CC BY
33ТОЧКА ЗРЕНИЯ
Консультативные общественные советы в системе делиберативной демократии
Виктор Руденко
Консультативные общественные советы играют важную роль в системе развитой демократии. Автор проводит анализ действующих в России и других странах советов, определяет их статус и особо выделяет гражданское жюри, как форму, обладающую исключительно общественным статусом. В статье затронуты недостатки данного института, препятствующие полноценному функционированию консультативных общественных советов.
Многие виды существующих ныне публично-правовых институтов, обеспечивающих различные формы гражданского участия, появились в XX веке. Среди них: переговоры групп граждан, общественных организаций и органов власти; разработка и подписание соглашений между органами власти и общественными организациями; обращения граждан; обсуждение проектов нормативных правовых актов в парламентских комитетах и комиссиях с участием общественности; общественные экспертизы социальных и технологических проектов; гражданские форумы; гражданские конференции; гражданские слушания и др. Придание этим институтам особой роли в системе организации публичной власти можно расценивать как установку на развитие делиберативной (от англ. «deliberation» в значении «обсуждение», «дискуссия») демократии, основанной на следующей предпосылке: «Все, кого может затронуть предполагаемое решение, должны иметь равные шансы на участие в обсуждении»1.
Одной из разновидностей институтов делиберативной демократии являются консультативные общественные советы, специально создаваемые с целью выработки рекомендаций органам власти и должностным лицам. С конца прошлого столетия интенсивный процесс формирования таких общественных советов наблюдается в России на федеральном и региональном уровне организации государственной власти, а также на уровне местного самоуправления. Так, осенью 1993 года, в ходе подготовки Конституции Российской Федерации, была создана Общественная палата Конституционного Совещания. После принятия Конституции на базе этой палаты образовалась Общественная палата при Президенте Российской Федерации, которая в 1996 году была преобразована в Поли-
тический консультативный совет, просуществовавший до 2000 года. В 2001 году появилась Общественная молодежная палата при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Наконец, в начале 2005 года Федеральным законом было предусмотрено создание Общественной палаты Российской Федерации.
Процесс создания общественных советов получил свое продолжение на региональном уровне. В середине 1990-х — начале 2000-х годов во многих регионах России были сформированы общественные палаты (например, при Законодательном Собрании и губернаторе Приморского края, при губернаторе Рязанской области, при Правительстве Удмуртской Республики и др.). Появились также консультативные общественные советы при высших должностных лицах субъектов Федерации, а на местном уровне — при представительных органах и главах муниципальных образований. С введением в России федеральных округов общественные советы были созданы при полномочных представителях Президента Российской Федерации. Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» интенсифицировал процесс создания общественных палат в субъектах Федерации. 8 августа 2006 года был принят Указ Президента Российской Федерации № 842, предусматривающий образование общественных советов при различных федеральных органах государственной власти.
Судя по мировой практике, основной формой консультативных общественных советов, вырабатывающих рекомендации органам власти, являются советы, создаваемые государством или местными сообществами. Существует множество разновидностей этих советов2. Их
интенсивное развитие приходится на первую треть XX века — период необычайного роста политической активности граждан. В трудах социологов того времени наступившая эпоха расценивалась как эпоха «восстания масс», эпоха прихода граждан к почти «неограниченной власти в обществе»3. Феномен «восстания масс» оказал большое влияние на развитие политических институтов и процессов. Общество осознало, что участие его представителей в обсуждении различных вариантов публично-властных решений, принимаемых органами власти, придает этим решениям больше легитимности, а деятельность органов власти становится более эффективной. В связи с этим появляются общественные консультативные советы, создаваемые самой властью. Одним из них был Национальный экономический совет, сформированный во Франции в 1925 году4. В последующие годы консультативные общественные советы в демократических странах формируются повсеместно, чаще всего — на уровне местного самоуправления. Так, в Порто-Аллегре (Бразилия) действует Совет участия по вопросам бюджета города, в Щецине (Польша) — Консультативно-совещательный совет г. Щецина5. Но общественные советы могут функционировать и на уровне субъектов федеративных государств (например, Консультативный совет «Айоваксесс» в штате Айова6), а также на общенациональном уровне (например, Совет фонда гражданских программ в Венгрии7).
Альтернативной формой консультативных общественных советов являются самодеятельные консультативные общественные советы, создаваемые негосударственными организациями. Наиболее значимые и показательные из них — так называемые гражданские жюри (citizens juriesf. Гражданские жюри начинают создаваться в начале 70-х годов прошлого века. Тогда американским ученым Питером Даенелем (Peter Dienel) была высказана и параллельно развита Нэдом Кросби (Ned Crosby) идея о возможности возрождения самой общественностью древнейшего института народных собраний в виде citizens juries, вырабатывающих рекомендации мэрам крупных городов, губернаторам штатов и даже Президенту США. В работах Роберта Даля (Robert Dahl) подобного рода консультативные общественные советы получили название «мини-народ» (minipopulusf, как определенного рода легитимный суррогат народа, который можно воспринимать как беспристрастного и объективного советника, манифестанта и проводника воли, мнений и настроений граждан. При возникновении напряжения в обществе власть, испытывая настоятельную потребность в контакте с гражданами, может обращаться за советом к «мини-народу» для согласования публичных интересов.
Выдвинутые идеи постепенно стали отрабатываться и на практике. Начиная с 1974 года Джефферсон-центр, работающий в штате Миннесота, провел более 30 экспериментов по обсуждению гражданскими жюри общественно значимых вопросов. Имеется позитивный опыт обсуждения гражданскими жюри проблем здравоохранения в штате Орегон10. В Германии нарабатывается схожая практика общественного обсуждения проблем, свя-
занных с разработкой планов развития городов страны. В Дании создана Датская технологическая коллегия, которая составляет «консенсусный список» граждан, обсуждающих ключевые темы развития общества для парламента страны. В Великобритании действует Институт политических исследований, который перенял американский опыт создания гражданских жюри по вопросам культуры11. Большой практический опыт работы гражданских жюри накоплен в Австралии. В университете Сиднея даже преподается специальный курс, посвященный проблемам организации их деятельности.
Что представляют собой упомянутые разновидности консультативных общественных советов? Какие преимущества и недостатки им свойственны? Насколько перспективно их развитие? Чтобы ответить на поставленные вопросы, проанализируем опыт организации и деятельности консультативных общественных советов по следующим критериям: 1) правовой статус; 2) компетенция; 3) порядок формирования; 4) организация деятельности.
1. Правовой статус консультативных
общественных советов
Консультативные общественные советы, создаваемые государством или местными сообществами, есть органы публичного управления, действующие, как правило, при управляющих субъектах. Наиболее часто — при исполнительных либо законодательных органах власти или при должностных лицах на основании решений соответствующих органов власти или должностных лиц. В ряде случаев советы создаются на основании Конституции или специальных законов. Например, во Франции функционирование Экономического и социального совета предусмотрено Конституцией12. Общественная палата Российской Федерации формируется на основании федерального закона13, а общественные палаты субъектов Федерации — на основании законов субъектов Российской Федерации.
Существуют также узкоспециализированные консультативные общественные советы (например, Датский совет по инвалидности, Совет национальных меньшинств при Правительстве Чешской Республики14, Общественная молодежная палата при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации15, Общественная женская палата при главе Администрации Алтайского края16) и более универсальные (в частности, Экономический и социальный совет во Франции, Общественная палата Российской Федерации), которые уполномочены рассматривать довольно широкий круг вопросов.
Определить правовой статус консультативных общественных советов, создаваемых государством или местными сообществами, непросто. Они, с одной стороны, нередко позиционируются в качестве общественных органов публичного управления, а с другой — являются государственными либо муниципальными органами. И, как правило, в правовых актах, регулирующих их деятельность, содержатся весьма неопределенные формулировки, касающиеся их правового статуса. Так, Экономи-
ческий и социальный совет во Франции «является при органах государственной власти консультативной ассамблеей»17; Совет национальных меньшинств при Правительстве Чешской Республики — «орган Правительства»18. Затруднительно определить и правовой статус общественных палат, создаваемых в нашей стране. Все они не являются юридическими лицами, и поэтому при определении их правового статуса нельзя воспользоваться нормами гражданского законодательства о юридических лицах. Их нельзя отнести также ни к органам государственной власти (органам местного самоуправления), ни к общественным организациям. Поэтому к ним не применимы нормы законодательства, регулирующего деятельность органов власти, либо законодательства об общественных объединениях. Российские законодатели, как правило, избегают однозначного ответа на вопрос о правовом статусе общественных палат. Последние рассматриваются ими в качестве «совещательных органов» или же особых «организационных форм» взаимодействия органов власти и общественности19. Общественные палаты предлагается также считать особыми общественно-государственными институтами публичного права, создаваемыми на основе конкретных правовых актов и, в частности, законов20. Исходя из этого, общественные палаты в Российской Федерации можно рассматривать как органы публичного управления, обладающие особым правовым статусом, который определяется законом, регулирующим их деятельность. Именно так поступил федеральный законодатель: в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации» нет прямого определения правового статуса Общественной палаты, однако ее правовое положение урегулировано посредством определения ее целей и задач, основных направлений деятельности и функций.
Так или иначе, общественные советы, создаваемые государством или местными сообществами, в значительной мере вписаны в систему организации публичной власти. Поэтому при анализе деятельности каждого конкретного консультативного «общественного» совета, например на государственном уровне, всякий раз приходится отвечать на вопрос: какая составляющая — общественная или государственная — превалирует в данном органе? Если основное место принадлежит государственной составляющей, общественные советы следует характеризовать не как общественно-государственные, а как государственно-общественные институты, что, естественно, снижает их значимость как общественных независимых, объективных и беспристрастных органов.
Гражданские жюри — это экспертные органы, создаваемые субъектами гражданского общества. Они являются формой самоорганизации граждан и формируются общественными организациями по инициативе граждан, организаций либо органов власти. Данные общественные советы, по существу, представляют собой консультационные общественные коллегии, формируемые из граждан — непрофессиональных присяжных (от лат. «juro» — присягаю), уполномоченных рассмотреть какой-либо общественно важный вопрос. Круг проблем, выносимых на
экспертизу гражданских жюри, может быть весьма широк. В частности, гражданские жюри, создаваемые при поддержке Джефферсон-центра, рассматривали вопросы глобального изменения климата, проблемы реформирования системы налогообложения, совершенствования избирательной системы и другие21. В ряде стран (Австралия, Великобритания, Ирландия) накоплен богатый опыт рассмотрения гражданскими жюри проблем молодежи22.
Сугубо общественный статус гражданских жюри является их преимуществом, обеспечивающим гарантии их беспристрастности и независимости от органов власти.
2. Компетенция консультативных общественных советов
Перед консультативными общественными советами, создаваемыми государством или местными сообществами, ставится задача согласования интересов государства или местных сообществ и различных социальных групп посредством консультирования органов власти или должностных лиц относительно проводимой ими публичной политики. Решения общественных советов носят рекомендательный характер. Как правило, советы выполняют определенного рода мобилизационную функцию — обеспечивают участие различных социальных групп в реализации официально проводимой политики. Так, Экономический и социальный совет во Франции «способствует сотрудничеству между различными профессиональными категориями и обеспечивает их участие в социальной и экономической политике правительства»23. Совет национальных меньшинств Чехии наряду с консультативной функцией обязан решать задачи практического применения политики правительства по этническим вопросам24.
Схожими являются и задачи, стоящие перед общественными палатами в России. Согласно Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации», Общественная палата Российской Федерации создается с целью обеспечения согласования интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и др. (ст. 2). По закону это достигается разными путями, в частности посредством выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений (п. 2 ст. 2). Общественная палата Российской Федерации проводит общественную экспертизу законопроектов, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (п. 3 ст. 2). Она вырабатывает рекомендации органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общест-
венных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в России, и др. (п. 5 ст. 2). При этом Общественная палата Российской Федерации рассматривается не только как совещательный, но и как мобилизующий орган. Согласно закону, она осуществляет «привлечение граждан и организаций к реализации государственной политики» (п. 1 ст. 2). За Общественной палатой закреплена также функция общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации (п. 4 ст. 2).
Подобный подход, несомненно, усиливает этатистскую составляющую деятельности консультативных общественных советов и позволяет рассматривать их как инструмент проведения публичной политики органами власти.
Гражданские жюри, так же как и рассмотренные выше общественные советы, создаются для содействия гражданскому участию в решении сложных публично-правовых вопросов, а в конечном итоге — для решения задачи согласования интересов общества и государства. В их компетенцию входит коллективная выработка оптимальных вариантов решения трудных общественных проблем посредством изучения общественных ценностей, интересов, идей. При обсуждении сложных проблем общественной жизни самодеятельные общественные советы призваны привлекать к ним внимание средств массовой информации и общественности. Наконец, самодеятельные общественные советы должны доводить до сведения законодателей и политиков рекомендации, выражающие общественные интересы, и информацию о причинах формулирования данных рекомендаций25.
Самодеятельные общественные советы, таким образом, можно рассматривать в качестве инструмента воздействия общественности на публичную политику, проводимую органами власти.
3. Порядок формирования состава
консультативных общественных советов
Состав консультативных общественных советов, создаваемых государством или местными сообществами, формируется на основе принципа представительства интересов различных социальных групп. Существуют два основных подхода к формированию состава советов: 1) из представителей всех референтных групп; 2) из представителей определенных групп.
Первый подход нередко применяется при формировании состава специализированных советов или советов при высших должностных лицах на разных уровнях организации публичной власти. В частности, в состав Совета национальных меньшинств при Правительстве Чешской Республики входят представители каждого этнического меньшинства26. В состав Общественного консультатив-
ного совета при мэре города Саратова — в уведомительном порядке представители всех зарегистрированных общественных объединений, политических партий, религиозных объединений, профсоюзов или иных объединений граждан27. В первой половине 1990-х годов в России этот подход использовался и при формировании состава общественных палат. Тогда федеральный законодатель пытался выработать механизм, позволяющий представлять интересы всех организованных в соответствии с законом общественно-политических формирований. Так, отбор членов Общественной палаты Конституционного Совещания осуществлялся по единственному критерию — факту регистрации в установленном порядке политических партий, объединений предпринимателей, конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, профсоюзных организаций28. Все перечисленные субъекты по их заявлению могли быть представлены в палате. Тот же принцип был сохранен в Положении об Общественной палате при Президенте Российской Федерации29. Его же придерживались и региональные законодатели. Например, состав Областной общественной палаты Новгородской области формировался из представителей зарегистрированных общественных объединений.
Однако при всей своей привлекательности рассматриваемый подход имеет существенный недостаток: по мере увеличения количества общественных и других организаций (иногда до нескольких тысяч) их представительство в составе одного органа становится затруднительным. Кроме того, в состав советов должны будут войти представители организаций, не настроенных на сотрудничество с органами власти, что создаст угрозу дезорганизации их деятельности.
Поэтому даже в странах развитой демократии при формировании состава консультативных общественных советов все чаще используется второй подход, основанный на принципе, который можно назвать принципом управляемого представительства: представители тех или иных социальных групп, входящие в состав советов, как правило, делегируются организациями, перечень которых установлен нормативным правовым актом, либо назначаются органами власти. В частности, Экономический и социальный совет во Франции состоит из 230 представителей 14 социальных и профессиональных групп, которых назначают на 5 лет правительство и собственно социальные и профессиональные группы. Сложный порядок назначения членов Совета урегулирован специальным декретом, по которому, например, часть представителей служащих назначаются Французской демократической конфедерацией труда, часть — Всеобщей конфедерацией труда, еще часть — Французской конфедерацией христианских трудящихся и т. д.; 40 выдающихся деятелей в экономической, социальной, научной и культурной сферах назначаются декретом правительства30. Примером общественного совета, состав которого практически полностью формируется органами власти, является Совет фонда гражданских программ Венгрии. Председатель данного Совета назначается правительством. Совет состоит из 15 членов. При этом три члена делегируются
председателем правительства; три — комитетом по социальным организациям парламента; остальные десять — национальным гражданским представительством, но назначаются представителем правительства31.
Состав общественных палат, создаваемых в Российской Федерации, формируется на основе принципа управляемого представительства. Так, Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» предусмотрена многоступенчатая система формирования состава палаты: Президент Российской Федерации утверждает одну треть членов Общественной палаты из числа граждан, имеющих особые заслуги перед государством и обществом; утвержденные Президентом члены Общественной палаты производят отбор членов палаты от общероссийских объединений; они же совместно с отобранными ими членами палаты от общероссийских общественных объединений производят отбор членов палаты от межрегиональных и региональных общественных объе-динений32.
Порядок формирования состава общественных палат, как правило, предусматривает весомую роль органов государственной власти в подборе их членов, причем эта роль постепенно усиливается. При формировании состава Общественной палаты Конституционного Совещания органы государственной власти участвовали в этом процессе лишь косвенно: публичное образование, от которого в состав Общественной палаты выдвигался представитель, должно было иметь государственную регистрацию. В порядке формирования состава Общественной палаты при Президенте Российской Федерации значительная роль отводилась Администрации Президента33. Еще большая роль органов государственной власти в процессе формирования состава палаты была предусмотрена Положением об Общественной молодежной палате при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. По Положению в состав Общественной молодежной палаты должны были входить депутаты Государственной Думы — члены комитетов и комиссий Государственной думы, к ведению которых отнесены вопросы государственной молодежной политики, члены Совета Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, представители органов законодательной и представительной власти субъектов Российской Федерации (п. 3.1.1). Кроме того, согласно Положению, количество представителей от общероссийских и межрегиональных общественных объединений и других, предусмотренных Положением, общероссийских и межрегиональных публичных образований в составе общественной палаты не должно превышать одной пятой ее численного состава (п. 3.2.5)34.
Хотя указанное Положение об Общественной молодежной палате при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в 2005 году утратило силу, а вместо него было принято новое Положение, отмеченная тенденция отчетливо прослеживается и в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации». Порядок формирования состава палаты, предусмотренный статьей 8 Закона, предполагает созда-
ние органа, члены которого подконтрольны Президенту Российской Федерации. Законодательно закрепленный механизм формирования состава Общественной палаты Российской Федерации в настоящее время служит примером для региональных законодателей и активно воспроизводится в разных вариациях на региональном уровне при разработке проектов законов, регулирующих деятельность общественных палат в субъектах Федерации35. При этом некоторые разработчики законопроектов предлагают еще более радикальные варианты формирования состава общественных палат. В частности, ими выдвигаются предложения о формировании всего состава палаты исключительно высшим должностным лицом субъекта Федерации36.
С реализацией принципа контролируемого представительства при формировании состава консультативных общественных советов, создаваемых органами власти, связан один из существенных недостатков этих советов. Состав советов во всех случаях остается нерепрезентативным: общество представлено либо только членами определенных зарегистрированных публичных формирований, либо заслуженными гражданами или же, что вряд ли допустимо в общественных органах, депутатами и государственными чиновниками. Не получает рационального обоснования и численный состав общественных советов. Он может варьироваться от 10 до 250 и более членов. Поэтому описанный выше способ формирования состава общественных советов постоянно подвергается критике, и не только в нашей стране, но и за рубежом. Так, например, Филипп Ардан отмечает, что в число членов Экономического и социального совета во Франции, назначаемых правительством, зачастую попадают чисто случайные люди, независимо от уровня их компетентности: друзья, крупные политики, не имевшие успеха на выборах, актеры варьете, вдовы известных лиц37.
Непременное требование к формированию состава гражданских жюри — случайный, в том числе по жребию, отбор членов с применением специальных методик, обеспечивающих представительство различных демографических групп. Обычно учитываются следующие демографические категории: возраст, пол, образование, этническое происхождение, географическая локализация внутри сообщества, религиозные верования и др.38 Такой отбор теоретически обосновал Габриель Алмонд (Gabriel A. Almond). Согласно Алмонду, эффективность гражданского участия не требует того, чтобы все граждане были сведущи в каждой общественной проблеме и политически активны. Взамен этого достаточно активной и хорошо информированной совокупности граждан, которую он назвал «внимательной (attentive) публикой»39. «Мини-народ» Роберта Даля в этом плане можно квалифицировать как своеобразный субстрат «внимательной публики» — это случайно выбранные из всего населения неподготовленные граждане, перед которыми поставлена задача поразмышлять в течение определенного времени по поводу поставленных проблем, а затем объявить свои выводы. При формировании состава самодеятельных общественных советов отбирается очень незначительное
число граждан, представляющих вышеуказанные социальные группы — от 18 до 24 человек. Как показывает практика, качество работы гражданских жюри в итоге определяется не количеством голосов, поданных «за» или «против» какого-либо варианта решения вопроса, а глубиной овладения существом проблемы, и в этом состоит еще одно преимущество гражданских жюри.
4. Порядок организации работы
консультативных общественных советов
Общественные консультативные советы, создаваемые государством или местными сообществами, действуют на постоянной основе. В течение всего срока, на который сформирован их состав, советы рассматривают возникающие в обществе проблемы. Представители общественности, работающие в составе советов, за свою работу обычно не получают денежного вознаграждения. Однако сами советы нуждаются в постоянной финансовой поддержке со стороны государства или местных сообществ. Как правило, их материально-техническая и организационная деятельность обеспечивается за счет средств бюджета соответствующего уровня. В силу своей близости к органам власти консультативные общественные советы организованы по образцу и подобию этих органов: они имеют сходную структуру, работают с утвержденной повесткой дня, рассматривают вопросы и принимают решения на основе регламентов, формируют рабочие группы, комитеты и комиссии и т. п.40 В частности, Экономический и социальный совет во Франции имеет в своей структуре бюро, отделы и комиссии, имеющие своих председателей. Основной формой работы Совета является пленарная ассамблея.
Аналогично организована деятельность общественных палат в нашей стране. Основными формами работы Общественной палаты Российской Федерации являются ее пленарные заседания, заседания Совета, комиссий и рабочих групп палаты. Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации предусмотрен характерный для деятельности органов государственной власти порядок работы общественных палат с экспертами: они вправе привлекать их к проведению общественных экспертиз. На региональном уровне иногда допускается проведение заседаний общественных палат под председательством высшего должностного лица субъекта Федерации. К примеру, глава Администрации Алтайского края ведет заседания действующей при нем Общественной
палаты41.
Как федеральным законом, так и рядом законов субъектов Российской Федерации на органы государственной власти и органы местного самоуправления возлагается обязанность содействовать общественным палатам в исполнении ими своих полномочий.
Исследование деятельности консультативных общественных советов, создаваемых государством или местными сообществами, показывает, что они, по существу, являются не общественными, а государственно-общественными органами. Например, деятельность Общественной
молодежной палаты при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации обеспечивается аппаратом Комитета Государственной Думы по физической культуре, спорту и делам молодежи42; деятельность Общественного совета при Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации — департаментом экономического анализа и перспективного планирования Минпромэнерго России43. Этот же принцип иногда реализуется в законодательстве субъектов Российской Федерации, регулирующем деятельность общественных палат и других общественных советов. В частности, законом Республики Мордовия предусмотрено, что деятельность Общественной палаты обеспечивается Администрацией главы Республики Мордовия44.
Такая схема организационного сопровождения деятельности общественных органов публичного управления позволяет не создавать в советах собственные аппараты и тем самым экономить бюджетные средства. Однако в этом случае общественные советы оказываются тесно связанными с государственным аппаратом. Во избежание подчинения общественных советов государственному аппарату Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» и большинство законов субъектов Российской Федерации, которыми предусмотрено создание общественных палат в регионах России, содержат другую схему, согласно которой общественные палаты имеют свой аппарат, являющийся государственным учреждением. Руководитель аппарата Общественной палаты Российской Федерации назначается Правительством Российской Федерации по согласованию с Советом палаты. Подобный подход принят и в регионах. Аппарат общественной палаты, созданный в форме государственного учреждения, не входит в государственный аппарат (его руководитель и работники не являются государственными гражданскими служащими, он финансируется как государственное учреждение и др.). Но в данном случае, на наш взгляд, вполне допустима аналогия с органами, входящими в государственный аппарат (организация деятельности органа, созданного при управляющем субъекте). Не случайно в отечественной литературе высказана точка зрения, согласно которой государственные учреждения в зависимости от выполняемых ими функций не только уподобляются государственным органам, но и могут входить в состав государственного аппарата45. Таким образом, получается, что государство, будучи заказчиком и получателем рекомендаций консультативных общественных советов, осуществляет финансовое и организационное обеспечение их деятельности. В связи с этим закономерно возникает сомнение в объективности и беспристрастности части заключений общественных советов.
Гражданские жюри создаются для всестороннего изучения и решения какой-либо одной особо важной общественной проблемы. Поэтому каждый жюри-проект выполняется разным составом жюри. С точки зрения сохранения стабильности деятельности жюри, преемственности и накопления практического опыта рассмотрения публично-правовых вопросов, такой подход представля-
ется неоправданным. Однако перед членами гражданского жюри не стоит задача стать профессиональными политиками. Члены «minipopulus» не должны и не могут размышлять по поводу всех общественно значимых проблем, а тем более постоянно заниматься ими, поэтому состав этих органов постоянно меняется, причем не путем частичного обновления (ротации), а радикально. Как подчеркивает Роберт Даль, каждой существенной проблеме повестки дня должен соответствовать один предназначенный для этого «мини-народ»46. Следовательно, каждое общественное жюри можно охарактеризовать как своего рода уникальный публичный исследовательский проект. Обычно продолжительность его реализации составляет около четырех месяцев47. По мере возникновения проблем жюри могут создаваться вновь и вновь. Поскольку членам жюри приходится отвлекаться от основной деятельности на достаточно длительный срок, они получают небольшое денежное вознаграждение.
Финансируют деятельность гражданских жюри спонсоры — некоммерческие организации, корпорации, правительственные агентства, медиа-организации, отдельные граждане или комбинации тех или иных спонсоров. Причем действует жесткое и, безусловно, верное правило: в качестве спонсора не могут выступать лицо, принимающее решение, или получатель рекомендаций48. Само собой разумеется, что соблюдение данного правила не гарантирует объективности и беспристрастности рассмотрения общественно значимых проблем членами жюри. Более того, это не исключает публичного обсуждения заведомо «провокационных» вопросов, сознательно инициированных спонсорами с целью вызвать мощный общественный резонанс. Как известно, даже древним грекам, придумавшим массу средств, призванных обеспечить демократическое принятие решений, не удалось исключить фактов подкупа судей и избежать выступлений демагогов. Однако в сочетании со случайным отбором членов жюри, их постоянной сменяемостью предложенный механизм представляется достаточно эффективным. С момента создания гражданских жюри и до настоящего времени не было случаев неконструктивных обсуждений вопросов. Известно лишь, что иногда выводы гражданских жюри по острым проблемам, связанным с охраной окружающей среды, по просьбе органов государственной власти не получали публичной огласки.
Деятельность каждого жюри-проекта обеспечивает штатный персонал, выполняющий множество специфических организационных задач в зависимости от его целей, проблем, спонсоров и т. д. Члены штатного персонала обязаны придерживаться нейтральной позиции, из его состава исключаются лица, идентифицирующие себя с той или иной частной точкой зрения. Ключевая роль в организации деятельности жюри, выработке задания, формулировании повестки дня, подборе «свидетелей», «понятых», «экспертов», показания которых глубоко и всесторонне могут осветить рассматриваемую проблему, принадлежит специально создаваемому консультативному комитету (advisory committee), состоящему из 4—10 человек, знакомых с возникшей проблемой и пред-
ставляющих различные подходы к ее решению. Роль связующего звена между штатным персоналом проекта и консультативным комитетом выполняет директор проекта. В рамках проекта с участием членов консультативного комитета могут формироваться рабочие группы, поддерживающие связь со спонсорами проекта.
Работа гражданских жюри представляет собой разбирательство по поставленным консультативным советом вопросам. В ходе реализации проекта, на протяжении одного или полутора месяцев, по существу, ведется подготовка «внимательной публики» из ранее сформированного «тшрори/из». После того как члены жюри вникнут в проблему и изучат представленные им документы, проводятся специальные слушания с опросом «свидетелей» и обсуждением проблемы, по завершении которых жюри выносит свой вердикт. Свое решение гражданское жюри обнародует на общественном форуме. По итогам всех обсуждений подготавливается окончательное заключение, которое и представляется властям. Организаторы проекта обеспечивают доступ общественности к этому заключению. Таким образом, и в организации деятельности гражданских жюри находит свое выражение их общественная природа.
❖
Устойчивое функционирование современного демократического государства немыслимо без развития таких институтов гражданского участия, как консультативные общественные советы. Доминирующей их формой являются советы, создаваемые государством или местными сообществами. Участвуя в их работе, граждане способствуют повышению качества принимаемых органами власти публично-властных решений.
В то же время практика организации консультативных общественных советов, создаваемых государством или местными сообществами, выявила ряд недостатков. Это, прежде всего, значительная зависимость советов от органов власти и должностных лиц, зачастую поверхностное рассмотрение вопросов повестки дня и др. В связи с этим в разных странах ведется поиск новых форм организации работы консультативных общественных советов. Одной из них являются гражданские жюри. Нельзя сказать, что гражданским жюри будет принадлежать большое будущее — этот институт с трудом утверждается даже в странах развитой демократии, так как органы государственной власти не всегда заинтересованы в публичном обсуждении многих проблем и оглашении выводов по итогам рассмотрения сложных вопросов общественной жизни. Однако между тем, с точки зрения теоретической и практической отработки возможных и перспективных механизмов гражданского участия, идея гражданских жюри имеет свои преимущества: эти органы позволяют сочетать компетентное участие общественности в принятии публично-властных решений с широкой автономией консультативных общественных советов. Поэтому при наличии искренней заинтересованности органов власти в учете мнений граждан институт гражданских жюри может стать весомым дополнением к институту консультативных
общественных советов, создаваемых государством или местными сообществами.
Виктор Руденко - директор Института философии и права Уральского отделения РАН, доктор юридических наук.
1 См.: Бусова H.A. Делиберативная модель демократии и политика интересов II Вопросы философии. 2002. № 4. С. 5i.
2 В данной статье анализируется деятельность консультативных общественных советов, создаваемых в странах развитой демократии и государствах, вставших на путь демократического развития. Автор не включает в предмет исследования консультативные общественные советы, действующие в тоталитарных государствах или в странах с авторитарными режимами, где эти советы выполняют декоративную функцию.
3 См.: Ортега-и-Гассет X. Восстание масс II Дегуманизация искусства и другие работы: Эссе о литературе и искусстве. М.: Радуга, i99i. С. 40.
4 См.: Ардан Ф. Франция: государственная система I Пер. с франц. Л. С. Филиппова; отв. ред. Л. М. Энтин.. М.: Юрид. лит., i994. С. i58.
5 См.: Общественные советы, как механизм участия общественности в работе государственных органов: Сб. материалов. Киев, 2004. С. i8—68.
6 Консультативный совет «Айоваксесс», США II Общественные советы, как механизм участия общественности в работе государственных органов. С. 124—133.
7 Совет фонда гражданских программ. Венгрия. Акт о национальном фонде гражданских программ II Общественные советы, как механизм участия общественности в работе государственных органов. С. 102—112.
8 Наименование «Citizens Jury» запатентовано в США Джеф-ферсон-центром (штат Миннесота). Обращаясь к самодеятельным консультативным общественным советам, автор статьи не включает в предмет исследования другие общественные советы, которые по отношению к органам власти нельзя назвать консультативными. В частности, это общественные советы, создаваемые политическими партиями для достижения своих политических целей. В России таковыми являются Общественный совет демократических сил Алтая (создан краевым блоком «Яблоко+СПС» в феврале 2004 года), Общественный консультативный совет регионального отделения партии «Единая Россия» (создан в марте 2006 года в Челябинске) и многие другие. К подобного же рода общественным советам можно отнести органы общественной самодеятельности, создаваемые на собраниях граждан или на митингах с целью оказания давления на органы власти. Так, Общественный совет пенсионеров Удмуртии, образованный на митинге в Ижевске i2 января 2005 года, отстаивал требование об отмене так называемой «монетизации льгот» в России.
9 См.: Даль Р. Демократия и ее критики. М.: РОССПЭН, 2003. С. 5i5—5i7; Даль Р. Проблемы гражданской компетентности (http://www.phildep.univ.kiev.ua/polit/dal_2.htm).
10 Даль Р. Проблемы гражданской компетентности.
11 См.: An Interview with professor Ted Becker / Interviewer: Prof. Ari-Veikko Anttiroiko (http://www.uta.fi/~kuaran/becker.html).
12 Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 года. Разд. XI // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3 / Под общ. ред. и со вступ. ст. Л. А. Окунькова. М.: Норма, 2001. С. 41 1-434.
13 Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 15. Ст. 1277; 2006. № 1. Ст. 6; 2007. № 27. Ст. 3216.
14 См.: Общественные советы, как механизм участия общественности в работе государственных органов. С. 70-118.
15 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 4 июля 2001 года № 1742-III ГД «Об Общественной молодежной палате при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2975; 2005. № 25. Ст. 2481; № 44. Ст. 4532.
16 Постановление Администрации Алтайского края от 7 августа 2003 года № 407 «Об утверждении положения об Общественной женской палате при главе Администрации Алтайского края» // Сборник законодательства Алтайского края. 2003. № 8. Ст. 58.
17 Статья 1 Постановления от 29 декабря 1958 года № 58-1360, излагающее органический закон об Экономическом и Социальном Совете// Общественные советы, как механизм участия общественности в работе государственных органов. С. 74-82.
18 Абзац 1 статьи 1 Решения Правительства Чешской Республики от 11 мая 1994 года № 259 «Акт о Совете национальных меньшинств при Правительстве Чешской Республики» // Общественные советы, как механизм участия общественности в работе государственных органов. С. 119-122.
19 См., например, пункт 1 Положения об Областной общественной палате, утвержденного Постановлением Новгородской областной Думы и Администрации Новгородской области от 29 августа 1994 года № 61-ОД236 «Об образовании Областной общественной палаты» // КонсультантПлюс: Региональный выпуск. Законодательство Новгородской области.
20 См.: Аналитическая справка по результатам заседаний Рабочей группы по подготовке проекта Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» (http://www. inop.ru/SocialPlace/spravka.htm) (29.04.2005).
21 Перечень реализованных проектов и рассматриваемых вопросов приведен на сайте Джефферсон-центра (http://www. jefferson-center.org).
22 См.: Carson L., Cole-Edelstein L., Hardy M. Citizens' Juries in Australia: A Discussion about Protocols (8 February 2000) (http://activedemocracy.net/articles/protocol.pdf); Carson L., Sargant Ch., Blackadder J. Consult you community: A guide to running a youth jury. Sydney, 2004 (http://www.activedemocracy. net/parrayouth/docs/youth-juries-handbook.pdf).
23 Постановление от 29 декабря 1958 года № 58-1360, излагающее органический закон об Экономическом и Социальном Совете. Ст. 1.
24 Решение Правительства Чешской Республики от 11 мая 1994 года № 259 «Акт о Совете национальных меньшинств при Правительстве Чешской Республики». Ст. III/3.5-6.
25 См.: Citizens Jury Handbook. The Jefferson Center, 2004. P. 4 (http://www.jefferson-center.org/vertical/Sites/%7BC73573A1 -16DF-4030-99A5-8FCCA2F0BFED%7D/uploads/%7B7D 486ED8-96D8-4AB1-92D8-BFA69AB937D2%7D.PDF).
26 Решение Правительства Чешской Республики от 11 мая 1994 года № 259 «Акт о Совете национальных меньшинств при Правительстве Чешской Республики». Ст. Ш/3-1.
27 Приложение к Постановлению мэра города от 6 марта 2002 года № 187 «Положение об общественном консультативном совете при мэре города — главе городского самоуправления» // Общественные советы, как механизм участия общественности в работе государственных органов. С. 143—148.
28 Распоряжение Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года № 686-рп «Об утверждении Положения об Общественной палате Конституционного Совещания» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 4000.
29 Распоряжение Президента Российской Федерации от 16 февраля 1994 года № 78-рп «Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 8. Ст. 592.
30 Статья 2 Декрета от 4 июля 1984 года № 84-558, устанавливающий условия назначения членов Экономического и Социального Совета // Общественные советы, как механизм участия общественности в работе государственных органов. С. 78-82.
31 См.: Совет фонда гражданских программ. Венгрия. Акт о национальном фонде гражданских программ.
32 Подобный способ формирования контролируемого состава органов публичного управления известен со времен античности. По сведениям Фукидида, после олигархического переворота 411 года до н. э. в Афинах Совет четырехсот формировался следующим образом: собранием были выбраны 5 про-эдров, которые избрали еще 100 человек (включая, видимо, и их самих), а каждый из этих ста выбрал себе еще по трое коллег. См.: ВладимирскийМ.Ю. Афинская олигархия. СПб: Центр антиковедения СПбГУ, 2001. Гл. III (Ы^р://сеП;аП;. pu.ru/aristeas/monogr/vladim_m/vlad_m13.htm).
33 Распоряжение Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года № 686-рп «Об утверждении Положения об Общественной палате Конституционного Совещания» (п. 3) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 4000.
34 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 4 июля 2001 года № 1742-111 ГД «Об Общественной молодежной палате при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2975.
35 См., например, проект закона Алтайского края «Об Общественной палате Алтайского края», согласно которому глава Администрации Алтайского края утверждает кандидатуры первых десяти членов Общественной палаты, а из числа этих граждан создается рабочая группа, которая формирует полный состав палаты (http://www.bankfax.ru-page.php?pg =28831).
36 См., например: Орлов И. И. Проект Закона «Об Общественной палате Иркутской области» (http://www.admirk.ru/op-komm.htm).
37 См.: Ардан Ф. Указ. соч. С. 158-159.
38 Citizens Jury Handbook. P. 25—26; Carson L., Sargant Ch., Blackadder J. Op. cit. P 17-18.
39 См. об этом: Даль Р. Демократия и ее критики. С. 515-516.
40 На значительное сходство организации деятельности Общественной палаты Российской Федерации и нижней палаты российского парламента уже обращалось внимание: «Фактически получился дубликат нижней палаты парламента...» (Кузьмин В. Палата номер три // Российская газета. 2005. 1 июля).
41 Распоряжение Администрации Алтайского края от 4 августа 1997 года № 825/4 «Об образовании Общественной палаты при главе Администрации Алтайского края» // Собрание законодательства Алтайского края. 1997. № 16 (36). Ст. 207.
42 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 10 мая 2005 года № 1979-IV ГД «Об утверждении Положения об Общественной молодежной палате при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 25. Ст. 2481; № 44. Ст. 4532.
43 Приказ Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации от 1 августа 2007 года № 296 «Об образовании Общественного совета при Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации» // Еженедельник промышленного роста. 2007. № 30. С. 17-23.
44 Закон Республики Мордовия от 20 февраля 2006 года № 7-3 «Об Общественной палате Республики Мордовия» (ч. 1 ст. 16).
45 Данная точка зрения высказана В. Е. Чиркиным при рассмотрении понятия и элементов государственного аппарата. См.: Чиркин В. Е. Публичное управление. М.: Юрист, 2004. С. 100-108.
46 Даль Р. Демократия и ее критики. С. 516.
47 См.: Citizens Jury Handbook. P. 15-16.
48 Ibid. P. 18.
