CC BY
64
Экономико-правовые проблемы обеспечения хозяйственной деятельности
УДК 342.9:35.08
Б.Ю. БУРБЕЛО, канд. юрид. наук, доцент кафедры хозяйственно-правовых дисциплин и процесса, e-mail: bburbelo@gmail.com
Институт юриспруденции и международного права Луганского национального университета им. Владимира Даля, г. Луганск, ЛНР
КОНТРАКТНАЯ ФОРМА РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ
Дан анализ современного состояния контрактного регулирования административно-правовых отношений, возникающих при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Определены проблемы применения служебных контрактов в качестве средств такого регулирования. Отмечено отсутствие законодательного закрепления идеи об административно-правовой природе договоров данного вида и соответствующих механизмов обеспечения их исполнения. Предложены пути совершенствования форм контрактного регулирования государственной службы.
Ключевые слова: административный договор, служебный контракт, должностной регламент, государственная служба, административное право.
Burbelo B.Y. Contract form of public service regulation: legal aspects of application.
The article focuses on the current state of contractual regulation of administrative-legal relations of public service. Problems of employing service contracts are identified as an instrument of such regulation. The absence of legislative consolidation of the idea
of administrative and legal nature of contracts of this type and related enforcement mechanisms is noted. The ways of improving the forms of public service contractual regulation are proposed.
Keywords: administrative contract, service contract, post regulations, public service, administrative law.
Государственная служба, как административно-правовой институт, остается проблемной областью правового регулирования. Будучи особым видом занятости, государственная служба имеет общие черты с трудовой деятельностью. По этой причине на профессиональную деятельность государственного служащего отчасти распространяется правовой режим, установленный конституционными положениями о праве на труд и нормами трудового законодательства. В то же время специфика взаимоотношений между служащим и государством, управленческий характер их связей обуславливают необходимость выделения обособленного, административно-правового механизма регулирования, охраны и защиты таких отношений.
© Б.Ю. Бурбело, 2017
Сочетание публичных и частных интересов в отношениях между государством и физическим лицом, занимающим должность государственной службы, не позволяет использовать для их регулирования только лишь правовые акты, издаваемые органами государственной власти в одностороннем порядке. Данное обстоятельство побуждает законодателя, практиков и ученых к разработке и внедрению договорных механизмов регулирования таких служебных отношений.
Поиск новых и совершенствование существующих средств правового регулирования института государственной службы являются крайне актуальными вопросами для Луганской Народной Республики (далее - ЛНР), которая пребывает в начале пути государственного строительства и нуждается в эффективной системе государственного управления.
Целью данной работы является уточнение правовой природы служебных контрактов, предусмотренных законодательством ЛНР о государственной службе, а также определение перспектив совершенствования данного инструмента договорного регулирования для повышения его эффективности.
Будучи провозглашенной в апреле 2014 г. в пределах территории Луганской области Украины, ЛНР и сегодня продолжает развивать собственные государственные институты. Так, за время существования республики принят основной закон (Конституция), создана система органов государственной власти, частично сформировано собственное отраслевое законодательство.
Правовой основой для создания в республике института государственной службы стали положения Законов ЛНР «О системе государственной службы Луганской Народной Республики», «О государственной гражданской службе Лу-
ганской Народной Республики» и Трудового кодекса ЛНР [1-3].
При разработке данных нормативных правовых актов был позаимствован российский опыт правового регулирования трудовых отношений и института государственной службы. По образцу Российской Федерации в ЛНР внедрена и действует контрактная форма приема на государственную гражданскую службу, предусматривающая заключение между государственным органом и лицом, претендующим на должность государственной службы, особого договора - служебного контракта.
На основании анализа законодательных актов о государственной службе ЛНР, Российской Федерации и Украины можно сделать вывод о том, что при всей прогрессивности данного шага в совершенствовании правового регулирования государственной службы остается целый ряд препятствий правового характера, не позволяющих более полно использовать в регулировании административно-правовых отношений возможности служебного контракта государственного служащего.
Наиболее общей проблемой остается неопределенность позиции законодателя относительно правовой природы служебного контракта государственного служащего. Само название данного договора не соответствует терминологии, используемой в трудовом законодательстве, а потому не позволяет рассматривать служебный контракт как разновидность трудового договора. В то же время вопрос о сущности служебных контрактов достаточно подробно разработан в теории административного права. Практически каждый современный учебник по административному праву содержит раздел, посвященный административным договорам как специфической разновид-
ности форм государственного управления.
К административным договорам ученые-административисты абсолютно обоснованно относят и служебный контракт государственного служащего. Однако даже корифеи административно-правовой науки не всегда однозначны в своих выводах относительно правовой природы служебного контракта. Так, Ю.Н. Старилов называет контракт государственного служащего «административно-трудовым договором», хотя в целом определяет его как разновидность административного договора [4, с. 495].
Некоторую терминологическую путаницу порождает и применение учеными наряду с понятием административного договора понятий публично-правового договора и публичного договора. Следует отметить, что термин «публичный договор» на данный момент используется в гражданском законодательстве России и Украины в значении, не предполагающем непосредственную связь с публичным правом и сферой государственного управления.
В целом, отечественная правовая наука накопила значительный объем теоретических наработок в части исследования административных договоров, включая обобщение опыта административно-договорного регулирования в правовых системах зарубежных стран и разработку собственных проектов административно-процедурного (административно-процессуального) кодекса и закона об административных договорах. Однако при всем этом в законодательстве ЛНР, Российской Федерации и Украины институт административных договоров так и не получил своего закрепления, что является вторым обстоятельством, существенно снижающим эффективность служебных контрактов.
Термин «административный договор» в законах Российской Федерации не упоминается вовсе. В украинском же законодательстве в настоящее время лишь один нормативно-правовой акт содержит данный термин. Речь идет о Кодексе административного судопроизводства Украины (далее - КАСУ), который предусматривает специальный порядок судебной защиты управленческих правоотношений, в том числе возникающих из административных договоров [5]. В соответствии с п. 14 ч. 1 ст. 3 КАСУ административный договор - это дву- либо многостороннее соглашение, содержание которого составляют права и обязанности сторон, вытекающие из властных управленческих функций субъекта властных полномочий, который является одной из сторон соглашения. Важно, что в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 17 КАСУ, помимо разрешения других публично-правовых споров, юрисдикция административных судов распространяется и на споры по поводу приема граждан на государственную службу, ее прохождения и прекращения.
Таким образом, в Украине создан, да и то частично, лишь административно-правовой механизм защиты правоотношений, возникающих из административных договоров государственной службы. В то же время общие положения об административном договоре, как акте управленческой деятельности государственных органов, требованиях к его форме и содержанию, порядке заключения и правовом режиме исполнения остаются на уровне теоретических разработок.
Несмотря на фрагментарность правового регулирования сферы применения административных договоров, анализ положений законодательства о государственной службе Российской Федерации и ЛНР позволяет рассматривать служеб-
ный контракт как административно-правовую форму.
В частности, обращает на себя внимание та особенность, что служебный контракт заключается на основании административного акта нанимателя (органа государственной власти) о назначении на должность, принятию которого предшествуют административные процедуры отбора кандидатов. Данная норма содержится в ч. 1 ст. 23 Закона ЛНР «О государственной гражданской службе Луганской Народной Республики». Трудовое же законодательство, а именно ч. 1 ст. 69 Трудового кодекса ЛНР, предусматривает первичность трудового договора по отношению к приказу о назначении работника на должность.
Показательно и то, что для служебного контракта государством установлена определенная форма, предполагающая возможность ее адаптации под конкретные задачи государственного управления. В этом контексте интересен вопрос о соотношении служебного контракта с еще одним административным актом, издаваемым в одностороннем порядке органом государственной власти - должностным регламентом государственного гражданского служащего. В соответствии с Примерной формой служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 16.02.2005 г. № 159 [6], должностной регламент является приложением к служебному контракту. Аналогичная норма в отношении содержания служебного контракта применяется и в ЛНР.
Однако договорная форма служебного контракта предполагает его составление в двух равных по юридической силе экземплярах. В итоге возникает опре-
деленная сложность в использовании должностного регламента как приложения к административному договору: как большинство административных актов, должностной регламент оформляется в одном экземпляре и может иметь лишь копии. Одним из вариантов решения данного противоречия может быть использование в качестве приложения к обоим экземплярам служебного контракта заверенных подписями сторон договора и печатью нанимающей стороны копий должностного регламента. Такое решение потребует внесения соответствующих изменений в форму служебного контракта государственного служащего.
На наш взгляд, гибкость формы служебного контракта может быть использована и для более детального регулирования отношений, возникающих при прохождении государственной службы. Так, положениями данного административного договора могут быть предусмотрены критерии оценки эффективности профессиональной деятельности государственного служащего, конкретизирован порядок разрешения споров относительно условий контракта и правового режима их выполнения.
Кроме того, служебный контракт может закреплять и условия получения государственным служащим профессионального образования, в том числе дополнительного, а также прохождения профессионального обучения. В этой части содержание служебного контракта должно соответствовать требованиям, предъявляемым действующим законодательством к другим видам административных договоров - договоров о целевом обучении.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о значительном потенциале служебных контрактов как средств регулирования отношений государственной службы. Возможности таких договорных
форм в настоящее время в полной мере не реализованы, что обусловлено несовершенством административного законодательства, отсутствием в нем детальной правовой регламентации заключения и исполнения административных договоров и их отдельных видов, включая служебные контракты. Заполнение указанных пробелов в законодательстве будет способствовать совершенствованию административно-правового обеспечения государственной службы и повышению эффективности административной деятельности государства в целом.
Список использованной литературы
1. О системе государственной службы Луганской Народной Республики: Закон Луганской Народной Республики от 15.05.2015 г. № 27-II [Электронный ресурс] // Сайт Народного Совета Луганской Народной Республики - Луганск, 2017. - URL: https:// nslnr.su / zakonodatelstvo / normativno - pravovaya -baza/983/.
2. О государственной гражданской службе Луганской Народной Республики: Закон Луганской Народной Республики от 03.07.2015 г. № 28-II [Электронный ресурс] // Сайт Народного Совета Луган-
ской Народной Республики - Луганск, 2017. - URL: https: // nslnr.su / zakonodatelstvo / normativno - pravovaya - baza/ 984/.
3. Трудовой кодекс Луганской Народной Республики: Закон Луганской Народной Республики от 30.04.2015 г. № 23-II // [Электронный ресурс] Сайт Народного Совета Луганской Народной Республики. - Луганск, 2017. - URL: https: // nslnr.su / zakonodatelstvo / normativno-pravovaya-baza/980/.
4. Россинский, Б.В. Административное право: учебник/ Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2009. -928 с.
5. Кодекс адмшютративного судо-чинства Украши: Закон Украши вщ 06.07.2005 р. № 2747-IV // Вщомост Верховно! Ради Украши. - 2005. -№ 35. - Ст. 446.
6. О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 16.02.2005 г. № 159 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 8. -Ст. 629.
Статья поступила в редакцию 05.10.17
