CC BY
34
Правовые аспекты политики
В. Н. Руденко
КОНСУЛЬТАТИВНЫЕ ОБЩЕСТВЕННЫЕ СОВЕТЫ: ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Вместо введения
В течение истекшего столетия в государствах мира было выработано множество публично-правовых институтов, обеспечивающих различные формы гражданского участия — переговоры групп граждан, общественных организаций и органов власти, разработка и подписание соглашений между органами власти и общественными организациями, обращения граждан, обсуждение проектов нормативных правовых актов в парламентских комитетах и комиссиях с участием общественности, общественные экспертизы социальных и технологических проектов, гражданские форумы, конференции, слушания и др. Придание этим институтам особой роли в системе организации публичной власти можно расценивать как установку на развитие делиберативной (от англ. «deliberation» в значении «обсуждение», «дискуссия») демократии, основанной на следующей предпосылке: «Все, кого может затронуть предполагаемое решение, должны иметь равные шансы на участие в обсуждении» (Бусова, 2002, с. 51). Разновидностью институтов гражданского участия, обеспечивающих делиберативное принятие решений в современном обществе, являются общественные советы, специально создаваемые с целью выработки рекомендаций органам власти и должностным лицам. Интенсивный процесс формирования таких общественных советов с конца прошлого столетия наблюдается в России, как на федеральном, так и на региональном уровне организации публичной власти. В мировой практике можно выделить две наиболее эффективные и зачастую конкурирующие формы консультативных общественных советов, обеспечивающих делиберативное принятие решений: 1) общественные советы, создаваемые государством или местными сообществами; 2) самодеятельные общественные советы, создаваемые негосударственными организациями, из которых наиболее значимыми, на наш взгляд, являются так называемые гражданские жюри (Citizens Jury)1.
1 Наименование "Citizens Jury' запатентовано в США Джефферсон-центром, действующим в штате Миннесота. Обращаясь к гражданским жюри, автор статьи не включает в предмет исследования другие общественные советы, которые по отношению к органам власти нельзя назвать консультативными. В частности, к ним относятся общественные советы, создаваемые политическими партиями, общественные советы, образуемые на собраниях граждан или на митингах, и др. Так, основной целью деятельности общественных советов, создаваемых политическими партиями, является организация граждан для достижения политических целей, преследуемых этими партиями. Таковым, например, являлся Общественный совет демократических сил Алтая, созданный краевым блоком «Яблоко+СПС» в феврале 2004 г. Целью образования общественных советов на собраниях граждан или на митингах является выдвижение требований к органам власти. В частности, Общественный совет пенсионеров Удмуртии, созданный на митинге 12 января 2005 г., отстаивал требование об отмене так называемой «монетизации льгот» в России.
© В. Н. Руденко, 2006
Общественные советы, создаваемые государством или местными сообществами, в различных формах существуют практически в каждой стране мира1. Их появление приходится на первую треть XX столетия — время необычайного роста политической активности граждан. Не случайно в трудах социологов того времени наступившая эпоха расценивалась как «эпоха масс», эпоха прихода граждан к почти «неограниченной власти в обществе» (Ортега-и-Гассет, 1991, с. 40). Феномен «восстания масс» оказал существенное влияние на развитие политических институтов и процессов. В обществе произошло осознание того, что участие общественности в обсуждении различных вариантов принятия публично-властных решений придает им больше легитимности, а деятельность органов власти становится более эффективной. В связи с этим появляются первые консультативные общественные советы. Одним из них был Национальный Экономический Совет, созданный во Франции декретом в 1925 г. (Ардан, 1994, с. 158).
В течение истекшего столетия практика создания общественных консультативных советов в демократических странах становится повсеместной. Наиболее часто они создаются на уровне местного самоуправления. В частности, в Порто-Аллегре (Бразилия) действует совет участия по вопросам бюджета города, в Сан-Франциско (США) в 1999 г. создана оперативная группа по выполнению приказа мэра города Сан-Франциско о прозрачности деятельности государственных органов, в Щецине (Польша) — консультативно-совещательный совет и др. (см.: Общественные советы, 2004, с. 18-68). Довольно часто общественные советы функционируют на уровне субъектов федеративных государств (Консультативный совет «Айоваксесс» (Там же, с. 124-133), созданный в штате Айова и др.), реже — на общенациональном уровне. Одним из примеров в данном случае является Совет фонда гражданских программ (Венгрия).
Гражданские жюри начинают создаваться в начале 70-х годов прошлого века. Тогда американским ученым Питером Даенелэм (Peter Dienel) была высказана и параллельно развита Нэдом Кросби (Ned Crosby) идея, обосновывающая возможность возрождения самой общественностью древнейшего института народных собраний в виде Citizens jury, вырабатывающих рекомендации мэрам крупных городов, губернаторам штатов и даже президенту США. В работах Роберта Даля (Robert Dahl) подобные консультативные общественные советы получили название "minipopulus" (Даль, 2003, с. 215-217; Даль, http://www.phildep.univ.kiev.ua/polit/dal_2.htm), что означает определенного рода легитимный суррогат народа — "мини-народ", которого можно воспринимать как беспристрастного и объективного советника, манифестанта и проводника воли, мнений и настроений граждан. При возникновении напряжения в обществе власть, испытывая
1 В данной статье анализируется деятельность консультативных общественных советов, создаваемых в странах развитой демократии и государствах, вставших на путь демократического развития. Автор не включает в предмет исследования консультативные общественные советы, действующие в тоталитарных государствах или в странах с авторитарными режимами, так как в данном случае эти советы выполняют декоративную функцию.
настоятельную потребность в контакте с гражданами, может обращаться за советом к «мини-народу» для согласования публичных интересов.
Выдвинутые идеи на протяжении последних десятилетий постепенно стали отрабатываться и на практике. В период с 1974 г. и по настоящее время более 30 экспериментов по обсуждению общественно значимых вопросов гражданскими жюри были проведены Джефферсон-центром за новые демократические процессы, действующим в штате Миннесота. Имеется позитивный опыт обсуждения гражданскими жюри проблем здравоохранения в штате Орегон (Даль, http://www.phildep.univ.kiev.ua/polit/dal_2.htm). В Германии нарабатывается схожая практика общественного обсуждения проблем, связанных с разработкой планов развития городов страны. В Дании создана Датская технологическая коллегия, которая составляет «консенсусный список» граждан, обсуждающих ключевые темы развития общества для парламента страны. В Великобритании в Лондоне действует Институт политических исследований, который перенял американский опыт создания гражданских жюри по вопросам культуры (см.: An Interview, http://www.uta.fi/~kuaran/becker.html). Большой практический опыт работы гражданских жюри накоплен в Австралии. В университете Сиднея даже преподается специальный курс, посвященный проблемам организации их деятельности. В этой стране, как и в некоторых других странах (Великобритания, Ирландия), имеется богатый опыт работы специализированных молодежных гражданских жюри (см.: Carson, Cole-Edelstein, Hardy, http://activdemocracy.net/articles/protocol.pdf; Carson, http://www.communitybuilders.nsw.gov.au/ download/YouthJuriesGuide.pdf).
Что представляют собой упомянутые разновидности консультативных общественных советов? Какие преимущества и недостатки им свойственны? Насколько перспективно их развитие? Чтобы ответить на поставленные вопросы, проанализируем опыт организации и деятельности тех и других консультативных общественных советов по следующим критериям: 1) их правовой статус; 2) задачи, которые они решают; 3) порядок формирования их состава; 4) порядок организации их деятельности.
Правовой статус консультативных общественных советов
Общественные консультативные советы, создаваемые государством или местными сообществами, есть органы публичного управления, действующие, как правило, при управляющих субъектах. Наиболее часто они создаются при исполнительных либо законодательных органах власти, или при должностных лицах на основании решений соответствующих органов власти или должностных лиц. В исключительных случаях, как, например, во Франции, создание подобных органов предусмотрено Конституцией1. Иногда советы являются автономными органами публичного управления, создаваемыми на основании специальных законов. Так, Общественная палата Российской Федера-
1 Конституцией Франции от 4 октября 1958 г. предусмотрено создание Экономического и Социального Совета (разд. XI), действующего преимущественно при правительстве страны (см.: Конституции государств, 2001, с. 411-434).
ции и общественные палаты субъектов Российской Федерации функционируют самостоятельно, не будучи органами парламентских ассамблей. Создаются они на основании соответственно федерального закона1 и законов субъектов Российской Федерации.
Существуют узкоспециализированные консультативные общественные советы, такие как Датский совет по инвалидности (Дания), Совет национальных меньшинств (Чешская Республика) (см.: Общественные советы, 2004, с. 70-118) и более универсальные, в частности Экономический и Социальный Совет во Франции, общественные палаты в России. При определении правового статуса консультативных общественных советов, создаваемых государством или местными сообществами, всегда возникают большие трудности. С одной стороны, данные советы нередко позиционируются в качестве общественных органов публичного управления. С другой же стороны, они являются государственными либо муниципальными органами. Это противоречие находит выражение в определении правового статуса некоторых консультативных общественных советов. Как правило, в правовых актах, регулирующих их деятельность, содержатся весьма неопределенные формулировки, касающиеся их правового статуса. Так, Экономический и Социальный Совет во Франции «является при органах государственной власти консультативной ассамблеей»2, Совет национальных меньшинств при правительстве Чешской Республики является «органом правительства»3. Затруднительно определить и правовой статус общественных палат, создаваемых в нашей стране. Российские законодатели, как правило, избегают однозначного ответа на рассматриваемый вопрос. Он может игнорироваться вообще, как это сделано в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации». В других случаях на этот вопрос дается весьма неопределенный ответ: общественные палаты рассматриваются в качестве «совещательных органов» или же особых «организационных форм» взаимодействия органов власти и общественности4. В теоретических дискуссиях по данному вопросу общественные палаты предлагается считать особыми общественно-государственными институтами публичного права, создаваемыми на основе конкретных правовых актов и, в частности, законов (см.: Аналитическая справка, http://www.inop.ru/SocialPlace/spravka.htm).
Так или иначе, но общественные советы, создаваемые государством или местными сообществами, в значительной мере вписаны в систему организации публичной власти. Поэтому при анализе деятельности каждого конкретного подобного рода консультативного «общественного» совета, например на государственном уровне, всякий раз прихо-
1 Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (см.: Российская газета, 2005).
2 Постановление № 58-1360 от 29 декабря 1958 г., излагающее органический закон об экономическом и социальном совете (ст. 1) (см.: Общественные советы, 2004, с. 74-82).
3 Решение Правительства Чешской Республики № 259 от 11 мая 1994 г. «Акт о Совете национальных меньшинств при Правительстве Чешской Республики» (ст. 1, абз. 1) (см.: Там же, с. 119-122).
4 См., например: пункт 1 Положения об Областной общественной палате, утвержденного Постановлением Новгородской областной думы и Администрации Новгородской области от 29 августа 1994 г. № 61-ОД236 «Об образовании Областной общественной палаты» (см.: Консультант+).
146
дится давать ответ на вопрос, какая составляющая — общественная или государственная — превалирует в данном органе? В том случае, если основное место принадлежит государственной составляющей, общественные советы следует характеризовать не как общественно-государственные, а как государственно-общественные институты, что, естественно, снижает их значимость как общественных независимых, объективных и беспристрастных органов.
Гражданские жюри есть органы, создаваемые субъектами гражданского общества. Они являются формой самоорганизации граждан и формируются общественными организациями по инициативе граждан, организаций либо органов власти. Данные общественные советы по существу представляют собой консультационные общественные коллегии, формируемые из граждан - непрофессиональных присяжных (от лат. "juro" — присягаю), уполномоченных рассмотреть какой-либо общественно важный вопрос. Сугубо общественный статус гражданских жюри является их преимуществом, обеспечивающим гарантии беспристрастности общественных советов и их независимости от органов власти.
Компетенция консультативных общественных советов
Перед консультативными общественными советами, создаваемыми органами власти, ставится задача согласования интересов государства либо местных сообществ и различных социальных групп посредством консультирования органов власти относительно проводимой ими публичной политики. Поэтому данные общественные советы призваны принимать совещательные решения. Как правило, задачей советов является также выполнение определенного рода мобилизационной функции — обеспечение участия различных социальных групп в реализации официально проводимой политики. Так, Экономический и Социальный Совет во Франции «способствует сотрудничеству между различными профессиональными категориями и обеспечивает их участие в социальной и экономической политике правительства»1. Совет национальных меньшинств Чехии наряду с консультативной функцией обязан решать задачи практического применения политики правительства по этническим вопросам2. Схожими являются и задачи, стоящие перед общественными палатами в России.
Согласно Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата создается для выработки рекомендаций органам государственной власти при определении приоритетов в сфере развития гражданского общества, выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение, для проведения общественных экспертиз законопроектов, проектов нормативных правовых актов органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполни-
1 Постановление № 58-1360 от 29 декабря 1958 г., излагающее органический закон об экономическом и социальном совете (ст. 1) (см.: Общественные советы, 2004).
2 Решение Правительства Чешской Республики № 259 от 11 мая 1994 г. — «Акт о Совете национальных меньшинств при Правительстве Чешской Республики». Ст. 111/3.5-6.
147
тельной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления и др. (ст. 2). При этом Общественная палата Российской Федерации рассматриваются не только как совещательный, но и как мобилизующий орган. Согласно закону, она осуществляет «привлечение граждан и организаций к реализации государственной политики» (пункт 1 ст. 2). За этой Общественной палатой закреплена также функция общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации (пункт 4 ст. 2).
Подобного рода подход, несомненно, усиливает этатистскую составляющую деятельности консультативных общественных советов и позволяет рассматривать их как инструмент проведения публичной политики органами власти.
Гражданские жюри, так же как и вышерассмотренные общественные советы, создаются для содействия гражданскому участию в решении сложных публично-правовых вопросов, а в конечном итоге - для решения задачи согласования интересов общества и государства. В их компетенцию входит коллективная выработка оптимальных вариантов решений трудных общественных проблем посредством изучения общественных ценностей, интересов, идей. При обсуждении сложных проблем общественной жизни самодеятельные общественные советы призваны привлекать внимание средств массовой информации и общественности к этим проблемам. Наконец, самодеятельные общественные советы доводят до сведения законодателей и политиков рекомендации, выражающие общественные интересы, и информацию о причинах формулирования данных рекомендаций (см.: Citizens Jury, http://www. Jefferson-center.org, р. 4).
Самодеятельные общественные советы, таким образом, можно рассматривать в качестве инструмента воздействия общественности на публичную политику, проводимую органами власти.
Порядок формирования состава консультативных общественных советов
Состав консультативных общественных советов, создаваемых государством или местными сообществами, формируется на основе принципа представительства интересов различных социальных групп. Существуют два основных подхода к формированию состава советов: 1) состав советов может формироваться из представителей всех референтных групп; 2) в состав советов могут входить только представители определенных групп.
Первый подход нередко применяется при формировании состава специализированных советов или советов, формируемых при высших должностных лицах на разных уровнях организации публичной власти. В частности, в состав Совета национальных меньшинств при правительстве Чешской Республики входят представители каждого эт-
нического меньшинства1, в состав Общественного консультативного совета при мэре города Саратова — в уведомительном порядке представители всех зарегистрированных общественных объединений, политических партий, религиозных объединений, профсоюзов или иных объединений граждан2. В первой половине 1990-х годов в России этот подход использовался и при формировании состава общественных палат. Тогда федеральный законодатель пытался выработать механизм, позволяющий представлять интересы всех организованных в соответствии с законом общественно-политических формирований. Так, отбор членов Общественной палаты Конституционного Совещания осуществлялся по единственному критерию — по факту регистрации в установленном порядке политических партий, объединений предпринимателей, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, профсоюзных организаций3. Все перечисленные субъекты по их заявлению могли быть представлены в палате. Тот же принцип был сохранен в «Положении об Общественной палате при Президенте Российской Федерации»4. Его же придерживались и региональные законодатели. Например, состав Областной общественной палаты Новгородской области формировался из представителей зарегистрированных общественных объединений.
Однако при всей своей привлекательности обозначенный подход имеет существенный недостаток: по мере увеличения количества общественных и других организаций (иногда их количество составляет несколько тысяч) их представительство в составе одного органа становится затруднительным. Помимо этого, в состав советов входят представители организаций, не настроенных на сотрудничество с органами власти, что создает угрозу дезорганизации их деятельности. Поэтому даже в современных демократических странах при формировании состава консультативных общественных советов все чаще используется второй подход, основанный на принципе управляемого представительства: представители тех или иных социальных групп, входящие в состав советов, как правило, делегируются организациями, перечень которых установлен нормативным правовым актом, либо назначаются органами власти. В частности, Экономический и Социальный Совет во Франции состоит из 230 представителей четырнадцати социальных и профессиональных групп, которых назначают на 5 лет правительство и собственно социальные и профессиональные группы.
Сложный порядок назначения членов Совета урегулирован специальным декретом, по которому, например, часть представителей служащих назначаются Французской де-
1 Решение Правительства Чешской Республики № 259 от 11 мая 1994 г. — «Акт о Совете национальных меньшинств при Правительстве Чешской Республики». Ст. 111/3-1.
2 Приложение к Постановлению мэра города от 6 марта 2002 г. № 187 «Положение об общественном консультативном совете при мэре города - главе городского самоуправления» (см.: Общественные советы, 2004, с. 143-148).
3 Распоряжение Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 686-рп «Об утверждении Положения об Общественной палате Конституционного Совещания». Ст. 4000. (см.: Собрание актов, 1993).
4 Распоряжение Президента РФ от 16 февраля 1994 г. № 78-рп «Об общественной палате при Президенте Российской Федерации». Ст. 592 (см.: Собрание актов, 1994).
149
мократической конфедерацией труда, часть — Всеобщей конфедерацией труда, еще часть — Французской конфедерацией христианских трудящихся и т. д.; сорок выдающихся деятелей в экономической, социальной, научной и культурной сферах назначаются декретом правительства1. Примером общественного совета, состав которого практически полностью формируется органами власти, является Совет Программы Фонда гражданских программ Венгрии. Председатель данного Совета назначается правительством. Совет состоит из 15 членов. При этом три члена делегируются председателем Правительства, три члена — комитетом по социальным организациям парламента, остальные десять членов — гражданским представительством, но назначаются представителем правительства2.
На основе принципа управляемого представительства формируется также состав общественных палат, создаваемых в Российской Федерации. Так, Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» предусмотрена многоступенчатая система формирования состава палаты, в основу которой положен известный принцип: Президент Российской Федерации утверждает одну треть членов Общественной палаты из числа граждан, имеющих особые заслуги перед государством и обществом; утвержденные Президентом члены Общественной палаты производят отбор членов палаты от общероссийских объединений; эти же члены палаты совместно с отобранными ими членами палаты от общероссийских общественных объединений производят отбор членов палаты от межрегиональных и региональных общественных объединений.
Порядок формирования состава общественных палат, как правило, предусматривает весомую роль органов государственной власти в подборе их членов. Причем эта роль постепенно усиливается. При формировании состава Общественной палаты Конституционного Совещания органы государственной власти участвовали в этом процессе лишь косвенно: необходимо было соблюдение требования государственной регистрации публичного образования, от которого в состав общественной палаты выдвигается его представитель. Согласно порядку формирования Общественной палаты при Президенте Российской Федерации, значительная роль в подборе членов палаты отводилась администрации Президента.
Еще большее усиление роли органов государственной власти в процессе формирования состава палаты было предусмотрено «Положением об Общественной молодежной палате при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»: Государственная Дума вправе устанавливать число своих представителей в палате, она согласует с Советом Федерации и с федеральными органами исполнительной власти число представителей Совета Федерации или указанных органов исполнительной власти. Кроме того, согласно Положению, количество представителей от общероссийских и межрегиональных общественных объединений и других, предусмотренных
1 Декрет № 84-558 от 4 июля 1984 г., устанавливающий условия назначения членов Экономического и социального совета (ст. 2) (см.: Общественные советы, 2004, с. 78-82).
2 Акт о национальном фонде гражданских программ Венгрии (ст. 3, §1).
150
Положением общероссийских и межрегиональных публичных образований, в составе общественной палаты не должно превышать одной пятой ее численного состава1...
Отмеченная тенденция усиления роли органов государственной власти в процессе формирования состава общественных палат отчетливо прослеживается и с принятием Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации». Порядок формирования состава палаты, предусмотренный ст. 8 закона, предполагает создание органа, члены которого подконтрольны Президенту Российской Федерации. Законодательно закрепленный механизм формирования состава Общественной палаты Российской Федерации в настоящее время служит примером для региональных законодателей и активно воспроизводится в разных вариациях на региональном уровне при разработке проектов законов, регулирующих деятельность общественных палат в субъектах Федерации2. При этом некоторые разработчики законопроектов предлагают еще более радикальные варианты формирования состава общественных палат. В частности, ими выдвигаются предложения о формировании всего состава палаты исключительно высшим должностным лицом субъекта Федерации (см., например: Орлов, http://www.admirk.ru/op-komm.htm).
С реализацией принципа контролируемого представительства при формировании состава консультативных общественных советов, создаваемых органами власти, связан один из существенных недостатков этих советов. Состав советов во всех случаях остается нерепрезентативным. По условиям выборки общественная стратификация выглядит довольно странно: общество представлено либо только членами определенных зарегистрированных публичных формирований, либо заслуженными гражданами, или же, что вряд ли допустимо в отношении состава общественных органов, депутатами и государственными чиновниками. Не получает в данном случае рационального обоснования и численный состав общественных советов. Он может варьироваться от 10 до 250 и более членов. Поэтому описанный способ формирования состава общественных советов постоянно подвергается критике, и не только в нашей стране, но и за рубежом. Так, Филипп Ардан отмечает, что в число членов Экономического и Социального Совета во Франции, назначаемых правительством, зачастую попадают чисто случайные люди, независимо от уровня их компетентности: друзья, крупные политики, не имевшие успеха на выборах, актеры варьете, вдовы известных лиц (см.: Ардан, 1994 с. 158-159). Непременным требованием формирования состава гражданских жюри является случайный, в том числе по жребию, отбор членов с применением специальных методик, обеспечивающих представительство различных демографических групп. Обычно учитыва-
1 Постановление Государственной Думы ФС РФ от 4 июля 2001 г. №1742-111 ГД «Об общественной молодежной палате при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации». Ст. 2975 (см.: Собрание законодательства, 2001).
2 См., например, проект Закона Алтайского края «Об Общественной палате Алтайского края», согласно которому Глава Администрации Алтайского края утверждает кандидатуры первых десяти членов Общественной палаты, а из числа этих граждан создается рабочая группа, которая формирует полный состав палаты (Проект закона, http://www.bankfax.ru-page.php?pg=28831).
151
ются следующие демографические категории: возраст, пол, образование, этническое происхождение, географическая локализация внутри сообщества, религиозные верования и др. (см.: Citizens Jury, 2004, http://www. Jefferson-center.org, р. 25-26; Carson, Sargant, Blackadder, 2004, р. 17-18). Теоретическим обоснованием такого рода отбора являются идеи Габриеля Алмонда (Gabriel A. Almond).
Согласно Алмонду, эффективность гражданского участия не требует того, чтобы все граждане были сведущи и политически активны по каждой общественной проблеме. Взамен этого достаточно активной и хорошо информированной совокупности граждан, которую он назвал «внимательной (attentive) публикой» (см.: Даль, 2003, с. 515-516). «Мини-народ» Роберта Даля в этом плане можно квалифицировать как своеобразный субстрат «внимательной публики» — случайно выбранных из всего населения неподготовленных граждан, перед которыми поставлена задача поразмышлять в течение определенного времени по поводу поставленных проблем, а затем объявить свои выводы. При этом граждане могут менять свое первоначальное мнение. При формировании состава самодеятельных общественных советов отбирается очень незначительное число граждан, представляющих вышеуказанные социальные группы, — от 18 до 24 человек. Как показывает практика, качество работы гражданских жюри в конечном итоге определяется не количеством голосов, поданных «за» или «против» какого-либо варианта решения вопроса, а глубиной овладения существом проблемы, и в этом состоит еще одно преимущество гражданских жюри.
Порядок организации работы консультативных общественных советов
Общественные консультативные советы, создаваемые государством или местными сообществами, действуют на постоянной основе. В течение всего срока, на который сформирован их состав, члены данных советов рассматривают новые возникающие в обществе проблемы. Представители общественности, работающие в составе советов, за свою работу обычно не получают денежного вознаграждения. Но сами советы нуждаются в постоянной финансовой поддержке со стороны государства или местных сообществ. Как правило, их материально-техническая и организационная деятельность обеспечивается за счет средств бюджета соответствующего уровня. В силу своей близости к органам власти консультативные общественные советы организованы по образцу и подобию этих органов власти: они имеют сходную структуру, работают с утвержденной повесткой дня, рассматривают вопросы и принимают решения на основе регламентов и т. п. В частности, Экономический и Социальный Совет во Франции имеет в своей структуре бюро, отделы и комиссии, имеющие своих председателей. Основной формой работы Совета является пленарная ассамблея. Аналогично организована деятельность общественных палат в нашей стране. Основными формами работы Общественной палаты Российской Федерации являются ее пленарные заседания, заседания Совета палаты, комиссий и рабочих групп палаты. Федеральным законом предусмотрен характерный для деятельности органов государственной власти порядок работы пала-
ты с экспертами: она вправе «привлекать» их к проведению общественных экспертиз. Предусмотрено создание аппарата Общественной палаты, задачей которого является обеспечение ее деятельности.
Исследование организации работы консультативных общественных советов дает лишний аргумент в пользу того, что они, по существу, являются не общественным, а государственно-общественными органами. Показательно, например, что руководитель аппарата Общественной палаты Российской Федерации, согласно закону, должен по согласованию с Советом палаты назначаться Правительством Российской Федерации. К тому же аппарат палаты, созданный в форме государственного учреждения, практически является составным элементом единого государственного аппарата1. Получается, что государство, будучи заказчиком и получателем рекомендаций палаты, осуществляет финансовое и организационное обеспечение ее деятельности. В связи с этим закономерно возникает сомнение в объективности и беспристрастности заключений палаты.
Гражданские жюри создаются для всестороннего изучения и решения какой-либо одной особо важной общественной проблемы. Поэтому каждый жюри-проект выполняется разным составом членов жюри. С точки зрения сохранения стабильности деятельности жюри, сохранения преемственности и накопления практического опыта рассмотрения публично-правовых вопросов такой подход представляется неоправданным. Однако перед членами гражданского жюри не стоит задача стать профессиональными политиками. Члены «minipopulis» не должны и не могут размышлять по поводу всех общественно значимых проблем, а тем более постоянно заниматься ими, поэтому состав «minipopulis» постоянно меняется, причем не путем частичного обновления (ротации), а радикально. Как подчеркивает Р. Даль, каждой существенной проблеме повестки дня должен соответствовать один предназначенный для этого «мини-народ» (Даль, 2003, с. 516). Поэтому каждое общественное жюри можно охарактеризовать в качестве своего рода уникального публичного исследовательского проекта. Как правило, продолжительность его реализации составляет около 4 месяцев (см.: Citizens Jury, 2004, http://www. Jefferson-center.org, р. 15-16). По мере возникновения проблем жюри могут создаваться вновь и вновь. Поскольку членам жюри приходится отвлекаться от их основной деятельности на достаточно длительный срок, они получают небольшое денежное вознаграждение.
Финансовое обеспечение деятельности гражданских жюри осуществляют спонсоры — некоммерческие организации, корпорации, правительственные агентства, медиа-организации, отдельные граждане или комбинации тех или иных спонсоров. Причем действует жесткое и, безусловно, верное правило: в качестве спонсора не может выступать лицо, принимающее решение, или получатель рекомендаций (см.: Ibid., р. 18).
1 О понятии и элементах государственного аппарата см.: Чиркин, 2004, с. 100-108. Как отмечает автор, государственные учреждения в зависимости от выполняемых ими задач могут входить либо нет в состав государственного аппарата. На наш взгляд, в рассматриваемом случае аппарат Общественной палаты Российской Федерации является элементом государственного аппарата, так как ведет подготовительную работу для принятия органами государства публично-властных решений.
153
Деятельность каждого жюри-проекта обеспечивает штатный персонал проекта, выполняющий множество специфических организационных задач от одного проекта к другому в зависимости от его целей, проблем, спонсоров и т. д. Члены штатного персонала должны придерживаться нейтральной позиции, из его состава исключаются лица, идентифицирующие себя с той или иной частной точкой зрения. Ключевая роль в организации деятельности жюри, выработке задания, формулировании повестки дня, подборе «свидетелей», «понятых», «экспертов», показания которых глубоко и всесторонне могут осветить рассматриваемую проблему, принадлежит специально создаваемому консультативному комитету ("advisory committee"), состоящему из 4-10 человек, знакомых с возникшей проблемой и представляющих различные подходы к ее решению. Роль связующего звена между штатным персоналом проекта и консультативным комитетом выполняет директор проекта. В рамках проекта с участием членов консультативного комитета могут формироваться рабочие группы, поддерживающие связь со спонсорами проекта.
Работа гражданских жюри предполагает своего рода разбирательство по поставленным консультативным советом вопросам. В ходе реализации проекта в течение одного или полутора месяцев, по существу, производится подготовка «внимательной публики» из ранее сформированного "minipopulis". После того как члены жюри в течение этого времени вникнут в проблему и изучат предоставленные им документы, проводятся специальные слушания с опросом «свидетелей» и обсуждением проблемы, по завершении которых жюри в состоянии вынести свой «вердикт». Решение гражданского жюри представляется им на общественном форуме. По итогам всех обсуждений готовится окончательное заключение, которое и представляется властям. Организаторы проекта обеспечивают доступ к заключению общественности. Таким образом, и в организации
деятельности гражданских жюри находит свое выражение их общественная природа.
* * *
Устойчивое функционирование современного демократического государства немыслимо без развития таких институтов гражданского участия, как консультативные общественные советы. С первой трети прошлого столетия и до настоящего времени доминирующей формой являются советы, создаваемые государством или местными сообществами. Участвуя в их работе, граждане способствуют повышению качества принимаемых органами власти публично-властных решений. В то же время практика организации консультативных общественных советов, создаваемых государством или местными сообществами, выявила ряд недостатков. Это, прежде всего, значительная зависимость советов от органов власти и должностных лиц, зачастую поверхностное рассмотрение вопросов повестки дня и др. В связи с этим в разных странах идет постоянный поиск новых форм организации работы консультативных общественных советов. Одной из таких форм являются гражданские жюри. Нельзя сказать, что им будет принадлежать большое будущее — этот институт с трудом утверждается даже в странах развитой демократии, так как органы государственной власти не всегда заинтересованы
в публичном обсуждении многих проблем и оглашении выводов по итогам рассмотрения сложных вопросов общественной жизни.
Между тем с точки зрения теоретической и практической отработки возможных и перспективных механизмов гражданского участия идея гражданских жюри имеет свои преимущества: они позволяют сочетать компетентное участие общественности в принятии публично-властных решений с широкой автономией консультативных общественных советов. В связи с этим при наличии искреннего интереса органов власти учитывать мнение граждан институт гражданских жюри может стать весомым дополнением к институту консультативных общественных советов, создаваемых государством или местными сообществами.
Литература
Аналитическая справка по результатам заседаний Рабочей группы по подготовке проекта Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации». 200б г. 29 апреля Il http:I/www.inop.ruISocialPlace/spravka.htm
Ардан Ф. Франция: государственная система. М.: Юрид. лит. , 1994.
Бусова Н. А. Делиберативная модель демократии и политика интересов II Вопросы философии. 2002. № 4.
Даль Р. Демократия и ее критики. М.: РОССПЭН, 2003.
Даль Р. Проблемы гражданской компетентности Il http:llwww.phildep.univ.kiev.ualpolit/dal_2.htm
Конституция Французской Республики от 4 октября 19б8 г. Разд. XI // Конституции государств Европы: В 3-т. Т. 3. М.: Норма, 2001.
Консультант+. Региональный выпуск. Законодательство Новгородской области.
Общественные советы как механизм участия общественности в работе государственных органов: Сб. материалов. Киев, 2004.
Орлов И. И. Проект Закона «Об Общественной палате Иркутской области» // http://www.admirk.ru/op-komm.htm
Ортега-и-Гассет Х. Восстание масс // Дегуманизация искусства и другие работы: Эссе о литературе и искусстве. М.: Радуга, 1991.
Проект Закона Алтайского края «Об Общественной палате Алтайского края» // http://www.bankfax.ru-page.php?pg=28831
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42.
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 8.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29.
Федеральный закон от 4 апреля 200б г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Российская газета. 200б. 7 апр.
Чиркин В. Е. Публичное управление. М.: Юрист, 2004.
An Interview with professor Ted Becker /Interviewer: Prof. Ari-Veikko Anttiroiko Il http://www.uta.fi/~kuaran/becker.html
Carson L. Consult your community. A guide to running a youth jury // http://www.communitybuilders.nsw.gov.au/ download/YouthJuriesGuide.pdf
Carson L., Cole-Edelstein L., Hardy M. Citizens' Juries in Australia. A Discussion about Protocols (8 February 2000) // http://activdemocracy.net/articles/protocol.pdf
Carson L., Sargant Ch., Blackadder J. Consult you community. A guide to running a youth jury. Sydney, 2004.
Citizens Jury Handbook. The Jefferson Center. 2004 //http://www. Jefferson-center.org
