характер применения норм трудового права в регулировании служебно-трудовых отношений сотрудников ОВД позволяет говорить об определенной трансформации положений трудового законодательства к отношениям на службе в ОВД. Проведенный анализ различных подходов к определению правовой природы контракта о службе позволяет прийти к выводу о том, что большинство ученых-правоведов идут по пути отнесения его к трудовому либо к административному договору, не принимая во внимание его комплексный характер. При
этом каждая точка зрения находит свое подкрепление соответствующими аргументами. Вполне оправданным, как нам представляется, является современная тенденция в административно-правовой науке по отнесению контракта о службе к комплексному правовому институту, базирующемуся на возможности межотраслевого влияния норм трудового права на государственно-служебные отношения.
Комплексный подход к определению правовой природы контракта о службе позволяет сочетать частноправовые и публично-правовые элементы правового регулирования. Использование механизмов правового регулирования частных отраслей права способствует преодолению одностороннего подхода к пониманию контракта о службе как административного договора. Данный подход также усложняет структуру государственно-служебных отношений отношениями, основанными на трудовом законодательстве.
Таким образом, представляется возможным говорить о сложной системе правового регулирования взаимоотношений, возникающих у ОВД с проходящими в них службу гражданами. Данную систему можно представить как совокупность двух модулей, воздействующих на правовой статус сотрудника с позиций норм как административного права, так и норм трудового права. Нормы трудового законодательства могут субсидиарно применяться к отношениям, возникающим на службе в ОВД.
***
ЛИТЕРАТУРА
1. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
2. Климкин Н. С. Административный договор в системе договорных отношений Российской Федерации // Общественные науки. Политика и право. 2014. № 2. С. 43-55.
3. Галимов Р. Р. Публично-правовое и договорное регулирование отношений на государственной гражданской службе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 31 с.
4. Купреев С. С. Административная деятельность ОВД: учебник для вузов / отв. ред. М. В. Костенников, А. В. Куракин. М.: Юрайт, 2015. 521 с.
5. Гарячук И. Н. Административно-правовое регулирование служебного контракта на государственной гражданской службе Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. 26 с.
6. Красавина Ю. В. Контракт о прохождении военной службы как административный договор // Аллея Науки. 2018. № 10. С. 53-58.
7. Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
8. Ульянова А. В. Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно-правовой анализ): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 22 с.
9. Коломоец Е. Е. Общее и особенное в трудовом договоре и служебном контракте, заключаемом с государственными гражданскими служащими: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 26 с.
10. Анисимов А. Л. Особенности регулирования труда сотрудников органов внутренних дел // Трудовое право. 2009. № 1 (107). С. 98-104.
11. Матвеев С. П. Служба в органах внутренних дел: проблемы субсидиарного применения трудового законодательства // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2019. № 2. С. 159-173.
12. Манохин В. М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право. 1997.№ 9. С. 6-9.
13. Гусев А. В. Особенности метода правового регулирования труда на российской государственной службе // Вестник Уставного суда Свердловской области. 2002. № 1. С. 16-21.
© Ханахмедов А. С.
© Попов А. И.
