CC BY
816
* ИЗ ОПЫТА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН *
Конституционные основы федерализма в США
В. И. Лафитский
Общая схема конституционного регулирования
Авторы Конституции США создали систему дуалистического федерализма, основанную на жестком разграничении предметов ведения между союзом и штатами. Конституционной линией, разделившей их, служит перечень вопросов, переданных в исключительное ведение союза. К их числу авторы Конституции отнесли регулирование междуштатной и внешней торговли, чеканку монеты и определение ее стоимости, установление мер и весов, учреждение федеральных органов власти, набор и содержание армии и военно-морского флота, осуществление внешних сношений, организацию почтовых служб, регламентацию авторского права и вопросов натурализации, управление территориальными владениями США.
Этот перечень дополняется принципом «подразумеваемых» (implied) полномочий. Установленный в последнем абзаце разд. 8 ст. I Конституции, он наделяет Конгресс США правом «издавать все законы, которые необходимы и уместны для осуществления вышеперечисленных полномочий и всех других пол-
Лафитский Владимир Ильич — заведующий отделом конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент.
номочии, предоставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов или какому-либо его департаменту, или должностному лицу».
В процессе развития федеративных отношений данная норма сыграла едва ли не решающую роль в расширении прав федерации. Свободное толкование ее Верховным судом США утвердило исключительные права федеральных властей в области финансового и авторского права, позволило установить уголовно-правовые санкции, обеспечивающие соблюдение федерального права. Но наиболее широкому толкованию подверглась норма о регулировании междуштатной торговли, создавшая предпосылку для формирования массивного свода законодательства в области гражданского, торгового, уголовного и трудового права, охраны окружающей среды1.
Принцип «подразумеваемых» полномочий позволил закрепить верховенство федерации во многих сферах социально-экономической и политической жизни. Однако возмож-
1 См.: The Constitution of the United States of America. Analysis and Interpretation. Washington, 1985. P. 153—292. Примеры
судебного толкования последних лет см.: решение Верховного суда США по делу «Гон-залес против Рейча» от 6 июня 2005 г. (Gonzales v. Raich. No 03—1454); решение по делу «Гренхолм против Хилда» от 16 мая 2005 г. (Granholm v. Heald. No 03—1116).
ности его применения не безграничны. В конечном счете он должен опираться на «букву» Конституции, иметь хотя бы отдаленное отношение к полномочиям, перечисленным в самом тексте Основного закона. А тот пробел, который возникает в обосновании централизации власти, восполняется применением доктрины «присущих» (inherent) правительству полномочий, которые, как утверждает Верховный суд США, неотделимы от самого понятия суверенитета2. В настоящее время доктрина «присущих» полномочий применяется к области международных отношений. Но, судя по всему, нет каких-либо препятствий к тому, чтобы ее действие было распространено на вопросы внутренней политики федерации.
Конституция США не ограничивается определением предметов исключительного ведения федерации. Данная схема дополняется рядом других положений. Во-первых, устанавливается сфера «совпадающих» полномочий органов федерации и штатов. К их числу относятся законотворчество и правоприменение в области налогообложения, регламентации форм деятельности корпораций, обеспечения «всеобщего благоденствия». Указанные вопросы отнесены к ведению союза и штатов. Но из этого не следует делать вывод об их паритетном участии в решении данных проблем. Правовая регламентация этой сферы отношений корректируется применением доктрины «преимущественных прав» (preemption rights) Конгресса, в соответствии с которой действующим признается федеральное законодательство, а не вступившее в противоречие или совпадающее с ним законодательство штатов.
2 См. подробнее: Лафитский В. И. Вопросы международного права в Конституции США // Советский ежегодник международного права. 1980. М., 1981. С. 220—221.
И федерации, и штатам запрещается облагать налогом экспорт, жаловать дворянские титулы, допускать рабовладение, нарушать соответствующие требования Конституции.
Кроме того, федерация не вправе устанавливать дискриминационные косвенные налоги, предоставлять торговые привилегии, изменять границы штатов без их согласия.
Штаты, в свою очередь, не имеют права заключать международные договоры и соглашения с другими штатами без согласия Конгресса; чеканить монету; содержать войска в мирное время; принимать законы, которые нарушают обязательства по договорам либо противоречат федеральной Конституции, законам и договорам США.
В тексте Конституции США предметы ведения штатов не закрепляются. За ними сохраняется «остаточная» компетенция, т. е. те вопросы, которые не отнесены Основным законом и практикой его толкования к ведению федерации и не включены в число специальных изъятий и запрещений (X поправка к Конституции).
В целом предметы ведения субъектов федерации сужаются, и, по-видимому, этот процесс необратим. Права штатов в должной мере не гарантируются Конституцией. Ее X поправка фактически превратилась в «мертвую букву», что подтверждает и судебная практика. В 1985 г. в решении по делу Гарсия Верховный суд США подчеркнул: права штатов защищены не X поправкой, а «структурой самого федерального правительства» и политическим процессом, гарантирующим, по мнению суда, «непринятие законов, неправомерно обременяющих штаты»3. Этим заключением Верховный суд США, по существу, снял с себя функцию арбитра в решении споров
3 Encyclopedia of the American Constitution. N. Y., 1986. V. 2. P. 833—837.
между федерацией и ее субъектами и открыл широкие возможности для развития процессов централизации.
Власть федерации растет. Но по-прежнему остается весомой и роль штатов. Они сохраняют за собой право на регулирование вопросов собственности и обязательственного права, брака и развода, здравоохранения и социального обеспечения, профессиональной деятельности. В сферу права штатов подпадают вопросы организации и деятельности центральных и местных органов власти, проведения общественно необходимых работ, налогообложения, введения санкций за преступления и правонарушения. Достаточно сказать, что порядка 95% всех дел рассматриваются судами штатов4. В большинстве случаев суды руководствуются нормами права своих штатов. Эти нормы применяются и в федеральных судах, если истец и ответчик — жители разных штатов.
Сохраняют свою силу и конституционные гарантии прав штатов. Наиболее эффективным средством защиты в этой сфере остается четкое проведение принципа равенства. В своей политике федерация не вправе осуществлять дискриминационные меры, отдавая предпочтение «сильным» штатам перед «слабыми» или штатам одного региона перед другими.
К числу гарантий относятся и нормы о территориальной целостности штатов. По Конституции США не допускается раздел их территории или слияние двух штатов без согласия легислатур заинтересованных штатов и Конгресса. Согласно XI поправке к Конституции США, штаты сохраняют иммунитет от судебных исков граждан других штатов5.
4 См.: American Civilization. An Introduction / Ed. by A. Hollander. L., 1971. P. 211.
5 См. об этом решения Верховного суда США по делу «Federal Mar. Commn v. Carolina State Ports Auth.» от 28 мая 2002 г. № 01—46 и делу
«Lapides v. Bd. Of Regents of Univ. SYS of Georgia» от 13 мая 2002 г. № 01—298.
Следует упомянуть также механизм конституционного пересмотра. Поправки в Конституцию США могут быть внесены только с согласия трех четвертей штатов.
Наконец, еще одной гарантией служит порядок формирования Сената США, где штаты вне зависимости от численности населения имеют по два представителя.
В отличие от многих других федеральных конституций, Конституция США не содержит каких-либо развернутых разделов и формул, регламентирующих вопросы экономической и политической организации субъектов федерации6, что дает им возможность самостоятельно проводить политику во многих сферах общественной жизни. В этой связи следует подчеркнуть, что за рамками «федеральных вопросов» правовые и политические системы штатов партикулярны, являются самостоятельными структурными образованиями в политико-правовой надстройке США. Если нет нарушений федерального права, общесоюзные органы не вправе вмешиваться во внутреннюю политику штата. Исключения допускаются только при отказе от республиканской формы правления, восстании, мятеже или оккупации штата.
Таковы общие конституционные контуры американского федерализма. Но они существенно корректируются под воздействием интеграционных процессов в сфере экономики, политики и права.
Механизмы интеграционных процессов
Экономическая интеграция. Мы не ставим перед собой задачу дать обстоятельный анализ экономико-правовых проблем интеграции. Достаточно обратиться к одному ее аспекту, а именно — к созданию внутреннего экономического рын-
6 См. подробнее: Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С. 14.
ка. В нем отражено все многообразие экономических процессов, их основные тенденции и закономерности, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений.
Внутренний экономический рынок сложился в США к концу XIX в. В настоящее время его развитие не сдерживается федеративным устройством. Напротив, оно во многом приспособлено к требованиям этого рынка и в целом соответствует тем моделям экономической организации, которые характерны для унитарных государств.
Конституционной основой процессов экономической интеграции послужили статьи Конституции, закрепившие право Конгресса регулировать торговлю между штатами, устанавливать единую систему денежного оборота, вводить единообразные налоги на всей территории США.
Особое значение в создании внутреннего экономического рынка имела сильная дискреционная власть федерального правительства по регулированию междуштатной торговли. О том, какой смысл вкладывался в это понятие, можно судить по целому ряду решений Верховного суда США. Еще в 1824 г. в решении по делу «Гиббонс против Огдена» Верховный суд США подчеркнул: «Торговля... — это нечто большее, чем просто торговля. Это — движение товаров и отношения»'. В 1851 г. в решении по делу Кули понятие междуштатной торговли получило еще более широкое толкование. Оно, по мнению суда, должно было охватывать любые вопросы, требующие «единого правового регулирования»8. В процессе реализации данного права используются такие методы регулирования междуштатной торговли, как запрещение, ограничение, обеспе-
7 Gibbons v. Ogden. 22 U. S. 1 (1824).
8 Cooley v. Board of Wardens of Port of
Philadelphia. 53 U. S. 299 (1851).
чение и поощрение, образующие в совокупности действенный механизм управления рыночными отношениями.
Не меньшее значение для развития внутреннего экономического рынка имеет полномочие Конгресса «чеканить монету и определять ее ценность». Фактически вся финансовая система находится под полным контролем федерации. В этих вопросах штаты лишены каких-либо прав, о чем свидетельствуют решительные меры федерального правительства по пресечению альтернативных форм финансового оборота9.
О той роли, которую играет механизм налогообложения в смещении баланса власти между федерацией и штатами, мы скажем несколько позже. Здесь же отметим тот факт, что источники финансовых поступлений федерации неуклонно растут за счет ее экспансии в те сферы, которые традиционно находились под юрисдикцией штатов.
Каких-либо гарантий прав у штатов в этой области нет. XVI поправка к Конституции США недвусмысленно закрепляет верховенство федерации: «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, каким бы ни был их источник, не распределяя эти налоги между отдельными штатами и без учета какой-либо переписи или исчисления населения».
Состояние внутреннего экономического рынка определяется тремя параметрами: динамизмом, эффективностью и гармонией связующих его отношений. Динамизм обеспечивается свободой передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг, эффективность — соответствием форм
9 Одно из таких решений — введение столь обременительных налогов, что выпуск ценных бумаг штатами становится разорительным. См.: Ferguson J. H., McHenry D. E. The American Federal Government. N. Y., 1973. P. 472—473.
управления экономическим требованиям, гармония — обоснованными пропорциями в отраслевом и региональном развитии экономики.
В США сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, услуг и капиталов. Они подпадают под действие XIV поправки (разд. 1) к Конституции и решительно пресекаются федеральным правительством: «Ни один из штатов не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан Соединенных Штатов... лишать какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры... отказывать какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите на основе законов».
Эти требования XIV поправки, наряду с правом федерации регулировать междуштатную торговлю, конституционно гарантируют целостность внутреннего экономического рынка, сдерживая протекционистские или дискриминационные акции штатов.
Впрочем, отдельные ограничительные меры допускаются. В порядке реализации инспекционных полномочий штаты могут устанавливать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить налоги, предъявлять определенные требования к физическим и юридическим лицам. Но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, если не доказана связь между ограничительными мерами и необходимостью компенсации тех затрат, которые несут в виде местных налогов жители данного штата10. Не могут быть применены и «обременяющие» междуштатную торговлю ограничения, за исключением тех, которые оправданы «законной целью» (карантин, безопасность до-
10 См.: Reeves, Inc. v. Stake. 447 U. S. 429 (1980); White v. Massachusetts Council of Construction Employers. 460 U. S. 204 (1983).
рожного движения, защита окружающей среды)11 .
Механизмы регулирования экономики в США в основном централизованы. Федерация во многих областях обладает исключительными правами, оттесняя штаты на второй план. В ведении последних остается регулирование мелкого бизнеса, страхования, сельского хозяйства, разработки природных ресурсов для внутреннего рынка. Но в решении даже этих вопросов роль федерации постепенно возрастает.
В регламентации экономических отношений федеральное правительство опирается в основном на формы и методы финансовой политики (налоги, дотации, учетные ставки и т. п.), не пренебрегая при этом средствами директивного руководства (регулирование цен на нефтепродукты и перевозки, введение запретов и т. п.). Эти вопросы выходят за рамки очерченной нами темы12. Поэтому, ограничившись лишь общей характеристикой методов экономического регулирования в США, обратимся к третьему параметру внутреннего экономического рынка.
Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале различных штатов. Большая их часть давно смирилась с ролью «слабых» или «бедных», целиком зависящих от финансовой помощи федерации. Она предоставляет ее, сопровождая всяческими условиями и оговорками, что дает ей возможность реально влиять на политику штатов. Вместе с тем финансовая помощь выполняет и функцию перераспре-
11 См. подробнее: Tribe L. American Constitutional Law. W. 2000. P. 319—342.
12 См. об этом подробнее: Лафитский В. И., Нарышкин С. Е. Зарубежный опыт стимулирования инвестиционной деятельности в промышленности // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006 № 3. С. 3—15.
деления национального дохода в целях обеспечения более обоснованных пропорций в отраслевом и региональном развитии страны.
Политическая интеграция. Экономика, как известно, не признает искусственно возведенных границ и барьеров. Она ломает или обходит их. И в интересах государства — устранить стоящие на ее пути препятствия либо, при необходимости сохранения тех или иных ограничений, найти альтернативные формы ее развития. Это одна из граней взаимодействия государства и экономики, отражающая более глубинные процессы, происходящие в общественном развитии. Государство движется в направлении, определяемом экономической необходимостью. Оно приспосабливается к требованиям экономики, изменяет свои формы, в свою очередь, расчищая дорогу для ее развития.
Этими процессами, а также отсутствием «национального вопроса» обусловлены стремительные темпы политической интеграции на современном этапе. Но в то же время нельзя не отметить и те социально-экономические, политические и идеологические факторы, которые сдерживают интеграционные процессы. В их числе, прежде всего, — неравномерность и своеобразие экономического развития регионов, что препятствует ликвидации существующих социально-экономических структур. Даже при весьма интенсивных процессах экономической интеграции уже сформированные в границах отдельных штатов социально-экономические структуры не подверглись какому-либо значительному изменению. Немалую роль здесь играет и географический фактор, не способствующий ввиду значительной территориальной протяженности государства введению более централизованных форм управления.
Экономическими факторами объясняется наличие широкого соци-
ального слоя сторонников децентрализации. Развитие капитала в США вызывает обострение противоречий между отдельными группами корпораций северо-восточного, юго-западного, южного и других регионов. Они защищают федеративное устройство из опасения перехода политически неразделенной власти к другим монополистическим объединениям. За сохранение федерации выступают многие социальные группы, не рассчитывающие сохранить политическое влияние на федеральном уровне. Наконец, политика централизации встречает сопротивление со стороны широких народных масс, которые выступают против бюрократических форм и методов ее проведения13.
В сохранении существующей федеративной структуры значительная роль принадлежит политическим факторам. Заметный отпечаток на политическую ситуацию накладывает то обстоятельство, что две ведущие партии — демократическая и республиканская — строятся на основе партийных структур штатов, ревниво отстаивающих интересы своих регионов. В защиту этих интересов выступают также отдельные звенья федеральной власти, формируемые, как Сенат США, на уровне субъектов федерации.
Устойчивость федеративной структуры объясняется, наконец, стремлением сохранить более гибкие и восприимчивые к потребностям общества формы правления.
В силу указанных факторов, штаты остаются важной составной частью американской федерации. Те же причины во многом определяют неизменность и самой Конституции США. В этих условиях федеральная власть вынуждена, не прибегая к формальному пересмотру Основного закона, искать иные формы расширения своих полномочий. Мы уже говорили о роли судебного толкования. Теперь остано-
3 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 24. С. 143.
вимся на других политико-правовых средствах.
Экономическая мощь федерации определяется экономической мощью ее составных частей. Но в политике — зависимость иная. Сила политической власти федерации обратно пропорциональна силе политической власти ее составных частей. Это обстоятельство во многом определяет особые подходы к федеральной политике, прежде всего, к финансовой сфере.
Наверное, нет необходимости доказывать, что политическая власть без финансовой власти бесплодна. Судя по всему, в федеральном правительстве нет расхождений в понимании этой истины. Провозгласив в начале XXI в. курс на «регулируемый федерализм», администрация Дж. Буша первым делом сократила размеры помощи штатам. Финансовые рычаги (займы, кредиты, дотации) служат эффективным средством контроля, но в то же время потенциально усиливают правительства штатов, что не входит в планы федеральных властей.
В самой структуре финансовой помощи сместились акценты. Возросли объемы помощи частным лицам и корпорациям при сокращении поступлений в бюджеты штатов и местных органов власти. Так, например, в 2001 г. 63 % федеральных средств, предназначенных для оказания помощи, были переданы частным лицам, 17 % направлены на капитальные вложения, и только 20 % поступили в различные фонды отдельных штатов и местных органов власти14.
Сокращение финансовой помощи со стороны федерации ставит штаты в сложное положение. Еще в 1986 г. с принятием Закона о реформе налогообложения они лишились многих источников бюджетных по-ступлений15. Тогда, как отметил влиятельный журнал «Нэшнл сивик
14 См.: The Book of the States. 2002. P. 27.
15 См.: Public Law. P. 94—514.
ревью», федерация совершила «самое серьезное вторжение Вашингтона в экономическую политику штатов и местных органов власти со времен Гражданской войны»16.
За прошедшие 20 лет с момента принятия этого Закона ситуация ухудшилась. Так, в 2003 г. бюджетные поступления штатов сократились на 10 % по сравнению с 2000 г.17
Политические последствия «финансового передела» еще не проявились в полной мере. Но в этой истории очевидно одно. В очередной раз, не меняя текста Конституции, федерация изменила баланс сил, подготовив «плацдарм» для нового наступления на права штатов.
В арсенале федеральных властей, помимо финансовых рычагов, имеется немало других испытанных средств политического и экономического воздействия на штаты. Так, Конгресс может лишить непокорные штаты, как это было в период «реконструкции», права на представительство в его составе. По распоряжению Президента на территории штатов могут вводиться войска для защиты «от внутренних беспорядков» и защиты федеральных законов от самих штатов. Федеральные суды вправе возбуждать уголовное преследование должностных лиц штатов за нарушение присяги на верность Конституции США. Подобных мер политического воздействия — формальных и неформальных, правовых и неправовых — политическая практика знает предостаточно, и во многом именно они определяют истинную картину федеративных отношений18.
16 National Civic Review. 1987. V. 76. No 1. P. 14.
17 См.: The Book of the States. 2005. P. 401.
18 Их отражением, в частности, служат
нормы конституций штатов о нерушимости союза и верховенстве федерального права. Так, Конституция Нью-Мексико утверждает: «Штат Нью-Мексико является неотделимой частью Федеративного Союза, а Конституция Соединенных Штатов — верховным правом страны» (ст. 1).
Процессы политической интеграции развиваются не только «по вертикали», демонстрируя непрерывное возрастание роли федеральных органов. Определенное значение имеют те отношения, которые складываются «по горизонтали» — между отдельными штатами. Существует большое число консультативных органов — Совет правительств штатов, Национальная конференция легислатур, Национальная ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига и др., которые координируют политику отдельных штатов. Но роль этих органов в целом невелика, поскольку отношения между штатами должны оформляться соответствующими соглашениями и договорными актами, подлежащими по Конституции одобрению со стороны Конгресса США. Без его санкции допускается заключение только тех соглашений, которые не увеличивают политическую власть штатов и не угрожают верховенству самой федерации19.
Правительство страны умело направляет развитие политических процессов в нужное для федерации русло и решительно пресекает любые попытки штатов расширить свои права. В этой политике оно находит всемерную поддержку со стороны Верховного суда США.
Интеграция права. Мы возвращаемся к праву, точнее, к формам его интеграции. Развитие общественной жизни ставит задачу обеспечения единого правового пространства. В федерациях она решается в трех направлениях: расширение компетенции центральных органов власти; ограничение законодательной власти субъектов федерации; принятие субъектами федерации единообразных, или унифицированных, актов.
Своеобразным итогом процессов интеграции в экономической и по-
19 В целом заключение междуштатных соглашений — сравнительно редкое явление в политической практике США.
литическои жизни становится расширение предметов ведения федерации. В этих пределах федеральное право заменяет разрозненные нормы штатов. А возникающие коллизии разрешаются на основе ст. VI Конституции: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение ее, и все договоры, которые заключены властью Соединенных Штатов, становятся верховным правом страны; и судьи в каждом из штатов обязаны следовать этому праву, какими бы ни были положения Конституции или законов любого из штатов». Аналогичные формулировки, подтверждающие верховенство федерального права, содержатся во многих конституциях штатов.
О том, какую роль в укреплении федерации сыграла ст. VI Конституции, можно судить по следующим цифрам: за 180 лет (с 1809 по 1989 г.) Верховный суд США вынес 1059 решении о неконституционности положении конституции и законодательства штатов20.
Между тем процессы интеграции права развивались не только средствами конституционного надзора. Статья VI Конституции, обязывая судеИ штатов следовать федеральному праву, тем самым как бы вплетала его в ткань права отдельных штатов. При этом далеко не все федеральные нормы включаются в правовые системы штатов. Большая часть норм международно-правового характера, административного права, норм, регламентирующих отношения между федеральными органами, в силу особои природы регулируемых отношении, своеобразия задач и функции федераль-нои власти просто не может быть включена в структуру правового регулирования штатов.
Нельзя отрицать также тот факт, что в процессе правоприменения
20 См.: The Constitution of the United States
of America. W. 1985. P. 1915—2092; Supple-
ment. W. 1988. P. 191—204.
содержание многих норм права искажалось, нередко при молчаливом согласии федеральных судов. Вполне обоснованны выводы М. Мелтс-нера, который, анализируя деятельность верховных судов штатов, отметил: «Чтобы сохранить равновесие, судьи штатов, не колеблясь, уклонялись от выполнения требований федерального права либо игнорировали их, используя глубоко укоренившиеся национальные традиции почтительного уважения к " 21 вопросам внутренней политики»21.
Подобные тенденции в известной мере снижают эффективность механизма ст. VI Конституции. Но в тех вопросах, которые являются определяющими для сохранения целостности союза, защиты устоев социально-экономической системы, он срабатывает в полной мере. При наличии «федеральных вопросов» решения судов штатов могут быть обжалованы в федеральные суды, вплоть до Верховного суда США.
Более того, нередко и сами суды штатов стремятся неукоснительно соблюдать принцип верховенства федерального права. В подтверждение сказанному можно привести немало примеров, но мы остановимся на одном. В 1964 г. в Конституцию Калифорнии в порядке прямой, или народной, инициативы была внесена поправка, известная под названием «Предложения 14». Ее текст дополнил Конституцию следующей нормой: «Ни штат, ни какие-либо его территориальные единицы или государственные органы не могут отрицать... права любого лица... отказываться от продажи, заключения договора об аренде или найме недвижимой собственности тем лицам или лицу, которым он, по своему не подлежащему ограничению усмотрению, сочтет необходимым отказать»22.
21 Meltsner M. Southern Appellate Courts: A Dead End // Government Lawlessness in America. L., 1971. P. 173.
22 Разд. 17 ст I. Конституции Калифорнии.
Поправка отменяла принятый ранее закон штата, запрещавший дискриминацию национальных меньшинств в праве на жилище, и ограничивала возможность принятия подобного законодательства в будущем.
Однако в 1966 г. Верховный суд Калифорнии признал конституционную новеллу штата противоречащей федеральной Конституции, сославшись на XIV поправку к Конституции США23. Так сложилась редко встречающаяся на практике ситуация, когда верховный суд штата признал неконституционность нормы конституции собственного штата. В этой связи, впрочем, необходимо отметить: верховный суд штата не имеет права самостоятельно определять меру соответствия двух конституций — федерации и штата. Полномочия его ограничены тем толкованием федеральной Конституции, которое дано Верховным судом США и которым должны руководствоваться все суды при разрешении аналогичных дел. В данной ситуации Верховный суд США в решении по делу «Рейтман против Малкей» (1967 г.) поддержал не только решение Верховного суда Калифорнии, но и его толкование текста XIV поправки к Кон-ституции24.
Расширение компетенции федеральных органов относится к наиболее эффективным средствам интеграции права. Но, как мы видели, пределы его ограничены. В связи с этим федерации приходится прибегать к другим способам и средствам.
Конституция США требует, чтобы штаты не принимали акты, имеющие обратную силу; не нарушали обязательств по договорам; не отказывали в равной защите со стороны закона; не ограничивали привилегии и льготы; не лишали свободы и
23 См.: Cohen W, Schwartz M., Sobul D. The Bill of Rights. A Source Book. N. Y., 1970. P. 93.
24 См.: Reitman v. Mulkey. 387 U. S. 369
(1967).
собственности без надлежащей правовой процедуры. Многие из этих норм были использованы федерацией для обеспечения более высокого уровня интеграции права.
Третья форма интеграции права — принятие штатами единообразных, или унифицированных, законодательных актов. Разрабатываются они в основном Национальной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов — организацией, созданной в 1892 г. и объединяющей ведущих юристов всех американских штатов. В ее работе принимают участие общественные и научные организации, в том числе Американский институт права. Проекты законодательных актов, разработанные Национальной конференцией, широко обсуждаются в академических и деловых кругах США и выносятся на одобрение законодательных органов штатов. В общей сложности Национальной конференцией было разработано около 100 законопроектов25. Не все из них получили признание. Отдельные акты так и остались на бумаге. И практически во все были внесены поправки легислатурами штатов. Ценность этой формы интеграции права снижается и в процессе правоприменения. Так, например, толкование судами отдельных норм Единообразного торгового кодекса США 1952 г. дает до десяти вариантов различных решений26 .
В целом интеграция права отстает или отступает от хода развития экономической и политической интеграции. Во многом это объясняется фактором «вторичности» права по отношению к экономическим и политическим явлениям. Но не только этим. Многоступенчатость права в федерациях позволяет отразить особые права и интересы социальных и политических сил,
25 См.: The Book of the States. 2005.
26 См.: Uniform Commercial Code. Commentary and Law Digest. N. Y., 1978.
зачастую непосредственно закрепленные в конституциях штатов.
К вопросу о судьбах американского федерализма
Анализ современного развития американского федерализма свидетельствует о неуклонном росте мощи федерации и падении роли штатов. Таков, по мнению многих американских исследователей, результат не только общественных процессов, но и «пагубного» влияния различных доктрин федерализма — «кооперативного», «нового», «регулируемого»« и т. д., которые определяли политику федерации на протяжении последних пятидесяти лет27. В итоге — неограниченная экспансия федеральной власти, разрушение тех конституционных и политических барьеров, которые препятствовали концентрации власти в руках федерального прави-тельства28. Такое направление развития федеративных отношений вызывает тревогу многих политиков и исследователей, ведущих поиск новых подходов к вопросам федерализма.
Определенным итогом этих изысканий стало появление доктрины «конкурирующего федерализма», которая с начала 90-х гг. прошлого века играет все более значительную роль в политической жизни. Сохраняя отдельные элементы «кооперативного федерализма», новая концепция уделяет главное внимание вопросам конкуренции между уровнями власти и тем механизмам, которые могут быть применены для предотвращения «монополизации власти». Нетрудно заметить, что сторонники «конкурирующего федерализма» проецируют эконо-
27 По этому вопросу см.: Competition among States and Local Governments // Ed. by Ke-nyon D, Kincaid J. Washington, 1991.; Peterson P. E. The New Politics of Federalism // Spectrum. Spring, 2005. P. 5—7.
28 Ibid. P. 87—88.
мические модели на сферу федеративных отношений. Но именно в этом кроется притягательность данной доктрины, основанной на анализе тенденций общественного развития, политических и социально-экономических уроков истории.
Примечательна характеристика доктрины «конкурирующего федерализма», данная австралийским профессором К. Уолшем, одним из ее основоположников: «Одной из наиболее важных черт конституций федеративных государств является сдерживание возможностей федеральных правительств по использованию принуждения в собственных интересах... полномочия к принуждению по тексту и по замыслу конституций должны сдерживаться как конституционно очерченными рамками их статуса и полномочий, так и самим фактом действительной конкуренции с правительствами субъектов федераций, которым даны в целом равные права в пределах их ведения и предоставлен такой же доступ к основным источникам бюджетных дохо-дов»29.
Судя по всему, идеи «конкурирующего федерализма» займут в скором времени заметное место в развитии американского федерализма, что ставит перед нами задачу более полного их изложения.
В обобщенном виде требования сторонников «конкурирующего федерализма» сводятся к следующему:
1) предотвращение монополизации власти со стороны какой-либо одной партии или группировки на федеральном уровне и на уровне отдельных штатов;
2) предотвращение монополизации власти со стороны какой-либо ветви власти на федеральном уровне и на уровне отдельных штатов;
29 Walsh C. An Economic Perspective // Australian Federalism / Ed. by Galligan B. Melbourne, 1989. P. 219.
3) создание механизма «сдержек и противовесов», позволяющего различным уровням власти контролировать действия друг друга;
4) предоставление гражданам права выбора средств защиты своих интересов путем обращения к федеральному праву или к праву отдельных штатов;
5) обеспечение единства федерации при сохранении ее многообразия;
6) усиление органов государственной власти федерации и отдельных штатов30.
Возможность реализации этой программы подтверждается заметным усилением влияния правительств штатов, которые к началу XXI в. обрели большую организованность и стали вести более активную политику в различных сферах общественной жизни. Многие штаты опережают федеральное правительство в вопросах защиты прав человека и окружающей среды, применения современных методов социально-экономического регулирования.
В связи с этим нельзя не обратить внимание и на экономические неудачи федерального правительства. Американская экономика утрачивает прежнее лидирующее положение. Все менее реальной становится перспектива выплаты колоссального внутреннего долга, подтачивающего основы экономического устройства США.
Наконец, в пользу доктрины «конкурирующего федерализма» свидетельствует и неуправляемый рост федеральной бюрократии, нередко выходящей из-под контроля и отстраненной от общественных интересов и нужд. Как отмечал профессор Т. Дай, «все правительства, включая демократические, опасны для общества» и могут превратиться в Левиафана в отсутствие не только конституционных гарантий,
30 См.: Competition among States and Local Governments. P. 97.
но и реальной конкуренции между
31
уровнями власти31.
Только будущее покажет, насколько успешно завершатся попытки обеспечить сбалансирован-
31 См.: Dye T. R. American Federalism. Competition among Governments. Lexington, 1990. P. 1—3.
ное развитие федеративных отношений, сдержать рост монополизации власти, повысить конкурирующую роль штатов. Нам же остается только констатировать появление новой, весьма мощной тенденции, которая, безусловно, будет оказывать влияние на общественную жизнь США.
