CC BY
64
Конституционный образ России: идеальная
модель и ее практическое воплощение
Шахрай С.М.*
Претворяясь в законодательстве и других нормативных правовых актах, Конституция активно взаимодействует с общественно-политической действительностью и тем самым непосредственно оказывает влияние на ход истории нашей страны.
Будучи актом высшей юридической силы и прямого действия, Основной закон выступает не только как правовой документ, но и как система мировоззрения, как логически структурированный свод принципов, идей и представлений о том, какой должна быть в обозримом будущем наша страна. Конституция закрепляет в своих положениях ценности и принципы конституционного должного и формирует тем самым контуры новой России.
Сама формула «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство» по-прежнему остается в значительной степени нормой-целью, а не констатацией факта. И дело здесь не в том, что мы чего-то не достигли или не соответствуем каким-то стандартам. Просто нужно помнить, что демократия, федерализм и правовое государство находятся в постоянном развитии — как в плане идеологического обеспечения, так и с точки зрения новых политических практик.
Ни один Основной закон не рождается в стерильных условиях, вне исторического контекста. Наша российская Конституция является результатом всего предшествующего развития, и потому она содержит в себе творчески переработанное наследие отечественного и зарубежного конституционализма и одновременно — отражает те российские реалии, которые сложились к моменту принятия нового Основного закона.
Более того, конструктивный потенциал Конституции, ее способность переформатировать в соответствии с новыми принципами окружающую действительность, ограничивается возможностями общественной системы воспринимать новое.
Говоря о конституционном образе России, необходимо рассматривать в системе
не только совокупность конституционных доктрин и норм, но также их внутреннюю логику, теоретические истоки, идеи, принципы и самый дух Основного закона. Только так можно очертить теоретическую модель желаемого будущего, содержащуюся в Конституции, и оценить эффективность ее практической реализации.
Закрепление в Конституции образа желаемого будущего имеет большой практический смысл, особенно в период крупных социально-экономических перемен.
Во-первых, утверждая в акте высшей юридической силы нормы-принципы и нормы, Конституция тем самым цели ограничивает стихию общественного творчества достаточно широкими, но при этом очень жесткими рамками реальных политических и правовых возможностей.
Во-вторых, модель будущего позволяет задавать четкие векторы необходимых трансформаций, определять и нормативно закреплять критерии успешности развития.
В-третьих, образ желаемого будущего, вобравший себя идеи и ценности, одинаково важные для большинства граждан, формирует основу для налаживания реального диалога и постепенного формирования широкого общественного согласия.
Может быть, я выскажу сейчас крамольную мысль, но мне кажется, что наши поиски национальной идеи оказались пока не слишком успешными потому, что на самом деле нам уже не нужно ничего искать.
У нас уже есть свои национальные идеи — и все они изложены в Конституции.
Это признание высшей ценностью человека, его прав и свобод. Это незыблемость демократических основ суверенной государственности России. Это исторически сложившееся государственное единство, гражданский мир и согласие. Это любовь и уважение к Отечеству, благополучие и процветание России. Это ответственность граждан за свою Родину перед нынешними и будущими поколениями.
Из выступления на научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции Российской Федерации.
Руководитель Аппарата Счетной Палаты России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.
О) О О
сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
**
•
О) О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о о
2
ф
d
л <
S I
н
о ф
со
Сама Преамбула Конституции содержит заряд огромной идеологической силы, который пронизывает каждую главу, каждую норму Основного закона.
Как подчеркивал в своем президентском Послании Федеральному собранию Дмитрий Анатольевич Медведев: «именно Конституция утверждает свободу и справедливость, человеческое достоинство и благополучие, защиту семьи и Отечества, единство многонационального народа — не только как общепризнанные ценности, но и как юридические понятия. То есть придает им практическую силу и поддерживает всеми ресурсами государства. Всем авторитетом самого Основного закона. Формирует социальные институты и образ жизни миллионов людей».
Я особенно бы хотел подчеркнуть эти последние слова — образ жизни миллионов людей. Это значит — образ будущего, образ новой России.
Как эти ценностные представления претворяются в конкретные институты, отношения, конституционные модели?
Конституционная модель отношений государства и общества впервые в истории нашей страны построена на главном императиве современного мира — это гуманизм и права человека. Вторая статья Конституции объявила человека, его права и свободы высшей ценностью и вменила в обязанности государства признание, соблюдение и защиту этих прав и свобод.
Свобода человека — это двигатель развития.
Как наглядно подтвердил опыт последних десятилетий, гарантии свободы не возникают сами по себе и не существуют в безвоздушном пространстве. Для того чтобы их создавать, развивать и поддерживать, нужны, прежде всего, сильные государственные институты и эффективная правовая система.
Но, говоря о сильном государстве, Конституция делает акцент не на расширении диапазона его функций, а на повышении эффективности его работы. Очевидно, что практическая реализация этих положений — дело не одного дня и даже не пятнадцати лет.
Конституционная модель российской экономики, которая основана на концепции устойчивого развития, равной защите всех видов собственности и сочетании преимуществ рыночного и государственного регулирования, соответствует модели государства всеобщего благосостояния (welfare state). Выбор такой экономичес-
кой концепции вытекает из установленного частью 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации социального характера государства. Это подразумевает, что государство обязано построить такую систему распределения общественного богатства, которая обеспечит достойную жизнь и свободное развитие каждого гражданина, а также поддержку социально незащищенных слоев населения.
Однако вопрос о гарантиях социальных прав граждан имеет не только социальные, но и экономические последствия. Очень важно соблюдать должный баланс между целями достижения социальной справедливости в отношении отдельных групп граждан и необходимостью обеспечить стимулы для развития экономики в интересах общества в целом. Дело в том, что постоянное расширение социальных функций государства повышает риск попадания страны в ловушку патернализма. Общество, в котором сильны патерналистские настроения, объективно не нуждается в инновациях. Для него на первом месте стоит идея сохранения привычного порядка и гарантированного кусочка бюджетного пирога. А это серьезно сокращает ресурсы для перехода к инновационной модели развития.
В сфере государственного устройства новая российская Конституция модель президентско-парламентской республики.
Конституция, ставящая во главу угла естественный характер прав человека и суверенитет народа, обязана сформулировать пределы государству, которое в силу своей природы при всех формах правления стремится освободиться от любых ограничений его абсолютной власти.
Устанавливая принцип разделения властей, систему сдержек и противовесов, принципы «двойного», а то и «тройного» ключа для принятия органами государства важнейших решений и актов, Конституция Российской Федерации обеспечивает возможность взаимного контроля ветвей власти и одновременно — создает поле для их согласованного взаимодействия.
Эти принципы и системы являются важным инструментом профилактики, образно говоря, постоянных попыток бюрократии осуществить рейдерский захват корпорации под названием «Россия».
Еще одним инструментом контроля общества за бюрократией является институт государственного аудита.
Модель государственного аудита в Российской Федерации базируется на очень
простом принципе — конституционной обязанности граждан платить налоги корреспондирует конституционное право граждан получать объективную информацию о том, куда и как расходуются деньги налогоплательщиков.
Таким образом государственный аудит является действенным инструментом для снижения информационной асимметрии в отношениях гражданского общества и государства. И одновременно он способствует повышению эффективности работы государственного аппарата в целом.
Тем самым институт государственного аудита непосредственно участвует в обеспечении гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина как от угрозы прямого посягательства со стороны государства, так и от негативных последствий неэффективного государственного управления.
Взамен прежней, фактически унитарной модели федеративных отношений, Конституция 1993 г. закрепила принципы кооперативного федерализма. Сущность этой концепции состоит в развитии отношений координации и постоянного сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего Конституцией создаются соответствующие правовые и институциональные условия.
Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, участия регионов в делах Федерации, совместное осуществление государственной власти федеральными и региональными органами в пределах своих полномочий, а также широкое использование согласительных и переговорных процедур для разрешения споров между различными уровнями власти.
Выбор кооперативной модели федерализма был не случаен для современной России. С одной стороны, он был предопределен конкретно-историческими особенностями нашего государства и общества, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на единой земле различных национальностей и культур. С другой стороны, выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 90-х гг. — конкретной расстановкой политических сил, степенью напряженности взаимоотношений центра и регионов.
В условиях переходного периода, нестабильности правовой системы и инс-
титутов, законодатель стремился «застраховать» общество, государство и политическую систему от возможностей проявления сепаратизма и процессов, ведущих к распаду государства. Именно поэтому в конституционной модели федерализма исключается право на сецессию и предоставляются значительные полномочия Президенту Российской Федерации как гаранту Конституции и единства страны.
Обсуждая практическое воплощение конституционной модели России, необходимо помнить об одной особенности конструкции Основного закона, которая в зависимости от социально-политического контекста может значительно влиять на темпы и результаты реализации конкретных конституционных положений. Речь идет о так называемом рамочном, процедурном характере Основного закона.
Конституция, которая однозначно и жестко установила базовые, принципиальные идеи для строительства новой России, допускает определенную амбивалентность в решении вопросов практического характера. В этой амбивалентности содержатся большие возможности для политического творчества, для постоянного совершенствования институтов государства и общественных отношений. Но одновременно — существует опасность увлечься формально-юридическим позитивизмом, который может привести к искажению подлинных идей конституции.
С этой точки зрения интересно наблюдать динамику принятия новых федеральных законов в развитие Конституции 1993 года.
Значительные задержки в реализации ряда конституционных норм позволяют, образно говоря, картографировать проблемные зоны, которые стали камнем преткновения для законодателей. Причиной такого положения дел стали либо неразрешимые идейные противоречия между участниками законотворческого процесса, либо отсутствие согласия по вопросам стратегии и тактики практического воплощения предельно лаконичных, концентрированных конституционных максим.
В этих условиях очень неравномерно происходило и становление правовых основ новых институтов государственной власти.
Самым первым был принят новый федеральный конституционный закон о Конституционном Суде. Это произошло, как известно, в 1994 г Последующая
о> о о сч
о о о о.
с[ со
5
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
•
О) О
о см
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о о
2
ф
d
л <
S I
н
о ф
со
практика показала, что это было очень мудрое и эффективное решение, поскольку в этот период именно Конституционный суд принял на себя основную тяжесть работы по имплементации норм Основного закона. Фактически, Конституционный суд стимулировал активность законодателя, одновременно указывая ему направление движения и коридор правовых возможностей.
В 1995 г. была создана Счетная палата Российской Федерации — конституционный орган внешнего контроля за бюджетом и государственной собственностью. Также были приняты в соответствии с новой Конституцией законы о выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной думы и порядке формирования Совета федерации.
В 1996 г — вступило в силу законодательство о судебной системе в Российской Федерации.
И только спустя 4 года с момента принятия новой Конституции — в 1997 г был принят федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации. При этом Конституционному суду пришлось рассмотреть немало споров между парламентом и президентом о том, кто, по большому счету оперативно контролирует деятельность Правительства, утверждает его структуру и состав, решает кадровые вопросы.
А вот что касается символов нового государства, то соответствующие Федеральные конституционные законы о гербе, флаге и гимне были приняты только в 2000 г., то есть через семь лет!
Кстати, хотел бы отметить, что несмотря на определенные проблемы, период 1995-1997 гг. оказался очень плодотворным в плане выявления скрытых резервов Конституции.
Как я уже говорил, именно в это время федеральный законодатель, в силу неразрешимых политических разногласий между депутатскими фракциями, между парламентом и президентом, парламентом и правительством, фактически саботировал рассмотрение необходимых законопроектов. Однако практика государственного строительства требовала скорейшего заполнения пробелов в законодательной базе. Отсутствие необходимых законов, особенно в сфере конкурирующей компетенции, приводило к многочисленным конфликтным ситуациям, за разрешением которых стороны были вынуждены обращаться в Конституционный суд.
В результате Конституционный суд, образно говоря, не только направил законодателя в нужное русло, но и «включил» альтернативные каналы для скорейшей реализации конституционных норм.
Речь идет о нормативных указах Президента Российской Федерации и законах субъектов Российской Федерации, принимаемых по предметам совместного ведения. В своих Постановлениях 1996-1997 гг. Конституционный суд подтвердил право Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае бездействия федерального законодателя принимать в рамках их компетенции необходимые нормативные акты, действующие на период до вступления в силу соответствующего федерального закона. И тем самым косвенно стимулировал процесс формирования консенсуса и нормализации работы федеральных органов законодательной власти.
Кроме того, в это же время была применена концепция о так называемых скрытых полномочиях Главы государства. Фактически суд на конкретных примерах продемонстрировал, что к Конституции необходимо относиться как к акту прямого действия.
Особенно сложно и противоречиво происходил процесс реализации конституционных установлений в сфере федеративного строительства и местного самоуправления.
Большинство нормативных правовых актов, принятых в 1995-1999 г. по этим вопросам, были впоследствии отменены, либо существенно пересмотрены.
Во многом такому положению дел способствовало, как я уже отмечал ранее, отсутствие единых представлений о принципах федерализма, о природе российской федерации, о разнице между равенством и равноправием субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий. Фактически сегодня в России одновременно «внедряются» три разные модели федерализма и, как минимум, три конкурирующие модели экономики, порождая многочисленные противоречия и правовые коллизии.
В заключение хотелось бы отметить, что Конституция за пятнадцать лет своего существования не превратилась в анахронизм, не стала памятником самой себе. Она является живым, действующим документом, потенциал которой не исчерпан -ни в научном, ни практическом плане.
