Конституционный контроль и защита прав и свобод человека в современной Франции Текст научной статьи по специальности «Право»

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ

В.В. МАКЛАКОВ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ И ЗАЩИТА ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА В СОВРЕМЕННОЙ ФРАНЦИИ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

МОСКВА 2015

ББК 67400 М 15

Центр социальных научно-информационных исследований

Отдел правоведения

Сведения об авторе: В.В. Маклаков - доктор юридических наук, профессор Московского государственного юридического университета (МГЮА), ведущий научный сотрудник ИНИОН РАН

Маклаков В.В.

Конституционный контроль и защита прав и свобод М 15 человека в современной Франции: Учеб. пособие / РАН. ИНИОН. Центр социал. науч.-информ. исслед. Отд. правоведения. Отв. ред. Алферова Е.В. - М., 2015. - 140 с. ISBN 978-5-248-00789-9

Рассматриваются особенности конституционного контроля во Франции, полномочия и роль Конституционного совета в защите прав и свобод человека и гражданина. Раскрывается типология способов и средств этой защиты, применяемые процедуры.

В приложении даны переводы основных нормативных правовых актов, регулирующих институт конституционного контроля. Для преподавателей, научных работников, аспирантов и студентов юридических вузов.

Издано при поддержке Российского фонда содействия образованию и науке

ББК 67400

ISBN 978-5-248-00789-9

©ИНИОН РАН, 2015

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие.........................................................................................5

Глава 1. История института конституционного контроля

во Франции......................................................................................12

Глава 2. Организация Конституционного совета............................18

Глава 3. Компетенция Конституционного совета,

не связанная с проверкой соответствия Основному закону.......25

Глава 4. Контроль за конституционностью правовых актов........37

Глава 5. Контроль за международными нормами...........................42

Глава 6. Процедура рассмотрения дел в Конституционном

совете................................................................................................ 45

Глава 7. Акты и принципы, соответствие которым проверяет

Конституционный совет................................................................. 55

Глава 8. Конституционный контроль за соблюдением прав

и свобод человека и гражданина...................................................62

Глава 9. Проверка конституционности актов, принимаемых

исполнительной властью................................................................ 71

Приложения........................................................................................75

Акты о Конституционном совете Франции..................................... 75

1. Ордонанс N 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащий.............75

Органический закон о Конституционном совете............................ 75

2. Декрет № 59-1292 от 13 ноября 1959 г. об обязанностях членов Конституционного совета.................................................. 92

Акты о приоритетном вопросе о конституционности....................94

1. Положения о приоритетном вопросе о конституционности, содержащиеся в Конституции Франции от 4 октября 1958 г.....94

2. Органический закон N 2009-1523 от 10 декабря 2009 г.

о применении статьи 61-1 Конституции......................................94

3. Решение от 4 февраля 2010 г. о внутреннем регламенте, регулирующем процедуру рассмотрения Конституционным

советом приоритетного вопроса о конституционности..............97

Перечень прав и свобод, гарантированных Конституцией Франции 1958 г.............................................................................102

Примеры конкретных дел, рассмотренных Конституционным советом...........................................................................................112

1. Конституционный совет Франции: Дело о свободе образования ассоциаций...............................................................112

Комментарий к решению Конституционного совета Франции по делу о свободе образования ассоциаций...............114

2. Конституционный совет Франции: Дело о принципах установления размера пенсий (о «кристаллизации» пенсий)... 129

Комментарий к решению Конституционного совета Франции по делу о принципах установления размера пенсий (о «кристаллизации» пенсий).......................................................133

ПРЕДИСЛОВИЕ

Защита прав и свобод человека и гражданина - совокупность правовых способов и методов, направленных на восстановление нарушенных прав и свобод. Имеется значительное число правовых норм различного уровня, как детально регламентирующих такую защиту, так и содержащих такую защиту в самой общей форме. Например, самозащита осуществляется главным образом через коллективные действия или индивидуально. Так, право на забастовку реализуется в случаях нарушений профсоюзных прав или законных интересов трудящихся. К числу коллективных и индивидуальных средств самозащиты относится право на подачу петиций, которое в широком смысле означает письменное обращение, жалобу, направленную в органы государственной власти. Петиция предполагает обязательный ответ заявителям (петиционерам).

Обладание правами и свободами непременно предполагает наличие различных способов и методов их защиты. Наивысшей формой защиты является обращение в органы конституционного контроля.

В зарубежной литературе нередко указывается, что XIX век был веком парламентов, а следующий ХХ стал веком конституционного контроля. При этом имеется в виду то, что в течение этого времени институт конституционного контроля получил всемирное распространение1, что свидетельствует о значении конституции как акта, устанавливающего «фундамент» любого государства. Она закрепляет основы правового положения личности, структуру и взаимоотношения органов государства, форму правления и территориального устройства, правовое положение государства на международной арене.

1 См., например: Marcou J. Justice constitutionnelle et systèmes politiques. - Р., 1997. - P. 5; RousseauD. La justice constitutionnelle en Europe. - 3-e éd. - P., 1998. - P. 9.

Институт конституционного контроля связан с формой основного закона и его толкованием; органы этого контроля следят за тем, чтобы не нарушалась иерархия норм; это утверждение относится ко всем положениям Основного закона, включая закрепленные в нем права и свободы.

Конституционный контроль предполагает создание инстанций для проверки законодательных и исполнительных актов. Если проверке подлежат все издаваемые акты, то можно говорить о конституционном контроле в широком смысле; если проверяются только акты законодательной власти, то это контроль в узком смысле слова. Органы конституционного контроля призваны обеспечивать соблюдение основополагающих норм, содержащихся в Основном законе. Проверка на конституционность оказывает воздействие на все стороны деятельности органов государственной власти, на отношения различных уровней управления, на элементы политической системы (например, на политические партии).

Как уже говорилось, в самом общем смысле под защитой прав и свобод человека и гражданина понимается восстановление правовыми средствами нарушенного права или свободы с обязательным исполнением соответствующих решений, выносимых уполномоченными органами государственной власти.

Защита прав и свобод - многоуровневый и разнообразный процесс их восстановления. В отечественной литературе защита подразделяется на два уровня: международно-правовой и внутригосударственный. Первый может быть, в свою очередь, универсальным, т.е. в рамках Организации Объединенных Наций, и региональным, действующим в определенных регионах современного мира. Наиболее известные - европейская система защиты, основанная на Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и дополнительных протоколах к ней, и американская, действующая в рамках Организации американских государств.

Внутригосударственная (национальная) защита прав и свобод также имеет несколько уровней. В принципе любая отрасль права имеет целью защиту прав и свобод. В данном случае можно говорить о судебной и внесудебной защите. В свою очередь, судебная защита предполагает защиту органами конституционной юстиции и органами общей судебной власти; в последнем случае она осуществляется судами общей юрисдикции или существующими за рубежом административными судами и другими специально созданными судебными органами, рассматривающими спе-

цифические дела. Что же касается несудебной защиты, то можно назвать институт омбудсмена и различные административные органы, действующие в конкретных странах. Иногда институт омбудсмена закрепляется на уровне конституции; в этом случае он относится к несудебной, но конституционной защите.

История защиты прав и свобод человека конституционными средствами началась много веков тому назад. «Пионером» в этом отношении явилась Великобритания, принявшая в разные годы юридические акты, регулирующие эту процедуру. Из числа таких актов назовем Великую хартию вольностей 1215 г., Петицию о правах 1628 г., Билль о правах 1688 г., Хабеас корпус акт 1679 г. Соединенные Штаты Америки стали вторым государством, в котором проблема защиты прав и свобод человека была поставлена на повестку дня еще до образования государства. Американская концепция следовала английской модели. Права и свободы были закреплены в конституциях штатов Каролины 1679 г., Нью-Гемпшира 1776 г. Декларация о правах Виргинии от 12 июня 1776 г., включавшая 18 статей, подчеркивала естественный характер прав и свобод, «потому что все люди по своей природе в равной мере являются свободными и независимыми и обладают некоторыми неотъемлемыми правами», и «правительства должны образовываться или быть образуемыми для общего блага (l'avantage commun), защиты и безопасности народа, нации или сообщества»1. Права и свободы получили отражение в Декларации штата Пенсильвания 1776 г. Признанию прав и свобод способствовали труды таких выдающихся политических деятелей, как Т. Джефферсон (1743-1826) и Т. Пэн (Paine) (1737-1809) - один из основателей США, прозванный «крестным отцом» этой страны. Благодаря им в Декларацию независимости Соединенных Штатов от 4 июля 1776 г. была включена известная формула: «Мы считаем очевидными следующие истины: все люди сотворены равными, и все они одарены своим Создателем некоторыми неотчуждаемыми правами, к числу которых принадлежат: жизнь, свобода и стремление к счастью»2.

1 Цит. по: Caporal St. Droits de l'homme, droits fondamentaux: Histoir et concepts // Protection des libertés et droits fondamentaux / sous la dir. de Th. Renoux. -P., 2011. - P. 12.

2 Цит. по: МаклаковВ.В. Конституции зарубежных государств. - М., 2012. -

С. 545.

Названные акты были переведены и распространены во Франции (до революции 1789 г. - четыре издания). Т. Джефферсон (1743-1826), будучи послом в Париже, опубликовал переводы наиболее значительных конституционных актов США.

Во Франции разработка основного акта, посвященного правам и свободам, а именно Декларации прав человека и гражданина, происходила в условиях революции. В надежде успокоить восставших Учредительное собрание 27 июля 1789 г. решило воспользоваться американским опытом и выработать соответствующий акт. 26 августа 1789 г. Собрание опубликовало подготовленную специальным комитетом Декларацию. Когда Собрание опубликовало Конституцию от 3 сентября 1791 г., то оно признало, что Декларация приобрела «религиозный характер» и ее нельзя более изменять. Впоследствии Декларация 1789 г. текстуально стала составной частью Конституции 1946 г. и ныне действующего Основного закона 1958 г.

Во французской Декларации прав человека и гражданина изложены права и свободы граждан, но в форме прав и свобод человека, принадлежащих ему от рождения. При этом следует иметь в виду, что этот акт был создан в революционной атмосфере и его социальное наполнение отражает взгляды его редакторов, коими были лица дворянского и буржуазного происхождения. Статья 2 Декларации декларирует естественные и неотчуждаемые права человека. Этими правами являются свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению. При этом в Декларации не упоминается принцип равенства названных прав. В ней закреплены две категории прав - права человека (ст. 2, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 17) и права нации (ст. 3, 6, 12,13, 14, 15, 16). Последние включают суверенитет, право издавать законы, организацию государственной силы (армии), установление обложения, представительство, требование отчетов от должностных лиц государства.

Если оценивать Декларацию в целом, то она, во-первых, провозгласила права и свободы и, во-вторых, ознаменовала конец старого режима. «Отныне Франция не является собственностью Короля, но она является собственностью всей Нации»1, - указывали редакторы Декларации. Немаловажно и то обстоятельство, что этот акт был опубликован без санкции короля Франции.

1 Цит. по: Les constitutions de la France depuis 1789 / Présentation par Jacque Godechot. - P., 2006. - P. 26.

С тех пор положения о защите прав и свобод человека и гражданина постепенно стали вводиться практически во все основные законы государств мира. Защиту прав и свобод человека часто связывают с институтом конституционного контроля, хотя и защита в судах общей юрисдикции также строится с учетом норм конституции.

Конституционная защита прав и свобод во многом зависит от закрепленной в конкретной стране модели конституционного контроля, и совсем не обязательно, чтобы все органы конституционной юстиции занимались этой проблемой. В частности, до 1982 г. в Канаде, до 2008 г. во Франции и до реформы 1989 г. в Бельгии органы конституционной юстиции этой проблемой почти не занимались или вообще не имели соответствующих полномочий. В этих трех странах лишь после указанных дат стали применяться конституционные процедуры по защите прав и свобод. Кроме того, весьма интересен и тот факт, что основоположник европейской модели конституционного контроля Х. Кельзен (18811973) не включал в полномочия конституционных судов европейской модели защиту прав и свобод. Он лишь предполагал установить отношения между органами судебной власти и конституционной юстиции1.

Конституционная защита прав и свобод может осуществляться либо непосредственно органом конституционной юстиции, либо косвенным путем. Эти подходы зависят от модели и форм контроля2. Непосредственная защита особенно четко выражена в традиционной (американской) модели конституционного контроля. Диффузный контроль позволяет напрямую, непосредственно защищать права и свободы. Совсем другой подход содержит европейская модель. Действительно, невозможно девяти, двенадцати, пятнадцати, даже двадцати конституционным судьям рассматривать все поступающие жалобы на нарушение прав и свобод. По общему правилу, в странах с такой моделью вводятся различного рода фильтры или устанавливаются требования для предварительного рассмотрения жалоб органами судебной власти. Затем при выявленной сомнительности применяемых норм в случае их со-

1 Droit des libertés fondamentales / Favoreu L., Gaïa P., Ghevontian R. et al. -P., 2000. - Р. 167.

2 О моделях зарубежного Конституционного контроля, его классификации, видах см.: Конституционный контроль в зарубежных странах. -2-е изд. / Отв. ред. В.В. Маклаков. М.: Норма, 2010. - С. 36-56.

гласия можно обращаться в орган конституционной юстиции (Италия, Испания).

Защита конституционных прав и свобод зависит и от действенности, влияния и обязательности решений органов конституционной юстиции для судебных органов общей юрисдикции. Последним (например, в США) нередко предоставляется право непосредственно применять нормы Основного закона.

Гарантии обеспечения конституционных прав и свобод могут быть разделены на два вида: на гарантии общего характера и специфические (чаще всего индивидуального характера). Гарантии общего характера состоят в том, что орган конституционной юстиции проверяет на соответствие основному закону обжалуемые законы, акты исполнительной власти в общем порядке, т. е. в порядке, применяемом и к другим сферам, подлежащим проверке с точки зрения конституционности.

Например, в Австрии правом обжалования обладают федеральное правительство или правительство земли, если речь идет о распределении компетенции между центром и землями; последующий контроль осуществляется также по требованию высших органов юстиции (Верховный суд, Административный суд и др.), третьей части членов Национального совета или третьей части Федерального совета в отношении неконституционности закона, т.е. и в отношении законов, касающихся прав и свобод.

Это же утверждение относится к защите прав и свобод в любой другой стране с европейской моделью конституционного контроля, когда указанный круг субъектов обжалования может запрашивать орган контроля и в отношении актов, регулирующих права и свободы.

Специфические гарантии прав и свобод чаще всего связаны с правом обжалования конкретным человеком, полагающим, что его права и свободы нарушены. Считается, что впервые индивидуальная конституционная защита прав и свобод была закреплена в конституционных законах Мексики, начиная с 1847 г. Она называлась ампаро (amparo), или подача жалобы о защите. Затем право подавать такие жалобы закрепили в конституциях Гватемалы (1879 и 1897 гг.) и Сальвадора (1886)1. Способы индивидуальной конституционной защиты получили широкое распространение в ряде основных зарубежных законов.

1 FromontM. Justice constitutionnelle comparé. - P., 2013. - P. 21

Например, согласно п. 1 ст. 144 Основного закона Австрии 1920 г. на Конституционный суд возложено рассмотрение жалоб на решения органов управления, если лицо, подавшее жалобу, утверждает, что таким решением нарушено его право, гарантированное конституционным законом. Другой пример: в соответствии с п. 1 ст. 189 Конституции Швейцарии 1999 г. первой функцией Федерального суда страны является рассмотрение жалоб на нарушение конституционных прав.

Господствующей тенденцией в конституционной защите прав и свобод человека является предоставление права индивидуального обжалования непосредственно (ФРГ, Польша, Испания) или через некоторые фильтры (Италия, Франция) в орган конституционной юстиции.

* * *

Данное учебное пособие посвящено рассмотрению вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека органами конституционной юстиции во Франции. Эта защита осуществляется Конституционным советом, причем как в общей форме, т.е. при обжаловании законодательных актов, касающихся прав и свобод, так и в индивидуальном порядке, а именно в порядке ст. 61-1 Конституции Франции 1958 г., введенной в ее текст реформой 2008 г. Эта процедура получила название приоритетного вопроса о конституционности.

В пособии раскрываются статус Конституционного совета Франции и процедуры защиты прав и свобод человека и гражданина. В приложении даны переводы законодательных актов о конституционном контроле и наиболее важные решения Совета, касающиеся изучаемой темы. Переводы выполнены автором данного учебного пособия.

Глава 1.

ИСТОРИЯ ИНСТИТУТА КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ ВО ФРАНЦИИ

Во Франции, имеющей одну из первых писаных конституций в мире, проблема создания конституционного контроля в современном его понимании стояла на повестке дня в течение более 100 лет. Такое положение объясняется некоторыми политическими и историческими причинами.

После Великой французской революции 1789 г. в общественном мнении существовало устойчивое неприятие судебной власти (суды в то время назывались парламентами), которая при старом режиме (т. е. в дореволюционною эпоху) часто противилась проводимым королевской властью реформам, отказывая в регистрации издававшихся ордонансов по причине их несвоевременно-сти1. В целях воспрепятствовать такому контролю законами были введены многочисленные ограничения. Прежде всего Декларация прав человека и гражданина 1789 г. закрепила принцип разделения властей и неоспоримый приоритет актов парламента: «Закон есть выражение общей воли» (ст. 16 и 6)2. Аналогичные нормы содержал Закон от 16-24 августа 1790 г., запретивший любое вмешательство судебной власти в деятельность законодателя: «Трибуналы не могут, прямо или косвенно, принимать никакого участия в осуществлении законодательной власти, ни препятствовать или приостанавливать исполнение декретов законодательного корпуса,

1 La justice constitutionnelle: Présentation générale. France, Etats-Unis // Documents réunis et commentés par F. Hamon et C. Wiener. Document d'études. Droit constitutionnel et institutions politiques. N 1-15. - Р., 2006. - P. 6.

2Маклаков. В.В. Конституции зарубежных государств. - М., 2012. - С. 118.

санкционированных королем, под угрозой заранее твердо установленного наказания»1.

На негативное отношение к конституционному контролю повлияли и идеи Ж.-Ж. Руссо о народном суверенитете, на который никак нельзя было посягать. Подобное отношение к судам распространялось и на акты административной власти. Закон от 16-24 августа 1790 г. указывал, что «под угрозой заранее установленного наказания судьи не могут каким-либо образом нарушать действия органов управления». Однако после учреждения специальных органов административной юстиции (в частности, Государственного совета) деятельность судов в этой сфере стала развиваться. Таким образом, контроль судов за актами административной власти был известен на протяжении почти двух веков до принятия Конституции Пятой республики в 1958 г.

Во французской доктрине принято считать, что конституционный контроль является лишь контролем за парламентским законодательством с точки зрения его соответствия Основному закону страны и за некоторыми другими актами парламента, но не за актами исполнительной власти. Контроль за актами исполнительной власти относится к ведению органов административной юстиции во главе с Государственным советом.

В истории Франции существовали органы, призванные осуществлять контроль за конституционностью законодательства. При Консулате (1799-1804) и Первой империи (1804-1814) в качестве контрольных органов были учреждены сенаты, на которые возлагалась обязанность аннулирования актов законодательной власти по мотивам неконституционности по требованию Трибуната - одного из законодательных органов - и правительства. Однако Сенат не обладал какой-либо независимостью и полностью был подконтролен императору (т.е. Наполеону I, который принимал многочисленные декреты, нарушавшие Конституцию). Кроме того, сами Трибунат и правительство не передавали акты для контроля; поэтому эта учрежденная Конституцией VIII г. (т.е. 1799 г.) система не действовала. Впрочем, когда конец режима Наполеона I стал очевидным и союзные войска подходили к Парижу, Сенат отменил все акты императора по мотивам их антиконституционности.

Конституционная хартия 1814 г. не предусматривала какого-либо органа по контролю за конституционностью. Процедура рассмотрения конституционности акта в порядке возражения сущест-

1 La justice constitutionnelle: Présentation générale. France, Etats-Unis. - Р. 6.

13

вовала при Июльской монархии и во Второй республике. В 1851 г. Кассационный суд ввел контроль за конституционностью актов судебной власти и некоторых актов регламентарной власти. Эта судебная практика, однако, сдерживалась Конституцией Франции 1852 г.1, которая предоставила Сенату новую компетенцию наблюдать за ее соблюдением с той особенностью, что контроль инициировался не только государственными органами, но и подачей петиций гражданами. Юридически Сенат обладал правом аннулировать законы, которые им признавались неконституционными. На практике названная компетенция не использовалась с 1852 по 1870 г.2

В период Третьей республики конституционные законы 1875 г. не предусматривали конституционного контроля, хотя в парламент была внесена масса законопроектов об учреждении такого института с целью уменьшить влияние могущественного парламента в государстве. Предложение наделить правами проверки конституционности судебные органы также было отвергнуто. Особенно настоятельны были требования правых партий в межвоенное двадцатилетие3, продиктованные реакцией на события в стране, в частности на создание Народного фронта и заметное усиление влияния коммунистической партии.

В Четвертой республике (Конституция 1946 г.) был учрежден лишь эмбриональный орган конституционной юстиции - Конституционный комитет, скорее являвшийся политическим, чем юридическим органом. В него входили: президент республики, который являлся председателем Комитета; председатель Национального собрания; председатель Совета республики (т.е. верхней палаты парламента); семь членов от Национального собрания и трое от Совета республики; эти члены избирались в начале каждой годовой сессии на основе пропорционального представительства от политических фракций этих палат. В ведении Конституционного комитета был только один вопрос - не предполагают ли законы, принятые Национальным собранием, пересмотра Конституции. Право запроса Комитета было весьма ограниченным. Это можно было сделать только по совместному требованию президента республики и председателя Совета республики, но при условии, что

1 Droit constitutionnel / Favoreu L. et al. - 16-e éd. - Р. 2014. - P. 291.

2 Ibid.

3 Lemasurier J. La constitution de 1946 et contrôle jurictionnel du législateur. -P., 1954. - P. 21-23.

решение о направлении этого запроса будет принято абсолютным большинством всего состава этого Совета и только после окончательного голосования по тексту закона, но до промульгации последнего. Кроме названной сферы Комитет был компетентен выносить решения в отношении первых 10 глав действовавшей Конституции 1946 г. (т.е. исключались преамбула, в которой провозглашались главным образом социально-экономические права и свободы, а также гл. XI о пересмотре Конституции и ее гл. XII о переходных положениях). Другими словами, запросы могли относиться только к нормам, касавшимся институтов страны. Статья 92 Конституции 1946 г. предусматривала: «Комитет рассматривает закон, прилагает старания, чтобы осуществить соглашение между Национальным собранием и Советом республики и, если это не удается, выносит решение в пятидневный срок со времени получения запроса. Этот промежуток в случае срочности сокращается до двух дней»1. Иначе говоря, основной задачей Комитета было «мирное» разрешение конфликта между палатами парламента. Если выносилось решение о том, что закон ведет к изменению Конституции, то он отсылался в Национальное собрание для нового рассмотрения. Если Национальное собрание подтверждало свой первоначальный проект, то проект не мог быть промульгирован без предварительного пересмотра Конституции. Если Комитет подтверждал, что закон не посягает на Конституцию, то он должен был быть промульгирован в обычные сроки.

Таким образом, учрежденный в Четвертой республике контроль не посягал на полномочия Национального собрания. На практике и этот контроль не действовал, поскольку с 1946 по 1958 г. Комитет собирался лишь однажды (в 1948 г.) по малозначительному вопросу.

Образование Конституционного совета в Пятой республике (этот исторический период начался с принятием Конституции 1958 г.) стало одной из важнейших новаций нового основного закона. Это своего рода революция во французской государственной системе. В целом Конституция 1958 г. отличается отчетливым антипарламентаризмом, несколько смягченным конституционной реформой 2008 г. Основной задачей вновь образованного Конституционного совета был контроль за соблюдением разграничения

1 Конституции буржуазных государств Европы / Под ред. Г.С. Гурвича. -М., 1957. - С. 964.

сфер деятельности парламента и исполнительной власти, т.е. за соблюдением положений ст. 34 Конституции.

Первоначально правящий политический класс, а также французская доктрина критически отнеслись к созданию этого органа. Французские юристы не имели опыта деятельности конституционной юстиции в стране и считали образцом американскую систему контроля1.

Другая точка зрения состояла в том, что Конституционный совет должен обеспечивать нормальное функционирование вновь созданного государственного механизма и удерживать парламент в рамках учрежденной системы рационализированного парламентаризма, одним из проявлений которого является строго определенная компетенция высшего представительного органа и обеспечение устойчивого положения правительства по отношению к парламенту.

Учрежденный Конституционный совет выходил за рамки известных моделей конституционного контроля. Похожий на европейскую модель контроля, он, однако, отличался от нее в частности порядком назначения, составом, полномочиями, применяемой процедурой и способом рассмотрения дел.

Конституционный совет постепенно стал меняться. Первоначально он был органом, с запросом о конституционности в который могли обратиться лишь четверо должностных лиц (президент Республики, председатели парламентских палат и премьер-министр). Такая «келейность» делала его деятельность по проверке конституционности законов весьма ограниченной. Основной причиной эволюции стало решение Совета от 16 июля 1971 г. по поводу закона о свободе ассоциации: Совет принял два принципиально важных положения, а именно признал преамбулу Конституции 1946 г. и Декларацию прав 1789 г. в качестве составной части Основного закона и объявил о существовании «конституционного блока», на соответствие которому он проверяет обжалуемые законы (перевод приводится ниже). Последовавшая конституционная реформа 1974 г. предоставила возможность запроса в Совет членам парламента - 60 депутатам Национального собрания или 60 членам Сената. В результате число запросов резко увеличилось, заметно возрос объем основной деятельности Совета, а именно деятельности по проверке конституционности законов.

1 Droit constitutionnel / Favoreu L. et al. - 16-e éd. - Р. 2014. - P. 314.

Самым заметным этапом эволюции Совета стал конституционный пересмотр 2008 г., закрепивший последующий контроль в отношении законодательных положений, применяемых в судебных органах и посягающих на конституционные права и свободы граждан (эта процедура получила название «приоритетный вопрос о конституционности») (о приоритетном вопросе о конституционности подробнее см. ниже). Здесь же лишь отметим, что этот институт, в новой ст. 61-1 Конституции 1958 г., по оценке французских юристов, «изменил французский юридический пейзаж»1. До введения этой процедуры Конституционный совет сильно «отставал» от ряда своих западноевропейских аналогов по объему полномочий и возможности влиять на государственную и политическую жизнь.

Идея включения приоритетного вопроса о конституционности принадлежит Эдуарду Балладюру (р. 1929), бывшему в 1988 г. председателем Конституционного совета. Она была поддержана президентом страны Франсуа Миттераном (1916-1996) в его речи 14 июля 1989 г. Проект конституционной реформы, необходимый для этого, был принят Национальным собранием 26 апреля 1990 г., но не был одобрен Сенатом, точнее, последний попросту не высказался об этой реформе. Идея была отмечена комиссией Жоржа Ве-деля (1910-2002) в 1993 г., созданной для внесения предложений по реформе действующего на тот момент Основного закона. Проект был воспроизведен в докладе Э. Балладюра, составленном в октябре 2007 г.; внесенные предложения были вотированы Национальным собранием в октябре 2008 г., на этот раз без какого-либо сопротивления Сената. Институт приоритетного вопроса о конституционности стал одним из основных пунктов конституционного пересмотра 23 июля 2009 г.

1 ColliardJ.-Cl. Un nouveau Conseil constitutionnel? // Pouvoirs: Revue française d' études constitutionnelle et politiques. - P., 2011. - N 137. - P. 155.

Глава 2.

ОРГАНИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕТА

Территориально Конституционный совет находится в Париже, занимая крыло в королевском дворце, расположенном в первом округе на острове Сите. В другом крыле здания с 1875 г. расположен Государственный совет; после того как предыдущее место его нахождения - дворец Пале д'Орсэ - было сожжено вместе с архивами во время Парижской коммуны.

Официально Конституционный совет был учрежден в марте 1959 г. и начал функционировать в следующем месяце.

Как уже говорилось, Конституционному совету учредители Основного закона 1958 г. хотели придать особую роль. Этот орган, по выражению одного из авторов Конституции М. Дебре (19121996), должен быть «оружием против отклонения от парламентского режима» (la deviation du régime parlementaire)1. В результате создания этого органа была нарушена французская традиция, исходящая из суверенитета закона и неприятия контроля за консти-туционностью2.

Внешне кажущийся похожим на институт конституционного контроля европейской модели, Конституционный совет на самом деле обладает значительными отличиями от нее как по своему составу, так и по полномочиям и применяемой в нем процедуре. В состав Совета входят две категории членов. Первая группа - девять членов по назначению; они получают свой пост по третям от президента республики, председателей Национального собрания и Сената на девять лет с обновлением по третям каждые три года в

1 ^^ m: Hamon F., Troper M. Droit constitutionnel. - 34-e éd. - P., 2013. -

P. 664.

2 Ardant Ph., Mathieu B. Institutions politique et droit constitutionnel. - 23-e éd. -P., 2011. - P. 125.

каждой из названных категорий. Вторая группа - члены по праву -бывшие президенты республики, причем неважно, в какой период времени они занимали этот высший государственный пост. Они состоят членами Совета пожизненно. При переходе в Конституционный совет бывшие президенты не приносят присяги, хотя они должны подчиняться всем требованиям и условиям, установленным для назначаемых членов. В результате такого членства в статус Конституционного совета как чисто судебного органа «подмешивается» политический аспект, поскольку глава государства, без сомнения, является политическим деятелем, непосредственно несущим ответственность перед народом.

В течение долгого времени члены Совета по праву игнорировали участие в его работе, считая, что он не является настоящим судебным органом, и указывая, что в других странах отсутствует такой институт членства в органах конституционного контроля. Два президента Четвертой республики В. Ориоль (1884-1966) и Р. Коти (1882-1962) присутствовали в Совете лишь эпизодически. До 2004 г. три бывших президента могли заседать (Ш. де Голль (1890-1970), В. Жискар д'Эстен (р. 1926) и Ф. Миттеран (19161996)), но они этого не делали. После очередного в 2007 г. конституционного пересмотра разд. IX Конституции президент может подвергаться преследованию за неисполнение своих обязанностей (ст. 68). Преследование (привлечение) не влечет утрату президентом гражданских прав, но может привести к его исключению из состава Конституционного совета в последующем1. Пожизненные члены подпадают под те же условия несовместимости должностей, что и назначаемые. Например, в 1984 г. В. Жискар д'Эстен стал депутатом Национального собрания, Ж. Ширак (р. 1932) - постоянно заседает в Совете после ухода с поста главы государства в 2007 г.

Право бывших президентов заседать в Конституционном совете все чаще подвергается критике по двум основаниям. Во-первых, даже утративший свой пост президент остается политическим деятелем и может влиять на других членов Совета. Во-вторых, начиная заседать в Совете, бывший президент встречает в нем членов, им назначенных при нахождении у власти (двоих или даже троих, причем один из них председатель Совета), которые обязаны ему своим постом, т. е. значительная часть членов этого органа хотя бы морально будет зависеть от бывшего прези-

1 Hamon К, Troper M. Ор. ей. - 34-е ёа. - Р., 2013. - Р. 668.

дента. Кроме того, увеличение продолжительности жизни, сокращение президентского мандата с семи до пяти лет может привести к тому, что значительная часть Совета будет состоять из бывших президентов. Ряд французских авторов и политических деятелей предлагают решить названную проблему путем предоставления бывшим президентам республики пожизненного места в Сенате; имеется несколько законодательных предложений для изменения действующей Конституции в соответствии с этой идеей1.

Как уже говорилось, срок нахождения в должности назначаемых членов составляет девять лет. Для первого состава Совета в 1959 г. каждый из полномочных лиц назначил по три советника, которые провели жеребьевку в каждой из групп о сроке нахождения их в должности, т.е. на три года - одного, на шесть лет - еще одного и на девять лет - третьего. Право назначения до конституционной реформы 2008 г. было дискреционным, т.е. управомочен-ные лица производили это назначение без каких-либо предварительных консультаций или соблюдения каких-либо условий, что резко отличало французский Совет от подобных органов в других странах. Реформа 2008 г. ввела некоторые новации в этот процесс. До новой редакции ст. 13 Конституции 1958 г. назначение президентом республики членов Совета не требовало контрассигниро-вания министров, но после реформы для такого назначения стало необходимым получение заключения соответствующих постоянных комиссий палат парламента. Эти заключения для президентского кандидата в большинстве случаев носят консультативный характер; но негативное заключение, принятое в комиссиях по меньшей мере тремя пятыми поданных голосов, препятствует назначению. Что же касается шести других членов, то они назначаются председателями парламентских палат по получению заключения соответствующей постоянной комиссии своей палаты (как правило, комиссии конституционных законов и законодательства). Большинство в три пятых в комиссиях не может помешать председателям палат назначить члена в Конституционный совет, поскольку ст. 13 Конституции не предусматривает этого; Основной закон говорит только о праве помешать назначению членов Совета президентом Республики. Такое назначение происходит на один срок.

На срок менее девяти лет может быть назначено лицо на вакантное место в Совете, образовавшееся вследствие различных причин (смерть, отставка, возникновение несовместимости долж-

1 Fraiseix P. Droit constitutionnel. - 3-e éd. - P., 2010. - Р. 301.

ностей и др.). Лицо назначается тем же органом, который назначал выбывшее лицо; срок его полномочий заканчивается в то же время, в которое должен был закончиться срок у выбывшего лица. Это правило имеет два исключения. Если заместившее лицо будет в должности три года или более, то оно не может быть назначено еще раз. Если это лицо пробудет в должности менее этого срока, то оно может быть переназначено на полный срок, т.е. еще на девять лет; теоретически возможно нахождение в должности 12 лет минуе один день. За все время функционирования Конституционного совета четыре члена работали более девяти лет1.

Члены Конституционного совета не могут быть отозваны в течение срока своих полномочий даже лицами, их назначившими.

Выбор назначаемых членов Конституционного совета никак не обусловлен и является дискреционным. Его члены должны иметь французское гражданство, обладать гражданскими и политическими правами, но отсутствуют требования к их образованию, компетенции или роду деятельности. На практике подбор членов весьма тщателен, и в состав Совета входят квалифицированные юристы, профессора права, магистраты, адвокаты или высшие чиновники и иногда политические деятели.

Примерно 90% из 71 члена, работавших с 1959 г., обладали дипломами, позволявшими им занимать судебные или административные должности; 26% - были докторами права и 26% - преподавателями правовых дисциплин (агреже)2. Среди членов Конституционного совета были выдающие юристы, вице-председатели Государственного совета, председатель Европейского суда по правам человека, примерно половина назначенных членов с 1959 по 2010 г. ранее являлись парламентариями; членом Совета был будущий премьер-министр, а затем президент Франции Ж. Помпиду (1911-1974), председатели Сената (Г. Моннервиль (1897-1991)) и Национального собрания (А. Перетти (1911-1983)), бывшие председатели постоянных комиссий Сената и Национального собрания. В настоящее время председателем Конституционного совета является Ж.-Л. Дебре (р. 1944), бывший председатель Национального собрания3.

Политическое влияние на назначение не исключается, поскольку взгляды кандидатов учитываются, хотя в составе этого

1 Ardant Ph., Mathieu B. - Ор. cit. - P. 127.

2 Droit constitutionnel / Favoreu L. et al. - 16-е éd. - P. 318.

3 Ibid. - P. 319.

органа были и лица, не принадлежавшие к политическим партиям, но известные своей профессиональной квалификацией.

Члены Конституционного совета подпадают под действие института несовместимости должностей; им запрещено иметь мандаты, получаемые путем выборов (национального и местного уровней), а также занимать большое число должностей. Попросту говоря, они обладают той же несовместимостью, что и парламентарии; могут заниматься только преподавательской деятельностью и в некоторых случаях адвокатской работой.

При нахождении в должности члены Совета обладают значительными гарантиями своей независимости. Прежде всего они не могут быть отозваны со своих постов даже лицами, их назначившими. Члены Совета могут быть объявлены официально ушедшими в отставку только самим Конституционным советом в пределах случаев, указанных в Ордонансе от 7 ноября 1958 г., а именно вследствие:

- принятия должности, не совместимой с членством;

- постоянной физической невозможности исполнять свои обязанности;

- утраты гражданских и политических прав;

- поведения, компрометирующего независимость и достоинство должности члена Совета.

С момента конституирования Совета до сих пор ни разу не был применен институт официальной отставки; члены Совета могут уходить в отставку добровольно, как это сделал председатель Совета Ролан Дюма (Roland Dumas) (р. 1922), когда он был подвергнут судебному преследованию в 1999 г.

Материальные условия членов Конституционного совета четко обозначены. Они приравнены ко второй категории высших государственных служащих вне шкалы государственной службы; им выплачивается около 7600 евро в месяц, причем это жалование не изменялось с 1 января 1992 г. Жалование сокращается наполовину, если член Совета занимается какой-либо профессиональной деятельностью. Во время нахождения в должности члены Конституционного совета не могут продвигаться по прежней своей должности и получать какие-либо награды. Правда, во французской литературе указывается на однажды примененную маленькую «хитрую забывчивость» этого положения, когда 2 апреля 1999 г. будущий председатель Совета П. Мазо (P. Mazeaud) (р. 1929) был

награжден Орденом почетного легиона, правда, в самом начале полученного им мандата1.

Руководит работой Конституционного совета председатель, назначаемый президентом республики из числа назначенных им членов или членов по праву, т.е. из числа бывших президентов республики. Такое положение существовало до 2000 г., когда председатель Р. Дюма ушел в отставку 1 марта 2000 г. Иве Гюена (Yves Guéna) (р. 1922) был назначен на пост председателя как старший по стажу, хотя в 1997 г. он был назначен в Совет председателем Сената.

На национальном протокольном уровне председатель Конституционного совета занимает лишь восьмое место и первое среди лиц, входящих в судебную систему страны2.

Административная автономия Совета проявляется в том, что он имеет собственный аппарат, который сам подбирает и назначает. Служащие находятся под управлением генерального секретаря, которого назначает президент республики по предложению председателя Совета. Во французской литературе это лицо иногда называют «десятым членом» Конституционного совета, учитывая важность его полномочий. По общему правилу, за исключением периода 1983-1986 гг., на этом посту находится чиновник весьма высокого уровня - член Государственного совета. Юридическая служба Совета включает одного магистрата общих судов, магистрата административных судов и администратора Национального собрания или Сената, прикомандированных к Совету на определенное время. В Совете имеются своя служба прессы и информации, служба документации, библиотечная служба, чиновники которых назначаются председателем Совета. К 2015 г. административный

1 Roussillon H. Le Conseil constitutionnel. - 5-e éd. - P., 2004. - P. 20.

2 Специальным декретом № 89-655 от 13 сентября 1989 г. о государственных церемониях, старшинстве, о военных и гражданских почестях определена очередность лиц, участвующих в такого рода мероприятиях. Она включает перечень должностей из 60 пунктов. Первые места в государственной иерархии занимают: 1) президент республики; 2) премьер-министр; 3) председатель Сената; 4) председатель Национального собрания; 5) бывшие Президенты республики в порядке нахождения их в должности; 6) правительство в порядке старшинства, устанавливаемого постановлением президента республики; 7) бывшие председатели Совета министров и бывшие премьер-министры во временном порядке их нахождения в должности; 8) председатель Конституционного совета; 9) вице-председатель Государственного совета; 10) председатель Экономического и социального совета; 11) депутаты; 12) сенаторы и др. - Прим. авт.

аппарат Совета состоял из 57 человек, включая двух стажеров из числа наиболее блестящих студентов юридических факультетов (чаще всего парижских университетов). Когда Конституционному совету после парламентских выборов приходится разбирать много жалоб на их результаты, то в состав административной службы приглашаются 10 помощников докладчиков из состава Государственного совета и Счетной палаты.

Финансовая автономия Совета состоит в том, что его бюджет составляется им самим и включается в общий бюджет государства, причем бюджет этого органа при прохождении в парламенте принимается без обсуждения. Председатель Совета является распорядителем кредитов, а расходы производятся казначеем, назначаемым председателем и перед ним ответственным.

Помимо соблюдения присяги члены Совета обязаны хранить тайну рассмотрения дел. Согласно Органическому закону от 15 июля 2008 г. Конституционный совет может открыть свои архивы для пользования, если со времени рассмотрения дела прошло 25 лет.

Глава 3.

КОМПЕТЕНЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕТА, НЕ СВЯЗАННАЯ С ПРОВЕРКОЙ СООТВЕТСТВИЯ ОСНОВНОМУ ЗАКОНУ

Компетенция Конституционного совета весьма многочисленна и разнообразна и не ограничивается контролем за конституционностью законодательных актов. Рассмотрение множества вопросов, отнесенных к компетенции Совета, может быть то факультативным, то обязательным. Прежде всего Конституция Франции 1958 г. предоставила Совету полномочия в сфере назначения высших органов государственной власти и проведения национальных референдумов (ст. 11 и 89). Местные референдумы находятся под контролем Государственного совета.

Контроль за выборами президента республики. Конституционный совет играет очень активную роль в подготовке выборов главы государства. С ним консультируется правительство, когда готовит акты об организации и проведении голосования. Кроме того, президент по собственной инициативе дает некоторое число рекомендаций, в частности в отношении унификации времени закрытия избирательных участков на национальной территории; известен также случай, когда он предложил увеличить (с 500 до 1000 человек) число тех, кто выдвигает кандидата, с целью уменьшения количества кандидатов в первом туре.

Вмешательство Конституционного совета при представлении кандидатов в президенты Республики является самым непосредственным, поскольку именно в Совет вносятся фамилии кандидатов и он получает рекомендации от лиц, обладающих определенным статусом, чтобы таким поручителем являться. Совет проверяет законность статуса и число поручителей кандидатов, публикует в официальном органе государства список кандидатов, допущенных к

голосованию. Кандидаты в президенты должны представлять в Совет декларации о своем имущественном положении; кроме того, Совет публикует декларацию кандидата, избранного президентом страны.

Согласно ст. 7 Декрета от 14 марта 1964 г., список кандидатов в президенты может быть обжалован в Конституционный совет «любым лицом, обладающим правом представления кандидатур», в течение 48 часов после его опубликования. Совет выносит окончательное решение по жалобе, и оно не подлежит какой-либо апелляции.

Конституционный пересмотр от 18 июня 1976 г., изменивший ст. 7 Основного закона 1958 г., предусмотрел вмешательство Конституционного совета в особых случаях, которые, впрочем, до сих пор не возникали, а именно в случаях смерти кандидата или возникновения препятствий для него участвовать в выборах. Если в течение семи дней, предшествующих дате прекращения выдвижения кандидатур, одно из лиц, публично заявивших о своем решении быть кандидатом по меньшей мере за 30 дней до названной даты, скончается или у него возникнут препятствия, то Конституционный совет может принять решение о переносе времени выборов. Если до первого тура выборов один из кандидатов скончается или у него возникнут препятствия, то Совет также принимает решение о переносе времени выборов.

В случае смерти (или возникновения препятствий) одного из двух кандидатов в президенты, находившихся в первом туре в наиболее благоприятном положении, а также оставшихся для участия во втором туре, Совет объявляет о новом проведении всех избирательных процедур.

В ход избирательной кампании по выборам президента Республики Конституционный совет не вмешивается; он только наблюдает за соблюдением избирательных процедур. Он может назначать делегатов для контроля за ходом выборов на избирательных участках и в бюро по выборам.

Например, в 1974 г. часть делегатов Совета не пустили на некоторые участки; результатом такого поведения со стороны местных избирательных органов стало аннулирование Советом результатов голосования в ряде округов, о чем было объявлено одновременно с оглашением общих итогов голосования.

Совету предоставлено право общего наблюдения за подсчетом голосов, он проверяет число голосов, полученных каждым кандидатом, а также рассматривает жалобы (они передаются ему в

течение 48 часов), включенные в протокол голосования по требованию избирателей. Избиратели имеют право прямого обращения в Конституционный совет; в него также напрямую могут обращаться представители государства (префекты) в отношении избирательных операций в округе или любой кандидат в течение 48 часов, следующих за голосованием, когда речь идет обо всех избирательных операциях.

Только после рассмотрения всех жалоб Конституционный совет объявляет об избрании нового президента республики, если, конечно, кандидат собрал требуемое число голосов. Если обнаружены нарушения, Совет может объявить о аннулировании частичном (неоднократно случалось) или в целом всех результатов голосования (не было ни разу).

Наконец, в течение двух месяцев, следующих за выборами, каждый кандидат в президенты, участвовавший в первом туре, должен представить в Совет отчет о своей избирательной кампании с указанием полученных им средств и расходов, которые Совет контролирует.

На Конституционном совете лежит обязанность констатации вакантности президентского поста или наличия препятствий к исполнению президентом своих функций (абз. 3 ст. 7 Конституции 1958 г.). Совет это делает абсолютным большинством голосов своих членов по запросу правительства. Функции президента в этом случае временно исполняет председатель Сената, который обладает всеми президентскими полномочиями, за исключением права проведения референдума и права роспуска Национального собрания, предусмотренных ст. 11 и 12 Конституции 1958 г. Если же у председателя Сената имеются препятствия к исполнению президентских функций, то эти функции осуществляются правительством. В истории Пятой республики было два случая, когда Совет констатировал вакантность поста президента республики: 28 апреля 1969 г., когда генерал Ш. де Голль добровольно ушел в отставку после неудачного для него референдума, на котором должна была коренным образом измениться действовавшая Конституция; и 3 апреля 1974 г., после смерти Ж. Помпиду. В последнем случае Совет не был формально уведомлен правительством; он констатировал вакантность в результате самозапроса.

Контроль за парламентскими выборами. В обязанность Конституционного совета входит контроль за парламентскими выборами, т.е. за выборами депутатов - членов Национального собрания и Сената. Такой контроль является важным новшеством в

публичном праве, обозначившим несомненный прогресс становления и развития правового государства во Франции1. До 1958 г. сами парламентарии принимали решение о законности выборов членов своих палат. Во французской правовой и политической литературе, существовавшей в Четвертой республике, процедура проверки правильности избрания парламентариев подвергалась жестокой критике. Известно много случаев, когда парламентарии отказывались утвердить выборы своих коллег по политическим соображениям.

Например, после парламентских выборов 1956 г. депутаты Национального собрания отказались утвердить выборы 11 кандидатов -членов пужадистского движения; неутвержденные кандидаты были заменены кандидатами политических партий правительственного большинства.

В Пятой республике контроль за правильностью избрания был передан Конституционному совету, что представляется вполне оправданным. Раз парламентарии являются выразителями национального суверенитета, то и судить о правильности их избрания должен орган конституционной юстиции.

Согласно ст. 59 Конституции 1958 г. Совет выносит решения о правильности избрания депутатов и сенаторов, если оно оспаривается, а не в целом в отношении всех выборов. Этот контроль проводится тогда, когда подается соответствующее заявление, что может сделать любой избиратель, внесенный в избирательный список округа, избрание от которого обжалуется; такое заявление должно быть подано в десятидневный срок со времени объявления результатов голосования; оно может исходить и от лица - бывшего кандидата на выборах. Не могут обжаловать выборы политические партии или объединения, если лицо было вписано в список этих организаций; также не могут жаловаться какие-либо ассоциации или представитель государства в департаменте. Пропуск десятидневного срока ведет к тому, что жалобщик не может подавать жалобу, он может лишь уточнять и развивать первоначальные претензии. Жалобы должна оспаривать избрание кандидата, объявленного избранным.

Жалоба может быть отклонена или удовлетворена; в таком случае аннулируются результаты выборов и назначается новое голосование. С 1959 г. таких случаев было 55 в отношении депутатов (в частности, на выборах 2012 г. было подано 108 жалоб и ан-

1 Droit constitutionnel / Favoreu L. et al. - 16-e éd. - P. 2014. - P. 326.

нулированы избирательные процедуры в семи округах); а с 1958 г. было вынесено решение о пяти аннулированиях в отношении се-наторов1. Если же Совет установит особо серьезные нарушения на выборах, или если эти нарушения были организованы в пользу одного кандидата, или выявлены массовые ошибки при подсчете голосов, то ничто не запрещает Совету объявить избранным другого кандидата. Однако такой замены кандидата еще не случалось в практике Совета.

После каждых выборов депутатов и сенаторов Конституционный совет выносит решение по многим десяткам, если не сотням требований об аннулировании результатов голосования. В этой сфере деятельности он наработал огромную практику и установил некоторые принципы отклонения жалоб или их удовлетворения.

С проблемой обжалования выборов парламентариев связан и контроль Совета за неизбираемостью кандидатов, т.е. контроль за положением, когда какие-либо обстоятельства мешают кандидату быть избранным. Вмешательство Совета возможно на двух уровнях. До голосования при внесении кандидатуры префект департамента обязан рассмотреть вопрос о представленной кандидатуре, и если у него есть сомнения, то он может запросить в течение 24 часов административный трибунал, который компетентен вынести решение в трехдневный срок о неизбираемости кандидата. Согласно ст. Ь.О. 160 Избирательного кодекса Франции это решение может быть опротестовано в Конституционный суд только после выборов указанного кандидата по названному основанию.

Второй уровень обжалования принадлежит Совету после объявления результатов выборов, если будет подана жалоба по единственному основанию неизбираемости избранного кандидата или даже его заместителя. Кроме того, вопрос о неизбираемости может быть поднят и по истечении 10 дней, отведенных для обжалования, если она выясняется уже при обладании мандатом. В таких случаях Совет запрашивается бюро соответствующей палаты, министром юстиции или прокуратурой (в случае осуждения лица после выборов). При отсутствии запроса парламентарий сохраняет свой мандат. До конца 90-х годов был только один случай, когда Совет постановил о лишении мандата, хотя сами запросы иногда подаются. Например, с 1959 по 1994 г. их было пять, а с 1994 по 1997 г. - шесть.

1 Droit constitutionnel / Favoreu L. et al. - 12-е éd. - P. 2012. - P. 323; Droit constitutionnel / Favoreu L. et al. - 16-е éd. - P. 2014. - P. 327.

С контролем за проведением выборов связан и контроль за соблюдением правил финансирования избирательной кампании кандидатов. Конституционный совет в рамках законодательства о финансировании избирательных кампаний обладает полномочиями объявлять неизбранными кандидатов, которые не соблюдали нормы о предоставлении отчетов о проведенной кампании.

Так, два депутата были лишены своих мандатов и объявлены неизбранными в 2002 г. и трое - в 2008 г. (на выборах 2007 г.)1.

О соблюдении правил предоставления отчетов об избирательной кампании может быть запрошено в трех случаях:

1) Национальной комиссией по отчетам и политическому финансированию, если отчет был ею отклонен;

2) самим Конституционным советом, если избранным лицом не была представлена декларация об имущественном положении;

3) участвовавшим в выборах кандидатом не представлен отчет об избирательной кампании.

В двух последних случаях Совет объявляет о неизбираемости в течение года. Он также может в течение года объявить о неизбираемости, если превышен максимальный допустимый размер финансирования.

Рассмотрение споров в отношении парламентского мандата. Французское конституционное и избирательное законодательство установило несовместимость должностей для парламентариев (в частности, ст. Ь.О. 146 Избирательного кодекса содержит их перечень)2. Как известно, устанавливаемая законом несовместимость преследует несколько целей:

- соблюдение принципа разделения властей - не допустить, чтобы парламент или иное представительное учреждение включало лиц, подчиненных правительству или экономически от него зависимых;

- гарантировать избирателям свободу на выборах, не позволяя кандидатам использовать свое служебное положение для оказания давления;

- обеспечить независимость парламентариев и других выборных лиц по отношению к частным интересам.

Соблюдение законодательства в названной сфере возложено на Конституционный совет, который очень точно придерживается

1 Droit constitutionnel / Favoreu L. et al. - 14-е éd. - P., 2012. - P. 324.

2 См.: МаклаковВ.В. Избирательное право современной Франции. - М., 2011. - С. 73.

законодательных норм. Запрос делается либо бюро парламентской палаты, либо самим парламентарием, либо министром юстиции. Если Совет постановит об имеющейся несовместимости мандата с какой-либо должностью, то парламентарию предоставляется 15 дней для того, чтобы выбрать одну из должностей, т.е. либо остаться парламентарием, либо подать в отставку с этого поста.

Если во время осуществления мандата парламентарий подпадает под действие института несовместимости должностей, то по запросу министра юстиции или прокуратуры при судебном органе, рассматривавшем дело парламентария, Конституционный совет высказывается о лишении мандата. До настоящего времени было только 22 решения о таком лишении, причем это число постепенно увеличивается: четыре решения с 1959 по 1994 г. и 18 - с 1994 по 2012 г.1

Контроль за проведением референдумов. Согласно ст. 60 Конституции 1958 г. «Конституционный совет следит за правильностью проведения референдума, предусмотренного в статьях 11 и 89 и в разделе XV. Он объявляет их результаты»2. Совет обладает в этой области как консультативными, так и судебными полномочиями. Речь идет о законодательном референдуме в соответствии со ст. 11 Конституции, о референдуме учредительского характера (ст. 89 Конституции) и о референдуме по вопросу о присоединения новых государств к Европейскому союзу (ст. 88-5 Конституции).

Согласно Ордонансу от 7 ноября 1958 г. (см. приложение), содержащему Органический закон о Конституционном совете, с последним консультируется правительство в отношении всех вопросов, касающихся проведения референдума. Совет может делать замечания в отношении списка организаций, использующих официальные средства пропаганды (публичное радио и телевидение).

Конституционному совету принадлежит право наблюдения за надлежащим проведением избирательной кампании, в частности за соблюдением равенства в доступе к государственному радио и телевидению различных политических группировок. Кроме того, Совет может представить свое заключение по поводу формулировки и редакции выносимого на референдум вопроса и проверять исполнение конституционных требований по этому поводу.

Совет наблюдает за ходом референдума через своих делегатов, посылаемых на места, производит общий подсчет голосов,

1 Droit constitutionnel / Favoreu L. et al. - 16-éd. - P. 331.

2 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - С. 102.

рассматривает жалобы по поводу голосования и объявляет его результаты. Жалобы вносятся в протокол голосования и не могут быть поданы напрямую в Совет. При серьезных нарушениях Конституционный совет может аннулировать результаты голосования либо частично, либо полностью.

Конституционный пересмотр в июле 2008 г. ввел новый вид референдума - по инициативе одной пятой членов парламента, поддержанной одной десятой частью избирателей, внесенных в избирательные списки. Эта инициатива обладает формой законодательного предложения и не может предлагать отмену какого-либо законодательного положения, промульгированного меньше года тому назад. Сама процедура внесения предложения со стороны парламентариев выглядит не очень затруднительной, поскольку требует подписи 185 человек, т.е. пятой части состава парламента (в настоящее время - 577 депутата и 343 сенатора). Эта цифра довольно легко достижима не только для фракции большинства в Парламенте, но и для оппозиционных партий1. Что же касается числа подписей избирателей, то инициатива парламентариев должна быть поддержана десятой частью избирательного корпуса, что в настоящее время составляет 4 млн 400 тыс. подписей, т.е. в девять раз больше, чем нужно собрать в Италии. Число подписей избирателей играет определяющее значение: большое число практически невозможно собрать в предусмотренный срок и мобилизовать необходимые ресурсы для проведения голосования.

Два закона - Органический (№ 2013-1114 от 6 декабря 2013 г. о применении ст. 11 Конституции) и простой (№ 2013-1116 от 6 декабря 2013 г. с таким же названием) регулируют детали применения института названного референдума по инициативе парламентариев, поддержанной избирателями. Сбор подписей избирателей возложен на Министерство внутренних дел. Избиратели должны ставить свои подписи электронным путем, причем они не могут отзываться. Время сбора составляет девять месяцев.

Статья 9 указанного Органического закона установила, что если законодательное предложение не было рассмотрено по меньшей мере один раз в каждой из обеих парламентских палат в шестимесячный срок, считая со времени опубликования в «Journal officiel» решения Конституционного совета о том, что получена

1 Hamon F. Nouvelle procédure de l'article 11 : un «vrai faix référendum d'initiative populaire» // La révision de 2008: Une nouvelle Constitution? / Ouvrage coordonné par J.-P. Camby, P. Fraisseix. J. Gicquel. - P., 2011. - P. 51.

поддержка по меньшей мере десятой части избирателей, внесенных в избирательные списки, то президент республики передает законодательное предложение на референдум. Этот срок приостанавливается на время между двумя очередными сессиями.

Главную «скрипку» в начавшейся референдарной процедуре играет Конституционный совет, который в месячный срок со времени передачи ему законодательного предложения председателей соответствующей палаты проверяет, что:

1) законодательное предложение представлено по меньшей мере пятой частью членов парламента, причем эта пятая часть рассчитывается на основе числа действительно занимаемых мест ко дню регистрации запроса Конституционным советом, округленных до следующей более высокой цифры в случае образования долей;

2) предмет законодательного предложения отвечает условиям, указанным в ст. 11 Конституции 1958 г.;

3) никакое положение законодательного предложения не противоречит Конституции.

На Конституционный совет возложена также задача следить за законностью операций по сбору подписей избирателей в поддержку предложения.

Простой Закон от 6 декабря 2013 г. установил уголовные санкции за различные нарушения референдарной процедуры, а также размеры финансовых дарений физическими лицами для финансирования содействия или на воспрепятствование сбору подписей в отношении предложенного законодательного предложения.

В целом же введенный реформой 2008 г. новый тип референдума рассматривается во Франции как важный элемент демократии, предоставляющий возможность гражданам играть активную роль в политической жизни. Вопрос состоит в том, могут ли эти возможности быть реализованы при установленных для организации и проведения референдума фильтрах.

Рассмотрение вопросов об организации и деятельности палат парламента. Речь идет о контроле за регламентами Национального собрания и Сената, который осуществляется Советом на основании абз. 1 ст. 61 Конституции 1958 г. Совет также наблюдает за работой палат при осуществлении контроля за конституционностью законов на основании первых двух абзацев этой же статьи Основного закона. Регламенты палат парламента, согласно указанной статье, должны быть переданы в Конституционный совет в обязательном порядке для того, чтобы определить их соответствие

Конституции. Регламент (или его изменения) направляется в Совет председателем соответствующей палаты; Совет рассматривает соответствие этого акта не только Конституции, но и Ордонансу № 58-1100 от 17 ноября 1958 г. о деятельности палат парламента. Срок рассмотрения установлен в один месяц. Положения, признанные неконституционными, не могут применяться в соответствующей палате. Проверка первоначальных регламентов в 19581959 гг. осуществлялась Советом дважды: после исправления положений, признанных неконституционными, эти акты изучались повторно.

На начало 2012 г. Конституционный совет вынес более 70 решений, посвященных регламентам палат, примерно в равной мере распределенных между Национальным собранием и Сенатом. Оценка, даваемая этим решениям, по мнению ряда французских ученых, неоднозначна: «Нельзя рассматривать судебную практику Совета как неблагоприятную по отношению к парламенту или по меньшей мере сокращающую его прерогативы; в некоторых случаях Конституционный совет сохранил права палат в отношении Правительства, хотя Конституция не запрещает Совету это де-лать»1, - пишет один из французских ученых.

Контроль за внесением законопроектов в парламент (ст. 39 Конституции 1958 г.). В соответствии с предложениями упоминавшегося комитета Э. Балладюра, подготовившего проект масштабной конституционной реформы 2008 г., в Основной закон было включено положение, согласно которому правительство должно присоединять к своим законопроектам (с их передачей в Государственный совет) всю информацию для разъяснения существа проекта членам парламента (всякого рода исследования об экономических, социальных и других результатах принятия проекта, о проведенных консультациях, мотивах внесения, соотносимости с правом Европейского союза). Порядок представления законопроектов определен Органическим законом от 15 апреля 2009 г., который позволяет парламентариям судить о полноте и точности прилагаемых материалов. Реализация этого положения возложена на конференцию председателей парламентской палаты, в которую внесен законопроект. Если конференция сочтет, что положения Органического закона нарушены, то проект не может быть внесен в повестку дня. При разногласиях конференции и правительства председатель соответствующей палаты или премьер-министр

1 Droit constitutionnel / Favoreu L. et al. - 16-е éd. - P. 332.

имеют право запросить Конституционный совет, который выносит решение в десятидневный срок. Запрос Совета может служить гарантией соблюдения Органического закона.

Следует упомянуть, что некоторые проекты законов освобождены от предоставления такой информации (финансовые законопроекты, законопроекты о финансировании социального обеспечения, о программировании, о продлении чрезвычайного положения); некоторые проекты законов о ратификации международных соглашений или договоров (ст. 53 Конституции 1958 г.) требуют «облегченных» исследований (ст. 11 Органического закона от 15 апреля 2009 г.).

Контроль за компетенцией правительства. На основании абз. 2 ст. 61 Конституции 1958 г. Конституционный совет выработал правило: в случае необходимости он может уточнять условия проведения в жизнь процедуры об ответственности правительства, в частности на основании абз. 3 ст. 49 Конституции (решение Совета № 79-110 от 24 декабря 1979 г.) и временного замещения поста премьер-министра (решение № 89-268 от 29 декабря 1989 г.).

Констатация исключительных положений. В этой области первым таким положением является невозможность исполнения президентом республики своих полномочий. Как отмечалось ранее, согласно ст. 7 Конституции 1958 г. Конституционный совет по запросу правительства может констатировать возникновение препятствий временного или постоянного характера для исполнения обязанностей президентом Республики, что позволяет начать процедуру временного исполнения этих обязанностей и в последующем организовать проведение новых президентских выборов.

Следующим полномочием Конституционного совета в рассматриваемой области является контроль за объявлением и длительностью применения чрезвычайного положения на основании ст. 16 Конституции 1958 г. Данная статья позволяют президенту Республики ввести в стране такое положение, которое автоматически предоставляет ему право принимать все меры, диктуемые обстоятельствами (серьезные и непосредственные угрозы институтам республики, независимости нации, целостности ее территории или выполнению ее международных обязательств). Эти меры должны быть продиктованы стремлением предоставить в кратчайшие сроки государственной власти средства для выполнения ими своих обязанностей. В этом случае президент предварительно запрашивает Конституционный совет, который дает свое заключение, публикуемое в официальном органе государства.

Так, в апреле 1961 г. генерал Ш. де Голль, использовавший ст. 16 Конституции, получил положительное заключение о введении такого положения. Больше того, каждое решение президента Республики, принятое в рамках этой статьи, должно быть передано Конституционному совету, который выносит свое положительное или отрицательное и секретное заключение. В указанном заключении 1961 г. Совет дал 16 консультаций по поводу решений, принятых президентом республики.

Конституционный пересмотр 2008 г. ввел последующий контроль за применением президентом названных мер. Отныне после 30 дней осуществления чрезвычайных полномочий Конституционный совет может быть запрошен председателем Национального собрания, председателем Сената, 60 депутатами или 60 сенаторами оценить по существу предпринимаемые президентам меры. Совет должен в короткий срок представить свое заключение, имеющее публичный характер. По истечении 60 дней реализации исключительных полномочий и в любое другое время после этого срока Совет при соблюдении тех же условий может опять рассматривать этот вопрос.

Заключения Конституционного совета носят консультативный характер и юридически не связывают президента Республики, но публичный характер этих заключений может оказывать сильное давление на президентские решения о продлении или неприменении исключительных полномочий.

Глава 4.

КОНТРОЛЬ ЗА КОНСТИТУЦИОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Наиболее важным полномочием Конституционного совета является, конечно, контроль за законами с точки зрения их соответствия Основному закону; ради этой функции и был образован Совет. Такой контроль многогранен и имеет своим предметом различные отношения по поводу этих актов. Он может быть разделен на несколько видов: контроль за разделением регламентарных и законодательных актов; за простыми и органическими законами; международными нормами; законами в Новой Каледонии.

Рассмотрим компетенцию Конституционного совета в названной последовательности. При рассмотрении споров о разграничении законодательной и регламентарной компетенций возможны несколько случаев. Первый относится к разграничению законодательной и регламентарной областей, т. е. областей, зарезервированных за парламентом и за правительством. В этом случае Конституцией 1958 г. предусмотрены также два случая. Первый - на основе ее ст. 41: «Если во время законодательной процедуры выявляется, что какое-либо предложение или поправка не входит в область законодательства или противоречит делегированным полномочиям, предоставленным в соответствии со статьей 38, то Правительство может заявить об их неприемлемости.

В случае разногласий между Правительством и председателем соответствующей палаты Конституционный совет по просьбе той или другой стороны выносит постановление в восьмидневный срок»1. Второй - рассмотрение вопроса о разногласиях между правительством и председателем палаты. Другими словами, Совет

1 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - С. 94.

рассматривает вопрос и принимает решение до промульгации закона. Эта процедура в настоящее время на практике официально не используется. Она применялась только 11 раз в первые 20 лет существования Пятой республики (четыре раза по инициативе председателя Национального собрания и семь раз - по инициативе председателя Сената); с 1979 г. не последовало ни одного запроса. Впрочем, во французской правовой литературе указывается, что процедура ст. 41 стала применяться не путем обращения в Конституционный совет, а внутри парламентских палат на стадии подготовки к рассмотрению законопроектов; с 1959 г. известно более 200 таких случаев, причем в 90% из них председатели парламентских палат возражали против неприемлемости актов, представленных правительством. Кроме того, норма ст. 41 может использоваться в качестве препятствия при внесении поправок в законопроекты. В 2005 г., например, было отклонено 15 тыс. поправок в законопроект о почтовой деятельности на основе их регламентарного ха-рактера1.

К этой же категории дел о разграничении полномочий относится процедура на основе абз. 2 ст. 37 Конституции: вопросы, не входящие в область законодательства, носят регламентарный характер.

«Акты по этим вопросам, изданные законодательным путем, могут быть изменены декретами по получении заключения Государственного совета. Те из этих актов, которые были введены после вступления в силу настоящей Конституции, могут быть изменены декретом лишь в том случае, если Конституционный совет установит, что они имеют регламентарный характер в соответствии с предыдущим абзацем»2. Здесь предусмотрены две процедуры. Первая - в отношении актов законодательного характера, вступивших в силу до 4 октября 1958 г. Правительство может их изменять декретом по получении заключения Государственного совета. В отношении последующих актов оно может эти акты изменять, если Конституционный совет объявит, что они согласно ст. 34 Конституции относятся к ведению регламентарной власти. Запрос

1 Droit constitutionnel / Favoreu L., et al. - 16-éd. - P. 337. Во Франции и в странах, воспринявших ее некоторые конституционно-правовые институты, проводится терминологические различие между законопроектами и законодательными предложениями. Первые - вносятся правительством; вторые - парламентариями, т.е. депутатами Национального собрания и членами Сената. - Прим. авт.

2Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - С. 93.

в Конституционный совет делает премьер-министр. На 31 декабря 2010 г. было 222 решения на основе названной нормы, причем в первые 20 лет существования Пятой республики была вынесена половина решений; а сейчас эта процедура используется весьма редко (два раза в 2002-2004 гг., по пять - в 2005 и 2008 гг., четыре -в 2010 г.).

Контроль за простыми и органическими законами - главная функция, ради которой был создан Конституционный совет. Согласно абз. 1 ст. 61 Конституции 1958 г. «Органические законы до их промульгации... должны быть представлены Конституционному совету, который выносит решение об их соответствии Конститу-ции»1. Органические законы, и это первый случай, принимаются в соответствии со специальной процедурой, указанной в Основном законе, и они представляют собой акт, издаваемый на основе бланкетных норм, содержащихся в Конституции. Конституция 1958 г. специально объявляет об издании таких законов. Назначение таких законов состоит в установлении организации и порядка деятельности органов, указанных в Основном законе. Сфера издания таких законов ограничена, к ним относятся наиболее значимые вопросы, касающиеся таких органов. Эти акты дополняют и уточняют Конституцию. Органические законы имеют юридическую силу, меньшую чем Конституция, но большую, чем простые законы, т. е. органические законы составляют промежуточный эшелон в законодательной иерархии.

Органические законы, проверяемые в обязательном порядке, направляются в Конституционный совет премьер-министром и исследуются на всю совокупность конституционных норм (см. ниже). Они также проверяются и по существу, и в отношении процедуры принятия, установленной Конституцией 1958 г., и в сравнении с компетенцией простого законодателя.

До начала 2014 г. Конституционный совет вынес более 170 решений об органических законах. Они касаются важнейших вопросов конституционного права, в частности гарантий независимости магистратов судебной системы, статус которых определяется органическим законом. Более того, контроль за органическим законодательством позволяет Конституционному совету определять характер простого законодательства путем толкования органических законов при их проверке2.

1 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - С. 102.

2 Droit constitutionnel / Favoreu L. et al. - 16-éd. - P. 340.

Второй случай рассмотрения конституционности актов Конституционным советом напрямую связан с факультативной проверкой простых законов (абз. 2 ст. 61 Конституции 1958 г.). Контроль может осуществляться только после принятия закона, но до его промульгации президентом республики, т. е. в данном случае контроль является предварительным. Правом запроса обладает весьма ограниченное число субъектов, а именно президент республики, премьер-министр, председатель Национального собрания, председатель Сената, а с 1974 г. - 60 депутатов или 60 сенаторов. Конституционный совет должен вынести решение в месячный срок. Однако при наличии срочности, по требованию правительства, этот срок сокращается до восьми дней. Обращение в Конституционный совет приостанавливает течение срока промульгации. В результате, и это очевидно, Совет должен работать весьма оперативно.

До расширения права запроса, т.е. с 1959 по 1974 г., контроль за простыми законами был весьма редок: он был проведен в отношении только семи актов; после расширения права запроса до 2012 г. было проверено более 400 простых законов, как правило, по требованию парламентариев (более 340 запросов).

Возможен и последующий конституционный контроль законов. Он проводится тогда, когда переданный на рассмотрение Совету закон изменяет какой-либо ранее принятый и действующий акт. В этом случае Совет контролирует конституционность и этого акта и, рассматривая в совокупности названные акты, может отменить уже действующий акт. Такую возможность проверки установил сам Совет в своих довольно многочисленных (пяти) решениях.

Реальные возможности для обжалования проектов, принятых парламентом, несколько сокращаются по некоторым причинам. Прежде всего, подавляющая часть законов, издаваемых парламентом, имеют правительственное происхождение; кроме того, председатель Национального собрания всегда принадлежит к правительственному большинству, т.е. премьер-министр и этот председатель состоят в одной политической партии или входят в один партийный блок. Что же касается права президента республики обжаловать принятый парламентом законопроект, то тут можно привести следующие рассуждения. Согласие главы государства на внесение законопроектов в парламент вне периодов «сосуществования»1

1 «Сосуществование» («соЬаЪНайоп») - термин во французской юридической и политической науке, означающий одновременное существование прави-

юридически необязательно, но маловероятно, чтобы глава государства не ставился в известность о таких законопроектах.

В сфере проверки на конституционность простых законов факультативный контроль является абстрактным. Другими словами, проверяется лишь соответствие Конституции юридических норм вновь принятого законопроекта без какой-либо практики, без какого-либо случая его применения, привязки к жизни. Данное обстоятельство совсем не исключает того, что Конституционный совет может тщательно проанализировать нормы переданного ему акта и предположить, как они будут применяться и трактоваться в жизни.

Указанные правила распространяются и на специальную категорию актов, выделенных в абз. 1 ст. 47 Конституции 1958 г., а именно на проекты закона о финансировании социального обеспечения.

Важно отметить, что Конституционный совет не вправе контролировать конституционность тех законов, в которые автоматически переносятся директивы Европейского союза, поскольку контроль за соответствием директив основополагающим актам Союза осуществляет Суд правосудия ЕС. Однако к ведению Совета относится контроль законов о переносе содержания директив, если эти законы не соответствуют директивам. Такое правило установил сам Совет в решении № 2006-535 от 30 марта 2006 г.

Необходимо также указать, что Конституционный совет заявил о своей некомпетентности контролировать законы, принятые на референдуме (решение от 6 ноября 1962 г и 23 сентября 1992 г.) по тому основанию, что такие акты являются «прямым выражением национального суверенитета».

Как уже говорилось, контроль за органическими и простыми законами осуществляется в предварительном порядке и носит абстрактный характер. После конституционной реформы 2008 г. стало возможным проведение и последующего контроля в связи с так называемыми «приоритетными вопросами о конституционности». Применение названной процедуры напрямую связано с защитой прав и свобод и человека и гражданина, т.е. с темой настоящей работы, и будет рассмотрено в гл. 8.

тельства и президента, принадлежащих к различным (оппозиционным по отношению друг к другу) политическим партиям. - Прим. авт.

Глава 5.

КОНТРОЛЬ ЗА МЕЖДУНАРОДНЫМИ НОРМАМИ

Рассмотрение международных норм (включая нормы Европейского союза) осуществляется на основе процедуры ст. 54 Конституции 1958 г.; но могут применяться и положения абз. 2 ст. 61. Процедура ст. 54 в отношении контроля за конституционностью международных соглашений не имела аналогов в конституционном законодательстве других стран. Лишь впоследствии такая процедура была воспринята основными законами некоторых других стран (например, ст. 95 Конституции Испании 1978 г.). В тексте статьи после ее изменения в 1992 г. процедура проверки конституционности международных соглашений закреплена следующим образом: «Если Конституционный совет, запрошенный президентом Республики, премьер-министром, председателем одной или другой палаты, или шестьюдесятью депутатами, или шестьюдесятью сенаторами, заявит, что какое-либо международное соглашение содержит какие-либо положения, противоречащие Конституции, то разрешение на ратификацию или одобрение международного соглашения, о котором идет речь, может состояться только после пересмотра Конституции»1.

До настоящего времени Совет запрашивался 13 раз: премьер-министром 19 июня 1992 г., 70 сенаторами 2 сентября 1992 г., премьер-министром и президентом Республики 31 декабря 1997 г., президентом Республики и премьер-министром 22 января 1999 г., президентом Республики 30 декабря 1976 г., 22 мая 1985 г., 9 апреля 1992 г., 15 июня 1999 г., 29 октября 2004 г., 22 сентября 2005 г. и 13 декабря 2007 г., 9 августа 2012 г.

Замечено, что запросы премьер-министра и президента Республики менее мотивированы; в запросах парламентариев аргу-

1 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - С. 101

ментация более сильная1. Каждый раз Совет должен вынести решение в месячный срок, хотя указаний на него в законодательстве не имеется.

Если Конституционный совет постановляет об отсутствии каких-либо положений в международном соглашении, противоречащих Конституции, то оно может быть одобрено или ратифицировано. Наоборот, если какое-либо положение противоречит Конституции 1958 г., то нужен пересмотр последней с таким расчетом, чтобы положения международного соглашения не противоречили Конституции. По этому основанию первый пересмотр Конституции был произведен после решения № 308-92 от 9 апреля 1992 г. в связи с принятием Маастрихтского договора; второй - 25 января 1999 г. на основе последствий, вытекающих из Амстердамского договора от 8 июля 1999 г. (решение Совета 97-394 от 25 января 1999 г.); третий - 8 июля 1999 г., с тем чтобы позволить парламенту ратифицировать Римский договор о Международном уголовном суде вследствие решения Совета № 98-408 от 22 января 1999 г.; четвертый - 28 марта 2003 г. по поводу европейского мандата на арест, вследствие решения Государственного совета. Пятый пересмотр произошел 1 марта 2005 г. для того, чтобы позволить ратифицировать Конституцию для Европы на основании решения Совета № 2004-505 от 19 ноября 2004 г.; шестой пересмотр -23 февраля 2007 г. с целью позволить ратифицировать Пакт ООН о гражданских и политических правах в отношении отмены смертной казни (решение Конституционного совета № 2005-524 от 13 октября 2005 г.). Наконец, седьмой пересмотр был осуществлен 4 февраля 2008 г. в результате решения Конституционного совета № 2007-560 от 20 декабря 2007 г., для того чтобы позволить Франции ратифицировать Лиссабонский договор 2007 г.

До 26 июня 1992 г., т.е. до внесения очередной конституционной поправки, парламентарии не имели права напрямую обжаловать конституционность международных соглашений. Однако согласно решению от 30 декабря 1996 г. № 76-71 Конституционный совет допустил возможность такого обжалования на общих основаниях в отношении законов о ратификации международных договоров (т. е. по запросу 60 депутатов или 60 сенаторов). Первый такой случай произошел в 1980 г. (решение № 80-116 от 17 июля 1980 г.), когда была проверена конституционность Франко-германской конвенции о юридической взаимопомощи. С 1992 г.

1 Droit constitutionnel /Favoreu L. et al. - 16-éd. - P. 347.

парламентарии могут напрямую запрашивать Совет по названному вопросу.

Сам Совет посчитал, что на основе ст. 61 Конституции он может рассматривать законы с точки зрения их конвенционности, т. е. с точки зрения их соответствия международным соглашениям, дополняющим внутренний правовой порядок (первый раз - решение № 75-54 от 15 января 1975 г.), и, как уже говорилось, он рассматривает соответствие законов директивам Европейского союза, включаемым во внутреннее французское право (решение № 2004496 от 10 июня 2004 г.; № 2006-540 от 10 июля 2006 г. и др.).

Наконец, в связи со вступлением в силу нового особого статута Новой Каледонии Совету была предоставлена компетенция контролировать соответствие Конституции «законов страны», принятых Конгрессом (т.е. представительным органом) этой территории. Этот Конгресс имеет право принимать законы, касающиеся правил о гражданстве, избирательного режима, занятости и положений обычного права в гражданской области. Новый статус этой территории был включен в Конституцию Франции 1958 г. в результате ее пересмотра 20 июля 1998 г. Особенности процедуры рассмотрения актов собрания Новой Каледонии регулируются специальным Органическим законом от 19 марта 1999 г.

Кроме названных основных полномочий на Конституционный совет возложены многие другие, не связанные с проверкой соответствия актов Основному закону. Прежде всего, Совет является консультативным органом по вопросам, которые точно указаны Конституцией, законодательными и регламентарными нормами. В практике Совета был случай, когда в сентябре 1961 г. он был запрошен председателем Национального собрания о возможности внесения, обсуждения и голосования по резолюции порицания правительству со стороны депутатов во время применения ст. 16 Конституции 1958 г., т.е. во время действовавшего чрезвычайного положения в стране. Совет указал, что он может быть запрошен только в случаях, когда на это указывает Конституция, т. е. он проявил строго формальный подход и отказался расширять свои полномочия.

Глава 6.

ПРОЦЕДУРА РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ В КОНСТИТУЦИОННОМ СОВЕТЕ

В этой главе не рассматривается новая процедура приоритетного вопроса о конституционности, включенная в Конституцию 1958 г. в результате ее пересмотра в 2008 г., а только процедура, касающаяся всех остальных вопросов. Процедура приоритетного вопроса излагается далее.

Порядок рассмотрения дел в Совете зависит от характера переданного ему вопроса, т.е. от того, какое полномочие в конкретном случае должно быть использовано. Как уже говорилось, две категории актов - органические законы и регламенты палат парламента - представляются в Совет в обязательном порядке. Органические законы регулируют важнейшие стороны государственной жизни - продолжительность полномочий палат парламента, случаи неизбираемости парламентариев, правила принятия финансовых законов и законов о финансировании социального обеспечения, статус заморских территорий, правила, регулирующие организацию и деятельность Конституционного совета, статус магистратуры и др. Такие законы после их одобрения парламентом автоматически направляются премьер-министром на рассмотрение Совета. Направляемый текст не должен содержать какой-либо аргументации, что в некоторой мере отличается от запроса по поводу простых законов. Сроки рассмотрения органических законов такие же, как и для простых законов, т.е. один месяц, а если правительство объявило срочность - восемь дней (абз. 3 ст. 61 Конституции 1958 г.).

Получив органический закон, Конституционный совет рассматривает его в полном объеме; кроме того, Совет изучает и порядок принятия этих актов с процессуальной точки зрения (ст. 46 Конституции 1958 г.). В решении от 21 февраля 1992 г. Совет ис-

ключил возможность параллельного запроса по поводу органических законов, когда об одном и том же акте запрашивают сразу премьер-министр (по должности) и другие субъекты (например, 60 депутатов или 60 сенаторов), указав, что применение параллельного запроса является бесполезным.

На практике Конституционный совет изучает также вопрос о содержании переданного акта на предмет его соответствия регулированию, относящемуся к органическому. Если соответствия не выявлены, то Совет может какие-либо положения или весь акт перевести «на низший уровень», указав в решении, что означенное регулирование относится к сфере обычного закона. При этом акт не аннулируется (решение от 29 января 1976 г.). Наоборот, если какие-либо положения по своему характеру являются органическими, но содержатся в простом законе, то Конституционный совет, не колеблясь, признает их неконституционными. Такое решение вполне справедливо, поскольку нарушается процедура принятия акта: органическое законодательство принимается с соблюдением более строгой процедуры, чем простые законы (решение от 30 декабря 1996 г.).

Еще одна категория актов - регламенты парламентских палат или изменений в них, отсылаемые в Совет в обязательном порядке, направляется председателями соответствующих палат без каких-либо сопроводительных замечаний. Совет обязан принять решение в месячный срок, и он рассматривает только регламент или изменения в него в полном объеме. От этой процедуры избавлены генеральные инструкции бюро палат1.

Хотя ни Конституция 1958 г., ни Ордонанс от 7 ноября 1958 г., содержащий Органический закон о Конституционном совете и являющийся основным нормативным актом об этом органе, прямо не указывают на право Совета проверять конституционность регламента Конгресса (т.е. совместно заседающих палат

1 Деятельность палат французского парламента, помимо регламента, регулируется также Генеральными инструкциями бюро палат. Такие инструкции существовали и в парламенте Четвертой республики. В этих актах содержатся положения, развивающие нормы регламентов, а также решается ряд вопросов, касающихся повседневной жизни палат, не считающихся особо важными. Например, Генеральная инструкция Сената содержит правила об опубликовании «Хроники», в которую включаются разные сведения (о составе фракций, бюро палаты и др., о полученных законопроектах, различного рода документах), об опубликовании различного рода отчетов, развернутые сведения о способах голосования и др. — Прим. авт.

парламента, созываемых всегда в бывшем зале Генеральных штатов Версальского дворца на основании ст. 89 Конституции для ратификации поправок к Конституции), Совет, однако, дважды рассматривал такие вопросы (решения от 20 декабря 1963 г. и 28 июня 1999 г.).

Вынесенные Конституционным советом решения в отношении регламентов направляются председателям соответствующих палат. Признанные неконституционными положения не могут применяться. Решения Совета публикуются в официальном органе государства.

Самая значительная часть деятельности Совета по проверке конституционности актов приходится на простые законы. Согласно абз. 1 ст. 10 Конституции 1958 г., президент Республики промуль-гирует законы в течение 15 дней, следующих за передачей правительству окончательно принятого закона. В течение этого максимального срока Конституционный совет может быть запрошен о конституционности акта несколькими субъектами, о которых говорилось ранее. Другими словами, в данном случае, как и в случаях с органическими законами, проводится абстрактный контроль.

На практике, когда запрос направляется депутатами или сенаторами оппозиции, они информируют о нем названный генеральный секретариат или юридическую службу Совета, а иногда генеральный секретариат правительства. Подача запроса приостанавливает течение срока промульгации закона со стороны президента Республики. Что же касается мотивации, которая должна содержаться в запросе о признании простого закона неконституционным, то согласно решению Совета от 2 февраля 1995 г. такая мотивация не обязательна. Другими словами, в запросе не требуется указывать какие-либо причины, которые, по мнению авторов запроса, должны лежать в основе признания акта не соответствующим Основному закону. Отсутствие мотивации - не есть основания для отклонения запроса. Важна сама подача запроса. Кроме того, авторы запроса не могут его отзывать. На это обстоятельство указал Конституционный совет в решении от 30 декабря 1996 г., сославшись на отсутствие таких разрешающих норм в Конституции и в Органическом законе, регулирующем деятельность Совета. Другими словами, представленный запрос должен быть рассмотрен.

Совет не препятствует направлению в свой адрес запросов даже от одного-единственного парламентария с какими-либо претензиями по поводу принятого законодательного акта; Совет рассматривает такие демарши в качестве меморандума (mémoire) (ре-

шение от 9 ноября 1999 г.) и не подвергает их изучению до тех пор, пока общее число таких «меморандумов», содержащих подписи, не достигает требуемого по закону числа (т.е. 60 депутатов или 60 сенаторов). Неприемлемы запросы в отношении окончательно не принятых законодательных актов (решение от 16 декабря 1999 г.), уже промульгированных законов (решение от 16 декабря 1999 г.) и еще не промульгированных, но уже рассмотренных Советом (решение от 4 июля 2001 г.).

На практике запросы от парламентариев представляются в следующим порядке. В начале каждой легислатуры парламентарии подписывают чистые бланки запросов, распределяемых среди парламентских фракций. Подписанные бланки используются фракциями по доверенности. Кроме того, запрос можно сделать и по телетайпу, но с последующим надлежащим письменным оформлением. Неважно, что запросы могут направляться по отдельности; важно, чтобы число их подписавших составляло требуемое по Конституции 1958 г.

Требование запроса, как уже говорилось, должно исходить от 60 депутатов или 60 сенаторов для рассмотрения конституционности простого закона, но считается, что это число не является особенно большим. Во французском парламенте неоднократно поднимался вопрос о сокращении этого числа, с тем чтобы позволить любой оппозиционной фракции запрашивать Конституционный совет (в настоящее время для образования политической фракции в Национальном собрании требуется 15 членов (до 1988 г. было 30; затем это число снижено до 20, с тем чтобы позволить коммунистам образовать фракцию; наконец, в 2009 г. - до 15 человек)). В Сенате для образования фракции достаточно 10 членов.

Вопрос об инициаторах запроса чрезвычайно важен, поскольку их число и правовое положение указывают на доступность конституционного контроля. Уже говорилось, что в отношении проверки правильности выборов и референдума запрос может производиться любым гражданином, внесенным в избирательный список, и кандидатом на парламентских выборах в течение 10 дней со времени проведения этих процедур.

В результате деятельности Конституционного совета постепенно была выработана процедура «автозапроса», которая не основывается на каких-либо нормативно-правовых актах, например в отношении вакантности президентского поста и выборов главы государства, о чем говорилось ранее. Что же касается рассмотрения по существу вопросов о конституционности актов, то Совет вы-

работал собственную практику на этот счет. Прежде всего, Совет без какого-либо упоминания о поступившем запросе может рассматривать вопрос о так называемых «бюджетных наездниках», т.е. о финансовых положениях, которые содержатся в простом, а не в финансовом законе, и являются инородными по отношению к нормам этого закона. Такие «наездники» запрещены Ордонансом № 59-2 от 2 января 1959 г., содержащим Органический закон о финансовых законах. Далее, Совет может решить вопрос о нарушении правил о невыделении средств на какие-либо расходы (решение от 16 декабря 1993 г.), а также о положениях в органических законах, которые должны содержаться в простых законах (решения от 30 декабря 1996 г. и от 18 декабря 1998 г.). Совет присвоил себе право рассматривать поправки к закону, принятые после заседания смешанной паритетной комиссии палат парламента, которые не имеют прямой связи с рассматриваемым актом или которые не являются необходимыми для согласования с другими актами (решение от 29 июля 1998 г.).

Рассмотрение дел в Конституционном совете в наибольшей мере основывается на обычаях, выработанных этим органом на протяжении нескольких десятилетий. Лишь два очень небольших по объему акта, принятых самим Советом, содержат писаные нормы, которыми руководствуется этот орган конституционной юстиции. Этими актами являются: Регламент, применяемый в Конституционном совете при рассмотрении споров о выборах депутатов и сенаторов от 31 мая 1959 г., а также Регламент, применяемый в Конституционном совете по рассмотрению жалоб в отношении процедур при проведении референдума от 5 октября 1988 г. После включения в Основной закон института «приоритетного вопроса о конституционности» был издан соответствующий Регламент (см. приложение, с. 96).

Процедура в Конституционном совете является письменной и закрытой. «Молчание - золотое правило и обязанность поведения девяти мудрецов; ничего не приходит извне: секретность на документы, содержащиеся в делах, секретность фамилии докладчика; секретность существа доклада, секретность состоявшегося обсуждения; наконец, секретность на распределении голосов... кроме бестактностей (indiscretions) или оценок хорошо информированной прессы»; никакие нормативные акты не обязывают Совет поступать подобным образом. Здесь приводится оценка внут-

реннего порядка при рассмотрении дел в Конституционном совете со стороны одного из французских конституционалистов1. Впрочем, небольшие «подвижки» по пути к гласности рассмотрения дел все же произошли. При председательстве в Совете Д. Мейра (D. Mayer) (1909-1996) Совет решил с согласия председателей парламентских палат публиковать в официальном органе государства в рубрике «Парламентская информация» тексты запросов. Это было связано с решением Совета 2 сентября 1992 г. о конституционности Маастрихтского договора об образовании Европейского союза. В то же время секретность в деятельности была усилена изданием Конституционным советом своего внутреннего регламента от 27 июня 2001 г., предусматривавшего срок в 60 лет, в течение которого дела Совета не могут предоставляться публике для изучения, за исключением случаев разрешения его председателем. Этот Регламент сильно расходится с действующим законодательством о государственных архивах - Законом от 3 января 1979 г. который, впрочем, в последующем был сокращен, о чем говорилось выше. По этому поводу был запрошен Государственный совет, как высший орган административной юстиции, который постановил, что он не вправе вынести отменяющего решения, поскольку задачи, выполняемые Конституционным советом, указаны в Основном законе страны, и его решения не могут опротестовываться.

Что же касается распределения голосов при голосованиях в Совете при вынесении решений (такое распределение в значимых делах по общему правилу является секретом Полишинеля, и оно проникает в прессу), то официально об этом также не сообщается.

Состязательная процедура в Совете отчасти наличествует лишь в делах по рассмотрению избирательных споров. Регламент Конституционного совета по рассмотрению споров о выборах депутатов и сенаторов предусматривает возможность приглашать лиц для представления различного рода документов, а также истца для ознакомления с замечаниями по поводу его жалобы; ему предоставляется срок для возражений. 28 июня 1995 г. Совет включил в этот Регламент (ст. 15) норму о том, что при расследовании обстоятельств выборов в него или в секцию по расследованию могут приглашаться «свидетели, которые должны быть выслушаны».

1 Rousseau D., Viola A. Droit du contentieux constitutionnels. - P., 2004. - P. 35.

По мнению французских юристов1, состязательности при рассмотрении дел в Совете мешают очень сжатые сроки, установленные действующей Конституцией 1958 г. (ст. 61), а именно срок в один месяц; при наличии срочности, по требованию правительства, этот срок сокращается до восьми дней. В то же время Совет совсем не возражает против дискуссий по политически значимым оспоренным законам в средствах массовой информации. Дискуссии развертываются на основе информации, проникающей из различных источников, в частности из сообщений парламентариев, подписавших запросы в Конституционный совет.

Статья 18 Ордонанса о деятельности Конституционного совета установила правило, согласно которому при запросе в отношении простых законов или международного договора (ст. 54 и абз. 2 ст. 61 Конституции 1958 г.) этот орган немедленно уведомляет президента республики, премьер-министра и председателей Национального собрания и Сената. Последние информируют о запросе членов своих палат.

Решения Конституционного совета принимаются при наличии на заседании кворума из семи членов (в настоящее время в составе Совета три пожизненных члена, т.е. юридически общий состав - 12 членов). На практике же всегда присутствуют все члены, несмотря на болезнь и другие обстоятельства. Такое поведение объясняется нежеланием использовать при голосовании решающий голос председателя Совета, когда голоса членов Совета разделяются поровну (ст. 56 Конституции). Еще одним доводом является боязнь быть обвиненным в том, что отсутствие являлось политическим актом. Своим решением от 8 июня 1995 г. Совет постановил, что под его решениями должны публиковаться фамилии членов, участвовавших в их рассмотрении, в алфавитном порядке. Решение принимается простым большинством голосов.

Как уже говорилось, при разделении голосов поровну голос председателя Совета дает перевес. Поскольку этим лицом становится член Совета, назначенный президентом Республики, то такое положение может рассматриваться как преимущество, даваемое главе государства. Уже говорилось, что распределение голосов при голосовании и фамилии членов, подавших свои голоса «за» или «против», не подлежат опубликованию и сохраняются в тайне.

1 Roussillon H., Esplugas-Labatnt P. Le Conseil constitutionnel. - 8_е-е(1. - Р., 2015. - P. 42-44.

Рассмотрение дела в Совете может ограничиваться несколькими часами или «занимать мудрецов» в течение нескольких дней. Так, например, четыре заседания были посвящены анализу конституционности закона о децентрализации от 25 февраля 1982 г. Следует напомнить, что если по общему правилу французская судебная машина «крутится» весьма медленно, то такое поведение совсем не относится к конституционной юстиции. В отличие от Конституционного суда Италии, постоянно нарушающего сроки рассмотрения дел, французский Конституционный совет всегда решал дела в месячный срок. Что же касается срочной процедуры, о которой упоминалось выше, то за всю историю деятельности этого органа было только три подобных требования со стороны правительства. В отношении же «законов страны», принятых Конгрессом Новой Каледонии, Совету для вынесения решения предоставлено три месяца.

На форму решений Конституционного совета оказала значительное влияние практика высшего органа административной юстиции и «советника» правительства Государственного совета, хотя никакие нормативные акты не обязывали Совет поступать подобным образом. Решения первого, как и второго, отличаются значительным лаконизмом, четкостью изложения и почти всегда содержат какую-либо идею. В этом можно убедиться, ознакомившись с приведенными ниже решениями по двум делам (см. приложение).

В решении всегда должен содержаться вывод о конституционности или неконституционности закона. Конституционный совет в заключительных строках решения использует одну из двух формулировок, которые не являются синонимами. Первая из них: «Закон ... объявляется соответствующим Конституции»; вторая -«Положения закона о ... не противоречат Конституции». Эти выражения имеют значительную смысловую разницу, хотя достаточных оснований для применения той или иной формулировки не прослеживается; первая из этих формулировок представляется более категоричной.

Неконституционность закона может быть частичной или полной. При первой объявляется неконституционной только часть закона. В этом случае, однако, имеются некоторые нюансы. Конституционный совет разделяет признание не соответствующих Основному закону отдельных положений закона на два подвида. Первый - эти положения отделимы от других частей закона, и, стало быть, только они и являются неконституционными. Второй -отдельные неконституционные положения закона признаются не-

отделимыми от остальных положений. В этом случае об этом специально указывается в решении, что, однако, не влияет на признание всего закона неконституционным. Значение такой позиции состоит в том, что признание неконституционных статей неотделимыми влияет на содержание оставшихся положений, признанных не противоречащими Конституции.

Например, в решении от 16 января 1982 г. в отношении Закона о национализации Совет указал: «Положения статей 6, 18 и 32 Закона о национализации являются неотделимыми от всего закона»1.

Однако вполне возможно признание закона целиком неконституционным; на практике же такие решения крайне редки.

Кроме того, необходимо напомнить чрезвычайно важное положение, установленное в ст. 61 Конституции 1958 г.: обращение в Конституционный совет приостанавливает течение срока промульгации. По общему правилу, промульгация принятого парламентом акта должна осуществляться по истечении 15 дней, следующих за передачей правительством окончательно принятого закона. Как только Советом принято решение о конституционности, срок промульгации снова начинает течь. Если закон признан целиком неконституционным, то у президента республики не возникает каких-либо трудностей. Если же закон признан частично конституционным, то у главы государства есть два решения. Первое: он промульгирует «ампутированный» закон; закон публикуется без положений, признанных неконституционными. Второе: президент может воспользоваться своим правом, предусмотренным абз. 2 ст. 10 Конституции, и до истечения срока промульгации потребовать от парламента нового обсуждения закона или некоторых его статей. В этом новом обсуждении президенту не может быть отказано. Конституционный совет в решении от 23 августа 1985 г. признал эту процедуру соответствующей Основному закону. Президент может выиграть время и попытаться «исправить» закон с учетом решения Совета.

По общему правилу решение Конституционного совета публикуется на следующий день после его утверждения Советом в официальном органе государства («Journal officiel de la République française». Серия «Lois et décrets»). Публикуется оно вместе с самим законом, положения которого признаны конституционными. Кроме

1 Les grandes décisions du Conseil constitutionnel / Favoreu L., Philip L. et. al. -16-e éd. - P., 2011. - P. 150.

того, решения публикуются в ежегодном сборнике решений, выходящем в свет под патронажем Совета; в сборниках, издаваемых различными организациями и лицами, часто содержащих различные доктринальные рассуждения; а также помещаются на интернет-сайте Совета.

Как уже говорилось, с 1983 г. стали публиковаться тексты запросов в Конституционный совет (решение от 19 июля 1983 г.), а с 1994 г. (решение от 20 декабря 1994 г.) - и замечания, содержащиеся в ответе правительства на запрос. Во французской печати не раз раздавались предложения публиковать частные мнения членов Совета, так сказать, мнения «диссидентов», не согласных с большинством, принявшим решение. Эти предложения не реализованы до сих пор.

Что же касается исполнения решений Конституционного совета, то ответ на этот вопрос содержится в ст. 62 Конституции 1958 г.: «Решения Конституционного совета какому-либо обжалованию не подлежат. Они обязательны для всех публичных властей, для всех административных и судебных органов»1. Можно предположить, что это требование относится лишь к постановляющей части решений. Однако в практике Конституционного совета случается, что он требует исполнения не только постановляющей, но и мотивировочной части, в которой содержатся обоснования вынесенного решения. Впервые такое требование было указано в решении от 16 января 1962 г. при рассмотрении конституционности Закона об ориентировании сельского хозяйства (Loi d'orientation agricole). Совет посчитал, что решение является обязательным не только своей постановляющей частью, но мотивами, «которые его объясняют и образуют его основание»2. Такое же требование содержится и в решении Совета от 2 сентября 1992 г.

1 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - С. 102.

2 Les grandes décisions du Conseil constitutionnel / Favoreu L., Philip L. et. al. -P., 2011. - P. 155.

Глава 7.

АКТЫ И ПРИНЦИПЫ, СООТВЕТСТВИЕ КОТОРЫМ ПРОВЕРЯЕТ КОНСТИТУЦИОННЫЙ СОВЕТ

Совокупность норм и принципов, которые Конституционный совет учитывает при принятии решения о конституционности, во французской правовой литературе получила название «блок конституционности» («bloc de constitutionnalit»). Это доктриналь-ное положение впервые появилось во французской учебной литературе в конце 70-х годов прошлого столетия и означает, что Конституция не является единственным документом, соответствие которому проверяется; в этот блок включен еще ряд актов, а именно Декларация прав человека и гражданина 1789 г., а также преамбула Конституции 1946 г. Декларация в своих 17 статьях содержит некоторые принципы философского и доктринального порядка, а также традиционные принципы, касающиеся правового положения личности. Например, к последним относятся нормы о свободе личности, равенстве перед законом, запрете обратной силы уголовного закона и др. Преамбула Конституции 1946 г. (т.е. преамбула Основного закона Четвертой республики) также закрепляет многие права, свободы и принципы, регулирующие главным образом социальные и экономические права и свободы. Впрочем, на возможность проверки соответствия этим актам указано в преамбуле действующей Конституции 1958 г.: «Французский народ торжественно провозглашает свою приверженность правам человека и принципам национального суверенитета, как они определены Декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 года»1. Ссылки на Декларацию 1789 г. и преамбулу Конституции 1946 г. были введены в решения Конституци-

1 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - С. 82.

онного совета постепенно, точнее, начиная с начала 1970-х годов. В последующем к названным актам была добавлена Хартия окружающей среды после ее принятия в 2004 г.

Третий элемент «блока конституционности» - это «основные принципы, признанные законами республики», к которым отсылает преамбула Конституции 1946 г. Такая весьма расплывчатая формулировка была включена в эту преамбулу Вторым учредительным собранием Франции в 1946 г. по настоянию правой клерикальной партии Народно-республиканское движение. Целью этого включения было желание сохранить в стране свободу образования, под которой подразумевалось религиозное обучение в школах, разрешенное ранее действовавшими законами Третьей республики1. Впрочем, в Третьей республике Государственный совет по ряду споров признавал наличие действовавших принципов или общих принципов. Таким образом, введенный в преамбулу Конституции 1946 г. институт «основных принципов, признанных законами республики», явился лишь развитием ранее существовавшей практики Государственного совета при рассмотрении административных дел. Таковыми являются принципы, закрепленные главном образом в законах, принятых в период Третьей республики, хотя они могут содержаться и в актах других исторических периодов страны, но только имевших республиканскую форму правления2. Кроме того, принципы, имеющие конституционное значение, могут содержаться в законах, принимаемых в существующей Пятой республике, т.е. с конца 1958 г. На эти принципы ссылается Конституционный совет в своих решениях при осуществлении конституционного контроля органических законов, регламентов палат парламента, простых законов и международных договоров. На признание названных принципов Конституционный совет впервые указал в решении от 16 июля 1971 г. о свободе ассоциации (перевод см. ниже).

Выделение этих принципов в качестве конституционных не имеет каких-либо формальных критериев и зависит не только от законодателя, но и от Конституционного совета как толкователя

1 Genevois B. Une catégorie de principes de valeur constitutionnelle: les principes fondamentau reconnus par les lois de la République // Les règles et principes non écris en droit public / Sous la dir. de P. Avril et M. Verpeaux. - P., 2000. - P. 23.

2 Первая республика существовала с 22 сентября 1792 г. по 18 мая 1804 г.; Вторая - с 28 февраля 1848 г. по 7 ноября 1852 г.; Третья - с 4 сентября 1870 г. по 16 июня 1940 г.; Четвертая - с 28 октября по 3 июня 1958 г. - Прим. авт.

конституционных норм. Например, Закон от 1 июля 1901 г. о свободе ассоциаций не становится конституционным на основании указанной выше формулы, но провозглашенный в нем принцип свободы ассоциаций таковым является. Что же касается международных договоров и соглашений, то они не входят в «блок конституционности», хотя Конституция 1958 г. в ст. 55 и установила, что международные договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют с момента опубликования силу, превышающую силу законов. На это указал Конституционный совет в решении от 15 января 1975 г. при рассмотрении конституционности Закона о добровольном прерывании беременности, поскольку положения ст. 55 Основного закона должны соблюдаться в рамках не конституционности, а конвенционности1. Известно, что вступление в силу международных актов зависит от соблюдения принципа взаимности. Кроме того, Конституционный совет в разные годы вынес решения о том, что помимо международных договоров не имеют конституционной силы регламенты палат парламента, общие принципы права и органические законы2. Эти виды источников права имеют юридическую силу ниже конституционной, но иногда выше законодательной.

Общая тенденция в принятии решений такова - Конституционный совет постепенно расширяет содержание «блока конституционности». Одной из последних новаций стало признание еще одной правовой категории - «цели конституционного значения» («les objectifs de valeur constitutionnels»).

Эти цели выводятся самим Конституционным советом при рассмотрении конкретных дел; они главным образом связаны с институтом основных прав и свобод человека. Если «основные принципы, признанные законами республики», в основе своего существования имеют писаное право, а именно преамбулу Конституции 1946 г., то рассматриваемая категория всякий раз выводится самим Советом. На это он указывает в своих решениях. Например, рассматривая присланный закон о предприятиях печати, в котором, в частности, регулировались вопросы концентрации прессы в одних руках, Совет (решение от 10 и 11 октября 1984 г.) указал: «Плюрализм ежедневной политической и общего характера информации... сам по себе является целью конституционного

1 Les grandes décisions du Conseil constitutionnel / Favoreu L., Philip L. et al. -16"" éd. - P., 2011. - P. 85.

2 Cm.: CohendetM.-A. Droit constitutionnel. - P., 2000. - P. 44.

значения»1. Другими словами, не основанные на писаных нормах, эти принципы представляют своего рода правовые директивы, которых должны придерживаться органы государственной власти.

Введение Конституционным советом этой новой правовой категории, соответствие которой он проверяет, было неоднозначно встречено и французской доктриной, и политиками.

Например, в ноябре 1993 г. во время ратификации в Конгрессе парламента конституционной поправки о включении в Конституцию 1958 г. права на убежище (стала его ст. 53-1) один из сенаторов предложил исключить право Совета ссылаться на преамбулу Конституции 1946 г. Хотя поправка не была принята, но тогдашний премьер-министр Э. Балладюр, выступая в этом органе, упрекал Конституционный совет за контроль законов на соответствие «общим принципам, являющимся более философскими и политическими, чем юридическими». Председатель Конституционного совета Р. Батинтер (Я. Ва1т1ег) (р. 1928) ответил на критику в газете «Ле Монд», указав, что впервые право ссылаться на преамбулу было введено в решении Совета в 1971 г. (оно приводится ниже - дело о свободе ассоциации), а законодатель, предоставив позже, а именно в 1974 г., право обжалования законов 60 депутатам и 60 сенаторам, молчаливо одобрил такую практику. Кроме того, «основные принципы, признанные законами республики», и «цели конституционного значения» используются при рассмотрении дел о соблюдении основных прав и свобод человека, что повышает их значение2.

* * *

Решения Конституционного совета по своему содержанию похожи на решения других органов судебной власти во Франции и в других странах. Техника аргументирования в них остается чисто судебной. Со временем решения стали более длинными, поскольку Совет старается не упустить деталей, содержащихся в запросах, в частности в связи с этим число аргументов в запросах постоянно возрастает и Совет вынужден рассматривать каждый из них. При

1 Les grandes décisions du Conseil constitutionnel / Favoreu L., Philip L. et al. -16"" éd. - P., 2011. - P. 191.

2 La justice constitutionnelle: Présentation générale, France, Etats-Unis / Documents réunis et commentés par F. Hamon et C. Wiener. - P. 10.

рассмотрении дел некоторые подходы Совет воспринял из практики административных судов. Например, понятие ошибки, принятое в решениях административных судов, Совет перенес в свои решения об определении избирательных округов.

Позиции Совета по выявлению конституционности с течением времени постепенно меняются. В течение первых нескольких лет после своего конституирования Совет придерживался позиции точного соответствия или несоответствия присланного акта Основному закону, не вдаваясь в какие-либо особые рассуждения и «не вольничая». Такой подход приводил к весьма простому результату. Если принятый парламентом закон признавался соответствующим Конституции, то он немедленно промульгировался. Если акт признавался частично или полностью не соответствующим Конституции, то у президента страны в первом случае были возможности либо промульгировать акт, т.е. нормы, признанные конституционными, либо вернуть его в парламент на повторное рассмотрение. Если акт признавался полностью не соответствующим Конституции, то он целиком должен быть пересмотрен парламентом, если тот пожелает это сделать.

Постепенно Конституционный совет стал занимать более гибкую позицию при рассмотрении актов. Так, он стал употреблять формулировки о соответствии с оговорками. Такие решения позволяли признать акт соответствующим Основному закону, но при соблюдении некоторых условий, при их определенной интерпретации. В частности, в решении от 25-26 июня 1986 г.1 в отношении закона о приватизации Совет уточнил, что переуступка государственных предприятий не должна привести к контролю за ними со стороны иностранных групп. В некоторых решениях о признании актов неконституционными Совет указывал законодателю, какие изменения тот должен сделать, чтобы акт соответствовал Основному закону. Так, в решении от 16 января 1982 г.2 он указал, на каких основаниях должна рассчитываться компенсация для акционеров в случаях национализации, с тем чтобы закон стал соответствующим Конституции.

В первые годы свой деятельности Конституционный совет запрашивался весьма нечасто, что объяснялось небольшим числом

1 Favoreu L., Philip L. Les grandes décisions du Conseil constitutionnel. -11"e éd. - P. 2003. - P. 663.

2 Les grandes décisions du Conseil constitutionnel / Favoreu L. Philip L. et al. -16"e éd. - P., 2011. - P. 163.

субъектов, имевших право на такой запрос. Совет «держался» только строгих рамок конституционности или неконституционности и избегал вступать в конфликт с другими государственными органами1. Совет предпочитал выносить решения с большой осторожностью, придерживаясь строгих рамок своей компетенции. Примером может служить дело, рассмотренное в 1962 г. по запросу председателя Сената; он заявил о своей некомпетентности контролировать конституционность закона о выборах президента республики путем всеобщих выборов. Мотив отказа был скорее формальный - принятие такого закона, изменяющего Конституцию, на референдуме, а не парламентским путем. Постепенно Совет перешел с позиций самоограничения к активному нормотворчеству. Оно выражается в расширительном толковании устоявшихся во французском конституционном праве понятий. В ст. 61 Основного закона только говорится об обязанности Совета высказываться о соответствии Конституции органических законов, регламентов парламентских палат и обычных законов. Совет, однако, пошел дальше и определяет соответствие простых законов и регламентов парламентских палат органическому законодательству. Об этом, в частности, свидетельствуют его решения от 11 августа 1960 г. и от 8 июля 1966 г. Заметным шагом в закреплении позиций Совета стало самое знаменитое решение от 16 июля 1971 г. по поводу закона об ассоциации, когда он впервые сослался на преамбулу Конституции 1946 г.

Другими словами, Совет стал постепенно расширять границы действующего Основного закона. Конституционализация принципов продолжалась. В решении от 28 ноября 1973 г. Совет заявил, что правительство не может путем декрета устанавливать наказания, связанные с лишением свободы; такое наказание может ввести только законодатель. В решении от 15 января 1975 г. по закону о добровольном прерывании беременности Совет сослался не только на основные принципы, признаваемые законами республики, но и «на принципы, выраженные в преамбуле Конституции от 27 октября 1946 г.», и «на другие положения, имеющие конституционную силу и указываемые этой Конституцией».

Решения Совета касаются практически всех сфер общественной жизни: проверки идентичности личности, статуса печатной и аудиовизуальной прессы, национализации, приватизации, госу-

1 La justice constitutionnelle: Présentation générale, France, Etats-Unis / Documents.... - P. 10.

дарственного и частного образования, формирования избирательных округов, Кодекса гражданства, статуса Банка Франции и др.

Некоторые решения Конституционного совета вызывали негодование правительства и правительственного большинства в Национальном собрании и Сенате. В частности, это относится к его решениям по поводу Закона о национализации от 16 января 1982 г., Закона о письменной прессе от 10-11 октября 1984 г. (при рассмотрении вопроса о плюрализме и концентрации прессы), о судебном иммунитете президента республики от 22 января 1999 г. В то же время контроль за конституционностью законов во Франции все еще является не совсем полным. Многие из действующих законов «выскользнули» из-под такого контроля либо потому, что были промульгированы достаточно давно (многие акты действуют со времен Третьей республики; встречаются законы, изданные еще раньше), либо потому, что парламентарии не пожелали сделать запрос по разным причинам. В результате органы общей и административной юстиции обязаны применять такие законы, хотя в некоторых случаях их конституционность может быть поставлена под сомнение. В то же время «мода» на проверку конституционности совсем не проходит; в настоящее время нечасто случается, чтобы какой-либо вновь принятый закон не был отправлен в Конституционный совет.

Важным шагом в расширении полномолчий Конституционного совета в толковании законодательных норм стало предоставление ему полномочий по рассмотрению приоритетных вопросов о конституционности актов в результате пересмотра Конституции 1958 г. и включения в нее новой нормы ст. 61-1. Это новое полномочие о последующем рассмотрении уже действующих актов, и оно связано с правами и свободами, закрепленными Конституцией. В то же время другие акты, выходящие за пределы прав и свобод, в таком же порядке до сих пор не могут быть рассмотрены Конституционным советом.

Глава 8.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Конституционный контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, как уже говорилось, может осуществляться на основе двух разных процедур:

1) предварительный контроль за конституционностью органических и простых законов на основе общих положений о конституционности;

2) после реформы Основного закона в 2008 г., учредившего новую процедуру, контроль в порядке рассмотрения приоритетного вопроса о конституционности.

Предварительный контроль за конституционностью органических и простых законов относится к общему контролю за соблюдением прав и свобод человека, закрепленных в Основном законе. Этот институт реализуется с соблюдением одинаковых условий контроля, т. е. с соблюдением таких же условий, которые распространяются и на другие законы; он чаще всего проводится по инициативе парламентариев и является основным способом контроля в названной области1. Как уже говорилось, органические законы до их промульгации могут быть переданы Констиуционному совету премьер-министром, а в отношении простых законов запрос об их соответствии Основному закону могут представить в Совет президент Республики, премьер-министр, председатели Национального собрания и Сената, а также 60 депутатов и 60 сенаторов в 15-дневный срок до промульгации этих актов главой государства. Конституционный совет должен

1 Les grandes decisions du Conseil constitutionnel / Favoreu L., Philip L. et al. -16-е éd. - P., 2011. - P. 351.

вынести решение в месячный срок, а если того требует правительство, то за восемь дней в случае срочности проекта закона. До 1972 г. только четыре названных должностных лица обладали правом запроса; поэтому сама система проверки слабо функционировала. Тем не менее первое решение было принято по запросу председателя Сената (решения № 71-44 и № 73-51). Названный способ контроля законов, еще не применявшихся на практике, носивший и носящий в настоящее время абстрактный характер, не охватывал, однако, всех возможных случаев нарушения прав и свобод, закрепленных в Основном законе. Учреждение последующего контроля в 2008 г. позволило избежать многих посягательств на права и свободы человека.

Если посмотреть на практику применения предварительного контроля в отношении прав и свобод, то основная масса запросов в Конституционный совет поступала от парламентариев; можно сказать, что запросы поступали «квази на все» (la quasi-totalité) законы, точнее, на 92%1 этих актов. По общему правилу запросы от групп парламентариев отличаются развернутостью, аргументированностью и обстоятельностью. Всего по состоянию на начало 2014 г. их было подано более 340. В качестве основания запроса парламентарии обычно ссылаются на весь «блок конституционности», и в некоторой мере они представляют настоящий педагогический труд об институте прав и свобод, необходимый для широкого распространения и проведения агитации в пользу этого института2.

Контроль за законами на основании приоритетного вопроса о конституционности актов в связи с нарушениями конституционных прав и свобод. Уже говорилось, что идея таких вопросов восходит к правлению социалиста Ф. Миттерана. Высказанная им сначала в 1990 г., а затем в 1993 г., она была реализована только в 2008 г. в правление президента от правых политических партий Н. Саркози. Применение названной процедуры напрямую связано с защитой конкретных прав и свобод индивида во Франции. В 2007 г. Н. Саркози был образован Комитет по изучению состояния и предложениям по модернизации и совершенствованию институтов Пятой Республики (le Comité de réflecxion et de proposition et le rééquilibrage des institutions de la V-e République) под председательством бывшего премьер-министра Э. Балладюра; последний предложил выработать процедуру обжалования применяемого в судебном органе закона,

1 Les grandes decisions du Conseil constitutionnel / Favoreu L., Philip L. et al. -16"e éd. - P., 2011. - P. 352.

2 Ibid. - P. 352.

посягающего на гарантированные Конституцией права и свободы; эта процедура могла бы реализовываться в порядке возражения. Во французской юридической и политической литературе названная процедура получила название «приоритетный вопрос о конституционности» (La question prioritaire de constitutionnalité) и была подробно урегулирована Органическим законом от 10 декабря 2009 г. о применении ст. 61-1 Конституции, а также Декретом от 16 февраля 2010 г. о применении названного Органического закона, циркуляром министра юстиции и свобод от 24 февраля 2010 г. и решением самого Конституционного совета от 4 февраля 2010 г., выработавшим внутренний регламент в отношении процедуры рассмотрения конституционности актов в связи с постановкой приоритетного вопроса.

Сама конституционная норма, установившая названную процедуру, читается следующим образом: «Если при рассмотрении какого-либо дела в каком-либо суде будет сделано утверждение о том, что то или иное какое-либо законодательное положение наносит ущерб гарантированным Конституцией правам и свободам, то Конституционный совет может быть запрошен по этому вопросу Государственным советом или Кассационным судом, и Конституционный совет выносит решение в установленный срок.

Органический закон устанавливает условия применения настоящей статьи»1.

Порядок рассмотрения названного вопроса включает три этапа. Первый этап проходит в каком-либо судебном органе по заявлению лица, которое считает свои конституционные права нарушенными, этап продолжается до направления дела в Государственный совет или Кассационный суд (высшие инстанции административной и обычной юстиции). Требование о рассмотрении нарушения в обязательном порядке должно представляться в письменном и мотивированном виде. Оно может подаваться в любой момент судебной процедуры, даже когда дело рассматривается в апелляционной инстанции. Требование должно отвечать трем условиям:

1) опротестуемое законодательное положение должно быть применено в споре, а также составлять основу преследования. Конституционный совет строго следит за этим основанием оспаривания (решение от 28 мая 2010 г.). Протест может быть внесен в отношении применяемого акта и в уголовной сфере, подвергая сомнению сами основания преследования;

1 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - С. 102.

2) критикуемое правовое положение еще не было рассмотрено Советом на предмет соответствия Конституции 1958 г., кроме случая изменения обстоятельств. Другими словами, поставленный вопрос должен быть «новым», «свежим». Что же касается изменения обстоятельств, то, как указал Совет в решении от 3 декабря 2009 г., под ним понимаются «изменения, происшедшие со времени предыдущего решения в применяемых конституционных нормах или в правовых или фактических обстоятельствах, которые затрагивают значение критикуемого законодательного положения»1.

Например, принятие в 2005 г. Хартии окружающей среды является основанием для нового рассмотрения дел на соответствие этому акту;

3) наличие такого обстоятельства, как серьезность вопроса, которая в каждом случае устанавливается самим Конституционным советом.

Получив требование, судья или иное должностное лицо (например, в местах отбытия наказания) должно немедленно вынести решение, если выполнены названные три условия; судья должен мотивированно объяснить, почему поставленный вопрос будет передан или не передан в высшую судебную инстанцию.

Второй этап - рассмотрение дела в названных высших судебных органах, т. е. в Государственном совете или Кассационном суде, в зависимости от характера рассматриваемого дела, в течение трех месяцев.

Третий этап - рассмотрение дела в самом Конституционном совете в трехмесячный срок. Совет выносит мотивированное решение, которое сообщается четырем высшим лицам государства -президенту Республики, председателям парламентских палат и премьер-министру. Рассмотрение происходит публично, кроме случаев, установленных регламентом Совета; по общему правилу с исключениями, которые применяются к обычным судебным процессам. Стороны могут представлять свои замечания, процедура носит состязательный характер. О своем решении Совет сообщает в Государственный совет или в Кассационный суд, а также в случае необходимости и в судебный орган, поставивший вопрос о конституционности. Решение публикуется в официальном органе государства - в «Journal officiel».

1 Цнт. no: Constitution de la République française / Texte intégral présenté par F. Mélin-Soucramanien. - P., 2010. - P. 199.

Важным является вопрос о том, в отношении каких актов осуществляется проверка. Первоначально Комитет Э. Балладюра предлагал проводить такую проверку только в отношении актов, изданных в период Пятой Республики, но при обсуждении в парламенте число актов, которые могут быть подвергнуты анализу, значительно увеличилось; были включены законодательные акты, «пришедшие» из прежних режимов и действующие поныне (например, королевские эдикты и ордонансы, декреты революционных собраний, все законы Третьей Республики, императорские сенатус-консульты1, решения временных правительств 1848, 18701871 и 1940-1944 гг., т.е. во время Освобождения), ордонансы, изданные в переходный период 1958-1959 гг.; решения президента во время действия чрезвычайного положения, введенного в соответствии со ст. 16 Конституции в 1958 г., а также акты, изданные на основе делегированного законодательства. Могут подпадать под контроль и все категории законов, промульгированных после 1958 г., которые не подпали под предварительный контроль Конституционного совета. В решении от 19 мая 2010 г. сам Конституционный совет установил, что могут подвергаться контролю и акты по интерпретации законодательных положений, вынесенных судьей. Главное - рассматриваемые акты должны носить законодательный характер. Впрочем, не могут проверяться на конституционность регламенты палат парламента, а также резолюции, им принимаемые в соответствии со ст. 34-1 и ст. 88-4 (по европейским делам) и заключения парламентских палат на основании ст. 88-6 Конституции, также касающиеся европейских дел. Не подлежат обжалованию акты регламентарной власти правительства, контроль за конституционностью которых осуществляется Государственным советом. Формально не подпадают и акты, принятые правительством на основании ст. 38 Конституции, т.е. в

1 Сенатус-консульт (лат. senatus consultum - акт, отражающий мнение Сената) в Первой и Второй империях во Франции - решение Сената конституционного или проблемного характера. Эти акты иногда вносили поправки в конституционные тексты. Наиболее важные из них передавались на голосование избирателей. Основные сенатус-консульты были изданы 14 термидора Х г. (2 августа 1802 г.) Наполеоном Бонапартом о своем пожизненном консульстве и 28 флореаля XII г. (18 мая 1804 г.) об учреждении Империи. Из наиболее значительных сенатусов-консультов можно также назвать акт от 7 ноября 1852 г., присваивающий Наполеону III титул императора, и 21 марта 1870 г. о пересмотре действовавшей в то время Конституции в сторону либерализации некоторых ее положений. - Прим. авт.

порядке делегации, и ст. 74-1 Конституции (акты для заморских территорий), но не ратифицированные парламентом.

Особенностью названной процедуры во Франции стало то, что жалоба на неконституционность не может направляться из судебного органа напрямую в Конституционный совет. Вопрос о конституционности, как говорилось, сначала передается в Кассационный суд или Государственный совет, которые стали своеобразными «фильтрами», и в случае их согласия с имеющейся возможностью обнаружения неконституционности применяемого акта вопрос препровождается в Конституционный совет.

Жалобщиками могут выступать только стороны в процессе, но не сам судебный орган. В этом отношении процедура носит ограниченный характер по сравнению, например, с почти аналогичной процедурой преюдициального вопроса в Италии, применяемого со времени вступления в силу ее Конституции 1947 г. В этой стране такой вопрос могут ставить как стороны в процессе, так и сам орган судебной власти. Кроме того, в Италии запрос направляется в Конституционный суд без прохождения через какие-либо фильтры. Немаловажно и то отличительное обстоятельство, что в Италии термин «судебный орган» понимается очень широко и включает в себя все органы, выносящие решения. Во Франции в новой процедуре «приоритетного вопроса о конституционности» введено ограниченное понятие судебного органа. Другими словами, судебная власть в Италии является более открытой, т.е. с вопросом о конституционности может обращаться большее число органов и лиц, чем во Франции. Формулировка во французском законе носит более ограниченный, стеснительный характер: права запроса о конституционности лишены некоторые органы, обладающие судебными функциями (например, трибунал по конфликтам, Высший арбитражный суд, различные административные комиссии, суд присяжных и др.)1.

Французская система постановки приоритетного вопроса отличается от итальянской еще и тем, что в первой установлен «фильтр» при продвижении таких запросов, а в Италии обычный судья может напрямую запросить Конституционный суд. Во Франции этот фильтр введен чтобы избежать «перегрева» («surchauffe») новой процедуры и возможного беспорядка (la perturbation) в запро-

1 Подробнее см.: Pardini J.-J. Question prioritaire de constitutionnalité et question incidente de constitutionnalité italienne: Ab Origine fidelis // Pouvoirs: Revue française d' études constitutionnelle et politiques. - P., 2011. - N 137. - P. 101-122.

сах в Конституционный совет. Французский законодатель побоялся, что Государственный совет и Кассационный суд, получившие право фильтровать поступающие запросы о конституционности, могут превратиться в конкурентов Конституционного совета, поскольку они до обращения в этот Совет сами рассматривают вопрос о конституционности.

Характер рассматриваемых норм в обеих странах также отличает эти процедуры друг от друга. Согласно ст. 134 Конституции Италии 1947 г. Конституционный суд выносит решения по «спорам о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства и областей»1. Во Франции такой вопрос может ставиться только в отношении законодательных норм, посягающих на права и свободы, гарантированные Конституцией. Другими словами, возможности для обжалования в Италии гораздо шире.

Когда Конституционный совет запрошен по «приоритетному вопросу о конституционности», об этом немедленно уведомляются президент республики, премьер-министр и председатели Национального собрания и Сената, которые могут направлять свои замечания по поводу присланного им вопроса.

Повторим, постановка вопроса о конституционности в принципе возможна на любой стадии процесса по гражданским и уголовным делам в судебных органах, подведомственных Государственному совету и Кассационному суду, включая апелляционное и кассационное производство. Некоторым исключением является только суд присяжных, поскольку этот орган обладает очевидными особенностями при формировании и реализации принципа непрерывности процесса, в силу которого процесс не может быть прерван и должен продолжаться до вынесения решения. Однако постановка вопроса о конституционности в отношении решений этого суда возможна при апелляционном обжаловании.

Прокуратура Франции также может ставить вопрос о конституционности по уголовным делам. На практике прокуратура представляет свои замечания по вопросу, поставленному одной из сторон2. Более того, такой вопрос может быть поднят и свидетелями, если нарушаются их права.

Первоначальный орган, рассматривающий дело, должен немедленно вынести решение по поставленному вопросу. Другими

1 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. - С. 302.

2 Constitution de la République française / Texte intégral présenté par F. Mélin-Soucramanien. - P., 2010. - P. 272.

словами, постановка реализуема на стадии расследования (например, когда дело рассматривается следователем или судьей по делам несовершеннолетних и т.д.), во время рассмотрения дела в суде (например, сопредельным судьей, трибуналом полиции, судьей по делам несовершеннолетних и др.) и на стадии исполнения наказания. Каждое обжалование по мотивам конституционности должно отвечать некоторым формальностям, как это указано в названном выше Органическом законе от 10 декабря 2009 г., а именно быть изложенным в письменном виде, быть отчетливо (distinct) сформулированным и содержать указание мотивов. При направлении дела в связи с «приоритетным вопросом о конституционности» в Государственный совет или Кассационный суд рассмотрение дела приостанавливается. Интересно, что сами два высших органа общей и административной юстиции не имеют право ставить вопрос о конституционности. Они только выносят решение в течение трех месяцев по поступившему запросу.

Процедура «приоритетного вопроса о конституционности» начала применяться с 1 марта 2010 г. и стала пользоваться реальным успехом. В течение первого года было поставлено около 2000 таких вопросов, около 500 из них направлено высшим судебным инстанциям и 124 - поступили в Конституционный совет. По 102 запросам этот орган вынес 56% решений о соответствии Конституции, по 34% - о полном или частичном несоответствии, и 105 дел он еще не рассмотрел1. Замечено также, что Кассационный суд более сдержан в направлении запросов в Конституционный совет, чем Государственный совет.

Введенная процедура стала дополнительным инструментом защиты прав человека и гражданина. Процедура стала представлять собой «крышу» (une lacune) французского правового государства; поскольку впредь ни один закон не сможет укрыться от конституционного контроля; как уже говорилось, из-под контроля Конституционного совета выведены референдарные законы2.

Вновь учрежденная процедура «приоритетного вопроса о конституционности» имеет и некоторые другие последствия, кроме защиты прав и свобод. Прежде всего, усилились связи между Конституционным советом и органами общей и административной юстиции. Совет и эти органы стали «партнерами» в конституци-

1 CohendetM.-A. Droit constitutionnel. - 5-e éd. - P., 2011. - P. 55.

2 Les grandes décisions du Conseil constitutionnel / Favoreu L., Philip L. et al. -16-e éd. - P. 354.

онном контроле за законами. Диалог между ними расширился и обогатился, а Конституционный совет ощутимо усилил свою власть и воздействие на систему судебной власти1. Кроме того, Конституционный совет увеличил и свое политическое влияние на органы власти, и прежде всего на парламент, акты которого в результате введения процедуры приоритетного вопроса стали подвергаться все большему контролю.

Возможность постановки приоритетного вопроса о конституционности привела к увеличению роли, распространению и воздействию конституционного права на все другие отрасли права. До 2008 г., когда существовала процедура только предварительного контроля, такое влияние было минимальным и касалось исключительно предмета принятого парламентом законопроекта. С введением приоритетного вопроса проверка конституционности неизмеримо расширилась и стала касаться всех правовых отношений, на которые жалуются индивиды.

Наконец, обжалование на основе приоритетного вопроса в определенной мере привело к тому, что граждане стали «актерами» конституционной сцены. Эта процедура дала возможность гражданам и их адвокатам превратиться в «конституционных предпринимателей» (entrepreneur constitutionnel)2, которые предлагают свое толкование действующей Конституции, принимают или не принимают решения судебных органов, предлагая отменять применяемые в судах законы. Впрочем, в других странах (ФРГ, Испания, Италия) такая функция граждан и их представителей давно существует.

1 Bonnet J., Gahdoun P.-Y. La question prioritaire de constitutionnalité. - P., 2014. - P. 105.

2 Ibid. - P. 119.

Глава 9.

ПРОВЕРКА КОНСТИТУЦИОННОСТИ АКТОВ, ПРИНИМАЕМЫХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ

Ранее мы говорили, что особенностью французской модели конституционного контроля является то, что этот институт был учрежден Основным законом 1958 г. только в отношении органических и простых законов, регламентов парламентских палат, а также международных договоров. Конституционная реформа 2008 г. учредила последующий контроль за законодательными актами, применяемыми при осуществлении судебной процедуры. Если рассмотривать Конституционный совет с точки зрения его компетенции, то весьма заметна его антипарламентская направленность. Конституционные нормы не предоставляют этому органу права проверять соответствие актов исполнительной власти Основному закону. В отечественной литературе (как, впрочем, и во многих зарубежных странах) считается, что в сферу конституционного контроля должно входить гораздо большее число актов, и прежде всего, акты исполнительной власти, а также акты физических и юридических лиц.

Конституционный контроль в отношении актов исполнительной власти осуществляется Государственным советом, который во французской системе органов власти является одновременно «привилегированным» советником правительства по юридическим вопросам и высшим органом административной юстиции.

Существующая система административной юстиции включает три иерархических уровня - административные трибуналы (всего 36: 28 в метрополии и 8 в заморских департаментах и территориях), административные апелляционные суды (всего семь) и Государственный совет.

Государственный совет был учрежден ст. 52 Конституции от 22 фримера УШ-го г. (т.е. 15 декабря 1799 г.), и в его обязанности входило «представлять законопроекты, издавать распоряжения в отношении деятельности публичной администрации, разрешать затруднения, возникающие в административной деятельности»1. С тех пор было проведено несколько реформ этого органа: наиболее значительная - в 1953 г., и реформа административных споров - в 1987 г., когда существенная часть функций Государственного совета была передана вновь организованным апелляционным административным судам.

Организация, состав и деятельность французской административной юстиции определяются Кодексом административной юстиции2.

Формально председателем Государственного совета является премьер-министр, который может председательствовать в общем собрании Совета; его может замещать министр юстиции. По общему правилу обычно председательствует вице-председатель. Кроме того, помимо вице-председателя в состав Совета входят председатели секций; государственные советники, находящиеся на действительной службе; экстраординарные государственные советники; докладчики; аудиторы 1 и 2 класса. Члены Государственного совета назначаются по-разному. Вице-председатель - декретом, принимаемым Советом министров по предложению министра юстиции из числа председателей секций или государственных советников, находящихся на действительной службе. Председатели секций -декретом, принимаемым Советом министров опять-таки по предложению министра юстиции, из числа государственных советников, находящихся на действительной службе, эти советники опять-таки назначаются таким же декретом по предложению министра юстиции. Докладчики назначаются по предложению министра юстиции. Не менее трех четвертей вакантных мест докладчиков замещаются аудиторами 1 класса. Кроме аудиторов 1 класса, находящихся в должности, не может быть назначено докладчиком

1 Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XVII-XIX вв. - М., 1957. - С. 427.

2 Кодекс административной юстиции был введен в действие с 1 января 2001 г. Ордонансом № 2000-387 от 4 мая 2000 г. Он содержит новые нормы и нормы, действовавшие ранее и сведенные воедино, причем эти нормы были подкорректированы и частично изменены. Кодекс содержит две части - законодательную и регламентарную. - Прим. авт.

лицо, не достигшее 30-летнего возраста и не имеющее десятилетнего стажа публичной службы, гражданской или военной. Аудиторы 1 класса назначаются декретом по предложению министра юстиции при соблюдении действующего Закона 1970 г., облегчающего доступ офицерам на гражданские должности; они также назначаются из числа аудиторов 2 класса. Аудиторы 2 класса назначаются из числа выпускников Национальной школы администрации в соответствии с правилами классификации выпускников этой школы.

В обязанности аудиторов и докладчиков входит подготовка дел и составление предварительного доклада к какому-либо заключению или постановлению Государственного совета. Из числа докладчиков назначаются также комиссары правительства (обладают полной независимостью от этого органа), представляющие свои заключения о фактических обстоятельствах дела и о применяемых законах. Должности этих комиссаров, кстати, были созданы еще в 1831 г. двумя королевскими ордонансами.

В состав Государственного совета, кроме того, входят экстраординарные государственные советники, назначаемые на четыре года декретом, принимаемым Советом министров по предложению министра юстиции, из числа компетентных лиц из разных сфер государственной деятельности. Эти советники участвуют в общем собрании Совета и могут быть призваны участвовать в заседаниях других административных органов. Впрочем, таких советников запрещено назначать в секцию споров.

Законодательно определяется статус членов Государственного совета. Так, ни один его член не может использовать в политических целях свою принадлежность к этому органу и должен воздерживаться от любых выступлений политического характера, не совместимых с выполняемыми им функциями.

В состав Государственного совета входит пять административных секций (по социальным делам, по финансам, внутренних дел, публичных работ, исследований и составления докладов) и секция судебных споров. Каждая секция состоит из председателя, некоторого числа государственных советников, докладчиков и аудиторов. В обязанности административных секций входит юридическая помощь правительству путем представления заключений. В обязательном порядке эти секции дают заключения по любому законопроекту (простому, органическому, финансовому) или ордонансу до их передачи в Совет министров. Совет, однако, не дает заключений по законодательным предложениям парламентариев и по поправкам к проектам. В любых других случаях, когда прави-

тельство того пожелает, оно может передать для получения заключения Совета и другие акты; министры также могут запрашивать этот орган в случае возникновения у них каких-либо трудностей юридического характера.

Наиболее важной в деятельности Государственного совета представляется его обязанность согласно Конституции 1958 г. (абз. 2 ст. 37) давать заключения также на декреты, носящие регламентар-ный характер, т.е. акты, не входящие в законодательную область, очерченную ст. 34 Конституции. В послевоенные года Государственный совет всегда контролировал конституционность административных актов, но до 1958 г. «закон был словом (уегЬе)... заслонял собой конституционные нормы»1. Совет рассматривал соответствие актов закону, на основании которого эти акты были изданы. Законы же издавались исключительно парламентом; Совет не имел права их контролировать. После 1958 г. регламентарные акты приобрели самостоятельное значение и свое место в иерархии французских правовых норм, что, конечно же, повлекло за собой и развитие функции конституционного контроля у этого органа.

Деятельность Государственного совета по рассмотрению конституционности осуществляется и в секции судебных споров (рассматривает около 10 тыс. дел в год2), и в административных секциях, когда готовятся заключения на поступившие акты. Секция споров аннулирует соответствующие акты, а в административных секциях дается заключение о неконституционности. Основанием для вынесения решений Советом в этих случаях является их мотив, а именно превышение власти при их издании.

Таким образом, французский вариант проверки соответствия актов законодательной и исполнительной власти Конституции 1958 г. выходит за рамки европейской модели конституционного контроля.

1 Batailler F. Le Conseil d'Etat juge constitutionnel. - P., 1966. - P. 216.

2 Robineau Y., TruchetD. Le Conseil d'Etat. - P., 2002. - P. 25.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Акты о Конституционном совете Франции

1. ОРДОНАНС N 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащий Органический закон о Конституционном совете1

(Ordonnance № 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel)

Председатель Совета министров, рассмотрев Конституцию, и в частности, ее раздел VII и ее статью 92;

выслушав заключение Государственного совета; выслушав членов Совета министров; постановляет:

Раздел I. Организация Конституционного совета

Статья 1. Члены Конституционного совета, кроме тех, кто входит в Совет по праву, назначаются Президентом Республики, председателем Национального собрания и председателем Сената.

Председателя Конституционного совета назначает президент Республики. Председатель избирается из числа назначаемых членов Совета или входящих в него по праву.

Об указанных назначениях делается публикация в «Journal officiel».

1 Переведено В.В. Маклаковым по: Code constitutionnel. 2014. Textes à jour au 10 août 2013. - P., 2013.

Статья 2. В Конституционный совет, образуемый впервые, входят три члена, назначаемые на три года, три - на шесть лет и три - на девять лет. Президент Республики, председатель Национального собрания и председатель Сената назначают по одному члену в каждую из этих групп.

Статья 3. Перед вступлением в должность назначаемые члены Конституционного совета приводятся к присяге перед президентом Республики.

Они клянутся добросовестно и преданно исполнять свои обязанности, быть беспристрастными и преисполненными уважения к Конституции, хранить в тайне ход обсуждения и голосования в Совете, не занимать никаких политических позиций, не давать консультаций по вопросам, относящимся к компетенции Совета.

О принятии присяги составляется акт.

Статья 4. (Органический закон N 95-63 от 19 января 1995 г. ; Органический закон N2010-704 от 28 июня 2010 г.) Должность члена Конституционного Совета несовместима с должностью члена правительства или Экономического, социального и экологического совета (включено с 31 марта 2011 г. Органическим законом N2011-333 от 29марта 2011 г.), а «также с должностью Защитника прав». В равной мере должность члена Конституционного совета несовместима с осуществлением любого выборного мандата.

Члены правительства или Экономического, социального и экологического совета (включено с 31 марта 2011 г. Органическим законом N2011-333 от 29 марта 2011 г.), «Защитник прав» или обладатели какого-либо выборного мандата, назначенные в Конституционный совет, считаются выбравшими должность в последнем, если в восьмидневный срок после публикации об их назначении они не выразят противоположного желания.

Члены Конституционного совета, назначенные для выполнения обязанностей в правительстве (включено с 31 марта 2011 г. Органическим законом N2011-333 от 29 марта 2011 г.) «или на должность Защитника прав», назначенные членами Экономического, социального и экологического совета или получившие выборный мандат, подлежат замещению.

Положения о профессиональной несовместимости должностей, применяемые к членам парламента, в равной мере относятся к членам Конституционного совета.

Статья 5. В период своей деятельности в Конституционном совете его члены не могут быть назначены на какую-либо государ-

ственную должность, а если они ранее были государственными служащими, то не могут быть повышены в служебной категории.

Статья 6. Председатель и члены Конституционного совета получают вознаграждение, соответственно равное окладам двух высших категорий государственных должностей вне шкалы государственной службы.

Для членов Совета, продолжающих заниматься деятельностью, совместимой с функциями члена Совета, вознаграждение сокращается наполовину.

Статья 7. Декрет, принимаемый в Совете министров по предложению Конституционного совета, определяет обязанности, возлагаемые на членов Совета, гарантируя независимость и достоинство их деятельности. В число обязанностей, в частности, входит запрещение членам Совета в течение срока их полномочий занимать какую-либо политическую позицию по вопросам, которые уже являются или могут быть предметом решений Совета, равно как и давать консультации по такого рода вопросам.

Статья 8. Члены Совета замещаются по крайней мере за восемь дней до истечения срока их пребывания в должности.

Статья 9. Член Конституционного совета может уйти в отставку, для чего он направляет Совету заявление. Новый член назначается не позднее месяца после подачи заявления об отставке. Отставка считается принятой с момента назначения нового члена.

Статья 10. В необходимых случаях Конституционный совет констатирует обязательную отставку члена, обратившегося к деятельности, либо принявшего какую-либо должность или выборный мандат, не совместимые с должностью члена Совета, а также отставку члена, не способного осуществлять свои гражданские и политические права.

Замена такого члена производится в восьмидневный срок.

Статья 11. Положения статьи 10 применяются к членам Конституционного совета, которые не могут исполнять свои обязанности вследствие постоянной физической неспособности.

Статья 12. Полномочия членов Конституционного совета, назначенных в порядке замещения, истекают в то же время, в какое закончились бы полномочия у выбывшего члена. По окончании срока мандата получивший его в порядке замещения может быть назначен на новый срок, если он находился в должности менее трех лет.

Раздел II. Деятельность Конституционного совета Глава I. Общие положения

Статья 13. Конституционный совет собирается по созыву его председателя, а если последний не может этого сделать, то старшим по возрасту членом Совета.

Статья 14. Решения и заключения Конституционного совета принимаются в присутствии не менее семи советников, за исключением случая непреодолимой силы, надлежаще констатируемого в протоколе.

Статья 15. Декрет, принимаемый Советом министров по предложению Конституционного совета, определяет структуру генерального секретариата Совета.

Статья 16. Средства, необходимые для деятельности Конституционного совета, предусматриваются общим бюджетом. Председатель Совета является распорядителем кредитов.

Глава II.

Решения о соответствии Конституции

Статья 17. Органические законы, принятые парламентом, передаются на рассмотрение Конституционного совета премьер-министром. В письме о передаче в случае необходимости указывается, что рассмотрение не терпит отлагательств.

Регламенты и изменения в них, принятые одной из палат парламента, передаются в Конституционный совет председателем палаты.

Статья 18. Если закон передается в Конституционный совет по инициативе парламентариев, то в Совет представляется один или несколько запросов, содержащих в общем числе не менее шестидесяти подписей депутатов или шестидесяти подписей сенаторов.

Конституционный совет, запрошенный на основании статей 54 или 61 (абзац 2) Конституции, немедленно уведомляет об этом президента Республики, премьер-министра и председателей Национального собрания и Сената. Последние информируют о запросе членов своих палат.

Статья 19. Оценка соответствия Конституции решается по докладу члена Конституционного совета в сроки, указанные в абзаце третьем статьи 61 Конституции.

Статья 20. Решение Конституционного совета должно быть мотивировано. Оно публикуется в «Journal officiel».

Статья 21. Публикация решения Конституционного совета, констатирующего, что какое-либо положение не противоречит Конституции, прекращает приостановку срока промульгации.

Статья 22. Если Конституционный совет определит, что переданный ему на рассмотрение закон содержит противоречащее Конституции положение и оно неотделимо от всего этого закона, то последний не может быть промульгирован.

Статья 23. Если Конституционный совет определит, что переданный ему на рассмотрение закон содержит противоречащее Конституции положение, но оно не является неотделимым от этого закона, то президент Республики может либо промульгировать закон, за исключением названного положения, либо потребовать от палат парламента нового обсуждения закона.

Если Конституционный совет определит, что переданный ему на рассмотрение регламент палаты парламента содержит положение, противоречащее Конституции, то это положение не может применяться палатой, его принявшей.

Глава II bis.

О приоритетном вопросе о конституционности

Секция I. Положения, применяемые в судебных органах, подведомственных Государственному совету или Кассационному суду

Статья 23-1. В судебных органах, подведомственных Государственному совету или Кассационному суду, может быть представлено заявление (le moyen tiré) о том, что какое-либо законодательное положение посягает на права и свободы, гарантированные Конституцией, и притом это заявление под угрозой его непримле-мости должно быть представлено в отчетливой и мотивированной письменной форме. Такая возможность может быть использована в первый раз при апелляционном рассмотрении дела. Эта возможность не может быть использована по долгу службы (d'office).

В судебных органах, подведомственных Кассационному суду, если прокуратура не является стороной в деле, то если ей сообщают о деле, в рамках которого сделано заявление, должна представить свое заключение.

Если заявление делается при рассмотрении уголовного дела, то запрашивается следственный орган второй ступени.

Заявление не может быть сделано в суде присяжных. При апелляционном рассмотрении дела судом присяжных по первой инстанции заявление может быть сделано в письменном виде при подаче апелляционной жалобы. Это письменное заявление немедленно направляется в Кассационный суд.

Статья 23-2. Судебный орган немедленно выносит мотивированное решение о передаче приоритетного вопроса о конституционности в Государственной совет или в Кассационный суд. Такое направление производится, если выполнены следующие условия:

1) опротестуемое положение применяется в споре или в процедуре или составляет основу для привлечения к ответственности (des poursuites);

2) это положение не было еще объявлено соответствующим Конституции по мотивам и содержанию каким-либо решением Конституционного совета, если не изменены обстоятельства;

3) вопрос носит серьезный характер.

При любом состоянии дела судебный орган, когда он запрошен заявлениями, оспаривающими соответствие какого-либо законодательного положения, с одной стороны, правам и свободам, гарантированным Конституцией, и, с другой стороны, международным обязательствам Франции, выносит постановление о приоритетности переданного ему вопроса о конституционности для направления его в Государственный совет или в Кассационный суд.

Решение о передаче вопроса направляется в Государственный совет или в Кассационный суд в течение восьми дней со дня его вынесения вместе с жалобами (les mémoires) или заключениями сторон. Оно не полежит какому-либо обжалованию. Отказ о направлении вопроса может быть оспорен только в случае обжалования решения, касающегося всего или части судебного спора.

Статья 23-3. Если вопрос о приоритетности направлен, судебный орган откладывает принятие решения до получения решения Государственного совета или Кассационного суда, или если был запрошен Конституционный совет, то до получения его решения. Следственные органы (le cours de l'instruction) не приостанавливают рассмотрения дела, и они могут предпринять необходимые временные или охранительные меры (conservatoires nécessaires).

Однако не предоставляется отсрочка в вынесении решения ни в отношении какого-либо лица, лишенного свободы на основании какого-либо судебного решения, ни на основании судебного

дела, имеющего своим предметом прекращение мер, лишающих свободы.

В равной мере судебный орган выносит постановление, не ожидая решения по приоритетному вопросу о конституционности, если закон или регламент предусматривает, что он выносит постановление в определенный срок или в срочном порядке. Если судебный орган по первой инстанции выносит постановление немедленно и если производится апелляционное обжалование его решения, то апелляционная инстанция откладывает вынесение решения. Эта инстанция, однако, может не откладывать вынесение решения, если она является тем органом, который постановляет в определенный срок или в срочном порядке.

Кроме того, когда отсрочка в вынесении решения влечет непоправимые или очевидные чрезмерные последствия в отношении прав какой-либо стороны, то судебный орган, который принимает решение о передаче вопроса о конституционности, может постановить по вопросам, которые должны быть немедленно решены.

Если было произведено обжалование в кассационном порядке, несмотря на то что судьями, рассматривавшими дело по существу (les juges du fond), вынесено решение, не дожидаясь решения Государственного совета или Кассационного суда, или если был запрошен Конституционный совет, любое решение по обжалованию откладывается, пока не будет постановлено по приоритетному вопросу о конституционности. Поступается по-другому, если заинтересованное лицо лишено свободы на основании судебного решения и когда закон предусматривает, что Кассационный суд выносит решение в определенный срок.

Секция II. Положения, применяемые в Государственном совете и Кассационном суде

Статья 23-4. В трехмесячный срок, считая со времени получения документа, предусмотренного в статье 23-2 или в последнем абзаце статьи 23-1, Государственный совет или Кассационный суд принимают решение о направлении приоритетного вопроса о конституционности в Конституционный совет. Это направление осуществляется при соблюдении условий, предусмотренных в п. 1 и 2 статьи 23-2, и при условии, что вопрос является новым или носит серьезный характер.

Статья 23-5. Заявление о том, что какое-либо законодательное положение посягает на права и свободы, гарантированные Конституцией, может быть подано, включая первый раз при кассационном обжаловании, в случае когда дело рассматривается в Государственном совете или Кассационном суде. Заявление представляется под угрозой неприемлемости в форме отчетливо выраженной и мотивированной жалобы. Оно не может быть подано по долгу службы (d'office).

При любом состоянии дела Государственный совет или Кассационный суд, если они запрошены заявлениями (moyens), оспаривающими соответствие какого-либо законодательного положения, с одной стороны, правам и свободам, гарантированным Конституцией, и, с другой стороны, международным обязательствам Франции, должны вынести решение в приоритетном порядке о направлении вопроса о конституционности в Конституционный совет.

Государственный совет или Кассационный суд обладают сроком в три месяца, считая со времени представления заявления для вынесения ими своих решений. Конституционный совет запрашивается по приоритетному вопросу о конституционности при выполнении условий, предусмотренных в пунктах 1 и 2 статьи 23, и при условии, что вопрос является новым или носит серьезный характер.

Когда запрошен Конституционный совет, то Государственный совет или Кассационный суд откладывают принятие решения до момента, когда по нему выскажется Совет. Поступается по-другому, если заинтересованное лицо лишено свободы на основании судебного решения и когда закон предусматривает, чтобы Кассационный суд вынес постановление в определенный срок. Если Государственный совет или Кассационный суд обязаны вынести решение в срочном порядке, то оно не может быть отложено.

Статья 23-6. (Отменена. )

Статья 23-7. Мотивированное решение Государственного совета или Кассационного суда о запросе Конституционного совета направляется последнему с документами или заключениями сторон. Конституционный совет получает копию мотивированного решения о том, что Государственный совет или Кассационный суд не будут его запрашивать по приоритетному вопросу о конституционности. Если Государственный совет или Кассационный суд не приняли решения в сроки, предусмотренные в статьях 23-4 и 23-5, то этот вопрос передается в Конституционный совет.

Решение Государственного совета или Кассационного суда сообщается в судебный орган, который им передал приоритетный вопрос о конституционности; о нем уведомляются стороны в восьмидневный срок со времени вынесения этого решения.

Статья 23-8. Конституционный совет, запрошенный на основе применения положений настоящей главы, немедленно уведомляет президента Республики, премьер-министра и председателей Национального собрания и Сената. Эти лица могут направить в Конституционный совет свои замечания по приоритетному вопросу о конституционности, о котором они были извещены.

Если какое-либо положение закона страны Новая Каледония стало предметом приоритетного вопроса о конституционности, то Конституционный совет также уведомляет о нем председателя правительства Новой Каледонии, председателя Конгресса и председателей собраний провинции.

Статья 23-9. Если Конституционный совет был запрошен по приоритетному вопросу о конституционности, то прекращение какого бы то ни было дела судебной инстанцией в отношении случая, по которому был поставлен приоритетный вопрос, не влечет последствий в связи с рассмотрением названного вопроса.

Статья 23-10. Конституционный совет постановляет в трехмесячный срок, считая со времени его запроса. Стороны в равной степени представляют свои замечания на состязательной основе. Заседания публичны, кроме исключительных случаев, определяемых внутренним регламентом Конституционного совета.

Статья 23-11. Решение Конституционного совета должно быть мотивировано. О нем уведомляются стороны и сообщается либо Государственному совету, либо Кассационному суду, а также, в случае необходимости, судебному органу, которым был поставлен приоритетный вопрос о конституционности. В равной мере Конституционный совет сообщает о своем решении президенту Республики, премьер-министру и председателям Национального собрания и Сената, а также в случае, предусмотренном последним абзацем статьи 23-8, органам власти, которые в решении упоминаются.

Решение Конституционного совета публикуется в «Journal officiel», а в случае необходимости в «Journal officiel» Новой Каледонии.

Статья 23-12. Если Конституционный совет запрошен о приоритетном вопросе о конституционности, то государственное участие в оплате судебного вспомогательного персонала, который

оказывает свое содействие в качестве юридической помощи, оценивается в соответствии с условиями, устанавливаемыми регла-ментарным путем.

Глава III.

О рассмотрении актов, имеющих форму закона

Статья 24. В случаях, предусмотренных в статье 37 (абзац 2) Конституции, право запроса Конституционного совета принадлежит премьер-министру.

Статья 25. Конституционный совет принимает решение в месячный срок. Этот срок сокращается до восьми дней, если правительство заявляет о срочном характере переданного акта.

Статья 26. Путем мотивированного решения Конституционный совет констатирует, является ли переданный ему на рассмотрение акт законодательным или регламентарным.

Глава III bis.

Рассмотрение условий представления проектов законов

Статья 26-1. Конституционный совет, будучи запрошенным в соответствии с абзацем четвертым статьи 39 Конституции, немедленно уведомляет об этом премьер-министра и председателей Национального собрания и Сената.

Решение Конституционного совета должно быть мотивированным, о нем уведомляются председатели Национального собрания и Сената и премьер-министр. Оно публикуется в «Journal officiel».

Глава IV.

О рассмотрении случаев о неприемлемости

Статья 27. В случае, предусмотренном вторым абзацем статьи 41 Конституции, обсуждение законодательного предложения или поправки, в отношении которых правительство заявило об их неприемлемости, немедленно приостанавливается.

Орган власти, который запросил Конституционный совет, тотчас уведомляет об этом другие органы, также имеющие право запроса на основании статьи 41 Конституции.

Статья 28. Конституционный совет выносит мотивированное решение в восьмидневный срок.

Статья 29. Решение сообщается председателю заинтересованной палаты и премьер-министру.

Глава V.

Об осуществлении полномочий Конституционного совета при выборах Президента республики

Статья 30. Полномочия Конституционного совета на выборах президента Республики определяются Органическим законом об этих выборах.

Статья 31. По запросу правительства, сделанному на основании статьи 7 Конституции, о констатации невозможности для президента Республики осуществлять свои функции Конституционный совет принимает решение абсолютным большинством голосов членов, входящих в состав Совета.

Глава VI. О рассмотрении споров по выборам депутатов и сенаторов

Статья 32. (Изменено Органическим законом N 2007-223 от 21 февраля 2007 г.; Органический закон N 2011-410 от 14 апреля 2011 г.) Министр внутренних дел немедленно сообщает соответствующей палате парламента фамилии лиц, объявленных избранными.

Протоколы комиссий, на которые возложен подсчет голосов, к которым представитель государства прилагает копии акта о рождении и бюллетень № 2 судебного досье избранных лиц и их заместителей, в течение десяти дней предоставляются лицам, внесенным в избирательные списки или в избирательные списки в консульствах, и лицам, выдвинувшим кандидатуры.

По окончании этого срока протоколы и приложения к ним направляются в архивы департаментов, в архивы территориальных коллективов или соответствующих служб государства.

Статья 33. (Изменено Органическим законом N 2011-410 от 14 апреля 2011 г.) Избрание депутата или сенатора может быть

опротестовано в Конституционном совете не позднее восемнадцати часов десятого дня, следующего за объявлением результатов выборов.

Право обжалования результатов выборов принадлежит всем лицам, внесенным в избирательные списки или в избирательные списки в консульствах в округах, в которых проводились выборы, а также лицам, которые представили заявление о кандидатуре (fait acte de candidature).

Статья 34. Конституционный совет может быть запрошен только подачей письменного заявления, направляемого в генеральный секретариат Совета или представителю государства.

Представитель государства уведомляет электронным путем генеральный секретариат Совета и обеспечивает передачу заявления, которое ему поступило.

Генеральный секретарь Совета немедленно уведомляет соответствующую палату парламента о поступившем заявлении или об уведомлении о таком заявлении.

Статья 35. Заявление должно содержать фамилию, имена1 и сведения о заявителе, фамилию лиц, избрание которых опротестовывается, и основания для аннулирования выборов.

Заявитель должен приложить к заявлению документы, обосновывающие его доводы. В виде исключения Совет может предоставить заявителю отсрочку для представления части этих документов.

Заявление не имеет отлагательного действия. Оно освобождается от гербового и регистрационного сборов.

Статья 36. Конституционный совет посредством жеребьевки образует из своего состава три секции по три члена в каждой. Жеребьевка проводится раздельно среди членов Совета, назначенных президентом Республики, председателем Сената и председателем Национального собрания.

Ежегодно, в первые пятнадцать дней октября, Конституционный совет утверждает список из десяти докладчиков-помощников, подбираемых из числа докладчиков Государственного совета и советников-референтов Счетной палаты. Докладчики-помощники не обладают правом решающего голоса.

Статья 37. По получении заявления председатель Совета поручает его изучение одной из секций и назначает докладчика, который может быть избран из числа докладчиков-помощников.

1 Les prénoms. Французские граждане могут иметь несколько имен. -Прим. перев.

Статья 38. Секции изучают порученные им дела, которые затем представляются в Совет, заседающий в полном составе.

Однако Совет может без предварительного рассмотрения отклонить мотивированным решением безосновательные заявления или заявления, указывающие только обстоятельства, которые явным образом не могут повлиять на результаты выборов. Решение немедленно сообщается соответствующей палате парламента.

Статья 39. В других случаях заключение сообщается члену парламента, избрание которого оспаривается, а в случае необходимости - и его заместителю. Секция Совета предоставляет им время для ознакомления с заявлением и документами в секретариате Совета и составления ими письменных замечаний.

Статья 40. По получении этих замечаний или истечении срока для их представления дело докладывается в Совете, который выносит мотивированное решение. Решение немедленно сообщается соответствующей палате парламента.

Статья 41. При удовлетворении жалобы Совет, смотря по обстоятельствам, может аннулировать опротестованные выборы или изменить решение комиссии по подсчету голосов о результатах выборов и объявить избранным надлежащего кандидата.

Статья 41-1. (Органический закон N90-383 от 10 мая 1990 г.) Если при рассмотрении жалобы будет установлено, что кандидат подпадает под одно из положений, указанных (замена слов, действующих со времени ближайших общих выборов Национального собрания на основании Органического закона N 2011-410 от 14 апреля 2011 г.) «в статье ЬО 136-1» Избирательного кодекса, то Совет выносит решение о неизбираемости кандидата в соответствии с этой статьей, а если речь идет о кандидате, объявленном избранным, то об аннулировании его избрания.

Статья 42. В случае необходимости Совет и секции могут провести расследование и затребовать все документы и доклады, имеющие отношение к выборам, в частности отчеты об избирательной кампании, представленные соответствующими кандидатами, а также все документы, доклады и решения, в случае необходимости составленные или собранные комиссией, учрежденной на основании статьи Ь. 52-14 Избирательного кодекса1.

1 Речь идет о Национальной комиссии по проверке отчетов по избирательным кампаниям и политическому финансированию. Она включает девять членов, назначаемых на пять лет декретом. В ее состав входят три члена или почетных члена Государственного совета, назначаемых по предложению вице-

Докладчику предоставляется право получения показаний свидетелей под присягой. Протокол составляется докладчиком и сообщается заинтересованным лицам, которые могут в трехдневный срок представить свои письменные замечания.

Статья 43. Совет и его секции могут поручить одному из своих членов или докладчику-помощнику принимать на месте и другие меры по расследованию.

Статья 44. При рассмотрении переданных ему дел Конституционный совет имеет право исследовать любой возникающий вопрос или возражение, содержащееся в жалобе. В этом случае его решение имеет юридическую силу только в отношении избрания, по поводу которого он был запрошен.

Статья 45. Конституционный совет выносит постановление о правильности избрания депутата или его заместителя в случаях, когда неизбираемость обладателя парламентского мандата или его заместителя была обнаружена после выборов.

Глава VI bis.

О рассмотрении внесенных законопредложений на основе применения абзаца третьего статьи 11 Конституции1

Статья 45-1. После того как законопредложение направлено председателем палаты для контроля, предусмотренного абзацем четвертым статьи 11 Конституции, Конституционный совет немедленно уведомляет об этом президента Республики, премьер-министра и председателя другой палаты.

Статья 45-2. В месячный срок, считая со времени передачи законопредложения, Конституционный совет проверяет, что:

председателя Государственного совета по получении заключения его бюро; три члена или почетных члена Кассационного суда, назначаемых по предложению первого председателя Кассационного суда по получении заключения его бюро; три члена или почетных члена Счетной палаты, назначаемых по предложению первого председателя Счетной палаты по получении заключения председателей ее палат. Комиссия избирает своего председателя. - Прим. перев.

1 Статьи 45-1-45-6 включены в раздел II приводимого Ордонанса от 7 ноября 1958 г. № 58-1067 Органическим законом № 2013-1114 от 6 декабря 2013 г. «О применении статьи 11 Конституции». Положения о статье 56 включены в его раздел III «Разные и переходные положения». - Названные статьи переведены В.В. Маклаковым.

1. Законопредложение представлено по меньшей мере пятой частью членов парламента, причем эта пятая часть рассчитывается на основе числа действительно занимаемых мест (des sièges effectivement pourvus) ко дню регистрации запроса Конституционным советом, округленных до следующей более высокой цифры в случае образования долей.

2. Предмет законопредложения отвечает условиям, указанным в абзацах третьем и шестом статьи 11 Конституции; указанные сроки исчисляются со дня регистрации запроса Конституционным советом.

3. Никакое положение законопредложения не противоречит Конституции.

Статья 45-3. Конституционный совет постановляет путем принятия мотивированного решения, которое публикуется в «Journal officiel».

Если Совет объявляет, что законопредложение удовлетворяет условиям статьи 45-2, то опубликование решения сопровождается указанием числа подписей избирателей в его поддержку.

Статья 45-4. Конституционный совет следит за законностью операций по сбору подписей (des soutiens) в поддержку зако-нопредложения.

Совет рассматривает и разрешает в окончательном порядке все жалобы. Совет может быть запрошен любым избирателем в течение периода сбора подписей в поддержку законопредложения или в течение десяти дней, следующих за окончанием этого периода.

Жалобы рассматриваются группой (une formation) из трех членов, назначаемых на пять лет Конституционным советом по предложению его председателя из числа магистратов общей юстиции или членов административной юстиции, включая их почетных членов.

В течение десяти дней, следующих за сообщением о решении названной группы, автор жалобы может опротестовать это решение в Совет, заседающий в полном составе.

При обжаловании, указанном в предпоследнем абзаце, или при рассмотрении жалобы в отношении решения названной группы членов, назначенной из числа судей, Конституционный совет констатирует наличие нарушений при проведении операций; ему принадлежит право оценить характер и серьезность этих нарушений и принять решение о полном или частичном аннулировании указанных операций.

Статья 45-5. Конституционный совет может постановить о проведении любого расследования и предложить направить ему любой документ, относящийся к операциям по сбору подписей в поддержку законопредложения. Министр внутренних дел передает Конституционному совету, по требованию последнего, список собранных подписей избирателей.

При выполнении своих задач Конституционный совет может использовать компетентные службы государства.

Совет может назначить помощников докладчиков из числа докладчиков Государственного совета и советников - референтов (les conseillers référendaires) Счетной палаты. Помощники докладчиков не обладают правом решающего голоса.

Совет может назначать своих представителей (des délégués) из числа магистратов общей юстиции или членов административной юстиции, включая их почетных членов, а также назначать экспертов для оказания помощи в выполнении своих функций.

Совет может назначить одного из своих членов или своего представителя для получения под присягой заявлений свидетелей или проведения на месте других мер по расследованию.

Статья 45-6. Конституционный совет объявляет о том, что законопредложение получило поддержку по меньшей мере десятой части избирателей, внесенных в избирательные списки. Его решение публикуется в «Journal officiel».

Глава VII.

О наблюдении за проведением референдума и объявлением его результатов

Статья 46. Правительство консультируется с Конституционным советом об организации проведения референдума. Совет немедленно уведомляется обо всех намеченных мероприятиях.

Статья 47. Конституционный совет может представлять свои замечания в отношении перечня организаций, могущих использовать официальные средства агитации.

Статья 48. С согласия соответствующих министров Конституционный совет может назначить одного или нескольких уполномоченных из числа магистратов общих или административных судов для наблюдения за проведением референдума на местах.

Статья 49. Конституционный совет непосредственно контролирует общий подсчет голосов.

Статья 50. Совет рассматривает и окончательно разрешает все заявления.

В случае, когда Конституционный совет констатирует нарушения в порядке проведения референдума, он может в зависимости от серьезности этих нарушений либо утвердить результаты голосования, либо полностью или частично аннулировать их.

Статья 51. Конституционный совет объявляет результаты референдума. Об этом указывается в декрете о промульгации закона, одобренного народом.

Глава VIII.

О консультациях с Конституционным советом при исключительных обстоятельствах

Статья 52. Когда согласно абзацу первому статьи 16 Конституции за консультацией обращается президент Республики, Конституционный совет собирается немедленно.

Статья 53. Совет дает заключение о наличии обстоятельств, предусмотренных в норме, указанной в предыдущей статье. Это заключение должно быть мотивированным и подлежит опубликованию.

Статья 54. Президент Республики ставит Конституционный совет в известность о мерах, которые он намеревается принять.

Конституционный Совет немедленно передает Президенту Республики свое заключение.

Раздел III Различные и переходные положения

Статья 55. Порядок применения настоящего Ордонанса может быть определен декретом, принимаемым в Совете министров по получении консультации Конституционного совета и заключения Государственного совета.

Статья 56. Конституционный совет дополнит свой внутренний Регламент правилами о процедуре, применяемой в нем на основе раздела II настоящего Ордонанса. В частности, он уточнит условия, при соблюдении которых проводятся расследования и принимаются меры по его проведению, предусмотренные в статьях 42, 43 и 45-5.

Статья 57. (Вышла из употребления. У До образования Конституционного совета Комиссия, указанная в седьмом абзаце статьи 91 Конституции, будет осуществлять полномочия, предоставленные Конституционному совету ее статьей 58, в соответствии с положениями Ордонанса от 7 ноября 1958 г., содержащего Органический закон о выборах президента Республики, а также полномочия, предоставленные этому Совету статьей 59 Конституции в соответствии с положениями раздела II настоящего Ордонанса, за исключением положений об образовании секций в Совете.

Статья 58. Статьи L. 211-3, L. 212-1, L. 212-2, L. 212-3, 212-4, L. 213-3, L. 214-1, L. 214-3, L. 214-4, L. 214-5, L. 214-9 и L. 214-10 Кодекса об имуществе (Code du patrimoine) применяются к архивам, которые образуются в результате деятельности Конституционного совета. Этими архивами можно свободно пользоваться по истечении срока, установленного в п. 1 статьи L. 213-2 названного Кодекса.

Статья 59. (Вышла из употребления. ) По получении членами Конституционного совета своих полномочий указанная Комиссия передаст в Совет дела, по которым она была запрошена и по которым она еще не приняла решения.

Статья 60. (Вышла из употребления. ) Сроки рассмотрения дел Конституционным советом, согласно статьям 41 и 61 Конституции, начнут исчисляться только после назначения всех членов Совета.

Статья 61. Настоящий Ордонанс будет опубликован в «Journal officiel de la République française» и подлежит исполнению как Органический закон.

2. ДЕКРЕТ № 59-1292 от 13 ноября 1959 г. об обязанностях членов Конституционного совета2

(Décret N 59-1292 du 13 novembre 1959 sur les obligations des membres du Conseil constitutionnel)

Статья 1. Члены Конституционного совета в качестве основной (générale) обязанности должны воздерживаться от всего,

1 Obsolète (фр.) - вышла из употребления. Такое замечание содержится в оригинале к статьям 57, 59 и 60. - Прим. перев.

2 Переведено В.В. Маклаковым по: Code constitutionnel. 2014. Textes à jour au 10 août 2013. - P., 2013.

что может скомпрометировать их независимость и авторитет выполняемых ими функций.

Статья 2. В частности, членам Конституционного совета во время осуществления ими своих функций запрещается:

занимать какую-либо политическую позицию или консультировать по вопросам, являющимся или могущим явиться предметом решения Совета;

занимать в какой-либо партии или политическом объединении любые ответственные или руководящие посты и, в более широком плане, осуществлять в них деятельность, не совместимую в положениями вышеуказанной статьи 1;

указывать свою должность члена Конституционного совета в любом документе, который может быть опубликован, и в документах о любой государственной или частной деятельности.

Статья 3. Члены Конституционного совета информируют председателя об изменениях, которые могли бы произойти в их деятельности вне Совета.

Статья 4. Любой член Конституционного совета, намеревающийся получить выборный мандат, должен просить о предоставлении ему отпуска на время избирательной кампании. Уход в отпуск является правом.

Статья 5. В случае необходимости Конституционный совет оценивает соблюдение одним из своих членов основных и специальных обязательств, указанных в статьях 1 и 2 настоящего Декрета.

Статья 6. В случае, указанном в статье 5, Конституционный совет выносит решение тайным голосованием и простым большинством членов, входящих в его состав, включая членов, входящих в состав Совета по праву.

Статья 7. Для применения положений настоящего Декрета Конституционный совет может, если в этом есть необходимость, прибегнуть к процедуре, предусмотренной в статье 10 вышеуказанного Ордонанса от 7 ноября 1958 г.

Статья 8. Если применяются статьи 10 и 11 Ордонанса от 7 ноября 1958 г., то Конституционный совет официально констатирует отставку одного из своих членов; о своем решении он немедленно уведомляет президента Республики, а также тот орган власти, которому принадлежит право замещения этого члена.

АКТЫ О ПРИОРИТЕТНОМ ВОПРОСЕ О КОНСТИТУЦИОННОСТИ

1. Положения о приоритетном вопросе о конституционности, содержащиеся в Конституции Франции от 4 октября 1958 г.1

Статья 61—1. Если какая-либо судебная инстанция при осуществлении своей юрисдикции применит какое-либо законодательное положение, посягающее на гарантированные Конституцией права и свободы, то Конституционный совет может быть запрошен по этому вопросу Государственным советом или Кассационным судом, и Конституционный совет выносит решение в установленный срок.

Органический закон устанавливает условия применения настоящей статьи.

Статья 62. (Абзацы 2 и 3.) Положение, объявленное неконституционным по основаниям статьи 61-1, отменяется со времени опубликования решения Конституционного совета или в более позднюю дату, указанную в этом решении. Конституционный совет устанавливает условия и ограничения, при соблюдении которых последствия, которые указанное законодательное положение породило, могут быть пересмотрены.

Решения Конституционного совета какому-либо обжалованию не подлежат. Они обязательны для всех публичных властей, для всех административных и судебных органов.

2. Органический закон N 2009-1523 от 10 декабря 2009 г. о применении статьи 61-1 Конституции2

(Loi organique N 2009-1523 du 10 décembre 2009 г. relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution)

Национальное собрание и Сенат приняли,

Конституционный совет объявил о соответствии Конституции;

1 Переведено В.В. Маклаковым по: Code constitutionnel. 2014. Textes à jour au 10 août 2013. - P., 2013.

2 Переведено В.В. Маклаковым по тексту в приложении к: La Question prioritaire de constitutionnalité / Sous la dir. de D. Rousseau. - 2-e èd. - P., 2012. -P. 226-230. Code constitutionnel. 2011. Mise à jour au 20 septembre 2010. - P., 2010. Текст в приложении к: Constitution de la République française / Texte intégral présenté par F. Mélin-Soucramanien. - P., 2012.

Президент Республики промульгирует закон, содержание которого следует: Статья 1

После главы II раздела II Ордонанса № 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащего Органический закон о Конституционном совете, включить главу П-Ы8 следующего содержания:

Глава II bis.

О приоритетном вопросе о конституционности

Секция 1. Положения, применяемые в судебных органах, подведомственных Государственному совету или Кассационному суду

(Статьи 23-1-23-12 приведены в Ордонансе N 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащем Органический закон о Конституционном совете N 2009-1523 от 10 декабря 2009.) (См. приложение.)

Статья 2

I. После главы I раздела VII Кодекса административной юстиции поместить главу I—bis следующего содержания:

Глава I bis.

Приоритетный вопрос о конституционности

Статья L.O. 771-1. Направление органом административной юстиции приоритетного вопроса о конституционности в Государственный совет осуществляется с соблюдением правил, установленных статьями с 23-1 по 23-3 Ордонанса № 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащего Органический закон о Конституционном совете.

Статья L.O. 771-2. Направление Государственным советом приоритетного вопроса о конституционности в Конституционный совет осуществляется с соблюдением правил, установленных статьями 23-4, 23-5 и 23-7 указанного Ордонанса № 58-1067 от 7 ноября 1958 г.

II. Книга IV Кодекса о судебной организации дополняется разделом VI следующего содержания:

Раздел VI. Приоритетный вопрос о конституционности

Статья L.O. 461-1. Направление судебным органом общей юстиции приоритетного вопроса о конституционности в Кассационный суд осуществляется с соблюдением правил, установленных статьями с 23-1 по 23-3 Ордонанса N 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащего Органический закон о Конституционном совете.

Статья L.O. 461-2. Направление Кассационным судом приоритетного вопроса о конституционности в Конституционный совет осуществляется с соблюдением правил, установленных статьями с 23-4 по 23-7 указанного Ордонанса N 58-1067 от 7 ноября 1958 г.

III. Раздел I bis книги IV Уголовно-процессуального кодекса имеет следующую редакцию:

Раздел I bis. Приоритетный вопрос о конституционности

Статья L.O. 630. Причины (les conditions), содержащиеся в заявлении о том, что какое-либо законодательное положение посягает на права и свободы, гарантированные Конституцией, могут быть названы в уголовном суде, наряду с условиями, при которых Конституционный совет может быть запрошен Кассационным судом по приоритетному вопросу о конституционности. Они должны соответствовать правилам, установленным статьями с 23-1 по 23-7 Ордонанса N 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащего Органический закон о Конституционном совете.

IV. После статьи L. 142-1 Кодекса о финансовых судебных органах включить статью LO 142-2 следующего содержания:

Статья L.O. 142-2. - I. Направление в Государственный совет судебным органом, указанным настоящим Кодексом, приоритетного вопроса о конституционности осуществляется при соблюдении правил, установленных статьями с 23-1 по 23-3 Ордонанса N 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащего Органический закон о Конституционном совете.

II. Дело, рассматриваемое финансовым судебным органом, доводится до сведения прокуратуры, с тем чтобы получить ее заключение, если в заявлении содержится довод о том, что какое-

либо законодательное положение посягает на права и свободы, гарантированные Конституцией.

Статья 3.

После абзаца первого статьи 107 Органического закона N 99-209 от 19 марта 1999 г. о Новой Каледонии включить абзац следующего содержания:

Положения закона страны могут быть предметом приоритетного вопроса о конституционности, в отношении которого заявляется на основе правил статьей с 23-1 по 23-12 Ордонанса N 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащего Органический закон о Конституционном совете.

Статья 4.

Особенности применения настоящего Органического закона устанавливаются при соблюдении условий, предусмотренных статьями 55 и 56 Ордонанса N 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащего Органический закон о Конституционном совете. В статью 56 этого Ордонанса после слов «правила процедуры» включаются слова «применяемые в нем».

Статья 5.

Настоящий Органический закон вступает в силу в первый день третьего месяца, следующего за его промульгацией.

Настоящий закон будет исполняться как закон Государства.

Совершено в Париже 10 декабря 2009 г.

3. Решение от 4 февраля 2010 г. о внутреннем регламенте, регулирующем процедуру рассмотрения Конституционным советом приоритетного вопроса о конституционности1

(Décision du 4 février 2010 portant règlement intérieur suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité.)

Конституционный совет,

рассмотрев Конституцию, в частности ее статью 61-1;

1 Переведено В.В. Маклаковым по: Code constitutionnel. 2014. Mise à jour au 10 août 2013. P., 2013. Текст в приложении к: Constitution de la République française / Texte intégral présenté par F. Mélin-Soucramanien. - P., 2010.

рассмотрев Ордонанс N 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащий Органический закон о Конституционном совете, в частности его статью 56;

рассмотрев Органический закон N 2009-1523 от 10 декабря 2009 г. о применении статьи 61-1 Конституции в совокупности с решением Конституционного совета N 2009-595 от 3 декабря 2009 г.;

рассмотрев Декрет N 59-1292 от 13 ноября 1959 г. об обязанностях членов Конституционного совета;

рассмотрев Декрет N 59-1293 от 13 ноября 1959 г. об организации генерального секретариата Конституционного совета, Решил:

Статья 1. Решение Государственного совета или Кассационного суда, которыми запрошен Конституционный совет по какому-либо приоритетному вопросу о конституционности, регистрируется в генеральном секретариате Конституционного совета. Об этом сообщается сторонам в судебном органе или, в случае необходимости, их представителям.

Президент Республики, премьер-министр, председатели Национального собрания и Сената также уведомляются о регистрации, и, если это необходимо, уведомляются председатель правительства Новой Каледонии, председатель Конгресса и председатели ассамблей провинций.

В этом уведомлении указывается день, до которого стороны или вышеупомянутые органы власти могут представить письменные замечания и, в случае необходимости, приложить документы, поддерживающие их замечания. Эти замечания и документы направляются в генеральный секретариат Конституционного совета при соблюдении условий, установленных в статье 2. Замечания и документы, представленные в более позднее время по отношению к указанной дате, не могут быть предметом ссылок и не могут использоваться в процедуре.

Копии этих первых замечаний и, в случае необходимости, документов для их обоснования передаются сторонам и указанным выше органам власти, которые могут при соблюдении тех же условий представить замечания до дня, который будет установлен. Эти вторые замечания могут иметь своим предметом только ответ на первые замечания. Их копии в равной мере доводятся до сведения сторон и вышеуказанных органов власти.

Статья 2. Исполнение любого действия в процедуре, прием любого документа и любой деловой бумаги должны быть упомянуты в регистре генерального секретариата Конституционного совета.

Статья 3. При рассмотрении дела акты и документы процедуры, а также извещения или приглашения передаются электронным путем. Направление заключения также производится электронным путем. С этой целью любая сторона сообщает в генеральный секретариат Конституционного совета свой электронный адрес, на которые эти сообщения пересылаются на законном основании.

Поскольку имеется необходимость и гарантии состязательного характера процедуры, то генеральный секретариат Конституционного совета может прибегнуть к любому другому средству коммуникации.

Если какая-либо сторона обязывает какое-либо лицо представлять эти уведомления, то они представляются его представителем.

Статья 4. Любой член Конституционного совета, который считает себя обязанным воздержаться от участия в заседании, должен информировать об этом его председателя.

Сторона или ее представитель с этой целью обладают специальным полномочием требовать отвода какого-либо члена Конституционного совета в специальном письменном мотивированном акте с приложением собственных документов, оправдывающих этот отвод. Требование приемлемо только в том случае, если оно зарегистрировано в генеральном секретариате Конституционного совета до дня, установленного для приема первичных замечаний.

Требование сообщается члену Конституционного совета, в отношении которого оно подано. Этот член Совета должен сообщить, согласен ли он на отвод. В противном случае требование рассматривается без участия члена, в отношении которого выдвинут отвод.

Единственным исключением, не являющимся поводом для отвода, является случай, когда какой-либо член Конституционного совета участвовал в разработке законодательного положения, ставшего предметом вопроса о конституционности.

Статья 5. Председатель вносит дело в повестку дня Совета и устанавливает день его рассмотрения. Об этом он информирует стороны и органы власти, перечисленные в статье 1.

Председатель назначает докладчика из числа членов Конституционного совета.

Статья 6. (Изменено 21 июня 2011 г.) Если при необходимости расследования Совет решает прибегнуть к слушанию, то стороны и органы власти, перечисленные в статье 1, приглашаются к участию в нем. Совет дает отсрочку для предоставления ими своих замечаний.

Если какое-либо лицо, ссылающееся на имеющиеся у него особые основания (un intérêt spécial), относящиеся к приоритетно-

му вопросу о конституционности, представляет их в трехнедельный срок, следующий за днем передачи этого вопроса в Совет, и эта передача указана на его сайте в Интернете, то Совет принимает решение о направлении ему всей совокупности документов для процедуры и о замечаниях, переданных сторонами и органами власти, упомянутыми в статье 1. Совет устанавливает срок для ответа. В срочном случае председатель Конституционного совета выносит приказ о таком направлении.

Трехнедельный срок не препятствует какой-либо стороне, которая поставила приоритетный вопрос о конституционности в судебном органе, подведомственном Государственному совету или Кассационному суду, законодательного положения, в отношении которого Конституционный совет уже был запрошен по такому же основанию, требовать, чтобы этот вопрос не был направлен или передан.

Если представленные замечания содержат новые жалобы (des griefs), то такая передача заменяет сообщение, сделанное на основании статьи 7 настоящего Регламента.

Если сделанные замечания не приняты к рассмотрению Конституционным советом, то последний информирует об этом заинтересованных лиц.

Статья 7. Соответствующие жалобы, представленные в официальном порядке, сообщаются сторонам и органам власти, указанным в статье 1, для того чтобы они могли представить свои замечания в срок, им предоставленный.

Статья 8. Председатель обеспечивает порядок (assure la police) во время слушания. Он следит за нормальным ходом прений и руководит дебатами.

Слушания аудиовизуально напрямую транслируются в открытом зале для публики в помещении Конституционного совета.

По требованию какой-либо стороны или по долгу службы председатель может ограничить публичность слушания в интересах общественного порядка или когда интересы несовершеннолетних или защита личной жизни того требуют. Он может приказать проводить дебаты за закрытыми дверями только в исключительном случае и только по этим же самым основаниям.

Статья 9. Во время слушаний в зале слушаний, как и в зале, открытом для публики, запрещено использование любого аппарата для записи, фиксации или передачи речей или изображений и всего того, что сопровождает аудиовизуальную трансляцию, указанную в предыдущей статье.

Председатель, однако, может после получения заключений сторон разрешить трансляцию слушания в Интернете на сайте Конституционного совета.

Председатель также может разрешить сохранить запись трансляции, если она представляет интерес для исторических архивов Конституционного совета.

Статья 10. (Изменено 21 июня 2011 г.) Во время слушания зачитывается приоритетный вопрос о конституционности и называются этапы процедуры по его рассмотрению.

Представители сторон и лица, замечания которых были допущены к рассмотрению, если они являются адвокатами Государственного совета и Кассационного суда или адвокатами и, в случае необходимости, представителями (agents) органов власти, указанных в статье 1, приглашаются сделать устные замечания.

Статья 11. Только члены Конституционного совета, присутствующие на слушании, могут участвовать в рассмотрении дела.

Независимо от применения статьи 58 вышеназванного Ордонанса от 7 ноября это рассмотрение не является публичным.

Статья 12. (Изменено 24 июня 2010 г.) Решения Конституционного совета должны содержать фамилии сторон и их представителей, ссылки на применяемые акты и на сообщенные замечания, на основании которых эти решения были включены в резолютивную часть (un dispositif). В решениях указывается фамилия докладчика. Решения включают фамилии членов, которые присутствовали на заседании во время их принятия.

Решения подписываются председателем, генеральным секретарем и докладчиком; они сообщаются, о них уведомляется, и они публикуются в соответствии со статьей 23-11 вышеназванного Ордонанса от 7 ноября 1958 г.

Статья 13. Если Конституционный совет констатирует, что одно из его решений является недействительным вследствие фактической ошибки (une erreur matérielle), то он может его исправить на основе своих полномочий (d'office), после чего представить объяснения сторонам и органам власти, указанным в статье 1. Стороны и органы власти, перечисленные в статье 1, могут в течение двадцати дней со времени опубликования решения в «Journal officiel» подать в Конституционный совет требование о внесении исправлений фактической ошибки в одном из его решений.

Статья 14. Настоящее решение будет опубликовано в «Journal officiel de la République française».

ПЕРЕЧЕНЬ ПРАВ И СВОБОД, ГАРАНТИРОВАННЫХ КОНСТИТУЦИЕЙ ФРАНЦИИ 1958 г.1

Б

Безопасность (Sûreté - ст. 2 Декларации прав человека и гражданина; ст. 66 Конституции 1958 г.).

Борьба с финансовыми правонарушениями (Lutte contre la fraude fiscale - цель конституционного значения; ст. 13 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

З

Забастовка (Grève - см. «Право на забастовку»).

Занятость (Emploi - см. «Свобода труда»).

Запрет незаконного лишения свободы (Interdiction des détentions arbitraires - ст. 66 Конституции 1958 г.).

Запрет опеки одного территориального коллектива над другим (Interdiction de la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre - ст. 72 Конституции 1958 г.).

Запрет смертной казни (Interdiction de la peine de mort -ст. 66-1 Конституции 1958 г.)

Здоровье (Santé - см. «Охрана здоровья»).

К

Компетенция законодателя (Compétence du législateur -ст. 34 Конституции 1958 г.).

Конституционные требования в отношении защиты государственного имущества (Exigences constitutionnelles attachées à la protection du domaine public - ст. 17 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Л

Личная свобода (Liberté personnelle - ст. 2 и 4 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.; ст. 66 Конституции 1958 г.).

1 Перечень переведен В.В. Маклаковым по книге: La question prioritaire de constitutionnalité: Pratique et contentieux / Sous la direction de Xavier Magnon. - P., 2011. - P. 300-303. Перечень представляет доктринальный список прав и свобод; каждое упоминаемое право или свобода в своей основе имеют либо нормативный источник, либо решение Конституционного совета. В перечне указаны не только права и свободы, но и обязанности.

В оригинале перечень дан в порядке французского алфавита. Перевод дается в русском алфавитном порядке с указанием оригинального названия. - Прим. перев.

Н

Надлежащее использование государственных денежных средств (Bon emploi des deniers publics - ст. 14 и 15 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Наказание за совершение деликтов на основании закона (Légalité des délits et des peines - ст. 7 Декларация прав человека и гражданина 1789 г.).

Недопустимость сложения уголовных наказаний (Nécessité cumul des peines - ст. 8 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Необходимость государственной силы (Nécessité de la force publique - ст. 12 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Необходимость наказаний (Nécessité des peines - ст. 8 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Нормальная семейная жизнь (Vie familiale normale - см. Право на нормальную семейную жизнь).

Нормативная важность закона (Portée normative de la loi -ст. 34 Конституции 1958 г.).

О

Обратная сила уголовного закона, устанавливающего более мягкое наказание (Rétroactivité in mitius - ст. 8 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Общественный порядок (Ordre public - См. «Охрана общественного порядка»).

Обязанность предотвращать посягательства на окружащую среду (Devoir de prévention en matière environnementale - ст. 3 Хартии окружающей среды 2004 г.).

Обязанность принимать участие в сохранении и улучшении окружающей среды (Devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement - ст. 2 Хартии окружающей среды 2004 г.).

Обязанность проведения консультации с заинтересованным населением при уступке, присоединении, обмене территории или при получении независимости (Obligation de consultation des populations intéressées en cas de cession, adjonction, échange de terri-toite ou d'accetion à l'indépendance - ст. 53 Конституции 1958 г.).

Обязанность проведения консультации с заинтересованным населением при изменении статута заморских территорий (Obligation de consultation des populations intéressées en cas de changement statutaire ultra-marin - ст. 72-4 и 73 Конституции 1958 г.).

Обязанность проведения национализации (Obligation de nationalisation - абзац девятый Преамбулы Конституции 1946 г.).

Обязанность проведения референдума при присоединении нового государства-члена к Европейскому союзу (Obligation de référendum sur l'adhésion d'un nouvel État membre à l'Union européenne - ст. 88-5 Конституции 1958 г.).

Обязанность публичного светского образования (Obligation d'un enseignement public laïc - абзац 13 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Обязанность содействовать возмещению вреда, причиненного окружающей среде (Devoir de contribuer à la réparation des dommages causés à l'environnement - ст. 4 Хартии окружающей среды 2004 г.).

Обязанность трудиться (Devoir de travailler - абзац пятый Преамбулы Конституции 1946 г.).

Осмотрительность (Précaution - см. «Принцип осмотрительности»).

Ответственность (принцип) (Responsabilité (principe de) - ст. 4 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Отрицательная (негативная) некомпетентность1 (Incompétence négative - ст. 34 Конституции 1958 г.).

Отсутствие обратной силы в уголовных делах (Non-rétroactivité en matière pénale - ст. 8 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Отсутствие обратной силы закона (Non-rétroactivité de la loi -ст. 8 и 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Охрана здоровья (Protection de la santé - абзац 11 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Охрана общественого порядка (Sauvegarde de l'ordre public -Цель конституционного значения; ст. 12 Декларации прав человека и гражданина).

Охрана физической неприкосновенности (Protection de l'intégrité physique - ст. 66 Конституции 1958 г.).

П

Персональная уголовная ответственность (Personnalité de la responsabilité pénale - ст. 8 и 9 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

1 Под этим термином во французской литературе понимается отказ органа власти осуществлять компетенцию, которая ему на законном основании предоставлена. - Прим. перев.

Плюрализм ежедневных газет, содержащих политическую и общую информацию (rluralisme des quotidiens d'information politique et générale - цель конституционного значения; ст. 11 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Плюрализм идейных течений и выражения мнений (Pluralisme des courants d'idées et d'opinion - ст. 11 Декларации прав человека и гражданина).

Плюрализм и независимость средств массовой информации (Pluralisme et indépendance des médias - цель конституционного значения; ст. 11 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Плюрализм социокультурных течений (Pluralisme des courants d'expression socioculturels - цель конституционного значения; ст. 11 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Политика национальной солидарности на благо семьи (Politique de solidarité nationale en faveur de la famille - абз. 10 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Политика социальной солидарности на благо трудящихся -пенсионеров (Politique de solidarité sociale en faveur des travailleurs retraités - абз. 11 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Право граждан Республики на сохранение своего личного статуса (Droit pour les citoyens de la République de garder leur statut personnel - ст. 75 Конституции 1958 г.).

Право жить в окружающей среде, сбалансированной и сочетающейся со здоровьем (Droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé - ст. 1 Хартии окружающей среды 2004 г).

Право каждого лица обладать благоустроенным жилищем (Droit pour toute personne de disposer d'un logement décent - цель конституционного характера; абз. 11 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Право на обладание гарантиями прав (Garantie des droits -ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на гарантии в уголовной области (Garanties en matière pénale - ст. 7 и 8 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на добросовестное использование государственных финансов (Bon emploi des deniers publiques - ст. 14 и 15 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на доступ к информации об окружающей среде (Droit d'accéder aux informations relatives à l'environnement - ст. 7 Хартии окружающей среды 2004 г.).

Право на доступ к попечению (Accès aux soins) (см. «Равенство», «Равный доступ к попечению»).

Право на доступность закона (Accessibilité de la loi) (см. «Ясность и доступность закона»).

Право на жизнь (Droit à la vie - см. также «Запрет смертной казни» - ст. 2 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.; абз. 1 преамбулы Конституции 1946 г. и ст. 66-1 Конституции 1958 г.).

Право на забастовку (Droit de grève - абз. 7 преамбулы Конституции 1946 г.).

Право на защиту (Droits de la défense - ст. 16 Декларация прав человека и гражданина 1789 г.; Основной принцип, признанный законами Республики (Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR)).

Право на индивидуализацию наказания (Individualisation des peines - ст. 8 Декларация прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на коллективное выражение идей и мнений (Droit à l'expression collective des idées et des opinions - ст. 11 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на надлежащее отправление правосудия (Bonne administration de la justice - ст. 12, 15, 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.; цель конституционного характера).

Право на надлежащую компетенцию законодателя (Compétence du législateur - ст. 34 Конституции 1958 г.).

Право на независимость преподавателей-исследователей (Indépendance des enseignants-chercheurs - основной принцип, признанный законами Республики).

Право на нормальное ведение семейных дел (Droit de mener une vie familiale normale - абз. 10 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Право на обжалование в судебном порядке (Droit au recours juridictionnel - ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на независимость органов административной юстиции (Indépendance des juridictions administratives - основной принцип, признанный законами Республики).

Право на независимость судебной власти (Indépendance de l'autorité judiciaire - ст. 64 Конституции 1968 г.).

Право на независимость судей (Indépendance des juges - ст. 16 Декларация прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на непрерывность публичной службы (Continuité du service public - абз. 7 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Право на отдых трудящихся (Droit au repos des travailleurs -абз. 11 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Право на получение должности (Droit d'obtenir un emploi -абз. 5 преамбулы Конституции 1946 г.)

Право на светский характер государства (Laïcité - абз. 13 Преамбулы Конституции 1946; ст. 1 Конституции 1958 г.).

Право на свободу (Liberté - ст. 1, 2, 4 и 5 Декларация прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на собственные ресурсы территориальных коллективов (Droit à des ressources propres des collectivités territoriales - ст. 72-2 Конституции 1958 г.).

Право на социальное пособие (Droits aux prestations sociales -абз. 11 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Право на управление избираемыми советами (в территориальных коллективах) (Droit à une administration par des conseils élus (collectivités territoriales - ст. 72 Конституции 1958 г.).

Право на участие в разработке государственных решений, оказывающих влияние на окружающую среду (Droit de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement - ст. 7 Хартии окружающей среды 2004 г.).

Право на человеческое достоинство (Dignité humaine - абз. 1 преамбулы Конституции 1946 г.).

Право на внятность и доступность закона (Intelligibilité et accessibilité de la loi - цель конституционного значения; ст. 4, 5, 6 и 16 Декларации прав человека и гражданина).

Право на ясность (четкость) закона1 (Clarté de la loi - ст. 34 Конституции 1958 г.).

Право на получение эквивалентных ресурсов при любой передаче, образовании или наделении компетенцией территориальных коллективов (Droit à des ressources équivalentes pour tout transfert, création ou attribution de compétences aux collectivité territoriales - ст. 72-2 Конституции 1958 г.).

Право на равенство (Égalité - ст. 1, 2 и 6 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

1 «Ясность» - термин, который часто употребляется в практике Конституционного совета, начиная с 2000-х годов. Это требование может рассматриваться как одно из проявлений правового государства; оно также может реализовывать-ся в различных сферах политической и государственной жизни. Например, во время выборов ясность предполагает прозрачность и подчиненность закону проводимых процедур; во время парламентских дебатов этот же термин означает требование ясности и искренности выступлений и др. - Прим. перев.

Право на равенство при обращении к публичным службам (Egalité des usagers du service public - ст. 6 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на равенство в отношении государственных расходов (Egalité devant les charges publiques - ст. 13 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на равенство в отношении налогов (Egalité devant l'impôt - ст. 13 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на равенство в пользовании публичными свободами (Egalité en matière d'exercice des libertés publiques - ст. 72 Конституции 1958 г.).

Право на равенство в прохождении службы (Egalité dans le déroulement de carrière - ст. 6 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на равенство между мужчинами и женщинами (Egalité entre les hommes et les femmes - ст. 6 Декларации прав человека и гражданина; абз. 3 Преамбулы Конституции 1946 г.; ст. 1 Конституции 1958 г.).

Право на равенство перед законом о налогах (Egalité devant la loi fiscale - ст. 6 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на равенство перед судом (Egalité devant la justice -ст. 6 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на равный доступ к выплатам по социальному обеспечению (Egal accès aux prestations sociales - абз. 11 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Право на равный доступ к государственной службе (Egal accès aux emplois publics - ст. 6 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на равный доступ к образованию и культуре (Egal accès à la formation et à la culture - абз. 13 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Право на равный доступ к попечению (Egal accès aux soins -ст. 6 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на равный доступ к публичным должностям (Egalité d'accès à la commande publique - ст. 6 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право на финансовую автономию территориальных коллективов (Autonomie financière des collectivités territoriales - ст. 72-4 Конституции 1958 г.).

Право на финансовую сбалансированность социального обеспечения (Equilibre financier de la sécurité sociale - абз. 19 ст. 34 Конституции 1958 г.; цель конституционного характера).

Право потерпевших на компенсацию за причиненный им ущерб (Droit pour les victimes à compensation de leur préjudice -абз. 12 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Право собственности (Droit de propriété - ст. 2 и 17 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Право убежища (Droit d'asile - абз. 4 Преамбулы Конституции 1946 г.; ст. 53-1 Конституции 1958 г.).

Принцип горизонтальной субсидиарности (распределение компетенции между территориальными коллективами) (Principe de subsidiarité horizontale (répartition des compétences entre collectivités territoriales) - ст. 72 Конституции 1958 г.).

Принцип осмотрительности (Principe de précaution - ст. 5 Хартии окружающей среды 2004 г.).

Принцип согласованности трех опор долговременного развития1 (Principe de conciliation des trois piliers du développement durable - ст. 6 Хартии окружающей среды 2004 г.).

Принцип участия трудящихся в определении условий труда и в управлении предприятиями (Principe de participation des travailleurs à la détermination des conditions de travail et à la gestion des entreprises - абз. 8 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Принцип финансовой автономии государственных властей (Principe d'autonomie financière des pouvoirs publics - ст. 16 Декларации прав и свобод человека и гражданина).

Принципы, применяемые в уголовном праве по отношению к несовершеннолетним (Principes applicables au droit pénal des mineurs -Основные принципы, признанные законами Республики).

Публичное государственное имущество (Domaine public -см. «Конституционные требования по защите государственного имущества»).

Р

Равенство условий труда (Egalité dans le travail - ст. 5 абз. 5 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Разделение властей (Séparation des pouvoirs - ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

1 То есть использование окружающей среды, экономическое развитие и социальный прогресс. - Прим. перев.

Распределение (принцип распределения, разделения) (Réparation (principe de réparation) - ст. 4 Декларации прав человека и гражданина)1.

Распределение законодательной и регламентарной области (Répartition du domaine de la loi et du règlement - ст. 34 и 37 Конституции 1958 г.).

Распределение компетенции в пользу административных судебных органов (Réserve de compétence au profit de la juridiction administrative - основной принцип, признанный законами Республики).

Распределение компетенции в пользу судебных органов общей юрисдикции (Réserve de compétence au profit de la juridiction judiciaire - основной принцип, признанный законами Республики).

Религиозная свобода (Liberté religieuse - ст. 10 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Розыск правонарушителя (Recherche des auteurs d'infractions -цель конституционного значения; ст. 9 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

С

Свобода ассоциации (Liberté d'association - основной принцип, признанный законами Республики).

Свобода взглядов (Liberté d'opinion - ст. 10 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Свобода вступления в брак (Liberté du mariage - ст. 2 и 4 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.; ст. 66 Конституции 1958 г.).

Свобода вступления в профсоюз по своему выбору (Liberté syndicale - абз. 6 Преамбулы Конституции 1946 г.).

Свобода выбора учебного заведения (Liberté d'enseignement -основной принцип, признанный законами Республики).

Свобода выражения мнения (Liberté d'expression - см. также «Право на коллективное выражение идей и мнений»; ст. 11 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

1 Имеется в виду принцип, закрепленный в ст. 4 Декларации 1789 г.: свобода состоит в возможности делать все, что не вредит другому; таким образом, осуществление естественных прав каждого человека имеет лишь те границы, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами. -Прим. перев.

Свобода въезжать и выезжать (Liberté d'aller et venir - ст. 2 и 4 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., ст. 66 Конституции 1958 г.).

Свобода доступа к действующим публичным коммуникационным службам (Liberté d'accéder aux services de communication au public en ligne - ст. 11 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Свобода заключения и определения условий договора (Liberté contractuelle - ст. 4 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Свобода заключения и определения условий договора для местных коллективов (Liberté contractuelle des collectivités territoriales - ст. 72 Конституции 1958 г.).

Свобода личности (Liberté individuelle - см. также «Судебная власть - хранительница личной свободы» - основной принцип, признанный законами Республики; ст. 66 Конституции 1958 г.).

Свобода предпринимательской деятельности (Liberté d'entreprendre - ст. 4 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Свобода совести (Liberté de conscience - основной принцип, признанный законами Республики; ст. 10 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Свобода труда (Liberté du travail - абз. 5 Преамбулы Конституции 1946 г.)1.

Свободное управление территориальными коллективами (Libre administration des collectivités territoriales - ст. 72 Конституции 1958 г.).

Свободный выбор медицинского работника (Libre choix du médecin - абз. 11 преамбулы Конституции 1946 г.).

Соблюдение правовых гарантий конституционных требований (Respect des garanties légales des exigences constitutionnelles -ст. 34 Конституции 1958 г.).

Собственность (Propriété - см. «Право собственности»).

Сопротивление угнетению (Résistance à l'oppression - ст. 2 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Соразмерность наказаний (Proportionnalité des peines - ст. 8 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

1 Термин охватывает свободу выбора работы, ее стабильность, минимальную заработную плату и др. - Прим. перев.

Соразмерность принудительных мер (Proportionnalité des mesures de coercition - ст. 9 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Справедливая и беспристрастная процедура (Procédure juste et équitable - ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г.).

Субсидиарность (Subsidiarité - см. «Принцип субсидиарности»).

Судебная власть - хранительница личной свободы (Autorité judiciaire gardienne de la liberté individuelle - ст. 66 Конституции 1958 г.).

У

Уважение частной жизни (Respect de la vie privée - ст. 2 Декларации прав человека и гражданина; ст. 66 Конституции 1958 г.).

Ц

Цель улучшения воспитания и обучения, относящихся к окружающей среде (Objectif de promotion de l'éducation et de la formation à l'environnement - ст. 8 Хартии окружающей среды 2004 г.).

Ч

Частная жизнь (Vie privée - см. «Уважение частной жизни»).

ПРИМЕРЫ КОНКРЕТНЫХ ДЕЛ, РАССМОТРЕННЫХ КОНСТИТУЦИОННЫМ СОВЕТОМ

1. Конституционный совет Франции: Дело о свободе образования ассоциаций

1 июля 1971 г. председатель Сената А. Поэр (1909-1996) запросил Конституционный совет о соответствии Конституции закона, дополняющего ст. 5 и 7 акта от 1 июля 1901 г. о договоре образования ассоциации. Последнему акту исполнилось 70 лет, и он почти не изменился с начала века. 16 июля 1971 г. Совет объявил неконституционными некоторые из положений переданного ему на рассмотрение закона на основании их противоречия преамбуле действующего Основного закона.

Решение Конституционного совета от 16 июля 1971 г.1 (Décision du Conseil constitutionnel N 71-44 du 16 juillet 1971)

Конституционный совет,

запрошенный 1 июля 1971 г. председателем Сената в соответствии с положениями ст. 61 Конституции в отношении текста закона, рассмотренного Национальным собранием и Сенатом и принятого Национальным собранием, дополняющего положения ст. 5 и 7 Закона от 1 июля 1901 г. о договоре образования ассоциации; рассмотрев Конституцию, и в частности ее преамбулу; рассмотрев Ордонанс от 7 ноября 1958 г., содержащий Органический закон о конституционном совете, в частности гл. II разд. III этого Ордонанса;

рассмотрев Закон от 1 июля 1901 г. о договоре образования ассоциации с внесенными в него изменениями;

рассмотрев Закон от 10 января 1936 г. о боевых группах и милиции частного характера;

учитывая, что Закон, переданный на рассмотрение Конституционного совета, был предложен на голосование обеих парламентских палат при соблюдении процедуры, предусмотренной Конституцией во время сессии парламента, открывшейся 2 апреля 1971 г.;

учитывая, что к числу основных принципов, признаваемых законами Республики и торжественно подтвержденных преамбулой Конституции, относится принцип свободы образования ассоциации; что этот принцип лежит в основе общих положений Закона от 1 июля 1901 г. о договоре образования ассоциации; что на основании этого принципа ассоциации создаются свободно и могут открыто существовать при единственном условии предварительного представления декларации; что, за исключением мер, которые могут быть приняты по отношению к особой категории ассоциаций, определение законности учреждения ассоциаций даже в случае, если их образование было бы недействительным или они имели запрещенную законом цель, не может подвергаться предварительному вмешательству органа административной власти или даже судебной власти;

1 Gaïa P., Chrvontian R., Mélin-Soucramaniev F., Oliva É, Roux A. Les grandes décisions du Conseil constitutionnel / Ouvrage créé par Favoreu L. et Philip L. - 17-e éd. -P., 2013. - P. 331-344.

учитывая, что ничего не меняется в том, что относится к учреждению даже незаявленных ассоциаций; положения статьи 3 текста Закона, переданного до его промульгации в Конституционный совет для изучения его соответствия Конституции, имеют своим предметом установление процедуры, согласно которой юридическая правоспособность объявленных ассоциаций должна быть подчинена предварительному контролю судебной власти, проверяющей соответствие этих ассоциаций Закону;

учитывая, что объявление не соответствующими Конституции переданных для изучения в Конституционный совет положений статьи 3, дополняющих статью 7 Закона от 1 июля 1901 г., относятся к положениям последнего предложения абзаца второго статьи 1 переданного на рассмотрение Конституционного совета Закона, содержащего ссылку на статью 3;

учитывая, что - вытекает из текста, о котором идет речь, в том виде, в каком он был составлен и одобрен, не из содержания дебатов, проходивших в отношении законопроекта в парламенте, что вышеупомянутые положения составляют нераздельный текст закона, переданного в Совет;

учитывая, наконец, что другие положения этого акта не противоречат каким-либо положениям Конституции, решил:

Статья 1. Объявляются не соответствующими Конституции положения статьи 3 Закона, переданного на рассмотрение Конституционного совета, дополняющие статью 7 Закона от 1 июля 1901 г., так же как положения статьи 1 Закона, переданного в Совет, содержащие ссылку на статью 3.

Статья 2. Другие положения названного текста закона объявляются соответствующими Конституции.

Статья 3. Настоящее решение будет опубликовано в «Journal officiel de la République française».

Постановлено Конституционным советом на заседании 16 июля 1971 г.

Комментарий к решению Конституционного совета Франции по делу о свободе образования ассоциаций

Принятию частично признанного неконституционным вышеуказанного Закона предшествовали следующие события. Пре-

фект Парижа по указанию министра внутренних дел Франции отказал основателям ассоциации «Друзья дела народа» в выдаче квитанции о предъявлении декларации об образовании этой ассоциации, хотя такая квитанция, согласно Закону от 1 июля 1901 г., должна была выдаваться автоматически. Цель этой ассоциации -оказание помощи гошистам, дело которых разбиралось в суде государственной безопасности, и восстановление под новым названием распущенного левого пролетарского движения (в начале 80-х годов после прихода левых партий к власти названный суд был упразднен). Левое пролетарское движение было распущено 27 мая 1970 г. Декретом, принятым в Совете министров после того, как сторонники этого движения, по словам министра внутренних дел, совершили 82 вооруженных акта1.

Суд государственной безопасности отказал в преследовании членов восстанавливаемой ассоциации, посоветовав обратиться в общие суды, чтобы констатировать недействительность новой организации и требовать решения о ее роспуске. «По правде говоря, мы имеем только эту процедуру»2, - сетовал министр. Вновь образованная ассоциация продолжала издавать газету «Дело народа», основанную распущенным движением.

После устного отказа в выдаче квитанции основатели ассоциации сначала обратились в административный суд Парижа, который отказал в отсрочке исполнения решения префекта полиции, поскольку последний был обязан выдать квитанцию; затем дело разбиралось в Государственном совете, указавшем, что независимо от того, выдана или нет квитанция, ассоциация, в отношении которой отсутствует декларация, уже существует юридически. После этих процессуальных решений по жалобе основателей ассоциации административный суд Парижа вынес решение по существу дела, аннулировав отказ префекта в выдаче квитанции. Это решение от 25 января 1971 г. послужило поводом для внесения в парламент законопроекта о дополнении закона 1901 г.

В парижском суде представитель правительства привел некоторые аргументы в оправдание позиций государства. Эти же аргументы были повторены министром внутренних дел в парламенте применительно к внесенному законопроекту, причем министр не

1 J.O. Débats parlementaires. Assemblée Nationale. - Р., 1971. - 24 juin. - P. 3342.

2 Ibid. - P. 3343.

отрицал, что конфликт с ассоциацией «Друзья дела народа» был стимулом для внесения законопроекта.

Правительство оправдывало отказ в выдаче квитанции тем обстоятельством, что Закон 1901 г. не предусматривает выдачу административными органами квитанции ассоциации, которая «должна рассматриваться как недействительная с точки зрения общественного порядка»1. В этом утверждении содержалось явное нарушение, поскольку статья 5 Закона 1901 г. прямо регулирует этот вопрос: квитанция должна быть выдана. Однако, по мнению правительства, ассоциации должны рассматриваться административными органами как недействительные. Последние вправе отказывать им в выдаче квитанций (отказ должен находиться в зависимости от усмотрения органа, ответственного за такую выдачу, а в итоге - от целей ассоциации). Данное утверждение противоречит не только духу, но и букве Закона 1901 г. В обоснование своих аргументов правительство указало на то, что Закон от 10 января 1936 г. разрешает распускать некоторые ассоциации путем издания декрета, а в ряде случаев органы власти могут принимать меры к тому, чтобы помешать их восстановлению, в том числе отказав им в выдаче квитанции о декларации. Однако в Законе 1936 г. точно определен характер таких ассоциаций. К ним отнесены объединения, провоцирующие вооруженные манифестации на улицах; организации, по своей форме имеющие характер боевых групп или вооруженной милиции, создаваемые для посягательства на национальную территориальную целостность Франции или на республиканскую форму правления страны. В послевоенные годы в стране было признано незаконным значительное число подобных организаций, в частности в 1954 г. были распущены Движение за триумф демократических свобод, Алжирское национальное движение и Фронт национального освобождения, в 1960 г. - Фронт французского Алжира, Национальный сражающийся фронт, в 1961 г. - Комитет за объединение с французским Алжиром, Общий антило-гайянский фронт, в 1963 г. - Демократическое движение народа Таити, в 1967 г. - Народное движение французского Сомали, в 1968 г. - 11 гошистских и экстремистских организаций. Роспуску каждый раз предшествует соответствующее расследование, включающее оценку деятельности ассоциации.

1 Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger (RDP). - P., 1971. - N 5. - P. 1172.

Как следует из положений Закона 1901 г., ассоциация может существовать и без предъявления декларации, но выдаваемая в связи с предъявлением декларации квитанция служит свидетельством того, что ассоциация существует в соответствии с установленной формой. Если ассоциация нарушает Закон, она подлежит роспуску судебными или административными властями. Восстановление распущенной ассоциации наказуемо лишением свободы от шести месяцев до двух лет и штрафом (статья 2 Закона 1936 г.). Прокуратура имеет право начать преследование основателей ассоциации, стремящихся в иной форме или под другим названием восстановить распущенную ассоциацию. В рассматриваемом случае правительство не предприняло никаких мер для того, чтобы пресечь возрождение распущенной ассоциации.

Поскольку ассоциация «Друзья дела народа» возрождала распущенное движение, то правительство передало дело о ней в судебные органы, которые к моменту принятия акта о дополнении Закона 1901 г. еще не вынесли решения. Указывая, что возбужден процесс о запрещении ассоциации «Друзья дела народа», правительство утверждало, что эта организация является недозволенной: она извлекает преимущества из самого факта предъявления декларации. Но этот аргумент противоречит основам французского права, одним из принципов которого является презумпция невиновности, относящаяся как к отдельному лицу, так и к группе лиц. Поскольку ассоциация не распущена в установленном порядке, то она должна рассматриваться как существующая законно, и административные органы не вправе вынести окончательное решение.

Последний аргумент правительства: ассоциация «Друзья дела народа» подпадает по характеру своих целей под запрещение статьи 3 Закона 1901 г., поскольку в уставе ассоциации имеются положения о получении даров, средств, а намерение ассоциации защищать интересы газеты превосходит ограниченную правоспособность ассоциации. Но и эти аргументы неосновательны. Действительно, в статье 3 Закона 1901 г. перечисляются цели ассоциаций, квалифицирующие их как незаконные, но положения статьи не имеют отношения к названной ассоциации. Судебная практика признает ассоциации выступающими против законов только в случае, когда это точно признается самим законом или когда ассоциация призывает к открытому сопротивлению существующим законам. Ассоциация, таким образом, может иметь целью реформу законов или существующих институтов, как и цели культурного,

литературного, научного, политического, спортивного и иного характера. Ассоциации и лиги политического характера существуют свободно. То же самое относится и к клубам. Статья 21 Закона 1901 г. отменила статью 7 Закона от 30 июля 1881 г., запретившую клубы как разновидности ассациации. Цели ассоциаций могут быть секретными; Закон 1901 г. отменил и статью 13 Декрета от 28 июля 1848 г., запретившего секретные общества.

Во всяком случае, оценка целей и содержания деятельности ассоциации не входит в компетенцию административных властей; об этом говорит статья 7 Закона 1901 г., предоставляющая право роспуска ассоциации только суду большой инстанции как по требованию заинтересованного лица, так и по усмотрению прокуратуры. Именно такой суд должен решать вопрос о законности ассоциации «Друзья дела народа». Запрещение же ассоциаций, подпадающих под действие Закона от 10 января 1936 г., оформляется декретом президента Республики после рассмотрения дела в Совете министров.

О получении даров и средств со стороны можно сказать следующее: ассоциация, предъявившая декларацию, может управляться совершенно свободно, может заключать договоры, получать займы, что-либо приобретать, в том числе может получать дары и завещанное имущество. И даже если представитель правительства настаивал на том, что цель ассоциации - оказание помощи преследуемым правительством гошистам, то и в этом случае в компетенцию административных органов не входит определение характера ассоциации.

Вновь образованная ассоциация защищала интересы газеты, но и в этом случае ничто не препятствует организации, представившей декларацию, получать средства со стороны при условии, что они не делятся среди ее членов и что коммерческая деятельность ассоциации является побочной. Существование ассоциации несовместимо с распределением прибыли между ее членами; поскольку основная цель ассоциации не коммерческая, то и здесь нет преград для ее существования. В любом случае административные органы не должны высказываться на этот счет.

Названные аргументы правительства не нашли поддержки в административном суде Парижа, который, не колеблясь, удовлетворил требования истцов и аннулировал решение префекта, отказавшего в выдаче квитанции о предъявлении декларации.

Проанализировав статьи 2, 3 и 5 Закона 1901 г., этот суд, в частности, указал: «В том, что касается предъявления декларации,

административный орган власти по территории ее предъявления не имел иного полномочия, как только констатировать ее предъявление путем выдачи квитанции исключительно в целях образования ассоциации на основании ее устава; никакое законодательное положение не предоставляет компетенцию названному административному органу власти для отсрочки выдачи квитанции, ожидая возможного применения мер по роспуску или применения наказания, предусмотренного законом». Суд констатировал: префект должен был выдать квитанцию; отказав в этом, префект превысил свои полномочия.

Данное решение не внесло чего-либо нового во французскую судебную практику, а явилось лишь продолжением ранее существовавшей. Но это решение стало катализатором для министра внутренних дел, который, предполагая пересмотреть Закон 1901 г., стал инициатором принятия дополнений и изменений к нему. Намерение инициаторов законопроекта было очевидным: передать некоторые ассоциации по инициативе префекта под контроль органов судебной власти. Принятый Национальным собранием закон представляет собой первоначальный проект Правительства, изданный в систематизированном виде.

Законопроект правительства, получив благоприятное заключение Государственного совета, был одобрен Национальным собранием в первом чтении 23 июня 1971 г. 373 голосами (97 проголосовали «против» и семь воздержались). В то время правительство имело в нижней палате парламента устойчивое большинство поддерживающих его членов. Сенат 129 голосами (ФКП, социалисты. Союз центра) отклонил законопроект (104 члена «за» - Союз демократов за Республику, часть «независимых»; 42 члена воздержались). Смешанная паритетная комиссия, созванная правительством на основании абзаца второго статьи 45 Конституции Франции, отклонила восемью голосами против четырех предложение докладчика Сената и одобрила проект закона, принятый Национальным собранием в первом чтении.

После нового чтения в Национальном собрании и нового отрицательного голосования Сената (с перевесом всего в 13 голосов, что свидетельствовало о давлении правительства на сенаторов) Национальное собрание окончательно приняло законопроект в четвертом и последнем чтении (357 голосов «за», 100 - «против», 10 - воздержавшихся). Но в течение срока, отведенного для промульгации Закона, председатель Сената запросил Конституционный совет о соответствии

принятого акта Основному закону страны (вопрос о конституционности ставился в Сенате и при обсуждении в нем проекта). Совет констатировал, что Закон был принят с соблюдением конституционной процедуры и что Национальное собрание использовало свое «последнее слово» при разногласиях парламентских палат на основе абзаца пятого статьи 45 Конституции 1958 г. Совет установил, что в данном деле существует принцип конституционного значения, согласно которому ассоциации существуют только по желанию их основателей, и обоснование законности их организации не подлежит какому-либо предварительному контролю. Принятый Закон противоречит этому принципу и поэтому является неконституционным.

Следующее положение вытекает из первого и применяется к различным ассоциациям. Закон ничего не изменил в положении ассоциаций, не представивших деклараций, но в отношении ассоциаций, которые подали декларации, была введена процедура предварительного контроля, что также является неконституционным.

Совет исключил из текста Закона конкретные положения статьи 3 и статьи 1, на которую ссылается статья 3. Оставшиеся положения не противоречат Конституции; было бы удивительным их признание неконституционными, поскольку они уже содержатся в Законе 1901 г.

После принятия решения Конституционным советом согласно статье 23 Ордонанса от 7 ноября 1958 г. об этом органе президент Республики мог принять одно из двух решений: потребовать нового чтения в парламенте проекта закона, который соответствовал бы Конституции, или промульгировать положения, не объявленные противоречащими Конституции. Президент выбрал второе, и Закон, содержащий только две статьи, был опубликован 21 июля 1971 г. Правительство «склонилось» перед этим решением Совета. Министр внутренних дел дал инструкции о выдаче квитанции о предъявлении декларации названной ассоциации и еще двум ассоциациям, которым не выдавались квитанции примерно по тем же основаниям: «Красной помощи», внесшей декларацию 22 июня 1970 г., и бретонской ассоциации «Возрождение 1532», представившей свой устав в префектуру 15 октября 1970 г.

Ниже проводятся переводы нормативного материала, имеющего непосредственное отношение к рассматриваемому делу Конституционного совета.

Закон от 1 июля 1901 г. о Договоре образования ассоциации1

(La loi du 1 juillet 1901 relative au contrat d'association)

Раздел 1

Статья 1. Ассоциацией является соглашение, по которому два или несколько лиц на постоянной основе объединяют свои знания или свою деятельность для целей, исключающих распределение прибыли.

В том, что касается законности деятельности, ассоциация действует на основе общих принципов права, применяемых к договорам и обязательствам.

Статья 2. Ассоциации лиц могут свободно образовываться без разрешения и без предварительной декларации, но они обладают юридической правоспособностью лишь в том случае, когда они сообразуются с положениями ст. 5.

Статья 3. Всякая ассоциация, созданная для деятельности или целей, противоречащих законам, добрым нравам или имеющая целью посягательство на целостность национальной территории и на республиканскую форму правления, является недействительной и ничтожной.

Статья 5. Любая ассоциация, намеренная получить юридическую правоспособность, предусмотренную статьей 6, должна приобрести публичный характер в результате заботы основателей ассоциации.

Предварительная декларация об ассоциации должна быть подана в префектуру департамента или супрефектуру округа, в котором ассоциация будет существовать в качестве юридического лица. Декларация должна включать название и указывать цель ассоциации, место нахождения ее учреждений и фамилии, профессии и место жительства тех, на кого по какому-либо основанию возложено управление или руководство ею. О декларации должна быть выдана квитанция.

К декларации должны прилагаться два экземпляра устава ассоциации.

1 Даны извлечения из указанного Закона, относящиеся к решению Конституционного совета от 16 июля 1971 г., переведены по: Codes français et lois usuelles. - P., 1959. - P. 87-88.

Ассоциации обязаны в трехмесячный срок сообщать обо всех изменениях, происшедших в ее управлении или руководстве, а также обо всех изменениях, внесенных в ее устав.

Статья 6. (Закон от 23 июня 1948 г.) Любая ассоциация, в установленном порядке подавшая декларацию, может без какого-либо специального разрешения предъявлять иски в суде, делать приобретения за плату и, не получая субсидий со стороны государства, департаментов и коммун, владеть и управлять:

взносами членов или получаемыми взносами в суммах, которые не могут превышать 10 000 франков1;

помещением, предназначенным для управления ассоциации и для собраний ее членов;

недвижимым имуществом, строго необходимым для выполнения целей ассоциации.

Статья 7. В случае недействительности ассоциации, предусмотренной статьей 3, решение о ее роспуске выносится судом большой инстанции по ходатайству какого-либо заинтересованного лица либо по просьбе прокуратуры. Суд может назначить слушание дела в течение трех свободных дней под угрозой санкций, предусмотренных статьей 8, и независимо от каких-либо способов обжалования может издать приказ о закрытии помещений ассоциации и запрещении любого собрания ее членов.

В случае нарушения положений статьи 5 роспуск может быть произведен по ходатайству какого-либо заинтересованного лица или прокуратуры.

Статья 8. Наказываются штрафом от 6000 до 72 000 франков, а в случае рецидива - двойным штрафом те, кто нарушают положения статьи 5.

Наказываются штрафом от 6000 до 1 800 000 франков и лишением свободы от шести дней до одного года учредители, руководители или управляющие ассоциации, которые будут сохранять или незаконно восстанавливать ассоциацию после вынесенного судебного решения о роспуске.

Подвергаются такому же наказанию все лица, содействующие собраниям членов распущенной ассоциации, соглашаясь на использование помещения, которым они располагают.

1 В начале 2000 г., когда была введена денежная единица евро, 10 тыс. французских франков составляли 1500 евро, т.е. один франк равнялся 0,15 евро. -Прим. авт.

Проект Закона от 11 июня 1971 г., дополняющий положения статьи 7 Закона от 1 июля 1901 г. о договоре образования ассоциации1

(Le projet de loi du 11 juin tendant à compléter les dispositions de l'article 7 de la loi relative au contrat d'association)

Премьер-министр,

по докладу министра юстиции и министра внутренних дел, рассмотрев статью 39 Конституции Франции,

постановил:

настоящий проект Закона, рассмотренный в Совете министров, по получении заключения Государственного совета (постоянная комиссия) будет внесен в Национальное собрание министром внутренних дел, которому поручается изложить в Собрании мотивы внесения и поддерживать законопроект при обсуждении.

Статья единственная. Статью 7 Закона от 1 июля 1901 г. о договоре образования ассоциации дополнить следующими положениями: «При внесении декларации со стороны ассоциации, которая покажется создаваемой для недозволенной деятельности или с целями, противоречащими законам, добрым нравам или покушающейся на национальную территориальную целостность и республиканскую форму правления, префект или супрефект до выдачи квитанции передает декларацию с приложенными к ней документами прокурору республики в месте, где эта декларация была внесена.

Если в результате этой передачи и в двухмесячный срок, считая с момента внесения декларации, запрошенный прокурором, суд вынесет решение в соответствии с положениями настоящей статьи о закрытии помещений или запрещении любого собрания членов ассоциации, то квитанция о внесении декларации не выдается; в противном случае квитанция выдается по истечении указанного срока. В случае вынесения судом решения, отклоняющего заключение прокуратуры, апелляционное обжалование со стороны прокуратуры не влечет нового продления срока.

Ассоциация приобретает публичный характер только после выдачи квитанции.

1 Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger. - P., 1971. - N 5. - P. 201.

Невыдача квитанции о внесенной декларации со стороны ассоциации, признанной недействительной или распущенной, надлежащим образом удостоверяется или объявляется».

Проект Закона, принятый Национальным собранием 25 июня 1971 г.1

(Le projet de loi, adopté par 1' Assemblée national le 25 juin 1971)

Статья 1. Второй и третий абзацы статьи 5 Закона от 1 июля 1901 г. о договоре образования ассоциации заменить следующими положениями:

«Предварительная декларация должна быть внесена в префектуру департамента или супрефектуру округа, в котором ассоциация будет находиться в качестве юридического лица. В декларации должны содержаться наименование или цель ассоциации, место нахождения ее учреждений и фамилии, профессии и место жительства тех лиц, которые по какому-либо основанию отвечают за управление ассоциацией или за руководство ею. Два экземпляра устава должны быть приложены к декларации при соблюдении положений статьи 7.

Ассоциация приобретает публичный характер только после сообщения о ней в "Journal officiel" по предъявлении квитанции».

Статья 2. Первый абзац статьи 7 Закона от 1 июля 1901 г. формулируется следующим образом: «В случае недействительности, предусмотренной статьей 3, роспуск ассоциации производится путем вынесения постановления судом большой инстанции либо по требованию какого-либо заинтересованного лица, либо по усмотрению прокуратуры. Суд может установить точный день роспуска, и под угрозой санкций, предусмотренных в статье 8, и независимо от возможности обжалования суд выносит постановление о закрытии помещений и о запрещении любого собрания членов ассоциации».

Статья 3. Статью 7 Закона от 1 июля 1901 г. дополнить следующими положениями: «При внесении декларации об образовании ассоциации, кажущейся образованной для деятельности или целей, указанных в статье 3, или при внесении декларации, сделанной ассоциацией, стремящейся к воссозданию, недействительность или

1 Sénat. Seconde session ordinaire de 1970-1971 // Annexe au procès - verbal de la séance du 24 juin 1971. P., 1971. - N 385.

роспуск которой был надлежащим образом оформлен или произведен, прокурор республики в месте, в котором была внесена декларация, и до истечения срока, установленного во втором абзаце статьи 5, вызывает внесшего декларацию к председателю суда большой инстанции, вынесшему постановление; председатель суда должен вынести решение в восьмидневный срок. Если решение не будет вынесено до истечения этого срока, квитанция должна быть выдана немедленно.

Судье принадлежит право вынесения постановления об отсрочке выдачи квитанции.

Если судья не вынес постановления об отсрочке, квитанция должна быть выдана немедленно.

Если в течение восьми дней со времени вынесения постановления об отсрочке суд не будет запрошен по существу дела, или если в течение двух месяцев, считая со времени запроса, суд не предпримет какой-либо временной меры, предусмотренной настоящей статьей, или, кроме того, не установит недействительность ассоциации, предусмотренную статьей 3, и не постановит о ее роспуске, то, невзирая на возможность апелляционного обжалования со стороны прокуратуры, квитанция должна быть выдана после рассмотрения удостоверения секретаря суда.

При судебном рассмотрении дела по применению четырех предшествующих абзацев первая подпись в декларации имеет правовое значение, ибо подтверждает интересы членов ассоциации и свидетельствует о том, что декларация имеет юридическую силу в месте, указывающем местонахождение ассоциации».

Закон N 71-604 от 20 июля 1971 г., дополняющий положения статей 5 и 7 Закона от 1 июля 1901 г. о договоре образования ассоциации1

(La loi N 71-604 du 20 juillet 1971, complétant les dispositions des articles 5 et 7 de loi du 1 juillet 1901 relative au contrat d'association)

Статья 1. Второй и третий абзацы статьи 5 Закона от 1 июля 1901 г. о договоре образования ассоциации заменить следующими положениями:

1 J.O. Lois et décrets. - [S.l.], 1971. - 21 juillet. - P. 7187.

«Предварительная декларация должна быть внесена в префектуру департамента или супрефектуру округа, в котором ассоциация будет иметь свое местонахождение в качестве юридического лица. В декларации должны содержаться наименование или цель ассоциации, место нахождения ее учреждений и фамилии, профессии и место жительства тех лиц, которые по какому-либо основанию отвечают за управление ассоциацией или за руководство ею. Два экземпляра устава должны быть приложены к декларации. Квитанция о внесении декларации должна быть выдана в пятидневный срок.

Ассоциация приобретает публичный характер только по опубликовании о ней в "Journal officiel" по предъявлении квитанции».

Статья 2. Первый абзац статьи 7 закона от 1 июля 1901 г. формулируется следующим образом: «В случае недействительности, предусмотренной статьей 3, роспуск ассоциации производится путем вынесения постановления судом большой инстанции, либо по требованию какого-либо заинтересованного лица, либо по усмотрению прокуратуры. Суд может установить точный день роспуска, и под угрозой санкций, предусмотренных в статье 8, независимо от возможности обжалования суд выносит постановление о закрытии помещений и о запрещении любого собрания членов ассоциации».

Настоящий Закон будет исполняться как закон государства.

* * *

Значение решения Конституционного совета, до сих пор считающегося во французской правовой литературе самым значительным из всех им вынесенных, состоит в том, что были определены важные вопросы конституционного права Франции: установлено значение преамбулы Конституции, определено и применено новое понятие «основные принципы, признаваемые законами Республики», расширено понятие соответствия Конституции.

Право свободы ассоциаций не содержится в Конституции 1958 г.; в статье 4 говорится только о свободном существовании политических партий и группировок, которые, однако, не являются ассоциациями. В преамбуле этого акта ничего не сказано об этой свободе, но в этой части Конституции содержится ссылка на Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. и на преамбулу

Конституции 1946 г. На первый взгляд, можно было бы усомниться в существовании во французском праве свободы ассоциации. Но в преамбуле Конституции 1946 г. имеется ссылка на «основные принципы, признаваемые законами Республики», в остальной же части этой преамбулы нет упоминания о свободе, о которой идет речь. Делая ссылку на преамбулу Основного закона 1946 г., преамбула Конституции 1958 г. придает ей, таким образом, конституционную силу и включает в действующее законодательство понятие «основные принципы, признаваемые законами Республики». Сославшись на эту формулировку, Конституционный совет ввел в оборот нормы права Третьей Республики, т.е. установил преемственность либерально-демократических свобод. Именно в период Третьей Республики были приняты законы о свободе профсоюзов, собраний, ассоциаций, печати, совести и вероисповедания.

Иначе говоря, в решении Совета были определены рамки преамбулы действующей Конституции. В отличие от конституционного комитета, осуществлявшего контроль в Четвертой республике и не имевшего права проверять законы с точки зрения их соответствия преамбуле, а только с позиции их соответствия разделам 1-Х Основного закона 1946 г., Конституционный совет, проверяя соответствие закона всему тексту Конституции, дал в рассматриваемом решении юридическое толкование некоторых общих принципов. Правда, в первые годы своего существования Совет (в решении от 15 января 1960 г.) отказался от контроля в связи с положениями преамбулы Конституции 1958 г. В более позднем решении от 19 июня 1970 г. о соответствии Конституции договоров о Европейских сообществах он стал рассматривать их соответствие этой преамбуле. Последнее приводимое решение относится не к международному договору, а к внутреннему закону. Эта практика получила последующее развитие в деятельности Совета.

Конституционный совет, постоянно эволюционируя, перешел с позиций самоограничения, которые весьма отчетливо видны в решении от 6 ноября 1962 г. по делу о соответствии Основному закону референдума 28 октября 1962 г. об изменении Конституции, к активному нормотворчеству. Последнее выражается в расширительном толковании устоявшихся во французском конституционном праве понятий. В ст. 61 Основного закона установлены обязанности Совета, который «высказывается о соответствии» Конституции органических законов, регламентов парламентских палат и обычных законов. Совет, однако, присвоил себе право высказываться и о соответствии простых законов и регламентов пар-

ламентских палат органическому законодательству. Об этом, в частности, свидетельствуют решения от 11 августа 1960 г. и от 8 июля 1966 г. Другими словами, Совет стал постепенно расширять понятие границ Конституции. Рассматриваемое решение явилось еще одним этапом в этом процессе. Указав на «основные принципы, признаваемые законами Республики», как на эталон, с которым он соотносит проверяемые законы, Совет тем самым придал Закону 1901 г. конституционное значение. Это решение открыло дорогу для подобного признания и других прав и свобод, провозглашенных в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., и принципов, закрепленных впоследствии.

После рассматриваемого решения конституционализация принципов продолжалась. В решении от 15 января 1975 г. по закону о добровольном прерывании беременности Совет сослался не только на основные принципы, признаваемые законами Республики, но и «на принципы, выраженные в преамбуле Конституции от 27 октября 1946 г.», и «на другие положения, имеющие конституционную силу и указываемые этой конституцией».

Приведенное решение интересно и тем, что Совет в нем высказался за изменение понятия конституционности как отношения подчиненности между конституционным правилом и законодательным актом. Оно стало выглядеть более точным: вместо отношения совместимости указанных норм оно превратилось в отношение соответствия между ними (как второе, вытекающее из первого, а не как второе - не противоречащее первому).

Решение от 16 июля 1971 г. имеет существенное значение и тем, что Совет значительно укрепил свой престиж среди центральных органов государственной власти; он установил «позитивную и конституционную силу» преамбулы и актов, к которым последняя отсылает; присвоил себе звание «охранителя» прав и свобод. Важность решения подтверждается статистическими данными об образовании различных ассоциаций во Франции. После Второй мировой войны в год создавалось от 10 тыс. ассоциаций в 1963 г., до 20 тыс. - в 1968 г. В последующие годы это число всегда превышало несколько десятков тысяч.

Однако следует иметь в виду, что в решении от 11 июля 1971 г. речь шла всего лишь о защите одной из традиционных демократических свобод - свободы ассоциации.

2. Конституционный совет Франции: Дело о принципах установления размера пенсий (о «кристаллизации» пенсий)

Конституционный совет был запрошен Государственным советом 14 апреля 2010 г. на основе ст. 61-1 Конституции в соответствии с процедурой приоритетного вопроса о конституционности. В основу решения Совета был положен принцип равенства (несоответствия Конституции) и выявленный вопрос о дискриминации на основе гражданства. Первоначальный приоритетный вопрос о конституционности был поставлен госпожой Л. Кхедидиджа (Ь. КЪеШШсУа) и господином Л. Моктаром (Ь. МоЙаг) о соответствии правам и свободам, гарантированным Конституцией, а именно

- ст. 26 исправленного Закона о финансах № 81-734 от 3 августа 1981 г. на 1981 г;

- ст. 68 исправленного Закона о финансах № 2002-1576 от 30 декабря 2002 г. на 2002 г.

- ст. 100 финансового Закона № 2006-1666 от 21 декабря 2006 г. на 2007 г.

Решение № 2010-1 от 28 мая 2010 г. о приоритетном вопросе о конституционности1

(Décision № 2010-1 du 28 mai 2010 de la question prioritaire de constitutionnalité)

Конституционный совет, рассмотрев Конституцию;

рассмотрев измененный Ордонанс № 58-1067 от 7 ноября 1958 г., содержащий Органический закон о Конституционном совете;

рассмотрев Кодекс о гражданских и военных пенсиях по возрасту (Code des pensions civiles et militaires de retraite);

рассмотрев Кодекс о военных пенсиях по инвалидности; рассмотрев Закон № 59-1454 от 26 декабря 1959 г. о финансах на 1960 г.;

1 Gaïa P., Chrvontian R., Mélin-Soucramaniev F., Oliva É, Roux A. Les grandes décisions du Conseil constitutionnel. Ouvrage créé par Favoreu L. et Philip L. - 17-e éd. -P., 2013. - P. 605-613.

рассмотрев Регламент от 4 февраля 2010 г. о процедуре, применяемой в Конституционном совете в отношении приоритетных вопросов о конституционности;

рассмотрев замечания, сделанные Председателем Национального собрания, зарегистрированные 22 апреля 2010 г.;

рассмотрев замечания, сделанные госпожой М. и господином Л. и адвокатами Государственного совета и Кассационного суда Фабиани (Fabiani) и Тирье (Thiriez), зарегистрированные 4 мая 2010 г.;

рассмотрев замечания, сделанные премьер-министром 4 мая 2010 г.;

рассмотрев новые замечания, сделанные госпожой Л. и господином Л., адвокатом Государственного совета Фабиани и адвокатом Кассационного суда Тирье, зарегистрированные 12 мая 2010 г.; рассмотрев представленные документы и приложения к ним; выслушав в открытом заседании адвоката Арнольда Лиона-Кен (Arnoud Lyon-Caen) со стороны истцов и господина Тьерри-Ксавье Жирардо (Thierry-Xavier Girardot), назначенного премьер-министром;

выслушав докладчика [...] В отношении процедуры:

6. Принимая во внимание, что процедура применяется в Конституционном совете только по запросу в отношении приоритетного вопроса о конституционности на основании решения, в котором Государственный совет или Кассационный суд постановляют при применении статьи 23-5 названного Ордонанса от 7 ноября 1958 г. о том, что какое-либо положение было применено или не было применено в споре или процедуре или при установлении или не установлении основания для преследования;

7. Принимая во внимание, следовательно, что должны быть отклонены заключения заявителей, направленные на то, чтобы Конституционный совет высказался о соответствии Конституции статьи 71 указанного Закона от 26 декабря 1959 г. и других законодательных положений об уточнении размера в отношении «кристаллизации» пенсий, до тех пор пока эти положения не указаны в вопросе, направленном Государственным советом или Кассационным судом; то же самое относится к заключениям премьер-министра, ведущим к тому, чтобы Конституционный совет не высказывался о соответствии Конституции статьи 100 Закона от 21 декабря 2006 г., пока норма не будет включена в вопрос, направленный Государственным советом в Конституционный совет;

В отношении конституционности опротестуемых положений:

8. Принимая во внимание, что статья 6 Декларации прав человека и гражданина 1789 г. указывает, что закон «должен быть одинаковым для всех, защищает он или карает»; что принцип равенства не препятствует ни тому, что законодатель регулирует различные обстоятельства при различных ситуациях, ни тому, что он не нарушает равенства по основаниям общего интереса, обладающего в одном и другом случае различиями в подходах, которые исходят из прямых отношений с предметом закона, который эти различия устанавливает;

В том, что касается статьи 26 Закона от 3 августа 1981 г. и статьи 68 Закона от 30 декабря 2002 г. :

9. Принимая во внимание, что положения, скомбинированные из статьи 26 Закона от 3 августа 1981 г. и статьи 68 Закона от 30 декабря 2002 г., имеют своим предметом гарантии для лиц, проживающих за границей и имеющих право на гражданские или военные пенсии по возрасту с момента получения этого права в соответствии с условиями жизни, рассматриваемыми с точки зрения обязанностей (la dignité des fonctions), выполняемых этими лицами на службе государству; что при установлении условий для различных перерасчетов в соответствии с Кодексом о гражданских и военных пенсиях их размер оставался различным для французских граждан, проживающих в том же иностранном государстве; что если законодатель может обосновать разницу в размере пенсий в зависимости от места проживания, учитывая различия в зависимости от покупательной способности, то он не может установить с точки зрения закона различий вследствие обладания гражданством для лиц, имеющих право на гражданскую или военную пенсию по возрасту, уплачиваемую из бюджета государства или публичных государственных учреждений и проживающих в одной и той же иностранной стране; и следовательно, названные законодательные положения противоречат принципу равенства;

В том, что касается статьи 100 Закона от 21 декабря 2006 г.:

10. Принимая во внимание, что отмена статьи 26 Закона от 3 августа 1981 г. и статьи 68 Закона от 30 декабря 2002 г. имеет своим следствием исключение алжирских граждан из сферы применения положений статьи 100 Закона от 21 декабря 2006 г.; что эта отмена влечет различия в размере пенсий вследствие обладания различного гражданства между получателями военных пенсий по инвалидности и пенсиями комбатантов, если они являются ал-

жирскими гражданами или гражданами других стран или территорий, входивших в состав Французского союза или Сообщества или находившихся под протекторатом или опекой Франции; что это различие неоправданно по отношению к предмету закона, который устанавливает равенство между пособиями, уплачиваемыми бывшим комбатантам, независимо от того, являются ли они французами или иностранцами; что вследствие этого статья 100 Закона от 21 декабря 2006 г. также должна быть объявлена противоречащей принципу равенства;

11. Принимая все это во внимание, нет необходимости рассматривать другие жалобы. Опротестованные законодательные положения должны быть объявлены не соответствующими Конституции;

О последствиях объявления неконституционности:

12. Принимая во внимание, что отмена статьи 26 Закона от 3 августа 1981 г., статьи 68 Закона 30 декабря 2002 г. и статьи 100 Закона от 21 декабря 2006 г. в качестве своего последствия поставит всех иностранных лиц, помимо алжирцев, обладающих правом на военные пенсии или выплаты, в неравное положение по основанию их гражданства, вытекающего из ранее действовавших положений до вступления в силу статьи 68 Закона от 30 декабря 2002 г.; что для того чтобы позволить законодателю устранить оп-ротестуемую неконституционность, отмена вышеупомянутых положений вступает в силу с 1 января 2011 г.; что для того чтобы сохранить полезное действие настоящего решения для решений действующих в настоящее время органов, к которым относятся, с одной стороны, судебные органы, могущие отсрочить вынесение решения до 1 января 2011 г. для органов, от которых зависит применение положений, объявленных неконституционными, и, с другой стороны, законодатель, чтобы предусмотреть применение новых положений в этих органах, действующих ко дню вынесения настоящего решения,

решил:

Статья 1. Объявить противоречащими Конституции:

- статью 26 исправленного Закона о финансах № 81-734 от 3 августа 1981 г. на 1981 г.

- статью 68 исправленного Закона о финансах № 2002-1576 от 30 декабря 2002 г. на 2002 г., за исключением параграфа VII;

- статью 100 Закона о финансах № 2006-1666 от 21 декабря 2006 г. на 2007 г., за исключением параграфа V.

Статья 2. Объявление о неконституционности, указанное в статье первой, вступает в силу с 1 января 2011 г. при соблюдении условий, указанных в мотивировке пункта 12 настоящего решения.

Комментарий к решению Конституционного совета Франции по делу о принципах установления размера пенсий (о «кристаллизации» пенсий)

Решение № 2010-1 от 28 мая 2010 г. (дело о принципах установления размера пенсий (о «кристаллизации» пенсий)) является первым делом, рассмотренным Конституционным советом в соответствии со вновь введенной процедурой приоритетного вопроса о конституционности на основе новой ст. 61-1 Конституции 1958 г., включенной в ее состав в результате реформы 23 июля 2008 г. Эта реформа позволила Конституционному совету производить последующий контроль законов, направляемых ему высшими судебными органами страны с 1 марта 2010 г., точнее, представляемых Государственным советом и Кассационным судом. Приведенное решение было вынесено по делу, направленному из Государственного совета.

Термин «кристаллизация» довольно давно употребляется во французском праве, точнее - со времени деколонизации в начале 60-х годов прошлого века, когда в бывших французских колониях устанавливался «режим пожизненных пенсий, рент и пособий» для лиц, ранее находившихся на службе Франции, т.е. для граждан вновь образованных независимых государств; эти выплаты носили необратимый, т.е. невозвращаемый характер и рассчитывались на основе пенсионных тарифов на дату получения независимости новыми государствами. Под названным термином можно понимать прозрачное, гласное и достаточное по размеру начисление выплат из бюджета французского государства гражданам бывших колоний.

Эта практика имела несколько этапов по мере получения бывшими колониями своей независимости в 1958-1962 гг. Однако с 1981 г. начался так называемый процесс прогрессивной «декри-сталлизации». Эта проблема в конечном итоге была решена приведенным выше решением Конституционного совета.

Начало «декристаллизации» положил Закон от 3 августа 1981 г., затронувший только бывших комбатантов - граждан Алжира, служивших во французской армии. Закон от 30 декабря

2002 г. предусмотрел всеобщий перерасчет указанных выплат на основе покупательной способности в каждой стране по отношению к паритету цен во Франции. В 2007 г. Жак Ширак, бывший в то время президентом страны, предложил включить в Закон о финансах на 2007 г. меры по всеобщей «декристаллизации», но касавшиеся только пенсий по инвалидности и пенсий комбатантов по возрасту. Эти меры получили название «боевые пособия» (дословно - «огненные пособия», «prestations du feu»). Смысл же «декристаллизации» состоял в уменьшении размера выплачиваемых пособий. Во французской литературе приводятся примеры неравенства выплат. Так, бывшие сержанты, служившие в Марокко или в Алжире, получали пенсии в размере 642 евро в год, тогда как бывший ветеран, проживающий во Франции, - 7512 евро в год, т. е. в десять раз больше, чем ветераны войны, живущие в бывших колониях1.

Приведенному выше решению Конституционного совета предшествовали следующие события. Государственный совет аннулировал решение от 12 марта 2009 г., которым административный трибунал г. Нанта отклонил требование об аннулировании решения министра обороны об отказе пересмотреть размер военных пенсий, считая с 3 июля 1962 г. Жалобщики - мать и сын -воспользовались новой процедурой ст. 61-1, включенной в Конституцию, и направили подготовленное ими специальное обращение в Конституционный совет в порядке приоритетного вопроса о конституционности. Государственный совет, рассмотревший эту жалобу 14 апреля 2010 г., согласился с доводами истцов и направил жалобу в порядке приоритетного вопроса в Конституционный совет на предмет рассмотрения соответствия Основному закону ст. 26 пересмотренного Закона о финансах на 1981 г., ст. 68 пересмотренного Закона о финансах от 30 декабря 2002 г. на 2002 г. и ст. 100 Закона о финансах от 21 декабря 2006 г. на 2007 г.

Названное решение было первым с применением новой процедуры о конституционности. Решение считается одним из основных в практике Совета, поскольку оно открыло новую «эру» в деятельности этого органа. В основу решения был положен конституционный принцип равенства.

При рассмотрении названных статей Конституционный совет обнаружил двойную дискриминацию. Во-первых, дискрими-

1 Duhamel О. La QPC et les citoyens II Pouvoirs : Revue française d' études constitutionnelle et politiques. - P., 2011. - N 137. - P. 186.

нацию, основанную на критерии гражданства, между французскими гражданами и иностранными гражданами, проживающими в одном и том же иностранном государстве, существующую в законах 1981 и 2002 гг., предусматривавших пересмотр различных положений Кодекса гражданских и военных пенсий по возрасту. В данном случае различия посягали на принцип равенства при отмене ряда законодательных положений, хотя отсутствовали какие-либо различия в положении названных получателей пособий. Во-вторых, по поводу ст. 100 финансового закона за 2007 г. Совет установил существование новой дискриминации между алжирскими ветеранами и ветеранами других стран, которая не была оправданной с точки зрения равенства между алжирскими гражданами и гражданами других стран. В обоих случаях было заявлено о несоответствии различных выплат предмету законодательства.

Совет предпочел сослаться на принцип равенства, содержащийся в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., хотя дискриминация прямо противоречит ст. 1 Конституции 1958 г. Ссылка на ст. 6 Декларации объясняется, вероятно, тем, что в ней принцип равенства закреплен в неопределенной, широкой форме, тогда как в ст. 1 Конституции этот принцип носит конкретный характер.

Приведенное решение Конституционного совета в последующем было неоднократно подтверждено. Так, 23 июля 2010 г. Совет высказался за отмену положения Кодекса о военных пенсиях по инвалидности и жертвам войны и о порядке выдачи карты ком-батанта.

В.В. МАКЛАКОВ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ И ЗАЩИТА ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА В СОВРЕМЕННОЙ ФРАНЦИИ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Дизайнер (художник) И. А. Михеев Компьютерная верстка Л.Н. Синякова

Корректор Я. А. Кузьменко Технический редактор Л. А. Можаева

Гигиеническое заключение № 77.99.6.953.П.5008.8.99 от 23.08.1999 г. Подписано к печати 1/XII - 2015 г. Формат 60х84/16 Бум. офсетная № 1 Печать офсетная Свободная цена Усл. печ. л. 8,5 Уч.-изд. л. 7,0 Тираж 300 экз. Заказ № 115

Институт научной информации по общественным наукам РАН,

Нахимовский проспект, д. 51/21, Москва, В-418, ГСП-7, 117997

Отдел маркетинга и распространения информационных изданий Тел. / Факс: (499) 120-4514 E-mail: inion@bk.ru

E-mail: ani-2000@list.ru (по вопросам распространения изданий)

Отпечатано в ИНИОН РАН Нахимовский проспект, д. 51/21 Москва, В-418, ГСП-7, 117997 042(02)9