CC BY
40УДК 343.195:342.571
Виктор Николаевич Руденко
доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент РАН, директор Института философии и права УрО РАН, г. Екатеринбург. E-mail: rudenkovn@yandex.ru
БОЛЬШИЕ ГРАЖДАНСКИЕ ЖЮРИ В КАЛИФОРНИИ И ИХ РОЛЬ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
В статье проанализирован институт большого гражданского жюри, закрепленный в законодательстве штата Калифорния. Автор отмечает, что еще в колониальный период истории США большие жюри были общественными контролерами действий властей. После революции 1775-1778 гг. они оставались едва ли не единственными органами, рассматривавшими обращения граждан против произвола чиновников. Присяжные больших жюри исполняли роль общественных смотрителей, что нашло закрепление в крылатом выражении «watchdog function» («функция сторожевых псов»). Однако в течение XX столетия эта функция стала подвергаться критике из-за ряда громких и необоснованных обвинений присяжных больших жюри, выдвинутых против высокопоставленных должностных лиц. В большинстве штатов США большие жюри стали выполнять исключительно уголовно-процессуальные функции, связанные с проверкой обоснованности обвинения прокурора в совершении уголовного преступления. В настоящее время «watchdog function» выполняют большие жюри только в нескольких штатах. Но ввиду актуальности проблемы гражданского контроля над властью темы коррупции в стране развернулись дискуссии о целесообразности закрепления данной функции за большими жюри не только на уровне штатов, но и на федеральном уровне организации судебной власти. В связи с этим автор обращает внимание на опыт правового регулирования деятельности больших жюри в штате Калифорния, где «watchdog function» больших жюри наиболее развита. В статье на основе норм Уголовного кодекса штата показано, что большие жюри наделены чрезвычайно важными полномочиями по контролю и надзору за финансовой, хозяйственной и иной деятельностью должностных лиц и органов публичного управления, за методами и самой системой управления. Автор обращает внимание на аргументы за и против выполнения большими жюри «watchdog function» и на процесс реформирования больших жюри в связи с критикой
их деятельности. Акцентировано внимание на том, что с начала 2000-х гг. большие жюри, выполняющие гражданские контрольные и надзорные функции, получают определенную автономию от традиционных больших жюри, действующих в рамках уголовного процесса. За ними закрепляется наименование «Большие гражданские жюри». Пронализирован порядок формирования и деятельности больших гражданских жюри. Автор показывает, что законодатель штата работает над усилением представительства всех слоев общества в районе юрисдикции суда в составе больших гражданских жюри, стремится к большей открытости этих органов, принимает меры по повышению ответственности присяжных за их решения. По мнению автора, калифорнийский опыт в определенной мере может быть учтен в ходе разработки и совершенствования российского законодательства об общественном контроле.
Ключевые слова: большое жюри, большое гражданское жюри, полномочия больших гражданских жюри, гражданский контроль, гражданский надзор, «функция сторожевых псов», коррупция.
Большое жюри - известный конституционно-правовой институт в системе законодательства США. Сформировавшись еще до гражданской войны 1861-1865 гг., он сохранился и успешно функционирует до настоящего времени. Конституция США гарантирует, за некоторыми исключениями, право каждого обвиняемого в совершении тяжкого преступления на рассмотрение обоснованности обвинения большим жюри, состоящим из присяжных заседателей. В соответствии с V поправкой к Конституции за такие преступления никто не может быть привлечен к ответственности иначе как по постановлению или обвинительному акту1 большого жюри [Конституция США: 1996, V поправка]. Аналогично судебные системы штатов предусматривают право обвиняемого в совершении, как правило, тяжкого преступления на рассмотрение обоснованности обвинения присяжными большого жюри соответствующего штата.
Поскольку основной задачей больших жюри является рассмотрение вопроса обоснованности обвинения и придания обвиняемого суду, по традиции эти органы правосудия часто именуют «жюри обвинения» (juries of accusation). В то же время изначально полномочия больших коллегий присяжных не
1 Обвинительный акт (indictment) - официальное формальное обвинение в совершении преступления.
ограничивались рамками уголовного процесса1. Большие жюри еще в период существования североамериканских колоний нередко выполняли роль местных представительных органов, в которые граждане могли обращаться с жалобами на действия королевской администрации. Нередко они выступали с критикой властей за плохое состояние дорог, зданий, тюрем. И даже после революции 1775-1783 гг. долгое время они оставались едва ли не единственными органами, рассматривавшими обращения граждан по вопросам введения несправедливых, по их мнению, налогов и сборов, фактов чиновничьего произвола и коррупции [Vitiello, Kelso: 2002, p. 518-522]. Иными словами, присяжные больших жюри выполняли роль общественных смотрителей. В обиходной лексике в связи с этим даже закрепилось идиоматическое выражение «watchdog function» (буквально -«функция сторожевого пса»), означающее гражданский контроль или гражданское наблюдение.
Данной функции больших жюри в современной юридической литературе уделено недостаточно внимания. Даже в Соединенных Штатах она остается мало изученной. В фокусе исследователей, как правило, оказываются вопросы, связанные исключительно с уголовно-процессуальными отношениями. Выполнение же большими жюри иных функций, кроме разбирательств по вопросам обоснованности обвинения и придания обвиняемого суду, нередко подвержено обструкции. На федеральном уровне организации публичной власти и в большинстве штатов современное законодательство не предусматривает закрепление за большими жюри функций гражданского контроля, так как считается, что контрольные (надзорные) функции успешно выполняют многочисленные административные органы и чиновники [Fukurai, Wang: 2014, p. 2]. Вероятно этим и объясняется утрата исследовательского интереса к деятельности больших жюри как гражданских контролеров.
В то же время нельзя не отметить факт, что в некоторых штатах США (Калифорния, Невада, Теннеси, Флорида и др.) законодатель сохраняет эту функцию за большими жюри. Показательно также, что функция гражданского наблюдения не
1 Подробно об организации и деятельности больших жюри обвинения см.: [Руденко: 2011].
является «спящей». Тенденцией развития законодательства ряда штатов является стремление к обособлению от основной (уголовно-процессуальной) функции больших жюри, а в перспективе - к выделению особых коллегий присяжных, специализирующихся на гражданском контроле. Ярким проявлением отмеченной тенденции является довольно частое употребление в языке науки и в правовых документах особого термина «Большое гражданское жюри» («Civil Grand Jury»). Этот термин обозначает большую коллегию присяжных, выполняющих функции органа гражданского наблюдения за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления, органов управления. В наиболее явном виде процесс обособления больших гражданских жюри от больших жюри, участвующих в уголовном процессе, наблюдается в крупнейшем штате США Калифорнии1.
В соответствии с Конституцией штата в каждом округе2 может быть сформировано и созвано одно или несколько больших жюри [California Constitution, s. 23]. Согласно статутам штата большие жюри формируются высшими судами (superior courts) штата Калифорния, действующими в каждом округе. Как правило, в состав большого жюри включаются 19 присяжных засе-
1 Штат Калифорния - крупнейший по численности населения штат США. На начало 2016 г. в нем проживает около 40 млн человек.
2 Штат Калифорния разделен на 58 округов (counties). В данном случае и и далее в нашей статье под округом имеется в виду основная единица местного самоуправления и управления на региональном уровне организации публичной власти в США, обозначаемая термином «county». Точного перевода данного термина на русский язык в отношении соответствующих американских публичных, а монархической традиции. Исторически в США это слово применяется в отношении иных публичных образований - административных подразделений штатов со своими органами местного самоуправления. По аналогии с британскими графствами термин «county» часто переводится как «графство», когда речь идет об указанных публичных образованиях в США. Это делается во избежание смешения понятия «округ» (county) с другими понятиями, обозначающими округа другого рода, например судебные округа («circuits» или «œurt districts»), либо школьные округа («school districts»), специальные округа («special districts») и др. Однако использование архаичного для США слова «графство» при переводе термина «county» из американских текстов оспаривается, на наш взгляд убедительно, рядом специалистов, обосновывающих целесообразность применения русского аналога «округ».
дателей, отобранных по жребию. Отбор производится на основе списков кандидатов в присяжные (master jury lists), сформированных в суде с использованием списков избирателей и другой официальной информации. Из числа присяжных избирают старшину. Сформированный состав большого жюри действует в течение одного года. Большое жюри проводит периодические заседания в соответствии с установленным графиком. В этом штате, как и во всей стране, заседания этих органов проводят закрыто, на них могут вызывать только свидетелей. Большие жюри взаимодействуют с судом и наблюдательными советами (supervisory boards) - руководящими управляющими органами в правительствах соответствующих округов.
Несмотря на отказ законодателей большинства штатов от выполнения большими жюри гражданских функций именно в Калифорнии за этими органами сохранились достаточно большие полномочия в сфере гражданского наблюдения. В том или ином виде большие жюри реализовывали их на протяжении второй половины XIX в. и всего XX столетия. Причем в последние десятилетия прошедшего века контрольные полномочия больших гражданских жюри неуклонно совершенствовались. В настоящее время деятельность больших гражданских жюри наиболее полно урегулирована Уголовным кодексом Калифорнии [California Penal Code]. В документе не употребляется термин «большое гражданское жюри», однако в контексте общих норм, регламентирующих вопросы организации и деятельности больших жюри в целом, можно выделить совокупность специальных положений, относящихся к рассматриваемым специфическим функциям гражданского контроля. В соответствии с Уголовным кодексом большие жюри наделены довольно широкими правами по контролю за деятельностью чиновников и искоренению коррупции. На основе выборки интересующих нас норм можно составить целостное представление о таких полномочиях.
Большие жюри вправе:
- расследовать гражданские дела или наводить справки по гражданским правоотношениям округа, таким как потребности округа в должностных лицах, создание или упразднение служб, занимающихся приобретением имущества, арендой или продажей оборудования, изменение методов или системы исполнения обязанностей публичных агентств (§ 888; § 914.1);
- проводить расследования и докладывать суду, при котором они действуют, об операциях, счетах и данных документации должностных лиц, департаментов или о функциях округа, включая операции, счета и данные документации специальных округов по выборам в законодательный орган или других округов, созданных в соответствии с законами штата, в которых должностные лица округа служат в силу своих должностных обязанностей как должностные лица этих округов (§ 925);
- в любое время проверять бухгалтерские книги и отчетность агентств городов-корпораций штата1 и агентств с совместными полномочиями2, действующими в округе, а также проводить расследования и предоставлять отчеты относитель-
1 Город-корпорация (англ. - incorporated city) - самоуправляющийся город.
2 Агентства с совместными полномочиями (англ. - Joint Powers Agencies) - органы публичного управления, заключившие договоры о совместных полномочиях на выполнение услуг с физическими лицами, организациями, корпорациями, включая некоммерческие корпорации. Такие договоры не могут расширять полномочия агентств в рамках их территориальной юрисдикции [Joint Powers Agencies...]. Агентства с совместными полномочиями занимаются видами деятельности, в которых велика вероятность проявления коррупционных отношений. В штате Калифорния к такого рода агентствам относится, в частности, Агентство по контролю за наводнениями округа Сакраменто (Sacramento Area Flood Control Agency Sacramento Area Flood Control Agency (SAFCA)). Данное агентство занимается оценкой и переоценкой стоимости недвижимости, взиманием специальных налогов и выпускает облигации для финансирования проектов в соответствии с законодательством Калифорнии. Другой орган управления действует при Департаменте графства Сакраменто по ликвидации и утилизации отходов (Sacramento County Waste Management and Recycling Department). Это Региональная администрация Сакраменто по твердым отходам (Sacramento Regional Solid Waste Authority (SWA)). Данный орган является совместным органом графства Сакраменто и городов Сакраменто и Ситрус Хайтц (Citrus Heights). Совет директоров SWA формируется из выборных лиц графства Сакраменто и указанных городов. SWA посредством своих предписаний регулирует коммерческий сбор твердых отходов с помощью франчайзинговых автоперевозчиков, организует переработку твердых отходов, предлагает программы по утилизации отходов для многоквартирных жилых комплексов. Действуют и другие агентства с совместными полномочиями [Joint Powers Agencies.] Легальное определение понятия «Joint Powers Agencies» см.: [Government Code - GOV, § 6506].
но операций, счетов и записей должностных лиц, департаментов, круга обязанностей и метода либо системы исполнения обязанностей каких-либо городских агентств или агентств с совместными полномочиями и готовить рекомендации, которые они сочтут необходимыми (§ 925a);
- осуществлять запросы по делу каждого лица, находящегося без обвинительного акта в заключении в тюрьме округа по обвинению в совершении уголовного преступления (§ 919);
- расследовать в пределах округа дела о состоянии тюрем и администрировании в них (§ 919);
- расследовать дела по поводу умышленно ненадлежащего исполнения обязанностей или коррупционного повеления любых государственных служащих в пределах округа (§ 919);
- проводить расследования и наводить справки по вопросам продаж или передач земли, а также по вопросам права собственности на землю, которая по законам штата может быть отнесена либо является выморочной (§ 920);
- исследовать вопросы и доводить до сведения наблюдательного совета выводы о необходимости повышения или понижения заработной платы чиновникам округа1 (§ 927);
- ежегодно на выборочной основе рассматривать дела и готовить доклады о потребностях округа в штатных чиновниках, в компетенцию которых входят вопросы, относящиеся к полномочиям округа в целом, включая вопросы упразднения или учреждения таких штатных должностей, методов или системы исполнения обязанностей различными службами (§ 928);
- в любое время обследовать бухгалтерские книги и отчетность редевелоперских агентств (redevelopment agencies), занимающихся реконструкций недвижимости, перепланировкой городской среды и другими подобными вопросами, а также управлений жилищного хозяйства (housing authorities), созданных в соответствии с нормами Кодекса Калифорнии по охране здоровья и безопасности (Health and Safety Code), или агентств с совместными полномочиями, созданных в соответствии с Кодексом государственного управления Калифорнии (Government Code), рассматривать вопросы, связанны с методами и системой
1 По требованию наблюдательного совета большое жюри обязано реализовывать это полномочие.
исполнения обязанностей данными агентствами и готовить соответствующие доклады (§ 933.1);
- в любое время обследовать бухгалтерские книги и отчетность специальных округов по налогам или сборам, расположенных полностью или частично на территории округа, или так называемой Комиссии по формированию местных агентств (Local Agency Formation Commission)1 (§ 933.5);
- обследовать бухгалтерские книги и отчетность некоммерческих корпораций, учрежденных или управляемых от имени юридических лиц публичного права2, а также может рассматривать вопросы, связанные с методами и системой исполнения обязанностей данными корпорациями и готовить соответствующие доклады (§ 933.6);
- возбуждать процесс против корпорации (§ 892).
Как видно из представленного нормативного материала, большие гражданские жюри наделены внушительными контрольными (надзорными) полномочиями по отношению к деятельности отдельных должностных лиц, а также государственных агентств и других органов публичного управления. Обращает на себя внимание, что выбор круга должностных лиц и агентств во многом обусловлен сферами их деятельности, в
1 Комиссии по формированию местных агентств (Local Agency Formation Commission) - орган, принимающий решения о создании, упразднении, расширении, разграничении различного рода специальных округов, создаваемых в округах штата (округ аэропорта, водные округа, противопожарные округа, санитарные зоны, гидротехнические зоны, библиотечные округа, округа здравоохранения и др.). Этот орган управляет процессом образования и развития местных учреждений. Комиссии созданы во всех 58 округах штата Калифорния.
2 Речь идет о публичных корпорациях, созданных для выполнения правительственных функций. Эти корпорации созданы на основе акта государственного органа и входят в государственный аппарат. Корпорации наделены государственным имуществом и, как правило, финансируются за счет бюджета. В то же время согласно уставам ряда корпораций они имеют возможность получения доходов от использования имущества, выпуска ценных бумаг, оказания услуг и других видов деятельности (см.: [Сулейменов: 2011]). Поэтому реализация публичных полномочий, которыми наделены корпорации, сопряжена с определенными коррупционными рисками. Это влечет необходимость дополнительного (внешнего по отношению к государственному аппарату) контроля за финансовыми и другими операциями корпораций.
которых достаточно велика вероятность возникновения коррупционных отношений.
Законодательство штата предусматривает четкий механизм доведения итогов контроля, выводов и рекомендаций больших жюри до высшего суда и органов местного самоуправления округа. В частности, большие жюри обязаны готовить доклады о результатах проведенных ими расследований. В этих докладах они могут акцентировать внимание на причинах проявления коррупции, способах ее профилактики. Большим жюри вменяется в обязанность направлять каждому члену наблюдательного совета округа свои выводы о потребностях округа в штатных чиновниках, предложения по упразднению или учреждению должностей чиновников, в компетенцию которых входят вопросы, относящиеся к полномочиям округа в целом. Большие жюри должны доводить до сведения соответствующих наблюдательных советов выводы о необходимости повышения или понижения заработной платы чиновникам округа (§ 927, § 928). Жюри могут направлять окружному прокурору предписания о необходимости подачи иска по возврату в казну средств, которые, по их мнению, должны причитаться графству (§ 932).
Выводы и рекомендации больших жюри могут затрагивать вопросы совершенствования методов и системы управления с целью достижения надлежащего исполнения обязанностей различными службами и должностными лицами (§ 928). Более того, большие гражданские жюри по итогам своих расследований могут выступать в качестве органов обвинения: возбуждать уголовное преследование по известным им фактам коррупции и другим противоправным деяниям. Большое жюри выдвигает обвинение против должностного лица района, округа или города, в том числе члена правления или кадровой комиссии школьного округа или любого чиновника в умышленно плохом исполнении обязанностей или в коррупционном поведении. Это обвинение выдвигает большое жюри того графства, в котором избран или назначен чиновник (§ 3060).
Помимо вышеописанных полномочий большие жюри в штате Калифорния обязаны вести непрерывный мониторинг системы управления в своем округе. По итогам мониторинга по истечении своих полномочий они представляют председательствующему судье высшего суда штата в округе итоговый доклад
(final report)1. В этом докладе большие жюри анализируют проблемы функционирования публичных агентств, включая правительственные департаменты, в течение всего календарного или финансового года (§ 933а). Выводы и рекомендации доводят до сведения всех должностных лиц и публичных агентств, деятельность которых должна быть проанализирована в итоговом докладе для ответа на высказанные в итоговом докладе замечания и предложения. Эти же выводы и рекомендации доводятся до сведения органов, осуществляющих надзор за указанными должностными лицами и публичными агентствами. Ответы на замечания и предложения больших жюри должны быть представлены председательствующему судье высшего суда штата в графстве не позже чем через 90 дней после их получения (§ 933с).
Во избежание формального реагирования на итоговый доклад большого жюри калифорнийский законодатель закрепил императивные нормы, определяющие возможные варианты ответов должностных лиц и агентств на выводы и рекомендации больших жюри: 1) уведомление о выполнении рекомендации с кратким изложением принятых мер; 2) рекомендация еще не учтена, но будет реализована в течение определенного срока; 3) рекомендация нуждается в изучении с указанием масштабов изучаемых вопросов и временных рамок, необходимых для этого, не превышающих шести месяцев; 4) рекомендация не может быть реализована, так как это не оправдано и не разумно, с объяснением этого вывода (§ 933.05(b)).
Разумеется, подобного рода контрольные (надзорные) полномочия больших жюри нуждаются в серьезных государственных гарантиях их реализации. Поэтому законодательство штата закрепляет право на свободный доступ присяжных больших жюри в любое разумное время в места ограничения свободы и на ознакомление со всеми публичными записями в пределах округов (§ 921). Присяжные имеют право запрашивать у агентств, департаментов и должностных лиц все документы, необходимые для проверки их деятельности. Учитывая, что при этом изучением необходимой бухгалтерской и иной документации занимаются граждане-непрофессионалы, законодатель предусматривает
1 Типичные итоговые доклады см.: [2013-2014 Civil Grand Jury Reports].
для больших жюри право по согласованию с судом и с согласия наблюдательного совета нанимать на возмездной основе экспертов по рассматриваемым вопросам, а при необходимости и помощников этих экспертов. Законодательством установлен годовой лимит финансовых средств на оплату труда экспертов и их помощников в размере 30 000 долларов США в год (§ 926(а)). С согласия наблюдательного совета большое жюри вправе нанимать аудиторов и оценщиков при ознакомлении с бухгалтерскими книгами, счетами, отчетной документаций обследуемых ими органов и организаций. При этом аудиторам и оценщикам, как и присяжным большого жюри, гарантируется свободный доступ к необходимым документам (§ 926(а)).
Большое жюри может получать консультации от суда, прокуроров и других официальных лиц. При некоторых больших жюри может действовать специальный адвокат, оказывающий большому жюри квалифицированные юридические консультационные услуги на договорной основе (§ 936.7). Большие жюри также могут заключать совместные соглашения с наблюдательным советом с целью получения экспертных услуг (§ 925).
Как следует из рассмотренных положений Уголовного кодекса штата Калифорния, большие жюри, выполняющие функции наблюдения, являются значимыми публичными органами, осуществляющими всесторонний и постоянный контроль функционирования системы публичной власти с целью предотвращения злоупотреблений властью или так называемой политической коррупции (political corruption). Большие жюри имеют ряд существенных преимуществ перед государственными контрольными органами. Во-первых, они не связаны с другими контрольными органами служебными взаимоотношениями, влекущими возможность возникновения взаимных обязательств, в том числе по сокрытию фактов правонарушений. Во-вторых, присяжные больших жюри не являются профессиональными контролерами, которые в силу своих должностных обязанностей зачастую нацелены на предвзятое выявление правонарушений. В-третьих, присяжные больших жюри почти лишены риска профессионализации своей наблюдательной деятельности, так как состав большого жюри подлежит ротации по истечении срока его полномочий. В-четвертых, большие жюри могут более оперативно, чем государственные
контрольные органы реагировать на обращения граждан об известных им фактах коррупции и других злоупотреблениях властью. В-пятых, большие жюри являются проводником общественного мнения в органах правосудия, не связанного с позицией органов государственной власти. В-шестых, экспертные оценки и публикуемые итоговые доклады больших жюри о состоянии системы управления, методах осуществления публичной власти, расходовании публичных финансов, состоянии коррупции и др., могут заслуживать большего доверия, чем соответствующие оценки и доклады правительственных органов, как правило, склонных к завышенной самооценке. Поэтому калифорнийский законодатель считает оправданным и необходимым сохранение функции наблюдения за большими жюри.
В то же время необходимо иметь в виду, что большим жюри присущи те же недостатки, что и классическим судам присяжных. Во-первых, это органы, сформированные по жребию из представителей общественности, которые, как правило, не имеют образования профессиональных знаний в сфере публичных финансов, менеджмента, государственного и муниципального управления, юриспруденции. Поэтому к ним применим расхожий штамп, характеризующий суды присяжных в целом, «суд улицы». Во-вторых, большие жюри заседают хотя и на постоянной основе, но с небольшой периодичностью (один раз в неделю и т.п.), что препятствует обстоятельному освоению имеющихся материалов. Это может служить причиной поверхностных и банальных выводов по результатам расследований, проводимых большими жюри, и их итоговых докладов. В-третьих, присяжные больших жюри могут следовать за уже сформировавшимся общественным мнением и выдвигать необоснованные обвинения, увлекаться перспективой сенсационных разоблачений и таким образом злоупотреблять своими полномочиями. Тем более, что в отличие от присяжных малых жюри, изолированных от общественности и средств массовой информации в течение судебного разбирательства, присяжные больших жюри не ограничены в общении с гражданами и средствами массовой информации. В-четвертых, присяжные больших жюри могут быть трансляторами ошибочных или предвзятых выводов большого жюри в общество, провоцировать общественную напряженность. В-пятых, присяжные большого жюри, выдвинув обвине-
ния против публичных лиц, не несут ответственности за необоснованность этих обвинений, особенно после роспуска состава большого жюри по истечении срока его полномочий. В-шестых, заключения больших жюри нельзя считать выражением позиции граждан, проживающих в районе юрисдикции суда, так как каждый конкретный состав этих органов не представляет собой адекватного среза данного общества. К тому же функция наблюдения за деятельностью чиновников и органов управления требует значительных усилий, что ведет к отвлечению присяжных от участия в уголовном процессе.
Эти, казалось бы отвлеченные соображения, находят подтверждение на практике. Среди аргументов против наделения больших жюри функциями наблюдения фигурируют два характерных случая. Во-первых, большое жюри округа Сан-Диего, сформированное на период 1988-1999 гг., опубликовало результаты своего расследования в отношении мэра Сюзан Гол-динг (Susan Golding), в котором безосновательно обвинило ее в неправомерном поведении в связи со строительством бейсбольного стадиона в деловом центре города. Большое жюри отказалось получать свидетельства от Сюзан Голдинг и не выдвинуло формальных обвинений против нее. Тем не менее ее политическая карьера была прервана. Во-вторых, в 1996 г. большое жюри округа Орандж обвинило члена местного представительного органа Скота Боуга (Scott Baugh) в совершении четырех фелоний и 19 мисдиминоров по фактам фальсификаций подсчета голосов во время дополнительных выборов. Судья высшего суда в округе снял большинство обвинений, поскольку окружной прокурор не смог представить доказательств против показаний ключевых свидетелей. Позднее дело было направлено в калифорнийскую Комиссию по контролю за добросовестностью политической деятельности (Fair Political Practices Commission (FPPC))1, чтобы она установила, имеются ли в деле нарушения, за которые можно ограничиться только гражданским штрафом [Vitiello, Kelso: 2002, p. 514].
1 Комиссия, состоящая из пяти членов, занимающаяся вопросами соблюдения Акта о политической реформе (Political Reform Act) 1974 г., в котором урегулированы вопросы финансирования избирательных кампаний, урегулирования конфликтов интересов, решения этических проблем. Комиссия призвана укреплять доверие к политической системе.
С учетом отмеченных недостатков деятельности больших жюри с начала 2000-х гг. в Калифорнии начали осуществлять реформирование этих органов. Основные направления реформ сводятся к следующему.
1. Автономизация состава большого жюри, наделенного функциями наблюдения. Это находит выражение не только в использовании особого наименования для данных органов -«Большое гражданское жюри» («Civil Grand Jury»), но и в фактической институционализации особых составов больших жюри, специализирующихся исключительно на отмеченных выше функциях наблюдения. В 2003 г. в Калифорнии была разработана рекомендация по реформированию больших жюри в штате. В соответствии с ней было признано целесообразным разделение больших коллегий присяжных, специализирующихся на уголовных расследованиях, и больших коллегий, выполняющих гражданские функции наблюдения [Kelso, Vitiello: 2003, p. 3-6]. Это согласуется с нормами Уголовного кодекса штата (§ 904.6), допускающими функционирование обычного большого жюри и дополнительного большого жюри, формируемого для рассмотрения уголовных дел. Данное предложение постепенно стало реализовываться на практике. Автономные большие гражданские жюри официально стали позиционироваться как правительственные надзорные панели (government oversight panels) Их основной задачей стала считаться выработка рекомендаций по повышению эффективности осуществления публичной власти [Ethics in the City...: 2014, p. iii].
Автономные большие гражданские жюри, как и большие жюри, участвующие в уголовном процессе, формируются на срок 1 год и действуют с июля текущего года по июнь следующего года. Регламент работы большого гражданского жюри определяется в зависимости от особенностей каждого округа. В частности, в городе и округе Сан-Франциско заседания всего состава большого гражданского жюри проводят 1 раз в неделю в вечернее время. Большое гражданское жюри подразделяется на комитеты по расследованию (investigative committees), специализирующиеся на отдельных вопросах управления. Комитеты заседают по мере необходимости в рабочее время. Присяжные заседатели большого гражданского жюри работают в течение всего срока полномочий жюри приблизительно 5 часов в неделю на начальном этапе
его деятельности и до 20 часов в неделю на завершающем этапе в период подготовки итогового доклада. Присяжным выплачивают компенсацию в размере 15 долларов США за каждый день работы, компенсируют транспортные расходы и затраты на парковку [2015-2016 Civil Grand Jury Selection Timeline].
2. Изменение порядка формирования состава больших гражданских жюри. В настоящее время отбор присяжных в большие гражданские жюри производят не только из имеющихся в суде общих списков кандидатов в присяжные, но и из числа добровольцев, заполнивших специальную анкету и приславших ее в суд. Допускается участие в составе больших гражданских жюри номинантов местных властей1. В ряде округов состав больших гражданских жюри формируется исключительно из добровольцев2. Отбор членов жюри из числа добровольцев позволяет привлекать к работе жюри более квалифицированных присяжных по сравнению с обычными присяжными заседателями больших или малых жюри.
1 В округе Станислаус состав большого жюри на период с июня 2014 г. по июль 2015 г. был сформирован следующим образом. Первоначально суд сформировал пул, включающий 42 кандидата, в числе которых 12 кандидатов, отобранных судом по жребию из основного списка кандидатов в состав малого жюри (master jury list), имеющегося в суде, 3 кандидатов, номинированных местными властями и 27 добровольцев. Эти кандидаты были вызваны в суд для собеседования. На собеседование прибыли 35 кандидатов, а 7 не откликнулись на вызов. Из 35 человек кандидатуры 7 были отклонены по итогам собеседования или ввиду неприбытия в суд. Затем судом были отобраны 20 финалистов, в числе которых оказались 18 добровольцев, 1 кандидат из списка суда и 1 номинант местных властей. Из этих 20 кандидатов по жребию были отобраны 14 присяжных основного состава большого жюри и 4 запасных присяжных. Еще 5 присяжных были добавлены к 14 присяжным основного состава большого жюри из числа присяжных прежнего состава большого жюри по их заявлениям. Из числа этих пяти присяжных председательствующий судья назначил старшину присяжных. В окончательно сформированном основном составе большого гражданского жюри оказались 19 присяжных, в том числе 16 добровольцев, 2 присяжных из основного списка кандидатов в присяжные и 1 присяжный из числа кандидатов, номинированных местными властями [2014-2015 Civil Grand Jury Selection Process Statistics].
2 В округе Сан-Франциско путем собеседования производят первичный отбор кандидатов в присяжные в количестве 30 человек, а затем по жребию окончательно отбирают 19 основных и 11 запасных присяжных [2015-2016 Civil Grand Jury Selection Timeline].
3. Повышение репрезентативности выборки присяжных заседателей. Поскольку в состав современных гражданских жюри входят добровольцы, суды должны избегать формирования нерепрезентативных составов, включающих исключительно пенсионеров, представителей творческих профессий и других граждан, располагающих свободным временем. При отборе присяжных суды стремятся к тому, чтобы состав больших гражданских жюри отражал состав всего общества в районе юрисдикции суда и акцентируют особое внимание на представительстве полов и местных сообществ (communities) внутри округов [2014-2015 Civil Grand Jury Selection Process Statistics].
4. Внедрение образовательных программ для присяжных. В ходе реализации этих программ граждане овладевают навыками работы в качестве присяжных заседателей больших гражданских жюри, знакомятся с особенностями деятельности больших гражданских жюри, методами работы со свидетелями, особенностями подготовки докладов и др. В этой работе участвуют органы государственной власти, такие как Департамент образования Калифорнии и др., а также Ассоциация присяжных больших жюри Калифорнии (California Grand Jurors' Association) [Kelso, Vitiello: 2003, p. 6-7].
5. Принятие мер, способствующих повышению ответственности присяжных больших гражданских жюри. В законодательстве штата Калифорния закреплены нормы, сдерживающие излишнюю и спонтанную активность больших жюри. Как следует из выше приведенных норм Уголовного кодекса штата, большие жюри работают во взаимодействии с председательствующим судьей высшего суда штата в округе, а также с наблюдательным советом округа. Большие жюри не должны дублировать другие финансовые и иные проверки, уже проведенные контрольными органами [California Penal Code: 2015, § 925]. По завершении проверок публичных агентств большие жюри обязаны направлять проекты своих итоговых отчетов для замечаний в адрес этих агентств [California Penal Code: 2015, § 933]. Большие жюри и их присяжные не вправе разглашать содержание этих отчетов и итогового доклада до их официального опубликования. Законом предусмотрены ограничения на обнародование замечаний больших жюри в отношении публичных лиц и полученной в ходе расследования
информации о них в случае, если большие жюри не выдвинули против этих лиц обвинения. Председательствующий судья вправе потребовать ограничить при опубликовании итоговых докладов больших жюри полностью или частично материалы диффамационного или клеветнического характера, включая свидетельские показания, до получения официального заключения по этой информации [California Penal Code: 2015, § 929, § 930]. В дополнение к этому законодательно закреплены положения, обязывающие судью информировать присяжных об их полномочиях, обязанностях и ответственности (§ 914.1) включая ответственность за диффамацию и клевету.
Специалисты обсуждают и другие возможные меры повышения ответственности присяжных больших гражданских жюри, в частности введение норм, обеспечивающих гарантии вызова в суд присяжных уже распущенных составов больших жюри в течение определенного времени после опубликования итогового доклада [Vitiello, Kelso: 2002].
В результате мероприятий по реформированию больших гражданских жюри роль и авторитет этих органов значительно повысились. В настоящее время большие гражданские жюри действуют в каждом из 58 округов Калифорнии. Доклады больших гражданских жюри регулярно публикуют на сайтах высшего суда Калифорнии в соответствующих округах. В своих докладах большие гражданские жюри постоянно затрагивают тему коррупции. Так, обращает на себя внимание доклад большого гражданского жюри города и округа Сан-Франциско «Этика в городе : обещание, практика или притворство» («Ethics in the City: Promise, Practice or Pretense»), подготовленный в 2014 г. [Ethics in the City...]. Авторы доклада обосновывают необходимость утверждения культуры этичного поведения для нормального функционирования системы управления в городе и округе Сан-Франциско. Они отмечают наличие коррупционных связей выборных должностных лиц и жертвователей финансовых средств в их поддержку, заинтересованных в получении выгоды, в частности различного рода пособий.
Присяжные отмечают, что граждане постоянно сталкиваются с проблемами нарушения этических правил при финансировании избирательных кампаний, с проблемами конфликтов интересов, открытости власти и коррупции. На их взгляд,
усилия властей должны быть сфокусированы на утверждении подотчетности и антикоррупционных стандартов, на выявлении потоков финансовых средств, в том числе инвестиций через холдинговые компании в интересах лиц, принимающих публичные решения [Ethics in the City..., p. 2, 10]. Присяжные большого жюри ставят в своем докладе и такую важную проблему, как защита от репрессалий осведомителей о фактах коррупции. Они отмечают недостаточность принимаемых в этом отношении мер и настаивают на необходимости принятия серьезной программы, предусматривающей решение этого вопроса и проблем раскрытия публичной информации [Ethics in the City., p. 13]. Таким образом, большое гражданское жюри выполняет не только функцию наблюдения, но и своего рода советника органов местного самоуправления города и округа Сан-Франциско.
Можно сказать, что по мере институционализации автономных больших гражданских жюри сам этот институт переживает второе рождение и привлекает все большее внимание исследователей. Опыт деятельности калифорнийских больших гражданских жюри оказался настолько привлекательным, что на его основе вырабатывают проекты внедрения подобного рода института на федеральном уровне организации судебной власти [Fukurai, Wang: 2014].
Представляется, что калифорнийская модель гражданского участия в контроле (надзоре) за деятельностью должностных лиц и публичных агентств заслуживает внимания и в нашей стране. Отработанные десятилетиями механизмы контрольной деятельности граждан в составе больших гражданских жюри, создаваемых при судах, могут быть учтены в процессе совершенствования пока еще становящегося законодательства Российской Федерации и ее субъектов об общественном контроле. Этот вывод основан на том, что имеется некоторое сходство калифорнийской модели гражданского контроля (надзора) с моделью общественного контроля, выработанной российским законодателем. В частности, и в том, и в другом случаях субъекты гражданского (общественного) контроля формируются при органах власти. В регионах России - это общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные советы при законодательных (представительных) органах власти субъектов
Федерации, другие органы. В соответствии с действующим законодательством субъекты общественного контроля в регионах России вправе готовить итоговые документы по результатам осуществления общественного контроля. В этом плане могут быть учтены правовые нормы, закрепляющие права и обязанности субъектов общественного контроля, государственные гарантии их прав. Значимым может стать также изучение порядка подготовки субъектами общественного контроля выводов и рекомендаций по итогам проведения контрольных мероприятий, порядка доведения до сведения органов власти этих выводов и рекомендаций и их последующего учета адресатами во взаимодействии с субъектами общественного контроля. Это важнейшие, на наш взгляд, отношения, которые недостаточно урегулированы в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов. Значимое место в системе общественного контроля, как показывает опыт Калифорнии, могут занять вопросы противодействия коррупции, в том числе выявления причин и особенностей ее возникновения в разных сферах публичных правоотношений.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Руденко В.Н. Большое жюри как институт гражданского участия в отправлении правосудия // Науч. ежегодник Ин-та философии и права Урал. отд-ния Рос. акад. наук. 2011. № 11. С. 467-488.
Сулейменов Э.Г. Корпорация и корпоративная среда. Термин «корпорация» в разных странах [Электронный ресурс] // Атлас страхования. 2011. № 3. URL: http://www.ininfo.ru/mag/2011/2011-03/ index.php . (дата обращения: 01.02.2016).
2013-2014 Civil Grand Jury Reports [Электронный ресурс]. URL: http://civilgrandjury.sfgov.org/2013_2014.html (дата обращения: 01.02.2016).
2014-2015 Civil Grand Jury Selection Process Statistics [Электронный ресурс]. URL: https://www.stanct.org/sites/default/files/ u21/2014_2015Statistics.pdf (дата обращения: 01.02.2016).
2015-2016 Civil Grand Jury Selection Timeline [Электронный ресурс]. URL: http://civilgrandjury.sfgov.org/join/2015-16_CGJ_Selection_ Timeline.pdf (дата обращения: 01.02.2016).
Ethics in the City [Электронный ресурс] : Promise, Practice or Pretense. San Francisco: City and County of San Francisco Civil Grand Jury 2013-2014, June 2014. 80 p. URL: http://civilgrandjury.sfgov. org/2013_2014/2014_SF_CGJ_Report_Ethics_in_the_City.pdf (дата обращения: 01.02.2016).
Fukurai H., Wang Zh. Proposal to Establish the Federal Civil Grand Jury System in America: Effective Civic Oversight of Federal Agencies and Government Personnel // Journal of Civil & Legal Sciences. 2014. Vol. 3, iss. 1. P. 1-6.
Joint Powers Agencies and other Authorities [Электронный ресурс]. URL: http://www.saclafco.org/ServiceProviders/SpecialDistricts/ Documents/specialdistricts/sac_006952.pdf (дата обращения: 01.02.2016).
Kelso J.C., Vitiello M. Final recommendation reform of California grand jury statutes [Электронный ресурс] / Capital Center for Government Law & Policy, University of Pacific McGeorge School of Law, January 24, 2003. 51 p. URL: http://www.mcgeorge.edu/Documents/Publications/ ccglp_pubs_grand_jury_final%20recommendation.pdf (дата обращения: 01.02.2016).
Vitiello M., Kelso J.C. Reform of California 's Grand Jury System // Loyola of Los Angeles Law Review. 2002. Vol. 35. P. 513-608.
Конституция Соединенных Штатов Америки // Конституции зарубежных государств : учеб. пособие. М. : БЕК, 1996. С. 15-42.
California Constitution [Электронный ресурс]. URL: http://law. justia.com/constitution/california/ (дата обращения: 01.02.2016).
California Penal Code [Электронный ресурс] // 2015 California Code. URL: http:// http://law.justia.com/codes/california/2015/code-pen/ (дата обращения: 01.02.2016).
Government Code - GOV [Электронный ресурс] // 2015 California Code. URL: http://law.justia.com/codes/california/2015/code-gov/ (дата обращения: 01.02.2016).
Viktor N. Rudenko, Doctor of Law, Corresponding member of RAS, Professor, Director, Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, Ekaterinburg.
E-mail: rudenkovn@yandex.ru
CIVIL GRAND JURIES IN CALIFORNIA
AND THEIR ROLE IN COMBATING CORRUPTION
Abstract: The article analyses the institute of civil grand juries established in the legislation of California. The author underlines that even during the colonial period in the USA history civil grand juries served as public controllers of the governance activities. After the revolution of 1775-1778, they remained the only bodies, which considered the citizens' claims on arbitrariness of the officials and corruption. The members of civil grand juries played the role of the public watchers reflected in the idiom "watchdog function". However, during XX century this function was under critique due to some notable and groundless charges of grand juries against the high-ranking officials. In most of the states, grand juries began to fulfill exclusively criminal-processual functions
of checking validity of the attorney's criminal charges. Nowadays, the grand civil jurors fulfill "watchdog function" only in few states. Nevertheless, in the USA due to the importance of citizen's control over power, as well as the corruption problem, the expedience of exercising of this function by grand juries not only on the level of the state but on the federal level of judicial power is widely discussed. Therefore, the author takes into account the experience of legal regulation of the grand juries' activity in California, where "watchdog function" is well developed. Based on the norms of the state Criminal Code, the article shows that grand juries are empowered with the extremely important authorities in controlling and supervising financial, economic and other activities of officials and bodies of governance, as well as methods and the system of governance itself. The author pays special attention to the arguments for and against fulfillment of "watchdog function" by grand juries, and for the process of grand juries reformation in relation to critique of their activities. He emphasizes that since the beginning of the 2000s, grand juries, which fulfill public control and supervision functions, have obtained the certain autonomy from the traditional grand juries acting in the framework of the criminal procedure. They got the title "Grand civil juries". The author analyses the order of formation and activities of the civil grand juries. He demonstrates that the state legislator tries to strengthen the representation of all population groups in the composition of the grand civil juries, strives toward more openness of these bodies, and takes steps to raise the responsibility of jurors for their decisions. According to the author, in some degree, it is possible to take into account the California experience in elaborating and improving the Russian legislation on the public control.
Keywords: grand jury, grand civil jury, power of grand civil juriy, civil control, civil supervision, "watchdog function".
