CC BY
33Конституция России: пределы гибкости и возможные интерпретации в будущем
Андрей Медушевский
Политические процессы последних пятнадцати лет, прошедших со времени конституционной революции 1993 года, привели к существенным изменениям отношений общества и государства, политической системы, институтов и их функционирования, ценностных ориентиров, самой политической лексики. Эти изменения рассматриваются одними как логическое завершение постсоветского переходного периода, другими - как отступление от провозглашенных им принципов. Нет единства и в оценке действующего политического режима и перспектив его развития. Принципиальное значение в этой дискуссии имеет анализ конституционных параметров политического процесса, соотношение в нем нормы и реальности, юридических деклараций и эффективности их применения на практике.
Конституция и политический процесс
В результате последних выборов в Государственную Думу 2007 года (определенное доминирование правящей партии) возникли вопросы: не устарели ли существующие правила игры, то есть те конституционно-правовые рамки, которые в постсоветский период определяли суть политического процесса; в какой мере настоящая Конституция адекватна изменениям, произошедшим со времени ее принятия, и не настало ли время для ее изменения, а если да, то какие формы и процедуры должны быть для этого приняты? Политическая альтернатива состоит в следующем: сохранение конституционной стабильности (в перспективе могущей привести к застою) или внесение изменений (формальных либо фактических), означающих пересмотр конституционных положений (с возможной угрозой утраты этой стабильности). Ответ может быть дан с позиций социологии права, политической науки, а также сравнительно-исторического подхода.
Конституция Российской Федерации 1993 года — несомненное завоевание демократии периода крушения коммунизма в конце XX
века — отразила основные права и свободы, ставшие результатом либерального конституционализма в послевоенной Европе1. Принятие Конституции подвело итоги коммунистическому эксперименту в России и стимулировало демократические процессы, охватившие Центральную и Восточную Европу, а также страны Азии, Латинской Америки и даже Африки (ЮАР). Цикличность конституционного процесса в России привела к тому, что идеи, выдвинутые в начале XX века, стали актуальными в начале XXI века именно потому, что не были тогда реализованы2. Действующая Конституция выражает идеи гражданского общества и правового государства, провозглашенные либеральным конституционным движением в России конца XIX — начала XX веков, которые пыталась, но не смогла осуществить Февральская революция 1917 года3. Но современная Конституция России оказалась внутренне противоречивой: реализуя в полном объеме западную концепцию прав личности, она в то же время закрепляла довольно авторитарную модель президентской власти, которая превращала ее в движущую силу и главный (если не единственный) инструмент политического процесса. В
результате возникла конструкция власти, совмещающая ряд элементов классических форм правления (смешанной, президентской и сверхпрезидентской), но на деле представляющая собой оригинальный вариант, прямых аналогов которому нельзя найти в современных учебниках конституционного права.
Создание этой конструкции власти (во многом напоминающей ту несовершенную и компромиссную модель дуалистической монархии, которая существовала в России в канун революции 1917 года), вероятно, было оправданно в условиях разрешения конституционного кризиса 1993 года и связано с известными обстоятельствами принятия действующей Конституции (в результате конституционной революции), сохранения раскола в отношении стратегии преобразований между ветвями власти (период преобладания оппозиции в Государственной Думе до 1999 года) и недостатком конституционной легитимности в переходный период. Но с достижением политической стабильности оправдан вопрос о перспективах этой системы и возможностях ее трансформации в будущем. Эти проблемы приобрели очевидную политическую актуальность в связи с конституционными реформами, провозглашенными различными «цветными революциями», поставившими под сомнение именно ту структуру власти, которая была импортирована из России после распада СССР (Украина, Грузия и Киргизия, где перманентно обостряется конституционный кризис).
Стратегии изменения Конституции
Отмеченная нами противоречивость российской Конституции делает возможными три диаметрально противоположные стратегии ее изменения. Первая (традиционалистская) стратегия (неославянофильская, неокоммунистическая идаже сословно-монархическая) заключается в отказе от западного вектора конституционализма, пересмотре именно тех положений Конституции, которые стали завоеванием либеральной революции 1993 года, и возвращении к историческим («национальным», как они считают) стереотипам и формам суррогатной демократии, представленным различными законосовещательными институтами — от Земских соборов и Съездов народных депутатов до идей возрождения
сословного строя, цензовой избирательной системы и даже аристократии и монархии. Сторонники этого взгляда указывают на разрыв позитивного права и реальности, трудности адаптации рациональных правовых конструкций к сознанию населения, но видят решение данной проблемы в возврате к архаичным формам политического устройства.
Вторая (сторонников модернизации и европеизации) стратегия, напротив, связана с развитием принципов конституционной революции 1993 года, усилением европейского вектора конституционализма, а потому исходит из необходимости либерализации политической системы в соответствии с европейским взглядом на разделение властей и, в частности, на необходимость изменений конституционной конструкции формы правления, направленных на укрепление парламентаризма. Аргументация сторонников данной позиции включает отрицание исключительности российской ситуации, утверждающей возможности быстрой и решительной трансформации сознания общества в направлении западных ценностей свободы и прав личности, их отстаивания в суде.
Третья стратегия выражается в следующей концепции: переходный период в России не завершен, поэтому для сохранения достижений либеральной революции необходимо сохранить сильную президентскую власть, способную проводить непопулярные реформы, в том числе через голову парламента и политических партий («метаконституцион-ные» или «спящие» полномочия президента). Данная позиция исходит из представления о том, что сильная президентская власть является гарантом либерально-демократического вектора политической системы, а потому прагматически отстаивает возможность постепенной трансформации положений Конституции, регламентирующих систему разделения властей. Очевидно, что эта точка зрения имеет право на существование только в том случае, если режим направляемой демократии действительно связан с целями демократических преобразований, а президентская власть не выходит за рамки просвещенной «республиканской монархии». Указанные позиции включают различные мнения о самом масштабе необходимых конституционных реформ: от идеи полного пересмотра действующей Конституции и замены ее новой
до сохранения Конституции с осторожной и чрезвычайно прагматичной корректировкой отдельных ее положений в будущем.
Другая сторона проблемы конституционных реформ — степень гибкости действующей Конституции Российской Федерации. Со времен Дж. Брайса все конституции принято разделять на гибкие и жесткие4. Смешанные конституции включают в себя разные сочетания того и другого. К гибким относятся те из них, в которые внесение изменений является довольно простым делом. Классическим примером до последнего времени служила Великобритания, где вообще нет писаной конституции, а потому достаточно акта парламента, чтобы осуществить изменение конституционных отношений или институтов. Впрочем, легкость этих изменений сочетается с серьезностью их последствий и практической необратимостью. Напротив, жесткие конституции — это те, в которых фиксируется чрезвычайно сложный порядок внесения в них поправок и изменений с целью защитить их от необдуманных или политически односторонних изменений. Хотя жесткие конституции изменить трудно, это в случае необходимости можно осуществить путем внесения поправок или других изменений. Возможен, в частности, вариант жесткой конституции, корректируемой судебным толкованием (США).
В обществах переходного типа от авторитаризма к демократии новейшего времени чаще всего встречаются жесткие конституции. Это связано, с одной стороны, со стремлением закрепить радикальные социально-политические изменения в обществе, а с другой — защитить это общество от возвращения к авторитаризму. Таковы все конституции государств Южной Европы, устанавливающие чрезвычайно сложный порядок их изменения (Греция, Португалия, Испания). Похожий подход характерен и для посткоммунистических конституций Восточной Европы5. Конституция России не является исключением и определяется как жесткая.
Следует подчеркнуть, что последующие судьбы конституций переходных периодов определяются не только и не столько конституционными положениями об их изменении, сколько характером их принятия и политическими обстоятельствами. Так, в странах, где переход реализовывался посредством договорной модели (классический пример — Ис-
пания), этот договор составляет незримое основание всего «конституционного здания», а пересмотр конституции предполагает согласие всех политических сил. Иной вариант имеет место, когда жесткая конституция, возникшая в условиях конституционной революции и разрыва правовой преемственности, воплощает господство одной силы или власти над другими. В этом случае жесткость процедур изменения конституции фиксирует результат переворота и становится прямо пропорциональной силе сопротивления. Российский вариант жесткой конституции — пример такой тенденции. Возникает вопрос: может ли российская Конституция 1993 года быть изменена, каков механизм изменений, какая политическая реальность стоит за этими возможными изменениями и, следовательно, каковы их объективные цели?
Юридические процедуры конституционного пересмотра
Обратимся к собственно юридическим процедурам конституционного пересмотра. В теории права принято различать два основных понятия, обозначающих трансформацию конституции: «изменение» и «преобразование». Эти понятия были введены в науку крупнейшим теоретиком права Г. Еллинеком в начале XX века и выражают чрезвычайно важный для наших целей феномен6. Изменение конституции представляет собой пересмотр ее текста, то есть внесение поправок в действующий основной закон в результате конституционного переворота(политического, а не правового решения) или на основании тех положений и процедур, которые зафиксированы в самой конституции и законодательстве. Преобразование конституции — более сложное явление: оно означает фактический пересмотр смысла конституционных норм без изменения их текстуального выражения. Это различие направлений конституционной ревизии особенно актуально в отношении современной российской Конституции 1993 года, которая, как отмечалось, является жесткой и в этом смысле трудно реформируемой, однако она может быть преобразована постепенно в результате, так сказать, «невидимых маневров»: изменения политического режима и связанных с этим особенностей толкования норм, их семантического наполнения.
Итак, изменения российской Конституции (если не рассматривать вариант неправового решения проблемы) возможен следующими двумя способами7. Во-первых, путем пересмотра всей Конституции РФ при изменении глав 1, 2 и 9 Конституционным Собранием (фактически это означает наиболее радикальную конституционную реформу). Споры о принципах формирования Конституционного Собрания (и связанные с ними альтернативные стратегии) выявили следующие вопросы: принципы формирования, срок полномочий, порядок деятельности Конституционного Собрания, его прерогативы в ходе разработки новой Конституции (закон о Конституционном Собрании не принят). Проблема конституирующей власти всегда была связана с вопросом о легитимности российской Конституции. Противники Конституции считают ее нелегитимной, а сторонники говорят об исторической и народной легитимности в противовес юридической. Оппозиция критиковала такую форму принятия Конституции, ссылаясь на фальсификацию итогов голосования (референдума 12 декабря 1993 года).
Предлагалось принять новую Конституцию на основании консенсуса различных политических сил в рамках более представительного и легитимного органа — Конституционного Собрания или другого учредительного органа (Земского собора, Учредительного собрания, Съезда народных депутатов). Вопрос, однако, заключался не в том, какая форма конституирующей власти будет выбрана и какое историческое название она получит, а в том, насколько данный институт окажется способным установить консенсус в обществе в отношении Конституции. Такой консенсус или реализация договорной модели возможны лишь в результате согласия политических партий, отсутствие же согласия в обществе или его раскол ведут к срыву всех попыток конституирующей власти. Примерами в истории России могут служить Демократическое совещание, Предпарламент и Учредительное собрание в период революции начала XX века и безуспешность аналогичных институтов в период конституционной революции конца XX века (сюда следует отнести такие институты поиска консенсуса, как Съезд народных депутатов, провал создания единой Конституционной комиссии в ходе конфликта парламента и Президента,
неэффективность договоров о согласии общественных и политических сил, а позднее также неудача созыва нового Демократического совещания и Гражданского форума). Более того, эти примеры показывают, что ин-ституционализация консенсуса в расколотом обществе, как правило, не ведет автоматически к снятию противоречий. Поэтому примеры успешного выхода из авторитаризма договорным путем (испанская модель) очень редки.
В современной России, где процесс формирования партий находится на его начальной стадии, а культура компромисса отсутствует полностью, идея новой конституанты не представляется эффективной. Отсутствие сильных партий и общественных организаций стало следствием введения в действие Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»8. Поэтому инициатива созыва Конституционного Собрания и принятия новой конституции может дать преимущества только тем силам, которые не сомневаются в результате. А это означает контролируемость извне конституирующей власти. Провести такую акцию чрезвычайно легко при нынешней расстановке сил, можно найти для нее благоприятное обоснование (например, необходимость изменения Конституции в связи с созданием нового союзного государства), однако ее долговременным следствием может оказаться уменьшение конституционной легитимности режима. Споры о принципах формирования Конституционного Собрания (и связанные с ними альтернативные проекты), концентрируясь на юридических и процедурных вопросах, не учитывают рассмотренной политической составляющей проблемы разработки и принятия проекта новой Конституции.
Институт Конституционного Собрания был внесен в Конституцию РФ 1993 года, скорее всего, в результате заимствования из Конституции США (где он существует под названием Конвент, который также регламентирован чрезвычайно неопределенно). Поэтому нет ничего удивительного, что вопросы, касающиеся российского Конституционного Собрания, аналогичны вопросам, возникающим в США в отношении процедуры созыва и деятельности федерального Конвента. Федеральный Конвент (согласно статье V Конституции США) созывается Конгрессом по
просьбе легислатур штатов и является институтом, потенциально возможным в любое время, хотя он никогда не созывался для обсуждения поправок к Конституции. Никто не знает, как такой Конвент мог бы быть организован, так как обстоятельства созыва Филадельфийского Конвента в 1787 году были столь специфичны, что он не может служить моделью будущих конвентов, созываемых легислатурами штатов для обсуждения попра-вок9. Возникло три группы вопросов: как такой Конвент можно созвать и может ли быть ограничен круг обсуждаемых им вопросов; как Конвент следует организовать и проводить; что могут сделать Конгресс и штаты в ответ на действия Конвента? Поскольку отсутствует законодательное регулирование этих вопросов, постольку их постановка, например в ситуации конституционного кризиса, будет весьма острой.
Во-вторых, изменение Конституции РФ (гл. 3 — 8) возможно посредством внесения поправок, согласно заложенной в ней самой процедуре, а также постановлениям Конституционного Суда РФ и Федеральному закону от 4 марта 1998 года «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»10. Российский механизм внесения поправок, аналогичный закрепленному в Конституции США, представляется чрезвычайно жестким. Собственно, в США этот механизм был разработан для недопущения изменений Конституции федералистами и, кроме того, с целью гарантировать права штатов против попыток создания излишне централизованной модели федерализма (носителями этих идей в США являлись именно федералисты — сторонники единого федеративного государства, которые боролись с его противниками — конфедералиста-ми).
Этот мотив, безусловно, присутствовал и в ходе принятия российской Конституции (достаточно напомнить о конфликтности отношений между Конституцией и Федеративным договором 1992 года). В то же время очевидно, что наряду с этой ситуацией в России имел место и другой важный мотив, характерный для всех посткоммунистических государств. Он определялся стремлением предотвратить реставрацию однопартийной (коммунистической) системы путем максимального затруднения процедуры внесения поправок.
Именно с этим связано не только принятие механизма внесения поправок, но и разъяснение его применения Конституционным Судом РФ, которые не позволили оппозиции, доминировавшей тогда в Государственной Думе, изменить Конституцию. Однако при существующей ныне расстановке политических сил в Государственной Думе образовать квалифицированное большинство для внесения поправок в Конституцию не составляет проблемы.
Политические параметры преобразования Конституции
Что же касается преобразования российской Конституции (без изменения ее текста), то это возможно несколькими способами. Прежде всего, путем ее толкования Конституционным Судом РФ (в особенности при рассмотрении пробелов, умолчаний и противоречий в ней, разрешении коллизий между Конституцией и федеральными конституционными законами)11. При этом могут толковаться различные положения Конституции, в том числе о ее собственном изменении, что было продемонстрировано, например, при интерпретации Конституционным Судом статьи 13612.
Кроме того, допустим способ принятия новых федеральных конституционных или федеральных законов, которые, как известно, могут трансформировать несколько основных понятий Конституции и иерархию ее ценностей, причем даже не обязательно отдельным законом, а их совокупностью. Результатом этих изменений, осуществляемых без формального внесения поправок в Конституцию, как считают некоторые аналитики, уже сейчас стало появление фактически «параллельной» конституции. Действующая Конституция РФ подверглась изменениям (преобразованиям) во всех своих наиболее важных разделах (федеральными конституционными и федеральными законами, а также указами Президента).
Среди направлений этих изменений отметим следующие: вертикальное разделение властей (переход от договорного федерализма к конституционному — более централизованному; создание нового административно-территориального деления; изменение статуса субъектов Российской Федерации и их возможностей влиять на трактовку федера-
лизма в целом); горизонтальное разделение властей (изменение функционирования верхней палаты за счет трехкратного радикального пересмотра порядка ее формирования; введение не предусмотренного Конституцией Государственного совета; реформирование судебной власти и прокуратуры; расширение полномочий Президента по укреплению вертикали власти и т. д.); трансформацию отношений между обществом и государством (пересмотр статуса общественных организаций и политических партий, средств массовой информации; пересмотр избирательной системы и др.). Констатируется радикальное изменение реальных прерогатив президентской власти в пользу их расширения (эта тенденция может реализовать модель имперского президентства).
Наконец, преобразования Конституции возможны принятием обычных законов, реализацией «указного» права Президента и изменением законодательства посредством правоприменительной деятельности (вплоть до полной смены политического режима, например, путем делегирования определенных полномочий судам и администрации и т. п.). Это означает, что Конституция РФ, в принципе, не гарантирована от повторения ситуации, когда радикальные конституционные преобразования могли быть осуществлены решениями парламента или Президента РФ.
В конечном счете, трансформация конституционных ценностей достигается с изменением фактических обстоятельств жизни без внесения формальных поправок в законы (возможно, в частности, провоцирование этих фактических обстоятельств). Эти изменения в их совокупности (например, новая публичная этика или идеология, режим административных структур, средств массовой информации, неправительственных организаций, бизнеса) меняют весь спектр конституционных норм, в том числе и тех, которые закреплены в разделах о фундаментальных правах, федерализме, структуре власти и управления. В целом они отражают тенденцию к реконсти-туционализации. Это в известном смысле — возвращение к дискуссиям накануне принятия Конституции РФ в 1993 году.
История кризиса парламентских демократий XX века (в России, Италии, Германии, Испании, странах Центральной и Восточной Европы и на Балканах) показывает основные
технологии государственных переворотов, которые сочетают как прямое насильственное разрушение демократических институтов, так и способы направленной политической трансформации конституции без изменения ее текста, создание квазидемократических институтов. В условиях отсутствия (слабости) реального парламентского контроля в ряде случаев достаточно было получить необходимое квалифицированное большинство и появлялась возможность изменить фундаментальные основы государства — принцип федерализма, перераспределение компетенции центрального правительства и регионов, форму государства и важнейшие демократические институты (избирательное право, парламентаризм, референдум).
Крушение Веймарской республики (которое рассматривается как идеальный тип подобной трансформации) произошло при сохранении формальных конституционных рамок путем постепенного изменения конституционного режима: получение лидером крупнейшей партии от президента поста канцлера; проведение новых парламентских выборов для создания парламентского большинства; разрушение парламентаризма изнутри и превращение его в политическую бутафорию; запрет, а частично и организация «самороспуска» политических партий; установление контроля над средствами массовой информации и пропаганды; политика унификации законодательства и государственного управления; переход к унитаризму и ликвидация самоуправления земель; превращение кабинета министров в инструментальный орган управления, который затем вообще перестал созываться; слияние (путем референдума) постов канцлера и президента (что привело к объединению гражданской и военной власти, так как президент являлся главнокомандующим); фактическая отмена разделения властей и реализация принципа фюрерства. Это был государственный переворот, осуществленный легитимным путем (Веймарская конституция формально не была отменена)13. Такое развитие событий стало возможно, поскольку господствовавшая позитивистская правовая доктрина спокойно относилась к самому факту изменения Веймарской конституции.
Решающую роль в этом процессе сыграло самоустранение парламента от политического процесса, делегирование полномо-
чий законодательной власти исполнительной («указное» право), а также использование чрезвычайных законов. В современной российской политической публицистике обращение к ситуации кризиса Веймарской республики становится одним из направлений анализа трансформации политического режима, в котором критики усматривают движение к авторитаризму — «ограниченной демократии», «направляемой демократии», «суверенной демократии».
Социальные и исторические причины конституционных деформаций: мнимый конституционализм
Ключевое значение для судеб демократической трансформации имеет сохранение социального консенсуса в ходе реформ, с одной стороны, и поддержание либерально-демократического вектора развития — с другой. В современной литературе о переходных периодах реконструированы две основные модели преобразований: модель договора и модель разрыва. Договорная модель характеризуется предварительным согласием основных политических сил — участников переходного процесса о его целях и средствах достижения этих целей. Данная модель выражает фундаментальное согласие в обществе относительно базовых ценностей конструируемой политической или социальной системы. Это может быть договор между основными политическими партиями (как в Испании постфранкистского периода) или между оппозицией и старой властью (как в Восточной Европе во время проведения «круглых столов» коммунистической власти и оппозиции в 1989 году).
Подобный договор возможен и в юридически зафиксированной форме, если стороны переговоров готовы взять на себя политическую ответственность за его осуществление. В России, как отмечалось, некоторые аналоги этого процесса можно обнаружить в период революции, когда данная модель получила слабое выражение в создании ряда институтов для поиска компромисса между политическими партиями — Демократического совещания и Предпарламента, хотя они не смогли сыграть принципиальной роли. В целом же договорная стратегия социально-политической модернизации в России не реализовалась ни в 1917 году, ни в 1991 и 1993 годах.
Во всех трех случаях радикальных преобразований социальной и политической системы в XX веке был избран путь конституционной революции, но не конституционной реформы (которая предполагает введение новых правовых норм на основании положений старого Основного закона о его изменении). Такая проблема стала вновь актуальной в настоящее время в связи с полемикой относительно целесообразности и способов изменения действующей Конституции РФ 1993 года. Исторический опыт показывает, что в России соотношение нормы и реальности часто менялось без соответствующих изменений в праве или проходило вопреки нормам позитивного права, что ставит под угрозу непрочный социальный консенсус — политическую стабильность, достигнутую на предшествующем этапе модернизации.
Важным компонентом сравнительных исторических исследований данной проблемы является обращение к проблематике мнимого конституционализма. Следствием неустойчивости политической системы, вынужденной одновременно решать проблемы различного уровня, становится режим мнимого конституционализма, который характеризуется формальным признанием (и конституционным закреплением) основных прав и свобод граждан, однако включает в основное законодательство нормы и их трактовку, наделяющие главу государства надконституционными (или «метаконституционными») полномочиями и предоставляющие исполнительной власти практически неограниченные прерогативы. Особенности такого режима (связанные с отсутствием реального разделения властей, федерализма, многопартийности, социального контроля над распределением финансовых ресурсов, зависимостью судебной власти и ограниченной свободой средств массовой информации) приводят к централизации и бюрократизации управления, делегированию власти и ответственности на самый высокий уровень принятия решений, персонификации власти и режиму личного правления.
Этот политический режим был характерен для короткого периода существования элементов дуалистической монархии в России начала XX века (а также в ряде других империй: Восточной Европы — Германская, Австро-Венгерская; Азии — Япония при Конституции Мейдзи), оказался воспроизведен в
существенных ее чертах и завершился конституционной революцией 1993 года и последующей стабилизацией. Современный политический курс правительства может быть определен как прагматизм, вытекающий из задач постреволюционной стабилизации. Это значит, что Россия уже не ставит задач идеологического доминирования (сам факт наличия мобилизационной идеологии свидетельствует о незавершенности модернизации), но стремится сохранить и защитить свои интересы, что делает консерватизм востребованной системой взглядов. Политическим выражением этого становится обращение к идеологическим стереотипам и политическим формам прошлого, в частности к традициям государственности имперского периода.
Тот факт, что этот режим (мнимого конституционализма) неоднократно воспроизводился в истории, позволяет увидеть в нем выражение противоречий модернизации — стремление сочетать демократическую легитимность власти (необходимую для обеспечения ее устойчивости) с сохранением ее автономности и существенной свободы от социального контроля (необходимых для проведения неизбежных, но непопулярных реформ).
В новейшее время мнимый конституционализм является ключевой характеристикой многих режимов развивающихся стран. Если искать его аналоги в более ранние исторические периоды, то их можно обнаружить в различных модификациях демократического цезаризма, наподобие Принципата Августа в Риме или плебисцитарного авторитаризма — бонапартизма (наподобие режима Первого консула в постреволюционной Франции). Это заставляет задуматься о социальных функциях такого режима (легитимация авторитарной модернизации), а также о возможностях выхода из него (в направлении реального или номинального конституционализма) и тех технологиях, которые должны быть использованы для этого.
Изменить традиционный порядок отношений общества и государства, когда последнее выступает главной, а часто и единственной активной силой преобразований, важно для успеха всех будущих попыток модернизации. Очевидно, что успех модернизации (даже самой радикальной) всегда будет коррелиро-ваться со способностью общества принять ее ключевые ценности и институты. При отсут-
ствии такой корреляции немедленно начинается процесс их эрозии: конституционный цикл завершается ретрадиционализацией — восстановлением традиционных институтов и ценностей, иногда в новой форме, но со старым содержанием.
В условиях современных реформ (и контрреформ) этот вывод побуждает обратить преимущественное внимание не столько на укрепление президентской власти (которая конституционно имеет практически неограниченные полномочия), сколько на развитие правовых основ гражданского общества, рыночной экономики, достойного человеческого существования, политического участия, местного самоуправления, расширения спроса на право и доступа к правосудию.
Форма правления и возможные направления корректировки
В этом контексте на пересечении политических и процедурных аргументов возможно рассмотрение перспектив изменений и преобразований российской Конституции. Главные вопросы, постоянно находившиеся в центре современных дебатов (между левыми, правыми и центристами), — это форма правления, изменение механизмов взаимоотношений ветвей власти и ответственность правительства.
Левые (коммунисты) традиционно выступали за парламентскую систему и отмену сильного президентства, поскольку это позволяло надеяться на реставрацию советской системы номинального конституционализма. Подчеркивая преимущества парламентской системы (ее больший демократизм, возможность коалиционных правительств и осуществления эффективного парламентского контроля за правительством), они игнорируют, как правило, трудности ее реализации в России — сложность сочетания монистического парламентаризма с асимметричным федерализмом, отсутствие механизмов разрешения конфликтов по линии бикамерализма, а также неукорененность многопартийной (или двухпартийной) системы, без которой нет возможности обеспечить эффективные процедуры парламентских решений.
Правые (либералы) изначально предлагали рецепцию американской президентской системы (с жесткой системой разделения вла-
стей), но вынуждены были отказаться от нее из-за угрозы паралича власти в случае неразрешимого конфликта парламента и президента (в США эта угроза снимается ролью Верховного суда, а также национальными особенностями функционирования основных политических партий).
Центристы выступают за сохранение формы смешанной президентско-парламентской системы, в интерпретации российского варианта которой подчеркивалось сходство с французской и затушевывались принципиальные различия, главное из которых — практическая нереализуемость механизма ответственности правительства перед Думой.
Концепция существования в России некоторого аналога смешанной системы делает оправданной дискуссию о возможности постепенного перехода от одной ее модификации к другой: от президентско-парламентской модели к парламентско-президентской. Тем самым возникает возможность ставить вопрос о конституционной ответственности правительства, ответственном министерстве или хотя бы «частично ответственном» министерстве (как это было представлено в некоторых предложениях о поправках). Вектор реформы определяется ориентацией на классическую модель смешанной республики, реализованную во французской Конституции Пятой республики 1958 года. Эта реформа не требует, по мнению ее сторонников, существенных изменений текста российской Конституции и может быть теоретически осуществлена путем ее преобразования — пересмотра конституционного законодательства (в частности, о правительстве). Преимущество этой системы — в ее гибкости. В конечном счете, функционирование данной модели на практике зависит не столько от конституционных норм, сколько от расстановки сил: есть или нет у президента парламентское большинство. В соответствии с этим вся система попеременно функционирует как парламентская или как президентская (поэтому и возможны различные трактовки смешанной формы: в пользу парламента или президента). Недостаток — в сохранении и воспроизводстве «двойной легитимности», то есть конфликта между президентом и премьер-министром, если они принадлежат к разным партиям (это, вероятно, одна из причин того, что данная схема была отвергнута в 1993 году).
Возможность корректировки системы разделения властей в направлении парламент-ско-президентской системы становится и теоретически, и практически реализуемой в результате получения правящей партией (и ее клонами) абсолютного большинства мандатов на выборах в Государственную Думу 2007 года. Это открывает перспективы формирования ответственного партийного (или коалиционного) правительства, которое перестает быть «техническим» и сохраняется у власти до тех пор, пока располагает поддержкой парламентского большинства. Движение в этом направлении создает механизмы реализации ответственности правительства (перед парламентом) и означает перераспределение властных прерогатив Президента и премьер-министра в пользу последнего. Однако возникает вопрос: как данная система может работать в России с учетом изменений избирательной системы, выстраивания властной вертикали, перегруппировки политических партий (создание псевдомногопартийности и вытеснение либеральных партий из политического спектра)?
Сравнительный анализ позволяет увидеть опасности на этом пути. Если в парламенте доминирует одна партия власти, а сама власть будет фактически выведена из-под правового контроля (что имело место в ряде стран в периоды реконституционализации), то не исключено превращение парламента в инструмент многолетнего господства одной правящей партии (или ее клонов), наподобие режимов Институционально-революционной партии Мексики, Народно-республиканской партии Турции, Индийского национального конгресса в Индии или Либерально-демократической партии Японии, о которой критики говорят, что она не является ни либеральной, ни демократической и в то же время перестала быть партией в собственном смысле слова в силу господства в ней патронажно-клиен-телистских отношений (при всем различии форм правления в этих странах). Но такое решение представляет собой лишь иное оформление авторитаризма и ведет к сужению пространства политических дебатов, коррупции и бюрократизации14.
Корректировка политического курса и формирование корпуса ответственных политических деятелей, а также ротация их у власти (например, попеременное занятие выс-
ших постов президента и главы правительства) производятся в системах такого типа вне парламентского контроля, в закрытом режиме, в лучшем случае путем внутриэлитного диалога, но не на основе конкуренции политических партий, публичных парламентских дебатов и демократических выборов. Это ведет к резкому сужению рамок политического процесса, принятию решений в пределах узкой группы лиц, представляющих не столько конституционные институты власти, или даже парламентские кокусы, сколько привилегированные группы военной и гражданской администрации.
Фактически это — новая форма мнимого конституционализма, возможная в условиях массового общества и телекоммуникаций. Власть политической группы, персонифицированная в одном или нескольких лидерах, получает возможность удерживать, передавать и легитимировать свою власть, опираясь на экономические и административные ресурсы, информационные технологии, причем с формальным соблюдением конституционных процедур, но без сохранения реальных конституционных ограничений власти. Ключевое значение имеет при этом интерпретация конституционных норм (как правовая, так и квазиправовая), способная ограничить и изменить их радикальным путем в пользу действующей власти.
Цели пересмотра Конституции
Сильная государственность — не только выстраивание властной вертикали, но и создание инструментов диалога общества и власти и, в частности, системы обратных связей между ними. Такая система обратных связей выстраивается в современных демократиях путем создания демократической избирательной системы, развития партийного плюрализма, повышения роли общественного мнения (через средства массовой информации), системы независимых неправительственных организаций; в целом — активной роли парламента, в частности — усиления роли парламентских дебатов и расширения института парламентского контроля. Мнение оппозиции (безотносительно к тому, попала она в Думу или нет), безусловно, должно учитываться в принятии значимых решений. Без этого постсоветский конституционный цикл
может завершиться возвратом к авторитаризму или «мнимому конституционализму» в одной из многочисленных модификаций15.
Суть проблемы: при кажущейся прочности и стабильности политической системы управляемой демократии и даже ее эффективности на ограниченном промежутке времени может возникнуть ситуация дисфункции, бюрократического склероза и негибкости конституции. Мировой опыт свидетельствует, что это мешает артикуляции общественных настроений, выражению их в конкретных законопроектах, политике права и судебной практике. В результате мы можем вернуться к классической патерналистской модели, существовавшей в России, где ответственные решения не принимаются институтами власти, а просто делегируются на вышестоящий уровень вплоть до самого верха. Это порождает непрочность и неуверенность государственной власти, ведет к ее перегруженности и неэффективности, что делает саму исполнительную вертикаль чрезвычайно уязвимой в кризисных ситуациях.
В контексте представленных аргументов ясно, что в перспективе следует стремиться избежать обеих крайностей — конституционной стагнации и полномасштабной ревизии конституционных положений, результаты которой могут оказаться непредсказуемыми. Современная конституция может быть трансформирована путем ее новой интерпретации и корректировки, причем сами направления этой корректировки задаются приоритетами правового государства. Прагматическое решение проблемы ответственного правительства состоит в том, чтобы найти такое прочтение (интерпретацию) конституции, которое было бы ориентировано на ценности демократии и европейские стандарты ее понимания (никаких других разумных стандартов не существует), а не на возвращение к «соборности» и патернализму, которые на деле будут означать эрозию провозглашенных в конституции либеральных принципов.
Как показывает опыт современных демократий, стабильность конституции определяется не только и не столько зафиксированными в ней нормами, сколько согласием основных политических партий в отношении базовых конституционных ценностей. Наивны поэтому призывы исправить ситуацию путем реформирования конституции. Гораздо
важнее осуществить переход от технического правительства — к ответственному; от псевдомногопартийности — к реальному партийному плюрализму и от мнимого конституционализма — к настоящему.
Андрей Медушевский - профессор Государственного университета - Высшей школы экономики, академик РАЕН, доктор философских наук.
1 См.: Единое правовое пространство Европы и практика конституционного правосудия. М.: Институт права и публичной политики, 2007.
2 См.: Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов. М.: ГУ-ВШЭ, 2005.
3 О причинах крушения демократической республики в России в 1917 году см.: К 90-летию Февральской революции в России // Отечественная история. 2007. № 6.
4 См.: Bryce J. Studies in History and Jurisprudence. London: Henry Frowde, 1901.
5 См.: Конституции государств Европы. М.: Норма, 2001. Т. 1-3.
6 См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Юридический Центр-Пресс, 2004.
7 См.: Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М.: Институт права и публичной политики, 2005.
8 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2350; Совет Федерации и конституционные процессы в современной России. 2002. № 1.
9 См.: Vile J.R. A Companion to the United States Constitution and Its Amendments. Westport, CT: Praeger, 2006.
10 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 10. Ст. 1146.
11 См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: Формула права, 2006.
12 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 года № 12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции РФ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 45. Ст. 4408.
13 См.: Линц Х. Крушение демократических режимов: Кризис, разрушение и восстановление равновесия // Проблемы Восточной Европы. Вашингтон, 1993. № 39/40.
14 См.: Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: Прогресс-Традиция, 2004.
15 См.: Медушевский А. Н. Размышления о современном российском конституционализме. М.: РОССПЭН, 2007.
