CC BY
40ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ
Конституционная реформа в Туркменистане: переход к демократии или модернизация авторитаризма?
Андрей Медушевский
Автор рассматривает анатомию конституционной реформы в Туркменистане. Упразднение Халк Маслахаты, создание системы законодательных и исполнительных органов власти с реально действующей системой сдер-жек и противовесов, продолжительность президентского мандата, суд и прокуратура, центральное и местное управление - все эти вопросы несут в себе коренные изменения в конституционное право Туркменистана. Цена их верного решения - выход из тупика деспотического режима.
Конституционные реформы в Средней Азии постсоветского периода становятся предметом изучения. Они представляют интерес как эксперименты по рационализации традиционного общества и политических режимов, имплантации конституционных норм западного происхождения в иную культурную среду. Несмотря на сходство задач, стоящих перед реформаторами, конституционная модернизация в каждой стране этого региона имеет свою специфику. Так, в Таджикистане и Узбекистане она связана с религиозным фактором, в Киргизии — с поиском компромисса между национальными регионами, в Казахстане — с потребностями форсированной экономической реформы. Туркмения — исключительный случай даже в рамках среднеазиатского региона постсоветского периода.
С обретением Туркменистаном независимости произошла изоляция его от внешнего мира, чему способствовали как наличие значительных природных ресурсов, так и избранный страной статус нейтралитета. Это придало стране известную стабилизацию, но одновременно способствовало ретрадиционализа-ции режима, который стал приобретать выраженные деспотические черты. Созданный Президентом Ниязовым политический режим
был одним из самых закрытых в мире. Для подобных режимов характерно подавление оппозиции, физическое устранение оппонентов и наличие значительного числа политических заключенных. Этот режим исследователи определяли как патерналистский и тоталитарный, а также относили его к экзотическим диктатурам, называемым иногда султанист-скими режимами.
Импульс к конституционной модернизации среднеазиатский регион (с исторически характерной для него апатией населения) получил не столько изнутри, сколько извне. Смена политического лидера, произошедшая в результате смерти Президента Сапармурата Ниязова и перехода власти к его преемнику, стала отправной точкой трансформации режима. Туркменистан не может более оставаться закрытым, прежде всего из-за роста соперничества в Средней Азии таких мощных «игроков», как США, Россия, Китай, Европа. Данная ситуация вынуждает руководство страны искать новые ориентиры во внешней политике, а также создавать более благоприятные условия для общения с внешним миром. На фоне этих перемен актуальной, как никогда ранее, становится идея конституционной реформы.
Начало конституционных реформ в Туркменистане
Конституционализм в Туркменистане всегда носил номинальный характер. Промульгиро-ванная в 1992 году Конституция страны подвергалась реформам четыре раза: в 1995, 1999, 2002 и 2005 годах. Эти конституционные реформы способствовали решению политических, но не правовых задач. Так, ревизия Конституции Туркменистана 2005 года формально была направлена на повышение ответственности представительных органов, достижение выборности всех органов государственной власти. Был отменен ряд одиозных положений (например, ограничивавших круг потенциальных кандидатов на пост президента лишь представителями титульного этноса). Однако такую реформу трудно назвать шагом вперед по пути строительства правового государства, поскольку она не внесла радикальных изменений в традиционалистскую политическую систему, обеспечивающую тотальный контроль лидера над всеми институтами власти и управления. Тем интереснее текущая, пятая по счету, конституционная реформа в Туркменистане, инициированная новым Президентом Гурбангулы Бердымухамедовым весной 2008 года.
Она началась с образования постановлением Халк Маслахаты (Народного совета) от 18 апреля 2008 года (которое подписал Президент Туркменистана, действующий в качестве председателя этого органа) Конституционной комиссии по совершенствованию Конституции Туркменистана. В постановлении была определена первостепенная задача Комиссии — внесение предложений о возможных поправках к Конституции. На своем втором заседании 22 мая 2008 года Конституционная комиссия выдвинула ряд предложений о конституционной реформе, которые были на следующий день опубликованы в государственной газете «Нейтральный Туркменистан».
Эти предложения до последнего времени представляли собой лишь проект конституционных поправок, намечая будущие конституционные реформы. В основном речь идет о трех основных вопросах: 1) пересмотр всего текста Конституции согласно международному праву в свете государственных обязательств Туркменистана; 2) упразднение Халк
Маслахаты (ст. 45) и его замена законодательным собранием, более соответствующим представлениям о парламентаризме; 3) создание системы законодательных и исполнительных органов власти, способных эффективно действовать в условиях предстоящих рыночных реформ.
Конституционные предложения ориентированы на международные стандарты, рыночную экономику, экологические требования и сбалансированную концепцию отношений общества и государства. Они охватывают права человека, разделение властей, институциональную структуру переходного общества. Список предложений, представленных Комиссией, включает ряд общих идеологических и риторических норм (например, идею о том, что государство должно поддерживать семью и создать условия для здорового образа жизни). Внесение некоторых предложений (относящихся, например, к «недискриминации» тех или иных категорий населения) продиктовано необходимостью отреагировать на предшествующее нарушение конституционных норм. Другие предложения посвящены вполне реальным приоритетам, таким как: разделение властей и его конституционные рамки; структура парламента (бикамерализм и распределение полномочий между палатами); распределение власти между парламентом и Президентом и форма правления; продолжительность президентского мандата; суд и прокуратура, центральное и местное управление и самоуправление.
Права человека: международные стандарты и специфика национальной интерпретации
Туркменистан придерживается монистической (а не дуалистической, в отличие от некоторых других государств) доктрины, закрепляя приоритет международного права над национальным правом. Декларируемое стремление «обеспечить полноценную интеграцию страны в систему международных отношений» означает желание укрепить роль ратифицированных международных актов по правам человека и установить их приоритет над национальным законодательством. Туркменистан, как многие другие страны Восточной Европы и постсоветского пространства, при-
нял и конституционно закрепил приоритет ратифицированных международных конвенций над национальным правом (ст. 6 Конституции Туркменистана).
Туркменистан ратифицировал большинство наиболее важных договоров по правам человека: Международный пакт о гражданских и политических правах; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах; Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин; Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; Конвенцию о правах ребенка и дополнительные протоколы к ним. В то же время еще не приняты Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, а также ряд дополнительных протоколов, среди которых: протоколы к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин; Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Нормы этих дополнительных протоколов чрезвычайно важны для Туркменистана, если учесть внутреннюю ситуацию в стране.
Понятие «общепризнанные нормы международного права» включает международное обычное право и общие принципы права. Последние два термина трактуются по-разному, они менее определенны, чем общее понятие, и имеют меньшую значимость в качестве источников международного права. Нормы и правила применения международного обычного права и общих принципов права отличаются от правил применения договоров. Неопределенность в Конституцию Туркменистана вносит использование таких терминов, как «общепризнанные нормы международного права» в статье 6, где речь идет об основах внешней политики государства, а также в статьях, где говорится о характере отношений между национальным и международным правом и его воздействии на отношения между государством и его гражданами. Общепризнанные нормы международного права не могут рассматриваться как включающие в себя международное договорное право (международное право и международные договоры — понятия различного объема). Поэтому в ходе дискуссии по этим вопросам с участием международных экспертов предлагалось уточнить
в Конституции Туркменистана отношения между национальным и международным правом.
Кроме того, сохраняют значение вопросы о месте норм международного права в иерархии источников права, а также о механизмах их применения: являются ли они актами прямого действия, применяемыми судами (согласно положениям ст. 5 Конституции Туркменистана), или не являются. Из-за неточных формулировок некоторых принципиальных норм остается невыясненным вопрос о порядке их применения. Так, в статье 20 Конституции об отмене смертной казни записано, что эта отмена была «дарована» первым Президентом страны (а не введена законом, следовательно, теоретически возможно в будущем исключение этой статьи из Конституции). Тем более что в одной из поправок предлагается изъять из Конституции и перенести в Уголовный кодекс вопрос о высшей мере наказания, которой сейчас является пожизненное заключение, а также прояснить с этой точки зрения соотношение международного, конституционного и уголовного права. Согласованию обязательств по международному обычному праву и национальному праву могли бы способствовать национальные суды, однако их функционирование неоднократно подвергалось критике.
Предложения Комиссии повлекли обсуждение других вопросов, предложенных международными экспертами: о равенстве граждан и лиц, не являющихся гражданами, перед законом (ст. 17); о целесообразности перенесения вопроса о высшей мере наказания с конституционного уровня на уровень обычных законов (дебаты по ст. 20); об установлении прямой связи между осуществлением закрепленных конституционных прав и выполнением обязанностей «гражданина и человека» перед «обществом и государством» (первый параграф ст. 37), что теоретически несовместимо с верховенством закона; наконец, о том, как должно выглядеть решение проблем ареста и задержания, а также о возможности «временно» задерживать граждан в «случаях, не терпящих отлагательства и точно указанных в законе» (ст. 21). По сей день для среднеазиатских государств перечисленные вопросы весьма актуальны, поскольку практика защиты индивидуальных прав в них далека от совершенства.
Важной стороной реформы, согласно концепции Комиссии, должно стать «развитие институтов гражданского общества как средства народного представительства наряду с избираемыми органами». Несмотря на то что гражданское общество есть основа демократии, оно само не может осуществлять власть, хотя бы просто потому, что не имеет легитимности принимать государственные решения. Гражданское общество лучше приспособлено к консультативной роли и общему мониторингу ситуации. На практике определяющими институтами гражданского общества являются неправительственные организации (НПО), которые осуществляют мониторинг деятельности властей. Следует констатировать, что в настоящее время в Туркменистане сохраняется фактически однопартийный режим в лице так называемой Демократической партии. Наряду с ней представлен ряд других объединений, как, например, движение «Гал-кыныш» («Возрождение»), а также профсоюзных, ветеранских и молодежных организаций, позволяющих формально представить данную систему как более плюралистическую. Однако реальная оппозиция (движение «Ватан») действует за пределами страны и не способно активно влиять на изменение политического курса. В Туркменистане отсутствуют предпосылки для системных демократических реформ в виде сформированного гражданского общества, многопартийности, независимого бизнеса или сильной оппозиции, которая была практически полностью уничтожена предшествующим режимом или выслана из страны.
Халк Маслахаты и концепция законодательной власти
Предполагаемая трансформация политической системы включала дебаты о разделении властей. Поправки в Конституцию Туркменистана свидетельствуют, что внимание Комиссии было привлечено к обеспечению баланса властей путем создания профессионального парламента и конституционной системы сдер-жек и противовесов.
Решающим элементом конституционной реформы станет отмена Халк Маслахаты — ключевого института предшествующего режима. Согласно действующей Конституции Туркменистана, Халк Маслахаты (Народный
совет) — это высший орган власти, стоящий над тремя другими «нормальными» ветвями власти — парламентом, исполнительной властью и судебной властью — с целью уравновешивать их (ст. 4). Конституция определяет Халк Маслахаты как высший постоянно действующий представительный орган государственной власти и управления (ст. 45), который в то же время имеет прерогативу учредительной власти — принимать новую Конституцию и конституционные поправки, а также многие другие прерогативы, которые обычно входят в компетенцию парламента, Президента и судебной власти (ст. 48).
Принципы формирования этого института не совсем ясны. В него входят представители всех ветвей центральной и местной государственной власти (Президент, все депутаты парламента, председатель Верховного Суда, Генеральный прокурор, члены Кабинета Министров и руководители местной власти), общественных и профессиональных организаций и движений (руководители партий и профсоюзов, молодежных организаций, других общественных организаций и старейшины Туркменистана) (ст. 46). Халк Маслахаты функционирует как постоянный институт на основе принципов саморегуляции и самоконтроля (его деятельность может быть приостановлена только его собственным решением) (ст. 47).
Огромное количество членов Халк Мас-лахаты (2 507), сложная структура и нерегулярная практика созыва (только один раз в году или по мере необходимости, определяемой его председателем, Президентом, Меджлисом или 1/3 его членов) (ст. 50) делают этот орган неработоспособным и препятствуют осуществлению законодательного процесса. Исследователи не раз подчеркивали, что Халк Маслахаты может интерпретироваться как корпоративная палата — странный гибрид советской концепции «работающего парламента» и элементов традиционалистского наследия патриархальной политической культуры страны. Можно сказать, что этот институт является одиозным символом номинального конституционализма и не имеет ничего общего с рациональным конституционным установлением, основанным на доктрине разделения властей.
Предложение отменить Халк Маслахаты или каким-либо образом ограничить его пре-
рогативы представляется разумным по ряду причин. Во-первых, само существование данного института противоречит принципу разделения властей и парализует всю систему законодательства и управления; во-вторых, неопределенность его структуры и функций создает возможность для легкой легитимации любой неконституционной политической практики. Отмена институтов подобного типа является необходимым условием поступательной модернизации политической системы. Например, она стала предпосылкой для конституционных реформ в Восточной Европе, России и Казахстане, где система советов была отменена до принятия новых конституций.
Следующая группа поправок предполагает трансформацию существующей системы: лишить Халк Маслахаты его законодательных функций и права законодательной инициативы и передать эти функции парламенту (Меджлису), который до настоящего времени не мог реализовать свои законодательные функции адекватным образом; существенно уменьшить число членов Халк Мас-лахаты и отменить институт Халк Векиллери (народные советы в соответствующих территориально-административных единицах); изменить процедуры избрания членов Халк Маслахаты путем предоставления больших прав в этом отношении местным Халк Мас-лахаты (народным советам в соответствующих административно-территориальных единицах); лишить Халк Маслахаты в центре и на местах статуса постоянных институтов. Этот комплекс мер в случае их последовательной реализации может стать условием рационализации всей системы законодательства и управления и уменьшить потенциальную оппозицию дальнейшей модернизации — социальной и рыночной экономической реорганизации.
Структура парламента: одна или две палаты
При обсуждении реформы членами Конституционной комиссии был рассмотрен вопрос о структуре парламента — возможном его разделении на две палаты (бикамерализме) и распределении власти между двумя палатами. Документы свидетельствуют, что Комиссия рассматривала две версии реформы: более
и менее радикальную. Первая версия выдвигает идею отмены Халк Маслахаты. Вторая версия (изложенная в дополнительных положениях) отдает предпочтение реструктуризации данного органа. Представлена, видимо, и третья, компромиссная версия, состоящая в предложении объединить или согласовать последний вариант с другими предложениями, затрагивающими Халк Маслахаты. Не исключено также и то, что данный институт сохранит свое существование под новым названием.
Вместе с тем Комиссией выдвигалась идея о трансформации Халк Маслахаты в совещательный (консультативный) институт народного представительства, предназначенный для обмена мнениями по важным вопросам государственного строительства, внутренней и внешней политики, стратегии политического, экономического, социального и культурного развития страны. Решения Халк Мас-лахаты в этом случае будут иметь исключительно рекомендательный характер. Другая (альтернативная) идея заключается в превращении Халк Маслахаты в Совет старейшин. Из опубликованных документов пока трудно представить, как такое преобразование будет осуществляться и каковы будут властные полномочия Совета.
Эти предложения породили дебаты о перспективах бикамерализма. Обсуждались вопросы о том, будет ли верхняя палата наделена законодательными прерогативами или получит исключительно консультационные полномочия (и каков тогда будет механизм их учета и реализации); станет ли ее задачей отражение интересов регионов или она будет палатой, рассматривающей исключительно общенациональные проблемы; каков будет порядок ее формирования (особенно если принять во внимание неопределенный статус Совета старейшин). В целом предстоит выяснить, как в стране предполагается использовать мировой опыт бикамерализма, и в зависимости от этого решения определить, будет ли туркменский бикамерализм сильным, слабым или умеренным.
Компетенция второй палаты (исходя из опыта других стран) может заключаться в обеспечении более тщательного рассмотрения законопроектов и их обсуждения с учетом широкого диапазона мнений, включающих вопросы государственных и региональных
отношений (как это принято в федеративных системах), баланса партийных сил либо более широкий спектр обмена опытом и знаниями. Результатом такого обсуждения, как правило, становится принятие компромиссных решений в спорных вопросах законодательства. Отсутствие же со стороны властей разъяснения целей реформы и ее мотивов в каком-либо специальном документе не позволяет создать о ней более ясное представление.
Возможное упразднение Халк Маслахаты повлечет за собой ряд важных изменений, касающихся разделения власти между Президентом и Меджлисом. Укрепление роли Меджлиса как законодательного органа, а также рационализация системы управления в результате трансформации Халк Маслахаты в консультативное собрание — два параметра реформы, которые соответствуют международному опыту парламентаризма. Но не все последствия реформы учитываются в предложениях Комиссии: не представлена новая роль Халк Маслахаты (неизвестно, станет ли он верхней палатой или консультативным собранием); порядок его отношений с Меджлисом; не оговорены процедура внесения изменений и дополнений в Конституцию и порядок утверждения законов.
Форма правления и система разделения властей
Намерение «восстановить принцип разделения властей», декларированное Комиссией в ее документах, может быть реализовано в различных формах правления — в виде президентской, парламентской или смешанной республики. Однако вопрос о форме правления не обсуждается. Конституция Туркменистана зафиксировала в качестве неизменной президентскую форму правления (ст. 112) и ввела сильную власть Президента, но одновременно включила столь представительный набор автохтонных (и вполне оригинальных) институтов, что стало затруднительно ассоциировать эту систему с типичной или классической президентской формой правления (Халк Маслахаты — наиболее яркий пример этой специфики). Не вполне понятно, будет ли и в дальнейшем сохранен курс на утверждение монистической президентской системы (вообще нетипичной для постсоветского про-
странства, где под влиянием Российской Конституции 1993 года утвердились различные модификации дуалистических систем, которые, впрочем, на практике функционируют как президентские или даже сверхпрезидентские республики). Право Халк Маслахаты выражать вотум недоверия Президенту (ст. 59 Конституции) — если понимать его как процедуру импичмента — должно быть передано Меджлису. Положение об использовании референдума в целях роспуска парламента (п. 1 ст. 63) спорно и, вероятно, должно быть пересмотрено. При преобразовании Халк Мас-лахаты в консультативное собрание его право на решение об организации референдума будет передано Президенту в рамках планируемой реформы. Данный шаг обеспечивает полное дискреционное право Президента в этом отношении (хотя в настоящее время такие решения полностью отнесены к компетенции Халк Маслахаты).
Важно установить предмет обсуждения: идет ли речь о последовательном введении классических принципов президентской системы или возможных отступлениях от нее (в направлении дуалистической или смешанной системы). Политическая система является президентской, если глава государства (президент): получает свою должность в результате всеобщих выборов; не может в течение установленного срока своих полномочий быть смещен парламентским вотумом недоверия; возглавляет или другим образом направляет работу правительства, которое он назначает. Когда эти три условия сочетаются, мы определенно можем говорить о чистой президентской системе. Согласно выдвинутым Комиссией предложениям, большинство из функций Халк Маслахаты, перечисленных в статье 48 Конституции, будут распределены между парламентом (Меджлисом) и Президентом. К группе прерогатив, зарезервированных за парламентом, относятся: принятие Конституции, поправок к ней и конституционных законов, объявление выборов Президента, изменение государственной границы и административно-территориального деления Туркменистана, ратификация и денонсация межгосударственных и союзнических договоров. В случае принятия этих предложений роль парламента значительно возрастет.
Другая группа полномочий предоставляется Президенту. В нее входят: решение во-
проса о проведении национального референдума по согласованию с Меджлисом, образование Центральной избирательной комиссии по проведению выборов и референдумов в Туркменистане, объявление выборов депутатов Меджлиса, членов местных Халк Маслахаты и генгешей (органов самоуправления), рассмотрение и одобрение стратегии политического, экономического и культурного развития страны, передача в Меджлис предложений по вопросам мира и войны.
Предложения Комиссии представляют собой попытку сбалансировать власть между Президентом и парламентом. В то же время встает ряд вопросов относительно конституционного внедрения формируемой системы и положения законодательной власти в такой системе: каким образом баланс власти может быть достигнут при наделении органов определенными функциями; какова будет, соответственно, законодательная власть парламента и Президента и как президентское вето может быть преодолено Меджлисом; какова будет роль парламента (и особенно верхней палаты) в одобрении или утверждении осуществляемых Президентом назначений чиновников на ключевые должности и судей; какова роль Верховного Суда (или, возможно, Конституционного Суда, если он в дальнейшем будет создан) в системе сдержек и противовесов и т. д.
Самостоятельной обсуждаемой проблемой является срок президентских полномочий. «Временной лимит» есть правовое ограничение времени, в течение которого лицо может оставаться на выборной должности. Президентские и полупрезидентские республики используют временные ограничения пребывания в должности президента в качестве инструмента для предотвращения диктатуры. Существуют две основные модели временного ограничения — абсолютный лимит на число сроков, в течение которых индивид может находиться в должности, и лимит на число последовательных сроков, в течение которых лицо постоянно может быть в должности. Президент Ниязов, как известно, решил проблему, объявив себя пожизненным Президентом и бессрочным председателем Демократической партии (1999). Действующая Конституция Туркменистана (ст. 54) содержит положение о пятилетнем сроке правления без каких-либо ограничений в отноше-
нии возможности последующих переизбраний. Интересно, что в предложениях, представленных Комиссией, эта норма подверглась ревизии. Срок президентских полномочий предлагается увеличить с пяти до семи лет, что является, по мнению Комиссии, необходимой мерой в рамках общей политической трансформации «для осуществления фундаментальных долговременных программ и обеспечения их гарантий». Принимая во внимание общую ситуацию в Туркменистане, легко предположить, что переход с пятилетнего на семилетний срок президентских полномочий станет предпосылкой для развития в стране авторитаризма.
Парламент и Президент: механизмы сдержек и противовесов
При преобразовании Халк Маслахаты, как признают реформаторы, важно провести принцип разделения властей по всем параметрам и обдумать вопрос о балансе исполнительной и законодательной властей. Ключевая проблема — наделение исполнительной власти правом роспуска законодательного органа и определение границ этого права. В современных государствах решение данного вопроса зависит от формы правления и принятой системы разделения властей. При президентской системе американского типа президент не обладает правом роспуска законодательного органа (в США — Конгресса). Однако другие (дуалистические или смешанные) системы, которые также часто интерпретируются как президентские (например, французская система), наделяют главу государства таким правом. В случае принятия в Туркменистане второго варианта крайне важно, чтобы полномочия Президента по роспуску Меджлиса не были неограниченными и дискреционными. Международные эксперты рекомендуют ограничить полномочия Президента по роспуску Меджлиса и установить, что Президент может воспользоваться этими полномочиями только в ситуации острого кризиса, полномочия же Халк Маслахаты по выражению вотума недоверия Президенту (то есть процедуру импичмента) следует передать Меджлису и ограничить возможность их применения лишь ситуацией совершения Президентом серьезных преступлений и проступков.
Если взять за основу конституционную модель США, то в Конституции Туркменистана должны быть отражены ответы на следующие вопросы: как жесткое разделение властей, подобное американскому, может быть обеспечено в Туркменистане; каковы законодательные полномочия Президента страны и как решен вопрос о преодолении президентского вето (необходимое для этого большинство в 2/3 голосов депутатов Меджлиса было зафиксировано в статье 55 действующей Конституции, но неизвестно, какое большинство для этого потребуется в нижней палате Меджлиса или, возможно, в верхней палате, если последняя будет создана). Интересно также, какова будет роль Меджлиса в ратификации международных договоров: согласно предложениям Конституционной комиссии, этот орган предполагается наделить властью отлагательного вето в отношении межгосударственных договоров и актов, подписанных Президентом.
На основе анализа практики предшествующего режима и в ходе интернациональной дискуссии по поправкам к действующей Конституции Туркменистана был выработан ряд рекомендаций.
Во-первых, все законодательные полномочия должны быть переданы законодательному органу, а президентское вето не следует превращать в право изменения законов, представленных на подпись (ранее право президентского вето могло интерпретироваться как право Президента вносить изменения и дополнения в переданные ему на подпись законопроекты). Не вполне ясно, как Меджлис будет контролировать указное право Президента и его чрезвычайные полномочия (реализуемые согласно ст. 56).
Во-вторых, следует разграничить сферы законодательных и регулятивных полномочий. Процедуры, регулирующие деятельность Меджлиса в настоящее время, определяются законом (ст. 72), что противоречит принципу разделения властей, поскольку у Президента имеется возможность путем изменения этого закона влиять на деятельность законодательного органа. В рекомендациях отмечалась целесообразность определения парламентского регламента внутренним актом самого парламента, а не законом.
В-третьих, необходимо отменить положение, разрешающее передачу права принятия
законов от Меджлиса к Президенту: делегирование данного права теоретически допустимо только в виде исключения в условиях чрезвычайного положения, но и в этом случае оно должно быть строго оговорено определенными условиями и процедурами.
В-четвертых, важно пересмотреть положения Конституции и других законов относительно ответственности Президента за проведение в жизнь Конституции. Целесообразность такого пересмотра понятна в свете новых полномочий Меджлиса по рассмотрению соответствия Конституции законов и подзаконных актов.
В-пятых, четко урегулировать в Конституции процедуру импичмента. Эта процедура упомянута в статье 59 действующей Конституции Туркменистана в качестве прерогативы Халк Маслахаты, но неизвестно, как будет выглядеть она в новой Конституции в случае упразднения последнего или изменения его статуса.
В-шестых, решить вопросы о порядке назначения чиновников на ключевые должности и судей и об их подотчетности. В США Президент осуществляет эти назначения, верхняя палата (Сенат) подтверждает их, но может и отказать в подтверждении. Будут ли те же прерогативы предоставлены Меджлису или, возможно, верхней палате в обновленной Конституции? Решение этого вопроса имеет отношение к порядку формирования и подотчетности других институтов власти. С позиций принципа разделения властей довольно спорно выглядит предложенная Конституционной комиссией концепция формирования Центральной избирательной комиссии. Президенту предоставляются полномочия по образованию ЦИК и назначению всех ее членов (ранее принадлежавшие Халк Маслахаты). Кроме того, предполагается введение исключительной подотчетности Генерального прокурора Президенту (по действующей Конституции он подотчетен Президенту и Халк Мас-лахаты).
В-седьмых, при реализации положений реформы следует уделить особое внимание проблемам регионального управления и самоуправления. Необходимо решить, какие органы заменят отмененный институт Халк Векиллери (народные советы) и будут выполнять их функции во время переходного периода. В соответствии с предложенными поправ-
ками функции местной исполнительной власти и органов самоуправления должны быть расширены и точнее определены. В статью 79 действующей Конституции предполагается внести изменения: местные Халк Маслахаты лишаются права избирать хакимов (глав местных администраций — мэров), а Президент получает право назначать хакимов, которые должны быть отныне напрямую ответственны перед Президентом.
Вопрос о назначении хакимов Президентом не вполне ясен. С одной стороны, решение вполне понятно в контексте общей программы перемещения власти от народных советов к государственным органам. Но это решение можно интерпретировать скорее как имеющее временный характер, нежели как долговременную конституционную стратегию и введение нового конституционного порядка. С другой стороны, полноценная и гибкая система местного управления предполагает не только выстраивание централизованной вертикали исполнительной власти, но и в первую очередь — осуществление децентрализации и реформы самоуправления. Опыт переходных стран показывает, что без таких институциональных механизмов защиты прав на низшем уровне реформа часто дает противоположные результаты в форме произвола местных властей, кланов и чиновников. Предложенная новая процедура назначения и отчетности хакимов может затруднить достижение этой цели в виде уменьшения роли самоуправления в будущем конституционном устройстве.
Рассмотренные нами проблемы пока не нашли четкого ответа в представленных материалах Конституционной комиссии, однако они принципиальны для определения формы правления, выстраивания системы сдержек и конструирования механизмов власти в президентской системе.
Конституционный надзор, суд и прокуратура
Конституционная комиссия Туркменистана предложила наделить Меджлис прерогативами контроля и надзора за конституционностью законов и подзаконных актов и надлежащим их исполнением правительством. Эта мера может быть полезна в рамках парламентского контроля за исполнением про-мульгированных законов. В то же время роль
легислатуры в осуществлении контроля конституционности законов выглядит проблематичной. Данное предложение не учитывает различия между «позитивным» и «негативным» законодателем, а потому оказывается в противоречии с принципом разделения властей.
Контроль конституционности, конституционное правосудие и конституционное толкование являются специальной функцией (функцией «негативного» законодателя с властью отвергать парламентские законы на основании их неконституционности), которая обычно вверяется специальному органу — конституционному суду (во всяком случае, в странах с континентальной системой права). Независимый контроль конституционности, таким образом, составляет неотъемлемую часть доктрины разделения властей. Помимо власти налагать вето, Президент имеет право отсылать закон в конституционный суд для выяснения его конституционности, если есть основания предполагать его несоответствие конституции. Подобное решение защищает систему от принятия решений, основанных на законах, вступивших в силу до объявления их неконституционными. Однако данная тема не присутствует в повестке дня туркменской конституционной реформы.
Предложены поправки к статье 110: Генеральный прокурор должен быть ответствен только перед Президентом, но не одновременно перед Халк Маслахаты и Президентом, как сейчас. Это изменение, очевидно, не означает стремления к всеобъемлющей реформе института прокуратуры в Туркменистане. Данные положения, вероятно, оставят без изменений систему, где институты публичного обвинения являются частью исполнительной власти и осуществляют широкий круг полномочий, среди которых преобладает «надзорная» функция, охватывающая все ветви власти. Хотя не существует универсально признанных стандартов регулирования института прокуратуры (которую относят то к исполнительной, то к судебной власти), конституционная реформа должна отдать приоритет обеспечению независимости судебной власти от исполнительной. Включение этого вопроса в повестку конституционных дебатов (как это имело место, например, в Киргизии) служит индикатором последовательности в осуществлении демократических
судебных реформ в постсоветских государствах.
Трансформация политического режима и перспективы конституционной реформы
Значение данной конституционной реформы определяется стремлением современной правящей группы найти выход из тупика деспотического режима, оформившегося с обретением Туркменистаном независимости. Реформа проводится в чрезвычайно неподготовленной социальной среде: основная часть населения находится вне политики (если понимать под последней возможность критического обсуждения политической системы, ее недостатков и нововведений, участие в принятии осознанных политических решений посредством выборов). Средства массовой информации остаются под полным контролем властных структур, а оппозиция до настоящего времени не может полноценно участвовать в обсуждении конституционных вопросов. Конституционные реформы, предпринимаемые в этих условиях, могут преследовать две основные цели: во-первых, легитимацию нового режима, прежде всего на международной арене и, во-вторых, рационализацию политической системы путем отказа от традиционалистских и явно неадекватных современности политических форм и институтов.
К числу таких институтов относится в первую очередь Халк Маслахаты, ставший символом традиционализма и иррациональности, характеризовавших экстравагантное правление предшествующего лидера страны. Следует иметь в виду, однако, что отмена или изменение статуса этого института не является чисто технической задачей, но затрагивает всю политическую систему и механизм административного управления. Это связано отнюдь не с тем, что Народный совет представляет собой подлинный высший орган государственной власти и управления. Напротив, он выступает вполне типичным институтом системы номинального советского конституционализма, существование которого (как и всех советских учреждений) камуфлирует реальную структуру власти и управления однопартийного режима. Следовательно, отмена этого института — необходимая предпосылка для любого движения в направлении реаль-
ного конституционализма, даже если последний далек от современных представлений о нем. Кроме того, данная реформа — шаг в направлении изменения легитимирующих основ режима.
Проблема власти является первостепенной в ходе любых конституционных реформ. Возможны различные варианты принятия конституционных поправок: одобрение супербольшинством в национальном законодательном собрании; одобрение на референдуме; одобрение двумя последовательными легислатурами или, наконец, различные смешанные их варианты. Учитывая решающую роль Халк Маслахаты в вопросах конституционной ревизии и процессе инициирования конституционных поправок, трудно представить, как в действительности эта реформа может быть реализована, минуя конституционный тупик.
Возможность внесения поправок национальной легислатурой предусмотрена конституциями многих стран, однако такие поправки обычно требуют одобрения супербольшинства (также известного как «квалифицированное» большинство). Ни в Конституции Туркменистана, ни в предложениях Конституционной комиссии мы не находим ответов на следующие вопросы: какое квалифицированное большинство будет необходимо для принятия конституционных поправок в Халк Маслахаты и будет ли возможно получить это большинство для фактического самороспуска этого высшего постоянного представительного органа; какой институт власти должен инициировать конституционную реформу вместо Халк Маслахаты — парламент, Президент или, возможно, какой-либо новый институт, такой как Учредительное собрание, и как тогда будет решен вопрос о конституционной преемственности; как новая Конституция будет одобрена и промульгирована?
Можно со значительной долей уверенности предположить, что для осуществления реформы будут использованы апробированные методы номинального конституционализма, когда принятие ответственных решений происходит при участии всех ветвей власти и при единогласной поддержке, источником которой в действительности является сосредоточение власти в руках правящей партии и лидера страны. Эти методы, применявшиеся при всех предшествующих изменениях Кон-
ституции, не отвечают критериям демократического ее пересмотра и оставляют нерешенной проблему легитимности, однако могут (как показывает опыт многих постсоветских государств) оказаться эффективными в переходный период для создания новых правил конституционной «игры». Нетрудно увидеть, что при таком развитии событий реформа может быть осуществлена чрезвычайно просто — путем принятия необходимых поправок к Конституции или изменения конституционного законодательства.
Предложенные реформы поэтому нельзя определить как переход к правовому государству. Их значение состоит на данном этапе в рационализации авторитаризма. Такое решение заставляет вновь заговорить о мнимом конституционализме, который в разных вариантах был неоднократно востребован в государствах региона. Специфика Туркменистана в том, что государственное правление в этой стране продолжает сохранять клановый характер, а текущие изменения состоят в переходе власти от одного клана к другому (используется выражение «клановая революция»). Переход к «эпохе Возрождения» (как принято называть новый курс действующего Президента) и устранение одиозных элементов атрибутики предшествующего правления (в виде статуй Туркменбаши и изображений его профиля на деньгах) — сигналы, которые сами по себе не означают отказа от режима личной власти, но свидетельствуют о попытке изменения и рационализации легитимирующей формулы.
Основной вектор туркменской конституционной реформы может быть определен как переход к президентской форме правления, хотя параметры разделения властей и системы сдержек и противовесов далеки от определенности. Как и в большинстве постсоветских государств, ключевой вопрос о соотношении прерогатив парламента и Президента решен в пользу последнего, причем нечеткое регулирование ряда вопросов в Конституции страны может в будущем спровоцировать конституционные конфликты. Это касается роспуска парламента Президентом, импичмента, президентского вето и возможности его преодоления, указного права, разграничения полномочий парламента и Президента в чрезвычайных ситуациях, полномочий и ответственности правительства и т. д. При
сравнении результатов предшествующей конституционной реформы (2005) и современных формальных нововведений можно заметить усиление прерогатив президентской власти — модель, вполне адекватная задачам модернизации авторитаризма.
Перспективы реформы носят вполне ограниченный характер. Однако для Туркменистана конституционная реформа — несомненный шаг в направлении реальности: сама постановка вопроса о реформе, попытка формулирования ее приоритетов в терминах современного сравнительного конституционного права, обсуждение этих вопросов с международными экспертами, ограниченная дискуссия в национальной печати и даже простое отражение соответствующих понятий в общественном сознании способствуют преодолению традиционализма и ведут к поиску более рациональных форм организации политической власти в стране.
POST SCRIPTUM
Когда данная статья готовилась к печати, стали известны предварительные итоги конституционной реформы в Туркменистане. Конституционная реформа осуществилась, как мы предполагали, вполне в традициях номинального конституционализма. 26 сентября в Ашхабаде прошло внеочередное заседание высшего законодательного и представительного органа власти Туркмении — Халк Мас-лахаты. На заседании «2 507 делегатов проголосовали за конституцию, отредактированную господином Бердымухамедовым, после чего самораспустились»1. Данная процедура принятия поправок позволила отодвинуть в сторону все трудные формально-юридические вопросы, связанные с преодолением противоречий в тексте предшествующего Основного закона и провести конституционную реформу в удивительно сжатые сроки (один день).
Параметры реформы в принципе соответствуют тем предложениям, которые выдвигались в ходе ее обсуждения. Ключевым элементом реформы следует признать упразднение самого Халк Маслахаты и распределение его полномочий между Президентом и Меджлисом, число депутатов которого возросло с 65 до 125 человек. Полномочия главы государства по новой Конституции оказались существенно расширены. Он наделен едино-
личным правом назначать руководителей региональных органов власти, членов ЦИК, судей и других должностных лиц. Меджлису, в свою очередь, отдана прерогатива назначать выборы Президента и даже отправлять его в отставку. Однако окончательное решение этого вопроса может дать только референдум. Баланс разделения полномочий, таким образом, существенно смещен в пользу президентской власти. Наконец, новый Основной закон увеличил срок полномочий Президента с пяти до семи лет.
В целом, возникла политическая система, типичная для постсоветских переходных государств, которую можно определить как президентский режим имперского типа. Она символизирует отказ от явно традиционалистских и патриархальных черт предшествующего деспотического режима и предполагает введение элементов рационализированного парламентаризма, который, впрочем, остается слабым и едва ли способным противостоять сверхцентрализованной исполнительной
власти. Слабость парламентаризма определяется как его конституционными ограничениями, так и отсутствием развитой системы социального контроля и политических партий. Тот факт, что Президент является не только гарантом Конституции, но и сохраняет фактический контроль над всеми ветвями власти, являясь лидером правящей партии, осуществляя назначения на ключевые должности в центральном и местном государственном управлении и судебной системе, позволяет констатировать сохранение авторитарного характера реализации властных полномочий.
Андрей Медушевский - профессор Государственного университета - Высшей школы экономики, академик РАЕН, доктор философских наук.
1 Коммерсантъ. № 214. 2008. 25 ноября. С. 9.
