CC BY
231КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ В ДИНАМИКЕ
Конституционный совет Франции: порядок формирования и проекты реформирования
Алексей Антонов*
В системе разделения властей во Франции видное место занимает Конституционный совет как орган конституционного надзора. Исследование истории и эволюции Совета и статуса его членов указывает на значительные изменения в его деятельности и роли, постепенно ведущие к повышению его значения в системе государственной власти и даже в политических процессах. Особенно заметными эти перемены стали в последнее десятилетие. И хотя процесс реформирования Конституционного совета и конституционная реформа 2008 года лишь незначительно затронули вопросы статуса членов, но новые полномочия, возросший объем работы и качественное изменение функций ставят вопрос о необходимости продолжения реформирования Конституционного совета и порядка его формирования. В процессе сближения Конституционного совета с классической «европейской» моделью органа конституционного правосудия французские политики и юристы высказывают идеи о том, что состав Совета и порядок назначения его членов могут быть уподоблены моделям, существующим в конституционных судах других европейских стран. В статье анализируются процессы, идеи и проекты законов, направленные на изменение действующей модели. И вполне возможно, что под влиянием практики ЕСПЧ и иных надгосу-дарственных судебных органов Конституционный совет трансформируется в полноценный конституционный суд.
^ Конституционный совет Франции; реформирование процедуры формирования; статус членов; конституционный контроль и конституционное правосудие
Учрежденный в 1958 году Конституционный совет Франции пережил за свою более чем полувековую историю кардинальные перемены. Созданный в качестве «политического органа с юрисдикционными функциями», главной целью которого был контроль над парламентом, его сдерживание в своих законодательных рамках, с течением времени он превратился в орган контроля над властью в целом. Реформы, затронувшие Конституционный совет, привели к изменению его роли: из арбитра между органами государственной власти Совет стал реальным защитником прав и свобод.
* Автор выражает свою искреннюю благодарность и глубокую признательность профессору А. Н. Кокотову за его советы и ценные замечания, высказанные при подготовке статьи.
Реформирование Совета происходило в три этапа, по результатам которых его статус существенно изменялся в течение относительно небольших промежутков времени. В качестве первого шага следует выделить решение самого Совета от 16 июля 1971 года № 71-45 ОС, которое применительно к области конституционного права иногда сравнивают с «революцией Коперника»1. В этом решении Конституционный совет впервые применил при оценке конституционности закона не только положения собственно Кон-
1 Это выражение было использовано группой сенаторов
при внесении проекта закона от 21 октября 2015 года о составе Конституционного совета. См.: Proposition de
loi constitutionnelle relative à la composition du Conseil constitutionnel. Enregistré à la Présidence du Sénat le
21 octobre 2014. URL: http://www.senat.fr/leg/ppl14-040.pdf (дата обращения: 20.10.2015).
ституции 1958 года, но также ее преамбулу, в которой содержится ссылка на Декларацию прав человека и гражданина от 26 августа 1789 года и преамбулу Конституции от 27 октября 1946 года2. Другими словами, это решение дало рождение «блоку конституционности»3 и ввело конституционно гарантированные права и свободы в конституционно-правовое поле.
Второй шаг был сделан во время конституционной реформы 29 октября 1974 года, которая предоставила право обращения в Конституционный совет, наряду с Президентом, премьер-министром и председателями палат парламента, 60 депутатам или 60 сенаторам. Расширение круга субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный совет, позволило оппозиции оспаривать правовые акты, принятые парламентским большинством и, таким образом, уравновесить полномочия парламентского большинства, введя подлинный демократический контроль над законодательством.
Третьим шагом явилась конституционная реформа 23 июля 2008 года4, которая наделила Конституционный совет полномочием последующего контроля законов посредством механизма «приоритетного вопроса о конституционности» (далее — ПВоК). В Кон-
2 Преамбула к Конституции Французской Республики 1958 года: «Французский народ торжественно провозглашает свою приверженность правам человека и принципам национального суверенитета, как они были определены Декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 года...» (в ред. преамбулы Конституции 1958 года по состоянию на 1971 год. URL: http://www.conseil-constitu tionnel.fr (дата обращения: 20.10.2015)). Таким образом, в конституционно-правовую сферу были введены нормы, регулирующие права и свободы человека, установленные Декларацией 1789 года, и отдельные социально-экономические права, закрепленные в преамбуле Конституции от 27 октября 1946 года.
3 Данное понятие выработано французской правовой доктриной, в частности видным французским конституционалистом Л. Фаворо. См., например: URL: http:// www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Guide-de-legis tique/l.-Conception-des-textes/1.3.-Hierarchie-des-normes/1.3.1.-Differentes-normes (дата обращения: 20.10.2015); более подробно: Oliva E. Droit constitutional. Paris : Sirey, 2014. P. 117-129; Roussillon H. Le Conseil constitutionnel. Paris : Dalloz, 2001. P. 53.
4 Подробно см.: Антонов А.В. Реформа Конституционного совета Франции // Журнал конституционного правосудия. 2011. № 2. С. 27-38.
ституцию была включена новая статья 61-1. Внесенное тем самым новое полномочие предоставило Конституционному совету широкое поле деятельности по проверке конституционности действующих законов, которые ранее находились вне его контроля. Новый механизм конституционного контроля заработал 1 марта 2010 года, и за пять лет, прошедших с его введения в действие, Совет вынес около четырехсот постановлений с использованием процедуры ПВоК5.
С учетом того, что после принятия конституционной статьи 61-1 решения, принимаемые Конституционным советом как в рамках проверки конституционности законов (и предварительной, и последующей), так и при осуществлении ряда иных важных полномочий, являются обязательными и окончательными, а при осуществлении названных полномочий Совет рассматривает конституционные споры на основе принципов состязательности, публичности, коллегиальности, происшедшая трансформация компетенции Совета, по сути, превратила его в подлинный орган конституционного правосудия6. Анализ статистики принятых решений подтверждает, что на ведущее место по значимости выходит постановляющая функция — вынесение решений в порядке предварительного и последующего контроля. Таких решений за последние пять лет было принято более пятисот7. Очевидно, что исполнение Советом самостоятельно и без постороннего влияния своих полномочий требует гарантий независимости, неприкосновенности, несменяемости его членов. Сам уровень разрешаемых вопросов требует от его членов высокой компетентности в обла-
5 См.: Avril 2015: Les 5 ans de la QPC au Conseil constitutionnel - Quelques chiffres. URL: http://www. conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/ bank/pdf/conseil-constitutionnel-143503.pdf (дата обращения: 20.10.2015).
6 См.: КокотоваМ.А. Новые тенденции развития Конституционного совета Франции // Конституционный совет Франции на современном этапе. Пять лет институту «приоритетного вопроса о конституционности» : cборник статей = Le Conseil constitutionnel Français et son évolution actuelle. Cinq ans de QPC: Recueil d'articles / сост.: С. Д. Князев, А. В. Антонов. М. : Издательская группа «Юрист», 2015. С. 144-156.
7 См.: Avril 2015: Les 5 ans de la QPC au Conseil consti-
tutionnel — Quelques chiffres. См. также: Infographie — 5 ans de QPC. URL: https://spritesapp.com/edit/embed/ 22363 (дата обращения: 20.10.2015).
сти права, а также расширения их прав, в том числе процессуальных, и разного рода гарантий (организационных, материальных и правовых).
Однако процесс эволюции Конституционного совета и конституционная реформа 2008 года лишь незначительно затронули вопросы статуса его членов. Вместе с тем новые полномочия, возросший объем и качественное изменение работы Совета, особенно с учетом воздействия, оказываемого на его практику международным и европейским правом, ставят вопрос о необходимости продолжить реформирование методов работы органа и статуса его членов.
Фактическая эволюция Конституционного совета, равно как и сближение его с классической «европейской» моделью органа конституционного правосудия, приводит многих французских исследователей и политиков к мысли о том, что состав Совета и порядок назначения его членов должны быть подобны существующим в конституционных судах.
Вместе с тем исторически сложилось, что в Конституционном совете имеется две группы членов: первая — это назначенные члены, которые принимают присягу и подчинены принятым при этом обязательствам, в том числе обязанности сдержанности, а вторая — пожизненные члены Совета по праву, которые не принимают присягу и могут принимать участие в заседаниях по своей воле или публично обсуждать политические события. Во французской юридической литературе вопрос о составе Совета поднимался неоднократно, он становился предметом доктри-нальных выводов, а в настоящее время он находит свое выражение во вносимых проектах законов, направленных на реформирование статуса членов Конституционного совета8.
В первом разделе статьи будут рассмотрены общие вопросы формирования Конституционного совета и статуса его членов с учетом изменений 2008—2013 годов. Во втором — рассмотрены проекты совершенствования
8 См., например: Roussillon H. Le Conseil constitutionnel. 4e éd. Paris : Dalloz, 2001. P. 10; VerpeauxM. Droit constitutionnel français. Paris : Presses Universitaires de France, 2013. P. 34; Wachsmann P. Sur la composition du Conseil constitutionnel. URL: http://juspoliticum. com/Sur-la-composition-du-Conseil.html (дата обращения: 20.10.2015); а также проекты законов, о которых пойдет речь во втором разделе статьи.
процедуры формирования Совета и отдельные, связанные с ними аспекты предлагаемых изменений в методы работы Конституционного совета.
I. Формирование Конституционного
совета и статус его членов
Наряду с Президентом, правительством и парламентом, Конституционный совет является одним из высших государственных органов, оказывающим большое воздействие на развитие политических и общественных процессов. Он не входит в систему судебной власти, о чем может свидетельствовать сам текст Конституции. Нормы, посвященные Конституционному совету, располагаются в разделе VII Конституции «Конституционный совет», в то время как положения, регламентирующие организацию судебной власти, регулируются в разделе VIII Конституции «О судебной власти»9.
В соответствии с Конституцией Совет обладает особыми функциями как юрисдик-ционного свойства, среди которых предварительный контроль конституционности законов и международных договоров, последующий контроль законов с использованием процедуры «приоритетного вопроса о конституционности», полномочия «судьи по избирательным спорам», так и политико-консультационными и организационными полномочиями. К ним относятся консультативные полномочия на этапе, предшествующем голосованию при выборах10 Президента Республики, при назначении референдума, а также при
9 Следует отметить, что в силу особенностей конституционного правосудия в ряде стран, например в Бельгии, Испании, Италии, даже если орган конституционного контроля наделяется статусом суда, он может не включаться в судебную систему. Конституционный совет Франции не входит в систему судебной власти, не является судом, а его члены не имеют статуса судей. Но, не являясь судом, он как было указано выше, фактически осуществляет функции конституционного правосудия.
10 Необходимо уточнить, что при контроле за выборами и референдумами Конституционный совет обладает тремя видами полномочий в зависимости от стадии процесса. На этапе, предшествующем голосованию, он имеет консультативные функции, в ходе процедуры голосования — контрольные, а после проведения выборов осуществляет роль «судьи по избирательным спорам».
вынесении заключения о невозможности исполнения Президентом своих функций или мнения об использовании чрезвычайных полномочий Президента. Из приведенного перечня видно, что деятельность Конституционного совета затрагивает отправление функций важнейшими органами государства и ряд очень чувствительных областей государственной системы. Если принять во внимание все данные обстоятельства, вопрос о статусе членов Совета приобретает чрезвычайно большое значение.
Далее мы рассмотрим общие вопросы формирования Конституционного совета и статуса его членов, а также проанализируем изменения, проведенные в 2008—2013 годах в процедуре назначения.
1. Общие вопросы формирования
Конституционного совета
Основы правового статуса членов Конституционного совета закреплены в статьях 56—57 Конституции 1958 года, ордонансе № 581067 от 7 ноября 1958 года, содержащем органический закон «О Конституционном совете» с внесенными изменениями (далее — Ордонанс или органический закон «О Конституционном совете») и декрете № 59-1292 от 13 ноября 1959 года «Об обязанностях членов Конституционного совета».
1.1. Назначение членов Конституционного совета
и прекращение статуса
В соответствии со статьей 56 Конституции Конституционный совет состоит из девяти членов, назначаемых Президентом Республики и председателями палат, кроме того, пожизненными членами Конституционного совета по праву являются бывшие президенты Республики.
Статья 56 Конституции предусматривает, что три члена назначаются по решению Президента Республики, три члена назначаются председателем Национального собрания и три председателем Сената. Конституция закрепляет правило, что Президент Республики назначает также и председателя Совета. При голосовании в Совете в случае разделения голосов поровну его голос является решающим.
Нормы Конституции конкретизируются в ордонансе № 58-1067 от 7 ноября 1958 года,
содержащем органический закон «О Конституционном совете». К примеру, статья 1 этого ордонанса уточняет, что председатель Конституционного совета назначается решением Президента Республики. Последний может назначить председателя как из числа «назначаемых» членов Совета, так и из числа входящих в него по праву. Данное решение публикуется в «Официальном вестнике» (Journal officiel).
При подготовке Конституции 1958 года и обсуждении процедуры назначения членов Конституционного совета высказывались идеи о передаче права такого назначения палатам парламента, однако они были отвергнуты, чтобы не политизировать процедуру назначения11. Таким образом, акты данного вида, которые относятся к категории дискреционных актов или «решений», выносятся единолично соответствующими должностными лицами. В соответствии со статьей 19 Конституции12 подобные акты Президента освобождены от контрасигнации премьер-министром и ответственными министрами. Французская доктрина относит их к категории «актов управления», которые не подлежат судебному контролю. Данную позицию занимают и высшие судебные органы. Рассмотрев дело об обжаловании назначения члена Конституционного совета, Государственный совет указал: «Государственный совет некомпетентен в рассмотрении вопроса о назначении члена Конституционного совета Президентом Республики»13.
Срок полномочий назначаемых членов Совета составляет девять лет и не может быть продлен, что служит гарантией их независимости. Конституционный совет обновляется на треть каждые три года. В случае смерти или отставки члена Совета должностное лицо, которое назначило выбывшего члена, направляет нового советника для исполнения обязанностей на оставшийся срок.
11 См.: КрутоголовМ.А. Конституционный совет Франции. М. : Наука, 1993. С. 57.
12 Статья 19 Конституции 1958 года: «Акты Президента Республики, кроме предусмотренных в статьях 8 (абзац первый), 11, 12, 16, 54, 56 и 61, контрасигнуются Премьер-министром и, в случае необходимости, ответственными министрами».
13 Conseil d'Etat, Assemblée, 9 avril 1999, Mme Ba, Rec. P. 124. URL: http://www.legifrance.gouv.fr (дата обра-
щения: 20.10.2015).
Вместе с тем лицо, назначенное для замены вышедшего, умершего или подавшего в отставку члена Совета, срок пребывания которого в должности должен был истечь менее чем за три года, может быть выдвинуто снова на новый девятилетний срок. Для обеспечения преемственности в деятельности Совета статья 2 рассматриваемого ордонанса предусматривала, что первый состав Конституционного совета будет включать трех членов, назначаемых на три года, трех членов, назначаемых на шесть лет, и трех членов, назначаемых на девять лет. Каждый из высших должностных лиц назначили каждый по одному члену в каждую из этих категорий.
Конституция и ордонанс от 7 ноября 1958 года не устанавливают критериев отбора кандидатов. Формально им может быть любой гражданин, обладающий гражданскими и политическими правами. Метод выбора его членов, независимо от качества назначенных лиц, оставляет открытой возможность для подозрений в наличии определенных закулисных маневров с целью назначения на должность своих сторонников, что может поставить под сомнение авторитетность решений Совета. Но, как правило, кандидаты представляют собой лиц, обладающих признанной репутацией в области политики и права.
Елина Лемэр, в частности, пишет по этому поводу: «Необходимо констатировать, что назначения в Конституционный совет долгое время были политически мотивированны-ми»14. Кроме того, она цитирует работу Доминик Шнаппер и приводит данные, что с 1958 по 2007 год из 60 членов Совета более половины — а именно 35 — были бывшими политиками, из них 22 бывших члена правительства и 13 парламентариев. Вместе с тем она констатирует, опираясь на слова таких авторитетных членов Конституционного совета, как Жорж Ведель и Жан-Клод Кольяр, что назначившие их должностные лица практически не использовали сам факт назначения для оказания воздействия на членов Совета. По свидетельству указанных лиц, имели
14 Lemaire E. Dans les coulisses du Conseil constitutionnel. Comment le rôle de gardien des droits et libertés constitutionnellement garantis est-il conçu par les membres de l'institution? URL: http://juspoliticum. com/Dans-les-coulisses-du-Conseil.html (дата обращения: 20.10.2015).
место лишь единичные случаи, когда они получали «советы». Само вступление в должность, авторитет органа, длительный срок пребывания прерывают связь членов Совета и назначивших их лиц. Кроме того, сами кандидаты, будучи назначенными на вершине своей карьеры, имея политический опыт, авторитет и жизненную позицию, могут отклонять любые «советы»15. Можно упомянуть, что постановка вопроса о беспристрастности привела к возникновению понятия «долг неблагодарности» (le devoir d'ingratitude)16 членов Совета в отношении лица, назначившего кандидата в Совет. Авторитет должности и самого органа заставляет назначенного кандидата вести себя по отношению к назначившему его высшему должностному лицу таким образом, чтобы ни у кого не возникло сомнений в его беспристрастности. Бывший член Совета Жорж Абади назвал это «долгом потери памяти» (le devoir d'amnésie)17.
Несмотря на имеющуюся критику порядка назначения, необходимо отметить, что самостоятельность и независимость членов Конституционного совета определяется общим политико-правовым режимом в стране. Существующий демократический режим, определяемый принципами верховенства права, разделения властей и республиканскими традициями, не создает опасности превращения членов Совета в исключительно «проводников воли» соответствующих должностных лиц — этому способствует и коллегиальный характер деятельности и то обстоятельство, что состав Совета формируется разными ветвями власти.
15 См., например: Боботов С.В. Правосудие во Франции : учеб. пособие. М. : ЕАВ, 1994. С. 62.
16 Выражение, использованное экс-председателем Конституционного совета Робером Бадентером в интервью газете «Монд» в 1982 году, чтобы подчеркнуть принцип независимости членов Совета от должностных лиц, которые их назначили. См.: Cailleau E. Il faut revoir le mode de désignation au Conseil constitutionnel. URL: http://www.lexpress.fr/actualite/politique/il-faut-revoir-le-mode-de-designation-au-conseil-constitution nel_851147.html (дата обращения: 20.10.2015).
17 Abadie G. Satisfaction, non sans questions... Cahiers du Conseil constitutionnel n° 25 (Dossier: 50ème anniversaire), août 2009. URL: http://www.conseil-constitu tionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/nouveaux-cahiers-du-conseil/cahier-n-25/satisfaction-non-sans-questions.51692.html (дата обращения: 20.10.2015).
Назначение новых членов происходит каждые три года, в начале марта (за исключением случаев замены до истечения мандатов). Члены, назначенные в Конституционный совет, принимают присягу перед Президентом. Они клянутся хорошо и добросовестно выполнять свои обязанности, осуществлять их беспристрастно в соответствии с Конституцией и хранить тайну совещания и голосования.
Члены правительства или Экономического, социального и экологического совета либо выборные должностные лица, назначенные в Конституционный совет, считаются выбравшими должность в последнем, если в восьмидневный срок после публикации об их назначении они не выразят противоположного желания. Члены Совета, назначенные на правительственные должности или в качестве членов Экономического, социального и экологического совета либо избранные на выборные государственные должности, подлежат замене. Отставка члена Совета предусмотрена статьей 9 органического закона.
Член Совета может уйти в отставку, для этого он должен направить в Совет заявление. Новый член Совета назначается не позднее чем через месяц после подачи заявления об отставке. Отставка считается действительной с момента назначения нового члена Совета.
У Конституционного совета имеется право констатировать обязательную отставку члена, которое закреплено в статье 10 закона. Данный тип отставки применяется, если станет известно, что член Конституционного совета занялся какой-либо деятельностью либо принял должность или мандат выборного должностного лица в нарушение требования о несовместимости должности члена Совета, а также при отставке члена, неправоспособного осуществлять свои гражданские и политические права. В данном случае замена такого члена Совета производится в восьмидневный срок. Норма статьи 10 применяется и к тем членам Конституционного совета, которые не в состоянии исполнять свои должностные обязанности вследствие стойкой физической неспособности.
Таким образом, гарантии несменяемости, предоставленные органическим законом, представляются очень важными, если учесть, что данный тип закона может быть изменен только органическим законом, который в со-
ответствии с Конституцией подлежит обязательному контролю со стороны Конституционного совета.
В данном контексте имеет смысл упомянуть отставку председателя Совета (1995— 2000) Ролана Дюма. В ходе исполнения им своего мандата выявилась его причастность к уголовному делу о коррупции.
Первоначально Р.Дюма решил приостановить свой мандат, однако такую возможность закон не предусматривает. Поэтому 29 февраля 2000 года под давлением членов Совета, чтобы не бросать тень на Конституционный совет, он вынужден был уйти в отставку. В дальнейшем он был привлечен к уголовной ответственности, но оправдан при апелляционном рассмотрении дела18.
Кроме того, пожизненными членами Конституционного совета по праву являются бывшие президенты. С момента создания в 1958 году в состав Совета были включены два бывших президента IV республики: Рене Коти и Венсан Ориоль. С 2004 года бывший президент Валери Жискар д'Эстен, с 2007 года экс-президент Жак Ширак и с 2012 года экс-президент Николя Саркози формально в соответствии со статьей 56 Конституции имеют возможность занять данный пост. Это право предоставляется им автоматически. Ниже будут указаны причины, по которым они не занимают его сейчас. Члены Совета по праву освобождаются от принесения присяги.
1.2. Статус членов Конституционного совета
Статус членов Конституционного совета регламентируется ордонансом от 7 ноября 1958 года, включающим органический закон «О Конституционном совете», с последующими изменениями и в качестве дополнения декретом от 13 ноября 1959 года об обязанностях.
Данные акты детализируют конституционные нормы о статусе членов Конституционного совета.
Статья 57 Конституции устанавливает режим несовместимости, то есть запрещает сочетание полномочий члена Конституционного
18 См.: Valdiguié L. Affaire Elf: l'honneur retrouvé de Roland Dumas // Le Parisien. 2003. 30 Janvier. URL: http://www.leparisien.fr/faits-divers/affaire-elf-l-honneur-retrouve-de-roland-dumas-30-01-2003-2003776203. php (дата обращения: 20.10.2015).
совета с полномочиями министра или члена парламента. Данное ограничение касается как назначаемых членов, так и членов по праву.
Ордонанс от 7 ноября 1958 года дополняет и уточняет статью 57 Конституции. В частности, он устанавливает несовместимость исполнения функций члена Конституционного совета с членством в Экономическом, социальном и экологическом совете или должностью защитника прав19.
После изменений, внесенных в органический закон 19 января 1995 года, члены Конституционного совета не могут более претендовать на мандат для занятия выборной должности или исполнять функцию советника, которую они не занимали до начала исполнения мандата. Авторитетный российский исследователь профессор М. А. Крутоголов в своей монографии приводит данные, что ранее, до 1995 года, ряд членов Конституционного совета Марсель Валлин, Франсуа Люшер, Жорж Ведель сохранили свои университетские кафедры, Жорж-Леон Дюбуа оставался советником Кассационного суда, Бернар Шено — членом Государственного совета. А, например, Жорж Помпиду был одновременно главным директором банка Ротшильда20.
В соответствии с законом от 6 октября 2013 года члены Конституционного совета лишились любой возможности заниматься любой оплачиваемой деятельностью21.
Новая редакция части 4 статьи 4 закреп -ляет, что деятельность члена Конституционного совета несовместима с любой государственной службой и любой иной профессиональной или оплачиваемой деятельностью, в том числе и для членов, занимающих эту должность по праву.
Члены Совета могут заниматься только научной, литературной или артистической деятельностью, если она не является оплачива-
19 Французский аналог уполномоченного по правам человека — должность введена в ходе конституционной реформы 2008 года. Деятельность регулируется статьей 71-1 Конституции и органическим законом № 2011-333 от 29 марта 2011 года.
20 См.: Крутоголов М. А. Указ. соч. С. 74.
21 Loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. URL: http://www. legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT 000028056223&categorieLien=id (дата обращения: 20.10.2015).
емой. Ранее они могли заниматься преподавательской деятельностью, однако, поскольку профессор университета относится к государственным служащим, современная редакция закона лишила их данной возможности.
В части 6 статьи 4 закона особо указано, что деятельность члена совета несовместима с адвокатской деятельностью. К примеру, Ни-коля Саркози после ухода с президентского поста вступил в парижскую коллегию адвокатов, являясь членом Совета по праву.
Важной гарантией независимости членов Совета является установленное в статье 5 правило, что в период своей деятельности в Конституционном Совете его члены не могут быть назначены на какую-либо государственную должность, а если они ранее были государственными служащими, то не могут быть повышены в служебной категории.
Отдельного упоминания заслуживает статья 7 ордонанса от 7 ноября 1958 года, которая наложил на Совет министров обязанность принять по предложению Конституционного совета специальный декрет, который должен был бы определить обязанности членов Совета, гарантируя независимость и авторитетность их деятельности. В число этих обязанностей входит, в частности, запрещение членам Совета в течение срока их полномочий занимать какую-либо публичную позицию по вопросам, которые уже являются или могут стать предметом решений Совета, равно как и давать консультации по таким вопросам.
В качестве одной из обязанностей, таким образом, устанавливается требование сдержанности, которое члены Совета обязаны выполнять.
Декрет № 59-1292 от 13 ноября 1959 года также устанавливает ограничения и запреты для членов Конституционного совета. Статья 1 Декрета устанавливает общее требование при исполнении членами Совета своих функций воздерживаться от всех действий, которые могут нанести вред и скомпрометировать независимость и честь их звания.
Наряду с этим, они не могут занимать публичную позицию или давать консультацию по вопросам, могущим стать предметом рассмотрения Совета.
Часть 3 статьи 2 декрета от 13 ноября 1959 года налагает запрет на время исполнения ими функций занимать любую ответственную или руководящую должность в по-
литической партии или политическом объединении. Данную норму пытались использовать представители Социалистической партии после решения бывшего президента Николя Саркози вернуться в политическую жизнь и возглавить партию «Союз за народное движение» (в настоящее время «Республиканцы»). Однако данный вопрос был решен Конституционным советом еще в 1995 году при рассмотрении закона, устанавливающего правила несовместимости для членов парламента и Совета. В частности, в своем решении Совет указал, что сам статус пожизненных членов является препятствием для их замены. Если член Совета по праву займется деятельностью, несовместимой с пребыванием в Совете, он просто на это время должен прекратить заседать в нем. В 1984 году, рассматривая дело бывшего президента Валери Жискар д'Эстена, избранного депутатом, Совет прямо указал, что должность члена Конституционного совета по праву не может лишить бывшего президента прав, обычно признаваемых за каждым гражданином. Избрание в парламент не позволяет ему принимать участие в заседаниях Совета. Таким образом, бывшие президенты обладают своеобразной привилегией: они автоматически объявляются не заседающими, со статусом «член по праву, кроме случаев несовместимости».
Для членов Совета действует правило, запрещающее указывать свое членство в Конституционном совете в любом документе, который, вероятно, будет опубликован, а также при осуществлении любой государственной или частной деятельности. В данном контексте интересным представляется упомянуть замечание, приведенное Анри Руссийоном в качестве иллюстрации соблюдения данного требования. Он отмечает, что в монографиях Жоржа Веделя и Жака Робера по конституционному праву имелась ссылка, что главы, посвященные Конституционному совету, написаны Пьером Девольве или Жаном Дуф-фаром, «чтобы не допустить указание на их (Ж. Веделя и Ж. Робера) членство в Совете в любом документе, который, вероятно, будет опубликован»22.
Обо всех возможных изменениях в их деятельности вне Совета члены обязаны информировать председателя.
22 RoussШon H. Ор. еИ. Р. 22.
Статус члена Совета предусматривает несовместимость, но не предусматривает неизбираемость. Любой член Конституционного совета, который намерен принять участие в выборах на выборную должность, должен взять отпуск на время избирательной кампании. Уход в отпуск на время избирательной кампании является его правом. Необходимо отметить, что при его избрании член Конституционного совета должен подать в отставку.
Статья 5 декрета корреспондирует со статьей 10 ордонанса 1958 года: она предусматривает, что Конституционный совет должен оценить в соответствующих случаях соблюдение его членом общих и конкретных обязательств, указанных в статьях 1 и 2 настоящего декрета. При этом, рассматривая вопросы, отнесенные к его компетенции статьей 5, Совет выносит решение путем тайного голосования простым большинством голосов, в том числе членов по праву.
Конституционный совет может использовать, если необходимо, процедуру, предусмотренную в статье 10 ордонанса от 7 ноября 1958 года.
Если в соответствии со статьями 10 и 11 ордонанса от 7 ноября 1958 года Конституционный совет примет решение об отставке одного из своих членов, то он сразу уведомляет Президента, а также высшее должностное лицо, которое должно назначить нового члена на замену выбывшего. В случае возникновения вопросов Совет выносит решение о совместимости членов с их деятельностью со статусом члена Совета.
Материальную гарантию независимости составляет денежное содержание, которое, как указано в законе, «соответственно равное окладам двух высших категорий государственных должностей вне шкалы государственной службы». Ранее вторая часть статьи предусматривала, что если член Конституционного совета продолжает заниматься деятельностью, совместимой с функциями члена Совета, то его вознаграждение сокращается наполовину.
2. Изменения 2008-2013 годов в процедуре
назначения и в статусе членов Совета
В ходе конституционной реформы 2008 года в Конституцию были внесены несколько изменений, затрагивающих в том числе и про-
цедуру назначения членов Совета. В частности, статья 13 Конституции была дополнена положением: «...Органический закон определяет иные посты и должности помимо тех, которые перечислены в абзаце третьем и в отношении которых в силу их значимости для гарантирования прав и свобод либо для экономической или социальной жизни Нации право Президента Республики назначать на должности осуществляется после публичного заключения компетентной постоянной комиссии каждой палаты. Президент Республики не может произвести назначение, когда сумма голосов "против" в каждой комиссии составляет, по меньшей мере, три пятых от суммы голосов, поданных в обеих комиссиях. Закон определяет, какие постоянные комиссии являются компетентными для соответствующих постов и должностей».
Одновременно была изменена редакция статьи 56 Конституции, указывавшая, что к этим назначениям [членов Конституционного совета] применяется процедура, предусмотренная в последнем абзаце статьи 13. Назначения, производимые председателями каждой из палат, производятся только на основании заключения компетентной постоянной комиссии соответствующей палаты.
Таким образом, был прямо подтвержден высокий статус членов Совета и самого органа и введено новое правило, регламентирующее порядок назначения. Данная редакция статьи Конституции, согласно условию, установленному статьей 46-1 конституционного закона № 2008-724 от 23 июля 2008 года, должна была вступить в силу после принятия соответствующего органического закона.
Принятый 23 июля 2010 года закон № 2010-838 «О применении пятой части статьи 13 Конституции»23 предусмотрел, что в каждой палате парламента определяется постоянная комиссия, которая обладает прерогативой вынести заключение о возможности назначения на должность лиц, перечисленных в абзаце 5 статьи 13 Конституции.
Это заключение выносится на основании слушания, проводимого постоянными комис-
23 Loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cid Texte=J0RFTEXT000022511164 (дата обращения: 20.10.2015).
сиями с участием лица, представленного к назначению. Оно проводится не ранее чем через неделю после обнародования имени лица, представленного к назначению.
В каждой палате парламента соответствующей постоянной комиссией, уполномоченной вынести заключение, согласно первому абзацу статьи 56 Конституции, о назначении члена Конституционного совета, является Комиссия по конституционным законам. Первым членом Конституционного совета, назначенным с применением новой процедуры, стала Клэр Бази-Малори, назначенная председателем Национального собрания вместо выбывшего члена Совета.
Профессор Патрик Вашман24 указывает, что, таким образом, назначение члена Совета председателем одной из палат требует заключения комиссии данной палаты. В то же время кандидатура, представленная Президентом, требует заключения комиссий двух палат.
Необходимо отметить, что в преддверии реформы в 2007 году в Конституционный совет были назначены заместитель Председателя Государственного совета и Председатель Кассационного суда, что должно было придать ему более авторитетный характер с точки зрения компетентности членов25. Данные назначения вписывались в логику развития органа, которая предусматривала его сближение с судом (органом, наделенным юрис-дикционными функциями).
В дальнейшем данный позитивный вектор был прерван, в 2010 году в Совет были назначены три парламентария — сенаторы, а также бывший председатель секции в Счетной палате (уже упоминавшаяся член Совета Клэр Бази-Малори). Указанные члены Совета хотя и обладали дипломами в области права, но никогда не были судьями. Данное обстоятельство, если принять во внимание,
24 См.: Wachsmann P. Sur la composition du Conseil constitutionnel. URL: http://juspoliticum.com/Sur-la-composition-du-Conseil.html?artpage=5-5 (дата обращения: 20.10.2015)
25 Соответственно Рено Денуа де Сен Марк, назначен-
ный председателем Сената, и Ги Каниве, назначенный председателем Национального собрания. См.: URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitu tionnel/francais/le-conseil-constitutionnel/les-membres-du-conseil/liste-des-membres/liste-des-membres-du-conseil-constitutionnel.319.html (дата обращения: 20.10.2015).
что назначение было осуществлено накануне вступления в силу закона о наделении Конституционного совета правом последующего контроля законов, представляется не вполне логичным.
Ниже хотелось бы затронуть вопрос о сущностном изменении статуса членов Совета и проанализировать правовые позиции, выработанные Конституционным советом, применительно к статусу судьи.
Внесение в 2008 году в Конституцию статьи 61-1, предусмотревшей возможность осуществления Конституционным советом последующего контроля, о чем указывалось во введении, а затем вступление в силу в 2010 году органического закона, регулирующего процедуру ПВоК, вынудили Конституционный совет перейти к новым требованиям, чтобы соответствовать критериям справедливого судебного разбирательства, закрепленным в пункте 1 статьи 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Действительно, учитывая новые полномочия, предоставленные статьей 61-1 Конституции, Совет обязан вступать в контакт с заявителями, адвокатами, Кассационным судом и Государственным советом. Недаром бывший председатель Совета, а впоследствии сенатор Робер Бадентер в ходе обсуждения закона о конституционной реформе и введения ПВоК предлагал изменить название «Конституционный совет» на «конституционный суд», указывая, что он заслуживает нового статуса, чтобы и на самом деле стать настоящим «Конституционным судом»26.
Анализируя новые полномочия Совета, можно прийти к выводу, что он стал «судьей над законами». Сама по себе сущность данной задачи — установление соответствия закона нормам Конституции на основе особой процедуры, с применением принципов, относящихся к правосудию, с учетом правовой аргументации и содержательная мотивация своего решения — фактически переводит Совет в ранг органов судебного конституционного контроля.
Статус магистратов и судей во Франции регулируется органическим законом «О ста-
26 См.: Séance du 24 juin 2008 (compte rendu intégral des débats). URL: http://www.senat.fr/seances/s200806/ s20080624/st20080624000.html (дата обращения: 20.10.2015).
тусе магистратов и о Высшем Совете магистратуры» № 2001-539 от 25 июня 2001 года, и ордонансом № 58-1270 от 22 декабря 1958 года, включающим органический закон «О статусе магистратуры»27. Они устанавливают требования для кандидатов в судьи. Кроме того, имеется органический закон «О сопредельных судьях»28. Законы 2001 и 2003 годов становились предметом контроля Конституционного совета, и Советом тогда был выработан ряд важных правовых позиций. В контексте статьи представляется очень интересным анализ правовых позиций Конституционного совета и Государственного совета, данный по вопросу назначения судей и магистратов французским ученым-юристом Патриком Вашманом.
Статья 6 Декларации прав человека и гражданина 1789 года, входящая во французский «конституционный блок», предусматривает: «Всем гражданам ввиду их равенства перед законом открыт в равной мере доступ ко всем общественным должностям, местам и службам сообразно их способностям и без каких-либо иных различий, кроме обусловленных их добродетелями и способностями».
Данная норма была применена Советом при вынесении решения 12 сентября 1984 года29 при проверке закона об ограничении воз-
27 Loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature; Ordonnance n°58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte. do?cidTexte = J0RFTEXT000000223956&categorie Lien=id (дата обращения: 20.10.2015).
28 Loi organique n°2003-153 du 26 février 2003 relative aux juges de proximité. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/ affichTexte.do?cidTexte=J0RFTEXT000000601629& categorieLien=id (дата обращения: 20.10.2015). Институт сопредельного судьи (juges de proximité) в системе судов по гражданским и уголовным делам занимает иерархически последнее место, непосредственно за судом малой инстанции (tribunal d'instance) или полицейским судом (tribunal de police). Подсудность: мелкие споры не более 1 500 евро и наименее тяжкие правонарушения, решения в отношении несовершеннолетних. В соответствии с законом от 13 декабря 2011 года институт сопредельных судей прекратит свое существование в 2017 году. См.: URL: http://www. justice.gouv.fr/_telechargement/doc/Presentation_du_ metier_de_juge_de_proximite.pdf (дата обращения: 20.10.2015).
29 Décision n° 84-179 DC du 12 septembre 1984. Loi relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le sec-
раста пребывания на государственной службе. Вопрос касался, в том числе, и требований для занятия должности инспектора или контролера. Вынося решение по данному делу, Совет сформулировал правовую позицию, что неустановление законом никаких требований, кроме ограничения по возрасту, должно быть истолковано в свете статье 6 Декларации, которая «обусловливает выбор кандидатов в соответствии с их способностями исполнять обязанности, которые им доверены».
Далее выработанная Советом правовая позиция использовалась Государственным советом по делам об обжаловании назначений. По данному вопросу, ссылаясь на решение Конституционного совета, Государственный совет выработал собственную правовую позицию, устанавливающую, что при назначении на должность кандидат должен обладать определенной компетентностью, профессиональными навыками, профильным образованием. Отсутствие у кандидата данных качеств приводит выводу о «незаконности акта о назначении на должность в связи с очевидной ошибкой». Таким образом, Государственный совет ввел функциональный критерий применительно к конкретной области деятельности потенциального кандидата.
В решении от 19 июня 2001 года30, осуществляя контроль закона «О статусе магистратуры и Высшего совета магистратуры», Конституционный совет указал, что, кроме принципов, установленных статьей 6 Декларации при подборе и назначении магистратов, «помимо добродетелей и талантов, необходимо, чтобы эти качества сочетались со способностью быть магистратом», что предусматривает во Франции «прохождение отбора в ходе конкурса и экзаменов».
Кроме того, при назначении в апелляционную инстанцию судей, не имевших опыта судьи первой инстанции, необходимо предусмотреть проверку у кандидатов не только правовых знаний, но и способности судить,
teur public. URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/ conseil-constitutionnel/root/bank/pdf/conseil-constitu tionnel-8133.pdf (дата обращения: 20.10.2015).
30 Décision n° 2001-445 DC du 19 juin 2001. Loi organique
relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature. Con. 4. URL: http://www. conseil -constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/ pdf/conseil-constitutionnel-502.pdf (дата обращения: 20.10.2015). См. также: Con. 42.
«с целью гарантировать качество выносимых решений».
В решении от 20 февраля 2003 года31 по проверке закона «О сопредельных судьях» Конституционный совет углубил свою позицию, указав, что при назначении необходимо проверить, что кандидат «способен исполнять обязанности сопредельного судьи и осуществлять функции правосудия» и особо отметил, что «предыдущий опыт и практика в различных областях. в административных органах, органах социальной защиты и других, сама по себе, какими бы ни были качества кандидата, не может свидетельствовать о способностях кандидата отправлять правосудие... Не указав уровень знаний и наличие юридического опыта, которым должны обладать кандидаты, законодатель допустил очевидное нарушение требований статьи 6 Декларации».
Подытоживая вышеизложенные правовые позиции, можно сформулировать требования Конституционного совета к судье:
— наличие способностей исполнять функции судьи (отправлять правосудие);
— наличие знаний и юридического опыта;
— прохождение конкурса в виде отбора.
Таковы критерии, который Конституционный совет выработал для кандидатов на должность магистратов и судей. Принимая во внимание статью 1 Конституции, закрепляющую принцип равенства, представляется справедливым, что данные требования, с учетом фактического изменения статуса Конституционного совета и сближение его с органом конституционного правосудия могли бы быть применимы и к кандидатам на пост членов Конституционного совета. Нетрудно сделать вывод, что мало кто из кандидатов в члены Конституционного совета соответствует профессиональным критериям, применимым к судьям.
Предложения по реформированию совета, о которых пойдет речь во второй части статьи, в большей части и ставят своей целью применение вышеуказанных критериев к будущим кандидатам в Конституционный совет.
31 Décision n 2003-466 DC du 20 février 2003. Loi organique relative aux juges de proximité. Con. 14. URL: http ://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitu tionnel/root/bank/pdf/conseil-constitutionnel-850.pdf (дата обращения: 20.10.2015).
II. Проекты реформирования Совета и совершенствования его деятельности
В процессе эволюционного развития Конституционный совет изменил свои методы и процедуру работы. Последняя стала более прозрачной и состязательной32. Вступление в 2010 году в силу процедуры ПВоК вынудило Конституционный совет перейти к новым требованиям, чтобы соответствовать требованиям справедливого судебного разбирательства, закрепленным в пункте 1 статьи 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Этот вектор движения к юрисдикциона-лизации, по мнению многих юристов, должен быть доведен до конца. В частности, французский профессор Доминик Руссо, указывая на «хрупкий» характер успеха применения ПВоК, заметил: «...причина "хрупкости" — это то, что Конституционный совет сам должен сделать большой рывок: оставаясь практически неизменным в своей структуре, он полностью изменил свои функции. Его состав является политическим, но его роль сегодня является юрисдикционной. Ищите ошибку.»33
Ниже мы рассмотрим зарубежный опыт формирования органов конституционного контроля и предлагаемые проекты реформирования процедуры формирования Совета (в первом подразделе) и отдельные, связанные с вышеуказанными вопросами аспекты предлагаемых изменений методов работы и предложения по совершенствованию процедуры деятельности Конституционного совета (во второй части раздела).
1. Проекты реформирования процедуры формирования Совета
Прежде чем перейти к анализу проектов предлагаемых реформ Конституционного совета, представляется интересным дать не-
32 См.: Крутоголов М.А. Указ. соч. С. 86. См. также: Verpeaux M. Le Conseil constitutionnel. 2mе éd. Paris : La documentation française, 2014. P. 58.
33 Цит. по: Urvoas J.-J. La question prioritaire de consti-tutionnalité: trois ans et déjà grande: Rapport d'information. Assemblée nationale, n° 842, 27 mars 2013. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rap-info/ i0842.pdf (дата обращения: 20.10.2015).
большой обзор порядка, применяемого при назначении членов органов конституционного контроля в странах Европы. Это представляется важным, так как предлагаемые последнее время проекты по реформированию Совета ссылаются, в том числе, и на зарубежный опыт. Действительно, можно проследить определенную тенденцию, в соответствии с которой настойчиво предлагается покончить с «французским партикуляризмом» в области конституционного контроля и создать конституционный суд, по примеру других европейских государств. Это предполагает изменение порядка назначения, требований к кандидатам, внесения изменений в организацию и процедуру рассмотрения дел.
1.1. Порядок назначения судей
конституционных судов в Европе
В результате анализа процедуры назначения членов и формирования конституционных судов в Европе можно сделать ряд выводов.
Первое: большая часть конституционных судов насчитывают по крайней мере двенадцать членов, число судей в европейских конституционных судах обычно не менее двенадцати. Так, например, в Бельгии и Испании суд насчитывает двенадцать, в Португалии тринадцать, в Австрии четырнадцать, в Италии и Польше пятнадцать, в Германии шестнадцать. Только Конституционный суд Люксембурга насчитывает, как и французский Конституционный совет, девять членов.
Второе: в большинстве стран конституционных судей выбирают представители политической власти, используя различные механизмы для снижения риска политизации назначений. В Германии половина членов Федерального конституционного суда назначается Бундестагом, а другая половина Бундесратом. В Австрии федеральное правительство выбирает восемь из четырнадцати обычных судей, в том числе председателя и заместителей председателя, а также трех из шести заместителей судей, нижняя палата парламента назначает трех судей и двух заместителей судей, и верхняя палата — трех судей и одного заместителя. В Польше все члены Конституционного Трибунала избираются членами парламента. В Португалии парламент Республики назначает десять из тринадцати конституционных судей.
В Испании из двенадцати членов Конституционного суда, назначаемых Королем, по четыре предлагаются каждой из двух палат парламента, а два — Правительством. В Италии Президент Республики назначает пять из пятнадцати конституционных судей, обе палаты парламента на совместном заседании выбирают еще пять судей.
Для снижения риска политизации назначений используются различные юридические и институциональные механизмы. Как правило, к ним относятся участие судебной власти в процедуре назначения и использование правила квалифицированного большинства при голосовании за кандидатов.
Для снижения риска политизации назначений используются различные юридические и институциональные механизмы. Как правило, к ним относятся участие судебной власти в процедуре назначения и использование правила квалифицированного большинства при голосовании за кандидатов.
Участие высших судебных органов в назначении судей конституционных судов предусмотрено в Испании34, Италии35 и особенно в Люксембурге.
Конституционные судьи при голосовании в парламенте, как правило, избираются квалифицированным большинством. Это большинство в две трети в Германии, Бельгии, Италии и Португалии, большинство в три пятых в Испании.
Польские парламентарии избирают конституционных судей абсолютным большинством, но голосование является действительным, только если в нем приняли участие не менее половины депутатов.
В четырех европейских конституционных судах председатель конституционного суда назначается своими коллегами. Бельгийский, испанский, итальянский и португальский конституционные суды избирают председателя среди своих членов. В Конституционном суде
34 Согласно статье 159 Конституции Испании, еще два члена Суда, помимо указанных выше, назначаются «по предложению Генерального совета судебной власти» (Конституции государств Европы : в 3 т. Т. 2 / под общ. ред. и со вступ. ст. Л. А. Окунькова. М. : НОРМА, 2001. С. 89).
35 Согласно статье 135 Конституции Итальянской Рес-
публики, еще пять судей назначаются «высшей судеб-
ной администрацией, общей и административной»
(Там же. С. 128).
Люксембурга председателем по праву является председатель Верховного суда.
Таким образом, можно сделать вывод об отсутствии в странах Европы единообразия при формировании органов конституционно -го контроля, но в то же время нужно отметить общие тенденции: 1) конституционных судей в основном выбирают политические власти, но используются различные механизмы для снижения риска политизации назначений; 2) в Бельгии, Испании, Италии и Португалии председатели конституционных судов назначаются своими коллегами, а в Конституционном суде Люксембурга, в соответствии с законом, председателем является председатель Верховного суда.
Приведенный выше обзор опыта других европейских государств в формировании и функциях органов конституционного надзора и правосудия позволяет более точно оценить предложения по изменению системы, предлагаемые для реализации во Франции. Новые полномочия, предоставленные статьей 61-1 французской Конституции, вызывают во Франции все больше попыток законодательно оформить фактически сложившуюся ситуацию и придать Конституционному совету черты подлинно судебного органа36.
При рассмотрении большинства проектов в этом плане можно выделить следующие ключевые идеи:
— исключение из числа Совета членов по праву;
— увеличение численности членов Совета;
— установление квалификационных критериев;
— расширение круга органов, участвующих в формировании Совета.
1.2. Проекты формирования Совета
в новых условиях
При подготовке конституционной реформы 2008 года была поставлена задача модернизации всех институтов государства, в том числе и Конституционного совета. Помимо во-
36 Примером может быть проект закона от 17 мая 2013 года, в котором прямо предлагается переименовать Конституционный совет в Конституционный суд, а членов Совета в судей: Proposition de loi constitutionnelle tendant à réformer le Conseil constitutionnel. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/14/propositions/ pion1044.asp (дата обращения: 20.10.2015).
проса о наделении его функциями последующего контроля и доступе граждан к конституционному правосудию, обсуждались и вопросы статуса членов, порядка формирования. При обсуждении проекта закона о конституционной реформе № 2008-724 от 23 июля 2008 года было выдвинуто несколько предложений по изменению статьи 56 Конституции.
В ходе обсуждения выдвигалась идея увеличить количество членов до 15 человек, с тем чтобы представить весь спектр политических сил; таким образом, предлагалось, в том числе, расширить число членов совета, назначаемых Председателем Национального собрания, до 9 человек. Вместе с этим было внесено предложение, чтобы Председатель Конституционного совета избирался своими коллегами на срок до трех лет с целью укрепления независимости Совета37.
Альтернативное предложение было в увеличении числа членов до 12 человек, однако право назначения трех дополнительных членов предлагалось предоставить премьер-министру.
Наконец, третий вариант — участие в формировании Совета высших судебных органов. Таким образом, три дополнительных члена должны были бы выдвигаться из своего состава Государственным советом, Кассационным судом и Счетной палатой. Такое положение соответствовало бы требованию признания компетенции членов Совета в области права. Это условие является необходимым почти во всех правовых государствах38.
Несмотря на активное обсуждение данных предложений, в 2008 году ни одно из них не было включено в текст конституционного закона.
Инициативы, имеющие цель увеличения численности членов Совета, не прекращают-
37 См.: L'amendement n° 91 rectifié, présenté par MM. Gélard, Portelli et Lecerf et Mme Henneron. URL: http://www.senat.fr/seances/s200806/s20080624/ s20080624010.html (дата обращения: 20.10.2015).
38 «Конституционный совет насчитывает двенадцать членов, полномочия которых длятся девять лет и не подлежат возобновлению. Конституционный совет обновляется на одну треть каждые три года. Три его члена назначаются Президентом Республики, три — председателем Национального собрания, три — председателем Сената, три — высшими судебными органами: Счетной палатой, Кассационным судом и Государственным советом, по процедуре, предусмотренной органическим законом» (Ibid.).
ся до настоящего времени, о чем свидетельствует ряд внесенных законопроектов.
Нельзя не согласиться с мнением председателя Национального собрания Жан-Жака Юрвоа39, что имеющееся в настоящее время число назначаемых членов (девять) представляется недостаточным не только из-за дополнительной работы, возникшей вследствие процедуры ПВоК, но также в связи с ограничениями, связанными с требованием объективности и беспристрастности, применимыми к любой юрисдикции. Применение данных принципов накладывает на членов Конституционного совета либо обязанность принять самоотвод, либо быть отведенными по ходатайству сторон40.
Увеличение объема и изменение характера рассматриваемых дел ставит перед Советом проблему совмещения гарантии беспристрастности с необходимостью соблюдения кворума для принятия решений, тем более что в статье 4 ордонанса 1958 года кворум фиксирован минимумом из семи членов. Эта проблема перестала быть чисто гипотетический, что следует, например, из выступления в Национальном собрании 21 ноября 2012 года Марка Гийома, бывшего на тот момент Генеральным секретарем Совета. М. Гийом указал, что «из 280 вынесенных решений сами члены... брали самоотвод тридцать раз. Конституционный совет также получил три ходатайства об отводе. Удовлетворение первого привело к необходимости отвода двух членов, и одновременно было отказано в отводе трех других членов. В двух других случаях два члена Совета также были отведены и не принимали участия в слушаниях»41.
39 См.: Urvoas J.-J. Op. cit.
40 См.: Статья 4 Регламента «О процедуре рассмотрения Конституционным советом приоритетного вопроса о конституционности». URL: http://www. conseil-consti tutionnel.fr (дата обращения: 20.10.2015).
41 См.: Décision n2011-142/145 QPC du 30 juin 2011, Départements de la Seine-Saint-Denis et autres. URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitu tionnel/root/bank/pdf/conseil-constitutionnel-98335. pdf; Décision n 2011-143 QPC du 30 juin 2011, Départements de la Seine-Saint-Denis et de l'Hérault. URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitu tionnel/root/bank/pdf/conseil-constitutionnel-98344. pdf; Décision n2011-208 QPC du 13 janvier 2012, Consorts B. [Confiscation de marchandises saisies en douane]. URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/ conseil-constitutionnel/root/bank/pdf/conseil-consti
Таким образом, можно предположить, что когда-нибудь проект конституционного закона об увеличении количества членов Конституционного совета, возможно, будет принят.
Одним из высказанных квалификационных предложений по составу Совета является дополнительное требование, чтобы члены Совета отбирались из числа лиц, которые обладают юридической квалификацией: не препятствуя назначению политических деятелей, наличие данного минимального требования способствовало бы укреплению авторитета и компетентности Совета, чем и обосновывалось внесение в Национальное собрание проекта закона от 17 мая 2013 года «О реформировании Конституционного совета»42.
На наш взгляд, наибольшую вероятность имеет проект о расширении числа членов за счет магистратов высших судебных органов.
Как следует из внесенного в Сенат 21 октября 2014 года проекта конституционного закона о реформировании состава Конституционного совета43, предлагается наделить высшие судебные органы правом участия в формировании Совета. То есть в данном случае просматривается попытка воспроизвести порядок, действующий в Италии и Испании.
Таким образом, число членов Совета должно возрасти до двенадцати, а кандидатов должны выдвигать из своего состава и предлагать соответственно Государственный Совет, Кассационный суд и Счетная палата. Это связано с требованием, чтобы члены Совета подтвердили свою признанную компетенцию в области права. Кроме того, чтобы обеспечить консенсуальный, внепартийный и официальный характер, они должны получить прямое согласие на свои кандидатуры Национального собрания и Сената, и каждая из па-
tutionnel-104469.pdf; Décision n2012-271 QPC du 21 septembre 2012, Association Comité radicalement anti-corrida Europe et autre. URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/ pdf/conseil-constitutionnel-115564.pdf (дата обращения: 20.10.2015).
42 Proposition de loi constitutionnelle tendant à réformer le Conseil constitutionnel. Assemblée nationale, n° 1044, 17 mai 2013. URL: http://www.assemblee-nationale. fr/14/pdf/propositions/pion1044.pdf (дата обращения: 20.10.2015).
43 Proposition de loi constitutionnelle relative à la compo-
sition du Conseil constitutionnel. Sénat, n° 40, 21 oc-
tobre 2014. URL: http://www.senat.fr/leg/ppl14-040.
pdf (дата обращения: 20.10.2015).
лат должна высказаться по ним, подтвердив свое одобрение большинством в три пятых голосов.
Это требование представляет собой обратную схему той, что действует в настоящее время, при которой только постоянные комитеты высказывают свое мнение и только получение негативного отзыва большинства в три пятых голосов делает возможным отклонение кандидатуры. Как было указано выше, в большинстве стран Европы при участии парламента в назначении судей предусматривается квалифицированное большинство — две трети в Германии, Бельгии, Италии и Португалии, большинство в три пятых в Испании. В юридическом сообществе обсуждается вариант использования бельгийского опыта, предусматривающего две категории членов: одна — обладающая опытом по правовой специальности, другая — лица, отбывшие определенный срок в качестве депутата парламента44.
Кроме того, в соответствии с последними тенденциями и принципом равноправия, закрепленного в статье Конституции45, высказываются предложения установить требование сбалансированного представительства женщин и мужчин, которое также может быть закреплено в органическом законе. Необходимо отметить, что статья 34 Закона «О Конституционном суде Бельгии» устанавливает, что суд состоит из судей разного пола.
Стоит рассмотреть и вопрос о членах Совета, получающих эту должность по праву. Вопрос об исключении из состава Совета членов по праву регулярно поднимается юристами и законодателями. Указывается, что данный институт является аномалией, которая не встречается в демократических странах.
Данная категория членов была введена в Совет в связи с особыми историческими об-
44 Статья 34 бельгийского специального закона от 6 января 1989 года «О Конституционном суде» (в ред. специального закона от 27 марта 2006 года). См.: URL: http://www.const-court.be (дата обращения: 20.10.2015).
45 Статья 1 Конституции Франции (в ред. Конституционного закона от 23 июля 2008 года): «Закон благоприятствует равному доступу женщин и мужчин к избирательным мандатам и выборным функциям». URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitu tionnel/root/bank_mm/constitution/constitution_ russe.pdf (дата обращения: 20.10.2015).
стоятельствами, чтобы «отблагодарить» двух здравствовавших в тот момент президентов, так как в 1958 году во Франции не было системы пенсионного обеспечения бывших президентов и наделение данной функцией являлось способом компенсации лицам, занимавшим высший государственный пост46. Обосновывалось это решение необходимостью использовать опыт бывших президентов как «хранителей Конституции».
После 1962 года и до 2004 года данный институт фактически не использовался, так как экс-президент Рене Коти умер в 1962 году, а экс-президент Венсан Ариоль, умерший в 1966 году, с 1960 года отказывался заседать в Совете. Впоследствии бывшие президенты Шарль де Голль, Жорж Помпиду, Франсуа Миттеран не принимали участия в заседаниях в связи с состоянием здоровья или смертью. Экс-президент Валери Жискар д'Эстен, после прекращения президентских обязанностей, в течение долгих лет занимал выборные должности, что исключало его участие в деятельности Совета. По окончании своего последнего мандата в 2004 году он принимает участие в заседаниях, посвященных предварительному контролю законов, но отказывается участвовать в рассмотрении дел по процедуре ПВоК. Президент Жак Ширак с 2007 по 2011 год принимал участие в заседаниях, но впоследствии был осужден уголовным судом за ряд финансовых злоупотреблений в свою бытность мэром Парижа и прекратил участие в деятельности Совета. Николя Сар-кози с июня 2012 по июль 2013 года принимал участие в деятельности Совета, однако после решения Конституционного совета, отказавшего ему в утверждении его финансового отчета по итогам президентской кампании 2012 года47, отказался принимать участие в деятельности Совета.
46 VerpeauxM. Le Conseil constitutionnel. P. 33.
47 Décision du Conseil constitutionnel sur un recours de M. Nicolas Sarkozy dirigé contre la décision du 19 décembre 2012 de la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques. URL: http://www.legifrance.gouv.fr (дата обращения: 20.10.2015). Как указывалось выше, при осуществлении контроля за президентскими выборами Конституционный совет выступает в разных качествах в зависимости от стадии процесса: до начала, во время и после окончания голосования. После окончания кампании Совет рассматривает жалобы о нарушениях и, в данном конкретном случае, жалобу кандидата в прези-
Таким образом, в Конституционном совете формально имеется два типа членов: одни, которые принимают присягу и подчинены обязательствам, в том числе обязанности сдержанности, и другие, которые не принимают присягу, являются пожизненными членами Совета по праву и могут участвовать в заседаниях по своей воле или публично обсуждать политические события. Это обстоятельство было констатировано в докладе комитета Жоржа Веделя еще в 1993 году. В своем докладе от 15 февраля 1993 года Президенту Республики о предложениях по пересмотру Конституции48 Консультативный комитет под председательством Веделя заключил: «.Комитет считает, что может быть исключено положение, которое предусматривает членство по праву в Конституционном совете для бывших президентов Республики и которое применялось с 1959 по 1962 год в отношении бывших президентов Четвертой республики. Это исключение учитывает не только фактическое неиспользование, но также изменения с 1962 года в способе выбора Президента Республики. Более того, с 70-х годов Совет в ходе нескольких реформ прошел определенную трансформацию, которые укрепили его юрисдикционный (судебный) характер. Соответственно, комитет предлагает исключить часть 2 статьи 56 Конституции».
Аналогичное заключение высказала комиссия под председательством Лионеля Жос-пена49, которая внесла предложение исключить из числа Совета его членов по праву и запретить членам Совета любую деятельность в качестве советников.
денты на решение Национальной комиссии по финансированию политической деятельности, которая признала, что в ходе избирательной кампании Н. Саркози превысил потолок расходов на президентскую кампанию, установленный законом в размере 22 509 000 евро, и должен был вернуть в казну 363 615 евро.
48 Rapport du 15 février 1993 au Président de la République par le Comité consultatif pour la révision de la
tion. URL: http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/ storage/rapports-publics/084000091.pdf (дата обращения: 20.10.2015).
49 Pour un renouveau démocratique: rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique. URL: http://www.ladocumentationfrancaise.fr/ var/storage/rapports-publics/124000596.pdf (дата обращения: 20.10.2015).
На основании вышеуказанного доклада были разработаны несколько проектов законов. Совет министров 14 марта 2013 года принял проект конституционного закона50, в котором предлагается исключить второй абзац статьи 56 Конституции, предусматривающий положение, что бывшие президенты становятся пожизненными членами Конституционного совета по праву, однако с условием, что эта норма не будет распространена на членов, входящих в Совет на сегодняшний день. В пояснительной записке указано, что после введения процедуры ПВоК данная норма стала неадекватной.
Таким образом, данный институт как минимум на протяжении последних 20 лет подвергается критике, однако все попытки отменить его остаются безуспешными. О причинах такого положения будет указано ниже.
2. Реформа методов работы
Конституционного совета
Нельзя обойти вниманием как вопросы, так и предложения в области реорганизации методов работы Конституционного совета. Они тесно связаны с изменением статуса Совета и статуса его членов. Сближение Совета с «европейской моделью конституционного правосудия» представляет собой шанс для инкорпорирования опыта и практики европейских конституционных судов. В данной области возможна эволюция по нескольким направлениям. Одно из предложений, внесенных в 2013 году для оптимизации организации работы при возросшем объеме деятельности, вызванном ПВоК, — создание в рамках Совета двух палат и разделение объема работы между ними. Это предложение связано с идеей увеличить число членов Совета. Единство судебной практики, естественно, гарантировалось бы в рамках пленарных заседаний51.
50 Projet de loi constitutionnelle relatif aux incompatibilités applicables à l'exercice des fonctions gouvernementales et à la composition du Conseil constitutionnel. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/ affichLoiPreparation. do;jsessionid=FB1BF06BC6CB40A735BD602536D4 C622.tpdila17v_3?idDocument=J0RFD0LE000027 174112&type=general&typeLoi=proj&legislature = 14 (дата обращения: 20.10.2015).
51 См.: Proposition de loi constitutionnelle tendant à ré-
former le Conseil constitutionnel. Assemblée nationale, n' 1044, 17 mai 2013.
Конституция должна также прямо закрепить принцип состязательности при осуществлении судопроизводства в Конституционном совете для всех видов разбирательств, которые отнесены к его компетенции. При всей демократичности данного требования представляется, однако, что оно носит более популистский характер. К примеру, трудно представить, как оно может быть использовано в рамках предварительного контроля. В настоящее время процедура приоритетного вопроса о конституционности и рассмотрение избирательных споров предусматривает состязательность. Однако в предварительном контроле, собственно говоря, нет сторон спора. Трудно представить себе процедуру, в которой одна сторона, представители шестидесяти членов парламента, будет доказывать неконституционность закона, а другая, к примеру, представители правительства и парламентского большинства, будет обосновывать соответствие закона Конституции. Таким образом, в случае реализации этой идеи часть парламентских дебатов перенесется в Конституционный совет. Оппозиция получит еще один шанс на выражение своей позиции, а представители парламентского большинства и правительства (в том случае, если оно стоит за принятым проектом закона) вынуждены будут опровергать тезис о некоституционно-сти закона52. Если в отношении обычных законов такого рода процедуру возможно представить, то встает вопрос: кто с кем будет спорить, если в соответствии с Конституцией органические законы подлежат обязательному контролю? или в случае обязательного контроля регламентов палат?
Наконец, интересным предложением является возможность отойти от требований классической французской доктрины и предоставить право членам Конституционного совета высказывать особое мнение, которое затем будет опубликовано в приложении к вынесенному решению. Такое нововведение, по мнению его автора, может способствовать практике обмена аргументами при вынесении решения Конституционным советом и стиму-
52 Об отрицательном отношении председателей палат французского парламента к возможности установления такого рода процедуры указывает М. А. Крутого-лов (Крутоголов М. А. Указ. соч. С. 84).
лировать большую аргументированность его решений. Данное предложение при всей его оригинальности представляется несколько спорным. Действительно, французская правовая традиция не признает особых мнений, они отсутствуют и в Кассационном суде и в Государственном совете. Окончательное решение выносится единогласно или подразумевается, что оно вынесено именно так. Решениям Конституционного совета свойственна лапидарность, отсутствие подробной мотивировки. Наделение членов Совета на особое мнение предполагает иной уровень юридического анализа материалов дела и аргументирования.
Совокупность этих институциональных изменений будет способствовать преобразованию Конституционного совета в подлинный конституционный суд.
III. ВЫВОДЫ
Анализ приведенных проектов и предложений позволяет сделать вывод, что процесс ре-
формирования Конституционного совета не окончен. В настоящее время проекты законов только обсуждаются, так как кардинальное реформирование Совета требует внесения изменений в Конституцию и органический закон «О Конституционном совете», что возможно только в рамках политического консенсуса на проведение конституционной реформы53. Вместе с тем существующие нормативные рамки начинают оказывать сдерживающее воздействие на деятельность Совета, и, возможно, под влиянием практики ЕСПЧ и иных надгосударственных судебных органов Конституционный совет будет преобразован в полноценный конституционный суд. Таким образом, потенциально может быть достигнут двойной результат — усиление судебного характера органа и сближение его с европейской моделью конституционного правосудия.
Антонов Алексей Владиславович — советник управления Конституционного Суда Российской Федерации.
Aleksey.Antonov@ksrf.ru
53 Недавно в средствах массовой информации появилась информация о том, что весной 2016 года, возможно, будет проведен Конгресс, задачей которого будет принятие изменений в Конституцию. В соответствии со статьей 89 французской Конституции такой Конгресс, который представляет собой совместное выездное заседание Национального собрания и Сената, проводимое в Версале, имеет право вносить изменения в Конституцию. В качестве целей Конгресса указывается принятие Хартии региональных языков, изменение порядка формирования Высшего совета магистратуры и отмена нормы Конституции о включении в Конституционный совет членов по праву. См.: Un Congrès à Versailles avant juillet 2016. URL: http://www.franceinfo. fr/actu/politique/article/un-congres-versailles-avant-juillet-2016-731047 (дата обращения: 20.10.2015); Vers un Congrès début 2016. Hollande rêve de Versailles. URL: http://www.parismatch.com/Actu/Politique/ Hollande-reve-de-Versailles-792198 (дата обращения: 20.10.2015).
