CC BY
182
Конституционные проекты пореформенной России - первый шаг в становлении правового государства и гражданского общества
Г.И. Ускова,
кандидат исторических наук, доцент кафедры общественных наук
XIX век - особое столетие в истории России. С его началом освещенные традициями русской жизни основы российской государственности подверглись суровым испытаниям.
Впервые перед верховной властью и перед обществом реально встал вопрос о правомерности неограниченного самовластия и крепостного права. Шел процесс осознания необходимости и неизбежности коренных преобразований.
Вопрос о конституционных реформах возник в конце 50-х гг. XIX в. В условиях революционной ситуации в правительственных кругах стала обсуждаться проблема объединения деятельности всех отраслей государственного управления или, как тогда говорили, «единства власти».
Дело в том, что существовавший тогда порядок решения государственных дел не обеспечивал такого единства. Правительства как коллективного органа не существовало. Правда, были Комитет министров и должность председателя Комитета министров. Но тот Комитет занимался решением повседневных мелких вопросов.
Имелся также Государственный Совет - законосовещательный орган при императоре.
Император был наделен полнотой как законодательной, так и исполнительной власти. Именно он лично должен был координировать и объединять деятельность всех министерств и ведомств. Но в связи с тем, что государственное управление со временем сильно усложнилось, Александр II физически не в состоянии был это делать. Поэтому в
1857 г. был создан Совет министров, в который вошли ведущие министры и руководители самостоятельных ведомств, а также председатели Государственного Совета и Комитета министров.
Совет министров под председательством императора обсуждал и решал важнейшие вопросы государственной жизни. В 60-е гг. Совет министров заседал довольно часто, но по мере того, как Александр II старел, этот орган заседал все реже и реже, а при Александре III практически перестал собираться.
Довольно часто использовалась такая форма обсуждения вопросов, как созыв различных особых совещаний. Иногда в работе совещаний принимал участие сам император. Рекомендации подобных совещаний оформлялись затем императорскими указами.
Отсутствие коллегиального правительственного органа весьма отрицательно сказывалось на государственном управлении.
Революционная ситуация, возникшая после реформы отмены крепостного права, резко сузила социальную базу царизма.
Вот что по этому поводу писал П.А. Валуев, назначенный в конце 1861 г. на пост министра внутренних дел: «Правительство находится в состоянии изоляции. Дворянство... не понимает своих истинных интересов, недовольно, возбуждено,... раздроблено на множество различных течений. Купечество... не пользуется доверием и не оказывает никакого полезного воздействия на массы. Духовенство содержит в самом себе элементы беспорядка... и обладает влиянием... когда имеет тенденцию принести вред. Крестьяне... образуют беспокойную массу, подверженную влиянию опасных иллюзий и несбыточных надежд. Армия... главная основа общественного порядка... не представляет собой гарантии абсолютной безопасности» [1].
Недовольство проявили крестьяне, либеральная интеллигенция и даже дворянская аристократия. По официальным данным министерства внутренних дел с марта по май 1861 г. произошло 647 случаев открытого неповиновения крестьян, бунтами были охвачены 1660 сел и деревень. Правительство, жестоко подавив крестьянские выступления, принялось расправляться и с либеральным движением. Были уволены либеральные губернаторы Н.К. Грот, А.Н. Муравьев, В.А. Ар-цимович, губернский предводитель тверского дворянства А.М. Унков-ский был не только отстранен от должности, но и отправлен в ссылку. Либерально настроенные мировые посредники первого призыва, которые не защищали узкосословные интересы помещиков, были заменены более «благонамеренными».
В этой связи оппозиционные настроения охватили довольно широкие слои буржуазии либерального дворянства. Они требовали дальнейших реформ государственного аппарата, суда, отмены цензуры. Наконец выдвигались требования привлечения их представителей
к управлению государственными делами, создания представительных органов.
Первый конституционный проект был подготовлен министром внутренних дел П.А. Валуевым в 1863 г. П.А. Валуев родился в 1815 г. в родовитой дворянской семье, в Царицино под Москвой. Отец Валуева имел придворное звание камергер и служил в VI департаменте Сената. Мать принадлежала к древнему дворянскому роду, существовавшему еще со времен рыцарского Ливонского ордена. Валуев получил домашнее образование по университетской программе. К 16 годам Петр Александрович приобрел глубокие знания. Он в совершенстве владел шестью иностранными языками, обладал прекрасными манерами и был искусным оратором. Это было все, чтобы сделать блестящую карьеру.
В 1831 г. Валуев поступил на службу в канцелярию московского генерал-губернатора. Прослужив около трех лет в канцелярии московского генерал-губернатора, Валуев переехал в Петербург, где началась его служба в Собственной Его императорского величества канцелярии сначала в первом, а затем во втором отделении, где он являлся помощником М.М. Сперанского по работе над кодификацией законов.
Значительную роль в карьере П.А. Валуева сыграла его женитьба на дочери известного и близкого ко двору поэта П.А. Вяземского. Валуев оказался введенным в столичное великосветское общество, в круг известных литераторов, музыкантов, общественных деятелей. В доме Вяземского Валуев часто встречался с А.С. Пушкиным.
Среда, в которой вращался молодой Валуев, способствовала формированию его мировоззрения и во многом определила его взгляды на жизнь, на власть, на государственную политику. В основе взглядов П.А. Валуева лежали идеи западников.
В середине 40-х гг. Валуев пишет ряд критических записок по поводу внутреннего состояния страны. Широкую известность получила его записка «Дума русского во второй половине 1855 г.» [2].
Поводом для написания записки послужили события Крымской войны, трагическая оборона Севастополя. В своей записке Валуев подверг критике государственное управление, дипломатию, военное руководство, крайнюю централизацию управления, официальную правительственную пропаганду.
На бумаге государственное управление выглядело безупречно, а в действительности, как писал Валуев, «отличительная черта его заключается в повсеместном недостатке истины, в недоверии правительства к своим собственным орудиям и пренебрежении ко всему другому. Многочисленность форм составляет у нас сущность административной деятельности и обеспечивает всеобщую официальную ложь. Взгляните на годовые отчеты: везде сделано все возможное, везде приобретены успехи, везде водворяется - если не вдруг, то по крайней мере посте-
пенно - должный порядок. Взгляните на дело, всмотритесь в него, отделите сущность от бумажной оболочки, то, что есть, оттого, что кажется, и - редко где окажется прочная плодотворная почва. Сверху блеск, а внизу - гниль» [3]. Будучи честолюбивым, умным и опытным бюрократом, П.А. Валуев сделал ставку на великого князя Константина Николаевича, брата Александра II, с которым император очень считался и прислушивался к его советам.
Вскоре Валуеву удается занять в столице довольно видное положение (благодаря «Думе русского» - Г.У.).
7 января 1861 г. он был назначен управляющим делами Комитета министров. В апреле 1861 г. - Валуев управляющий Министерством внутренних дел, а в конце 1861 г. - министр внутренних дел. В отечественной историографии нет определенного мнения, кем был П.А. Валуев - консерватором, либералом или нейтральным политиком. У Валуева была способность лавировать между крайними мнениями. Зная, насколько негативно относится Александр II к любым конституционным проектам, Валуев выжидал удобного момента, чтобы поднять этот вопрос перед императором.
И вот, когда в начале 1863 г. началось национально-освободительное движение в Царстве Польском, усилились выступления дворян, требовавших участия в политической жизни страны взамен ущемления экономических прав, и активизировалось революционное движение, Валуев воспользовался этими внутриполитическими трудностями и обратился к царю с проектом своей конституции.
К своей записке от 13 февраля 1863 г. он подчеркивал необходимость быстрейшего осуществления реформы Государственного совета ради консолидации всех сил вокруг трона в это нелегкое для страны время.
Фундаментом валуевского проекта преобразования Государственного совета являлся проект земской реформы, работа над которым в 1863 г. подходила к завершению. Оба проекта были связаны друг с другом, и проект конституции как бы венчал земскую реформу. На специальном совещании большинство присутствующих отнеслось к идее конституции весьма сдержанно. Вечно колеблющийся Александр II не поддержал валуевский проект. С досадой Валуев писал в дневнике: «Государь ввиду большинства решил, что теперь ничего не следует делать» [4].
Разработку проекта реформы Государственного совета Валуев закончил в середине ноября 1863 г.
Проект был разделен на семь глав. 85 статей повторяли статьи существующего «Учреждения Государственного Совета», 42 были несколько изменены и 74 статьи, касающиеся введения в Совет выборных представителей - составлены заново. Данная модель организации
сословного представительства, очевидно, многим обязана опыту германского конституционализма, прежде всего конституции Пруссии, а также отечественной традиции сословного представительства.
Обратимся к структуре проектируемого учреждения, отраженной в разделе - «Состав и внутреннее устройство Государственного Совета» (гл. I) [5]. Прежде всего, Съезд государственных гласных отнюдь не является учреждением парламентского типа. Он задумывался Валуевым как некоторое промежуточное звено между земствами (вводившимися в соответствии с готовившейся земской реформой) и центральной властью в виде Государственного Совета. Съезд, как и показывает его название, не являлся постоянным институтом, он собирался лишь раз в год для обсуждения вопросов совместно с Государственным Советом. Его состав, компетенция и порядок работы предельно жестко оговаривались законодательством во избежание возможных ассоциаций с парламентаризмом. Фактически речь шла о создании совещательного земского учреждения для обсуждения главным образом хозяйственных вопросов. Съезд образовывался из депутатов («государственных гласных») трех основных категорий - от земских учреждений тех областей, где они вводились, и окраинных регионов, где земства не предусматривались; от городов; и, наконец, от самого правительства. В первом случае депутаты избирались губернскими земскими собраниями или особым порядком, который предполагалось оговорить позднее; во втором - городскими думами или собраниями городских обществ из лиц, обладающих высоким имущественным цензом (из домовладельцев и первогильдейского купечества); в третьем - путем прямого назначения одной пятой депутатов от общего их числа (ст. 19-22). Председатель Съезда назначался императором из членов Государственного Совета. Предметом особого внимания составителя проекта пользуется вопрос об отношении Съезда и Государственного Совета, который однозначно решается в пользу последнего.
В проекте проводится идея о том, что Съезд является вспомогательным органом при Совете, составляя фактически один из его департаментов. Вся деятельность Съезда приурочена к заседаниям Государственного Совета, решения которого нисколько не зависят от мнения депутатов, а сами государственные гласные допускаются в его общее собрание лишь в ограниченном числе и для обсуждения заранее определенных вопросов. Проект вообще отказывает Съезду в праве существования в качестве независимого учреждения и характеризует его задачи скорее как экспертного совета при Государственном Совете, чем как особой палаты.
Определяя компетенцию реформированного Государственного Совета (а вместе с тем и Съезда государственных гласных), Валуев исходит из представления о нем как высшем законосовещательном уч-
реждении. В силу этого к компетенции Совета отнесены наиболее принципиальные вопросы законодательства (в том числе и бюджетного), внутренней и внешней политики, войны и мира, армии и управления, социальной политики. Однако тот факт, что Государственный Совет утверждает эти решения, не ослабляет монархической власти, а лишь дает юридическую санкцию решениям царя. Новым является в проекте лишь допущение государственных гласных к утверждению ряда законодательных актов - о введении новых законов и изменении старых, нормативное регулирование вопросов внутреннего управления, меры в чрезвычайных случаях, ежегодные сметы общих государственных доходов и расходов и отчеты о них, раскладка земских повинностей, дела, вносимые по высочайшим повелениям (ст. 48). Напротив, без привлечения государственных гласных решаются в Государственном Совете дела, которые «по существу своему не подлежат предварительной огласке» (ст. 47). Это проблемы внешней политики, войны и мира, толкования законов, общие чрезвычайные меры, сверхсметные кредиты, дела об отчуждении имуществ, компенсации за них или представлении привилегий, возведении в дворянство, суда и следствия над высшими чиновниками, пересмотр судебных решений Сената. Характерно, что отношения народного представительства и административного учреждения регламентируются в разделе о компетенции последнего - «Предметы ведомства Государственного Совета и распределения их между департаментами» (гл. 2).
Порядок отношений Съезда государственных гласных и Государственного Совета лишен конфликтности, поскольку окончательное решение по всем вопросам принадлежит только Государственному Совету. Это отношение закреплено в процедуре прохождения и решения дел: они могут поступать на Общее собрание Государственного Совета как от Съезда, так и от департаментов, однако, их обсуждение и принятие осуществлялось исключительно высшим административным учреждением империи. Некоторый элемент социального контроля может быть усмотрен в допущении на Общее собрание представителей Съезда и возможности для них отстаивать свою точку зрения, но и здесь их компетенция ограничивалась по существу чисто совещательными функциями. Во-первых, они допускались лишь при обсуждении дел, рассматриваемых Государственным Советом совместно с государственными гласными; во-вторых, их участие в голосовании ограничивалось незначительным числом представителей с правом голоса (2 вице-председателя Съезда и 14 его членов). Кроме того, крайне неопределенная граница между делами, рассматриваемыми с участием государственных гласных и без них теоретически всегда давала возможность вывести спорные вопросы из круга обсуждаемых с участием общественности.
Отношения Государственного Совета и министров имеют характер рационально-бюрократического регулирования: министры
приглашаются на совещания в департаменты Совета, но могут обращаться туда и по собственной инициативе (ст. 63).
Контроль Государственного Совета над деятельностью министров ни в коей мере не носит общественного характера, представляя собой исключительно возможную оценку их деловых качеств и эффективности предложений (гл. 3 - «Порядок и производство дел в Государственном Совете»).
В рассматриваемом документе, очевидной целью которого являлось расширение социального контроля над администрацией, не четко определялись пределы такого контроля. Речь шла лишь о модернизации административной системы в рамках монархического принципа. Об этом недвусмысленно говорится в главе IV проекта Валуева -«Пространство власти и образ действия Государственного Совета». Здесь указывается, что все законы, уставы и учреждения, рассмотренные и принятые государственным Советом, вступают в силу лишь после их утверждения самодержцем. Среди дел, направляемых исключительно на «высочайшее утверждение», названы принятие новых законов, установление и отмена налогов, возведение в дворянское достоинство и лишение его или офицерского чина за преступления, новые штаты учреждений и ведомств, отчуждение частной собственности в пользу государства (ст. 172). Наконец, регламентируется статус самого Государственного Совета по отношению к монархической власти и разъясняется ее право в каждом конкретном случае определять характер и круг полномочий высшего государственного учреждения, порядок отношений с ним (гл. 5) [6]. Подобная законодательная установка прерогатив монарха (даже при сохранении их практически неограниченного характера) была шагом вперед, если не в ограничении самодержавия, то во всяком случае в рационализации управления, все более становящегося объектом правовой регламентации. С этой точки зрения проект Валуева занимает важное место в истории правительственного конституционализма.
Александр II почувствовал в этих предложениях угрозу самодержавию. В итоге инициатива Валуева привела к реконструкции Совета министров, получившего юридический статус. Валуеву не удалось хоть как-то приблизиться к европейским правительственным формам.
Правда 13 января 1865 г. председательствование императора в Государственном совете было отделено от Комитета, о чем Валуев ходатайствовал еще в 1861 г. Но в целом Валуев потерпел поражение, столкнувшись с решительным нежеланием Александра II что-либо менять в существующей форме государственного управления.
В апреле 1866 г. был выдвинут новый проект, вводивший принцип народного представительства - важный конституционный принцип. Автором его был великий князь Константин Николаевич. Его идея заключалась в создании при Государственном Совете двух съездов
гласных: земского (избранного губернскими земскими собраниями) и дворянского (избранного губернскими дворянскими собраниями). По существу этот проект в какой-то мере повторял проект Валуева только в еще более ограниченном варианте, так как вводилось сословное дворянское представительство, а, во-вторых, съезды гласных должны были заниматься лишь разбором жалоб и ходатайством местной хозяйственной жизни. Но и этот проект был отклонен царем [7].
Идеи выборного представительства поднимались в конце 1873-1874 гг. П.А. Шуваловым, в 1876 г. - А.Е. Тимашевым, в 1877 г. -
A.А. Половцевыми и другими.
В 1879-1880 гг. в России возникла вторая революционная ситуация. Итоги русско-турецкой войны 1877-1878 гг., окончившейся военной победой и дипломатическим поражением России, ухудшение условий труда и жизни широких народных масс и как следствие - глухое брожение в деревне и в городе, недовольство общества поворотом правительства «вправо», оформление и деятельность народнической организации «Народная воля» создали напряженную внутриполитическую ситуацию в стране.
В момент крайнего обострения обстановки либеральная часть бюрократии, заручившись поддержкой императора, терроризированного многочисленными покушениями на его жизнь, вновь поднимает вопросы о необходимости реформ государственного управления, обещая вернуть правительству в ответ на этот шаг поддержку либеральной общественности.
В конце 1879 г. Александр II решил вернуться к конституционным проектам 60-х гг. П.А. Валуева и великого князя Константина Николаевича и даже поставить их на официальное обсуждение в Особом совещании. Видимо к этому императора подтолкнуло оживление земского либерального движения, многочисленные «адреса» с требованием введения конституции. В конце марта - начале апреля 1879 г. по инициативе известного земца-конституционалиста И.И. Петрункевича и при ближайшем содействии московского либерального журналиста
B.А. Гольцева в Москве был созван съезд земских деятелей. В нем наряду с земцами участвовали журналисты, профессора, адвокаты, врачи -всего 30-40 человек.
Съезд отклонил возможность организации тайного общества для борьбы за конституцию. Единственным практическим средством, намеченным съездом, оказались традиционные «адреса» правительству.
29 января 1880 г. состоялось Особое совещание под председательством самого Александра II. После многочасового обсуждения Совещание отвергло оба проекта (60-х гг. - Г.У.), хотя они и не представляли собой конституции в полном смысле слова. Суть их сводилась к созданию в том или ином виде выборных представительных органов, причем не законодательных, а лишь законосовещательных.
В возникшей обстановке революционной ситуации царизм пытается укрепить самодержавный режим путем усиления жандарм-ско-полицейского террора и широкого применения политики исключительных мер.
В августе 1878 г., через несколько дней после убийства шефа жандармов Мезенцева, был издан указ об отдаче политических дел в ведение суда с применением наказаний, установленных законами военного времени. В апреле 1879 г., после покушения на Александра II всем генерал-губернаторам были предоставлены чрезвычайные полномочия предавать военному суду, высылать в административном порядке, подвергать по своему усмотрению арестам, закрывать газеты и журналы и т. д.
Эти меры не остановили террора революционеров. В августе 1879 г. Исполнительный комитет «Народной воли» вынес Александру II смертный приговор и принял постановление о подготовке убийства Александра II. В ноябре 1879 г. народовольцами был организован взрыв полотна железной дороги под Москвой, но поезд, в котором находился Александр II, не пострадал.
После взрыва в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г., совершенным Степаном Халтуриным, в стране была учреждена «Верховная распорядительная комиссия по охранению государственного порядка и общественного спокойствия» под руководством генерала, героя русско-турецкой войны 1877-1878 гг. М.Т. Лорис-Меликова.
В политической истории России второй полвины XIX в. было немало выдающихся людей, близко стоящих у власти. Среди них блистало одно время имя Михаила Тариеловича Лорис-Меликова. Одни называли его метеором, оставившим яркий свет на российском небосклоне, другие - «хитрым армяшкой», политиком с «лисьим хвостом и волчьей пастью», одни считали его «либералом, мечтающим о конституции», другие - «временщиком», «ближним боярином».
Михаил Тариелович Лорис-Меликов родился в 1825 г. в Закавказье, в Тифлисе. Его отец происходил из знатного армянского рода. Предки Лорис-Меликова входили в число знатнейших фамилий Грузинского царства.
Отец решил дать сыну блестящее образование. К Михаилу, который долгое время был единственным ребенком в семье, были приставлены русские воспитатели. Одаренный от природы, Михаил к 11 годам в совершенстве владел русским языком, на котором говорил без акцента, а также немецким, французским, армянским, грузинским и азер-ба йджанским.
Затем учеба в Лазаревском институте восточных языков в Москве, где Лорис-Меликов изучил турецкий и персидский языки и готовился к поступлению на филологический факультет Московского уни-
верситета. Его будущее лежало в сфере специалиста по кавказской филологии, дипломата и чиновника Министерства иностранных дел, но жизнь распорядилась иначе.
Армянская община добивается разрешения для М.Т. Лорис-Меликова обучаться в Петербурге, в школе гвардейских кавалерийских подпрапорщиков. В результате столь крутого поворота перед Михаилом открылась военная карьера.
Прослужив после окончания военного училища в Гродненском гусарском полку, Лорис-Меликов в 1847 г. подал прошение о переводе на Кавказ, что фактически означало отправку на фронт, так как уже третье десятилетие продолжалась Кавказская война с непокорными горскими народами. Затем Лорис-Меликов участвовал в Крымской войне, был управляющим крепости Каре, захваченной русскими войсками, а затем возвращенную Турции.
С 1863 по 1875 г. Лорис-Меликов стал начальником Терской области и наказным атаманом Терского казачьего войска.
К 50 годам Лорис-Меликов становится генералом от кавалерии, он хорошо известен в Петербурге. В 1876 г. его неожиданно назначают командиром отдельного Кавказского корпуса. В войне 1877 -1878 гг. с Турцией Лорис-Меликов руководил военными действиями в Закавказье. Настоящую воинскую славу, орден св. Георгия II степени, графский титул и широкую известность принес ему штурм крепости Кар.
В апреле 1879 г. после очередного покушения на жизнь Александра II М.Т. Лорис-Меликов становится генерал-губернатором Харьковского военного округа, получив задание остановить там волну террористических актов. В феврале 1880 г. он получает высшее в его карьере назначение - пост председателя Верховной распорядительной комиссии.
Наряду с полицейскими задачами подавления революционеров на комиссию была возложена задача привлечения на сторону власти умеренной «благомыслящей» части общества.
Приход к власти Лорис-Меликова окрылил либералов новыми надеждами. Это получило выражение в записке, поданной Лорис-Меликову в марте 1880 г. от группы лиц во главе с профессором С.А. Муромцевым будущим кадетским председателем I Государственной Думы.
Авторы записки видели выход из создавшегося положения в участии представителей земства в «государственной жизни и деятельности» и в «обеспечении прав личности на свободу мысли, слова и убеждения», иными словами в ведении умеренной конституции.
Полугодовая работа Верховной распорядительной комиссии фактически свелась к усилению и централизации карательного аппарата.
После ликвидации в августе 1880 г. Верховной распорядительной комиссии Лорис-Меликов продолжал руководить внутренней
политикой как министр внутренних дел. Одновременное упразднение III отделения по существу было только видимой уступкой, поскольку с передачей его дел департаменту полиции министерства внутренних дел вовсе не изменялись методы и цели правительственной борьбы с революционным движением.
Тем не менее, чтобы ослабить антиправительственный лагерь, заключить сделку с либералами, отбить революционный натиск, отстоять и укрепить коренные устои самодержавно-помещичьего общественного и государственного строя, нужно было сделать ряд уступок либералам.
Программа Лорис-Меликова не сводилась исключительно к административным мероприятиям.
С целью улучшения положения крестьян он добивается отмены соляного налога (в ноябре 1880 г.) и получает согласие императора на снижение выкупных платежей. Им поднимается вопрос об организации льготного кредитования крестьян для покупки ими земель, об организации переселения крестьян на окраины, чтобы ликвидировать земельный голод в центре и усилить позиции империи на окраинах (в частности, на Кавказе).
В соответствии с программой, преобразования готовились в министерствах народного просвещения, государственных имуществ.
Значительные перемены произошли в управлении печатью. 4 апреля 1880 г. Главное управление по делам печати возглавил Н.С. Абаза (племянник А.А. Абазы - министра финансов). Граф был убежден, что пресса должна идти несколько впереди правительственной деятельности. Он готовит новый закон о печати, предполагавший ее преследование только в судебном порядке, не препятствуя появлению новых изданий и тем оживляя общественную мысль. Свобода печати вызывала явное раздражение как при дворе, так и у самого императора, не скрывавшего своего недовольства.
В апреле 1880 г. Лорис-Меликов отправил в отставку ненавистного обществом министра народного просвещения Д.А. Толстого, назначив на этот пост А.А. Сабурова, его заместителем стал П.А. Марков - член Верховной комиссии, пользовавшийся доверием Лорис-Ме-ликова, обер-прокурором Синода стал другой член Верховной комиссии - К.П. Победоносцев.
В конце октября Лорис-Меликов добился назначения А.А. Абазы министром финансов. Созданное еще в августе 1880 г. Министерство почт и телеграфов предполагалось включить в МВД в качестве департамента.
В результате произведенных перестановок Лорис-Меликов стал к концу 1880 г. не только доверенным лицом императора, составляющим тайные программы, но и фактическим руководителем прави-
тельства, влияющим на политику большинства ведомств (вне его влияния находились, пожалуй, лишь министерства путей сообщения, а также почт и телеграфов). Вокруг М.Т. Лорис-Меликова стал складываться круг государственных деятелей, активно поддерживавших его политику и вместе с ним участвовавших в ее формировании.
К этому кругу принадлежали А.А. Абаза, Д.А. Милютин, Д.М. Сольский, А.А. Сабуров, А.А. Ливен, М.С. Каханов.
К числу важнейших памятников правительственного конституционализма последних лет царствования Александра II принадлежит проект М.Т. Лорис-Меликова, в котором речь шла о подготовленных по инициативе царя документах, вводящих ограниченное общественное представительство с целью расширения обратных связей монархии с обществом.
За основу были взяты предшествующие проекты Валуева 1863 г. и великого князя Константина Николаевича 1866 г.
В документах, представленных Лорис-Меликовым, результаты дискуссий по вопросу о государственных преобразованиях получают более конкретное воплощение.
Идея о том, что для выхода из кризиса недостаточно только репрессивных мер, но необходимы также существенные преобразования полицейской, административной и судебной системы присутствует уже в первом всеподданейшем докладе Лорис-Меликова царю от 11 апреля 1880 г. Здесь в общих чертах формулируется концепция таких преобразований - привлечение сословного представительства от дворянства, земств, городов для возрождения курса реформ начала царствования.
Программа преобразований М.Т. Лорис-Меликова выражена наиболее полно в его докладе Александру II от 28 января 1881 г.
Этот доклад вошел в историю как «конституция Лорис-Ме-
ликова».
Для выработки законопроектов и проведения их в жизнь граф предлагал образовать две комиссии: одну административную, а другую финансовую. В комиссии наряду с чиновниками должны были войти представители общественных учреждений по приглашению правительства. После подготовки законопроектов в подготовительных комиссиях, они поступают в «общую комиссию», с привлечением в ее состав выборных, примерно 300-400 человек, земскими собраниями и городскими думами для обсуждения этих проектов и внесения их затем со всеми нужными изменениями и дополнениями в Государственный совет представителями от общественных организаций [8].
Александр II, одобрив 1 марта 1881 г. проект Лорис-Мелико-ва, сказал своим сыновьям (великим князьям Александру и Владимиру): «Я дал свое согласие на это представление, хотя и не скрываю от себя, что мы идем по пути конституции».
Возможно преобразованный таким образом Государственный Совет становился как бы будущим парламентом. Но в большей степени этот проект носил скорее охранительный характер, направленный на продолжение преобразований 1860-х гг. Проект Лорис-Меликова не столько приближал страну к конституции, сколько возвращал самодержавие к концепции инициативной монархии.
Чтобы преодолеть оппозиционные настроения в обществе, нужно было показать желание и готовность правительства улучшать положение поданных, привлекая само общество через его представителей к участию в правительственной политике.
Катастрофа 1 марта 1881 г. нанесла сокрушительный удар по планам Лорис-Меликова. Убийство Александра II было для него и личным потрясением. Тем не менее ни сам граф, ни поддержавшие его министры не стали вносить какие-либо изменения в программу, одобренную Александром II.
Выступивший против программы Лорис-Меликова на заседании Совета министров обер-прокурор Синода К.П. Победоносцев, не смог добиться от императора Александра III ни удаления Лорис-Мели-кова, ни прямого отклонения его программы.
И только Манифест о незыблемости самодержавия, подготовленный Победоносцевым в тайне от министров и опубликованный 29 марта 1881 г., изменил ситуацию. Этот манифест не содержал какой-либо позитивной программы и по сути выражал недоверие министрам. В результате М.Т. Лорис-Меликов, А.А. Абазаи Д.А. Милютин добровольно ушли в отставку.
Таким образом, мы видим, как болезненно долго и трудно приходило к самодержавию понимание, что без привлечения общества, без того, чтобы поделиться с ним хотя бы малой частью своей власти, преобразовывать страну невозможно. Именно этот барьер политических представлений так и не смог преодолеть Александр II, несмотря на одобрение им проекта Лорис-Меликова.
Убийство Александра II народовольцами приостановило конституционный процесс в России.
Оценка данных конституционных проектов в исторической литературе не однозначна. В либеральной дореволюционной публицистике существовало мнение, согласно которому провал конституционной реформы объективно означал победу консервативной бюрократии над либеральной, установление того авторитарного курса, который привел к окончательному отрыву самодержавия от общества и имел своим следствием революцию. Согласно другой точке зрения, высказывавшейся в основном советскими авторами, данная попытка была вынужденной уступкой самодержавия в условиях революционной ситуации, которая, в силу своего ограниченного характера, была изначально
обречена на провал. Существует, однако, возможность третьего подхода к проблеме, рассматривающего ее в другой плоскости - реализации государством функций управления в модернизирующемся обществе. С этой точки зрения данная попытка политических реформ должна рассматриваться в связи с общим ходом социальных и административных реформ традиционного аграрного общества, как их завершающая фаза и, одновременно, стремление выйти на новый уровень их реализации. Цель реформы состояла в том, чтобы сделать режим более эффективным, создать систему более рационального обсуждения принятых решений, контроля их исполнения и добиться расширения социальной опоры для правительства. Но историческое время перевода России на рельсы эволюционного конституционализма было упущено. Теперь даже весьма умеренные конституционные проекты, отражающие реалии политического развития страны, могли рождаться вне императорского окружения и осуществляться в ожесточенной политической борьбе, которая выходила далеко за рамки настроений умеренных конституционалистов. При этом давление со стороны радикальных партий стало не временным и узким по своим движущим силам, а массовым.
Библиографический список
1. ВалуевП.А. О внутреннем состоянии России. Исторический архив / П.А. Валуев. - 1958. - № 1. - С. 141.
2. В напечатанном виде записка появилась только в 1891 г., но уже в рукописи она получила весьма широкое распространение и обратила на себя внимание высшего света, императора и членов царской фамилии.
3. Валуев П.А. Дневник министра внутренних дел: В 2 т., т. 1 (1861-1864) / П.А. Валуев. - М., 1961. - С. 19.
4. ВалуевП.А. Дневник министра внутренних дел. Т. 1 (18611863) / П.А. Валуев. - М., 1961. - С. 219.
5. Конституционные проекты в России XVIII - начало XX в. Сб. док-в. - С. 574.
6. См.: Конституционные проекты в России XVIII - начало XX в. - С. 576-612.
7. См.: Конституционные проекты в России XVIII - начало XX в. - С. 619-620.
8. См.: Конституционные проекты в России XVIII - начало XX в. - С. 661-663.
