CC BY
65
полнений в Конституцию РФ, что не позволит отдельным социальным общностям и группам изменить правовое положение недр в угоду своим интересам. Кроме того, в случае закрепления этого принципа отношений будет минимизирована возможность преобладания ци-вилистической составляющей российского законодательства о недрах, что в настоящее время активно пропагандируется.
Мы полагаем, что конституционное закрепление правового положения недр как государственной собственности — публичного достояния позволит обеспечить устойчивое экономическое развитие России, будет способствовать повышению благосостояния ее граждан, позволит обеспечить суверену функции публичного блага как для нынешнего, так и для будущих поколений россиян.
Проблемы федеративных отношений в решениях конституционных судов
А. М. Фарукшин
Одна из принципиальных задач конституционного правосудия в современных федерациях состоит в защите федеративной природы государства, основополагающих принципов, на которых оно базируется. Главным средством решения этой задачи является обеспечение соответствия всех иных законов и подзаконных нормативных правовых актов в границах юрисдикции федеративного государства федеральной конституции. Именно этим гарантируются суверенитет и целостность государства, единство его политического, экономического и правового пространства, одинаковый конституционно-правовой статус субъектов федерации, основанное на законе строгое и последовательное разграничение предметов ведения и полномочий между
Фарукшин Анвар Мидхатович — советник по правовым вопросам Генерального директора ОАО «СГтранс», кандидат юридических наук (г. Москва).
властями федерального и регионального уровней и одновременное их сотрудничество, искоренение политико-правового сепаратизма и местничества.
В разных странах роль конституционных судов в укреплении и развитии федеративных отношений неодинакова. Она зависит от политической и правовой ситуации в стране, степени конфликтности интересов или сотрудничества федерального центра и субъектов федерации, политической культуры, господствующих в обществе представлений о характере отечественного федерализма и, наверное, от других, менее общезначимых, но важных для конкретной страны обстоятельств. Главное, однако, состоит в том, что конституционные суды оказывали своими решениями в основном стимулирующее воздействие на развитие федеративных отношений, хотя, по мнению специалистов, иногда и допускали определенные ошибки.
В позициях конституционных судов зарубежных федеративных государств заметны колебания то в сторону заботы в первую очередь об интересах федерации, представленной федеральными органами государственной власти, то в сторону защиты интересов субъектов федерации от неправомерных посягательств со стороны федерального центра.
Так, Высший Суд (High Court) Австралии первые два десятилетия после своего формирования придерживался твердого убеждения, что Австралийское Содружество как федерация и штаты пользуются суверенитетом в пределах своего ведения. «Таким образом, Суд в серии дел попытался заложить прецеденты, которые запрещали бы Содружеству и штатам вмешиваться или обременять их соответствующие функции»1. Более того, благодаря некоторым толкованиям Суда штаты оказывались в более благоприятном положении, чем Содружество. В частности, доктрина «резервных полномочий» косвенно ограничивала законодательную власть Содружества там, где она вторгалась бы в местную власть, зарезервированную за штатами. Однако, начиная с дела Amalgamated Society of Engineers v. The Adelaide Steamship Co Ltd. (1920 г.), Высший Суд «санкционировал все большее расширение полномочий Содружества до того, что теперь есть немного конституционных ограничений федерального характера»2. С рассмотрения того дела Суд стал придерживаться метода неограниченной интерпретации полномочий Содружества, не обращая внимания на то влияние, которое это оказывало на полномочия штатов.
1 Selway B., Williams J. The High Court and Australian Federalism // Publius: Journal of Federalism. 2005. Vol. 35. No. 3. P. 478.
2 Galligan B., Wright J. Australian Federalism:
A Prospective Assessment // Publius: Journal
of Federalism. 2002. Vol. 32. No. 2. P. 159.
Федеральная власть расширяла свою юрисдикцию в сферах защиты прав человека, равенства полов, интересов коренного населения и окружающей среды путем обоснования необходимости выполнения международных договоров. «Высший Суд легитимировал это, приняв чрезвычайно широкий взгляд на полномочия федерального центра, согласно которому Содружество может принимать законы, в сущности, по любому вопросу, который становится предметом международного договора»3.
Двумя главными сферами, где для расширения юрисдикции федеральной власти в последние десятилетия были использованы полномочия в области внешней политики, явились права человека, особенно касающиеся аборигенов, и окружающая среда. Так, в штате Квинслэнд действовал закон, препятствовавший передаче пригодных для пастбищ земель покупателям из числа аборигенов. Правительство Австралии добилось принятия в 1975 г. закона об устранении расовой дискриминации, который применил к условиям Австралии Конвенцию ООН об устранении расовой дискриминации. Рассматривая в 1982 г. дело Koowarta, Высший Суд поддержал правомерность указанного закона. Таким путем Содружество смогло преодолеть закон и практику штата, используя международные стандарты, которые оно приняло.
В деле Tasmanian Dam 1983 г. Высший Суд подтвердил расширенное толкование полномочий федерального центра, вытекающих из международных договоров. Суд поддержал законодательство Содружества, запрещающее штату Тасмания строительство гидроэнергетической дамбы на реке, которая была включена в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, защищенного Конвенцией ООН об охране
3 Ibid. P. 160.
всемирного культурного и природного наследия 1972 г. По мнению австралийских авторов, «динамика глобализации и такая неограниченная власть Содружества изменили бы федеральную систему, расширяя юрисдикцию Содружества и подтачивая юрисдикцию штатов»4. В рассмотренных делах важна была позиция Суда по вопросу о значении международно-правовых норм для федеративного государства при отсутствии внутригосударственного законодательства по их применению. В деле ТаиЬ 1995 г. Высший Суд не согласился с базовым принципом, согласно которому международное право не может действовать, если оно не инкорпорировано во внутреннее право государства. Суд занял другую позицию: сам факт заключения договора австралийским правительством создает «легитимное ожидание», что исполнительная власть и ее органы будут действовать в соответствии с условиями договора, даже если договор еще не был инкорпорирован в австралийское право.
В ином направлении в 90-е гг. прошлого столетия произошел сдвиг в позиции Верховного Суда США. Его правовая позиция, касающаяся взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации, менялась неоднократно. В судебной интерпретации указанных взаимоотношений выделяются три периода. В первый из них продолжительностью около 150 лет — с момента образования государства до 1937 г. — Верховный Суд обычно решал споры по поводу полномочий в пользу штатов. Затем, в период с
1937 по 1985 гг., Суд выказывал свое благоволение расширению федеральных полномочий, чаще всего не ограничивая федеральную власть и ее стремление навязать
_ 5
штатам определенные стандарты5.
4 Там же.
5 McDowell B. The Interstate Commerce Clause of the U.S. Constitution: a 200-year
Благодаря расширительному толкованию Судом американской Конституции, особенно положения о регулировании Конгрессом торговли между штатами, полномочия федеральной власти значительно расширились за счет полномочий штатов.
Третий период характеризуется сдвигом в противоположную сторону, который наметился в делах, рассмотренных Судом еще в 80-х гг. XX в., но, как считают некоторые американские авторы, второй фронт в битвах по поводу деволю-ции полномочий Верховный Суд США открыл в 90-е гг. XX в. «После почти 60-летнего периода, в течение которого Верховный Суд редко обращался к статье о торговле, X и XI поправкам или разд. 5 поправки XIV, чтобы лишать силы федеральные законы, Суд под руководством Ренквиста (скончавшегося недавно Председателя Верховного Суда США — А. Ф.) опирался на эти положения, чтобы отменить многие акты Конгресса»6. По словам другого автора, «относящиеся к федерализму решения Суда 90-х гг. XX в. защитили штаты от власти федерального правительства разными способами. Путем толкования статьи Конституции о торговле между штатами, а также X и XI поправок к Конституции, прежде всего, последней из них, Суд напомнил Конгрессу, что его власть управлять имеет пределы»7.
Case Study fur European Integration // Federal-Type Solution and European Integration. Laham, Maryland: University Press of America, 1995. P. 142.
6 Dinan J. Congressional Responses to the Rehnquist Court’s Federalism Decisions // Publius: The Journal of Federalism. 2002. Vol. 52. No. 3. P. 1.
7 Mezey S. G. The U.S. Supreme Court’s
Federalism Juriprudence: Alden v. Maine and
the Enhancement of State Sovereignty // Publius: The Journal of Federalism. 2000. Vol. 30. No. 1—2. P. 23.
В серии постановлений, принятых с перевесом в один голос, Суд встал на защиту интересов штатов и начал ограничивать власть Конгресса США по ряду направлений, отменяя полностью или частично федеральные законы, которые, как считалось, присваивали полномочия штатов и местных органов власти, нарушали суверенный иммунитет штатов, завышали власть Конгресса регулировать торговлю между штатами или завышали полномочия Конгресса в регулировании действий штатов в соответствии с XIV поправкой к Конституции8.
Рассмотренные Верховным Судом дела касались таких разных вопросов, как распоряжение ядерными отходами, контроль над оружием, религиозная свобода и индейские игровые казино. Но все они так или иначе затрагивали две общие темы: определение сферы суверенитета штатов, который защищен от федерального регулирования и вмешательства, и ограничение круга полномочий Конгресса, предусмотренных в разд. 8 ст. 1 Конституции США и XIV поправке к ней9.
Верховный Суд США отменил, например, те принятые Конгрессом законы, основанием для утверждения которых служила ссылка на статью Конституции о торговле между штатами, когда они, по мнению судей, не имели отношения к запрещаемым Конгрессом действиям. Так, в 1990 г. Конгресс принял закон о школьной зоне, свободной от оружия, запрещавший иметь оружие в пределах 1000 шагов от школы. В деле 1995 г. Lopez v. United States большинство, состоявшее из пяти судей, решило, что в данном случае Конгресс превысил свои полномочия, вытекающие из
8 Conlan T. J., Vergniolle de Chantal F. The Rehnquist Court and Contemporary American Federalism // Political Science Quarterly, 2001. Vol. 116. No. 2. P. 257.
9 Ibid. P. 259.
статьи Конституции о торговле между штатами. «Суд обратил особое внимание на тот факт, что закон, будучи уголовным по своему характеру, регулировал некоммерческую деятельность и не содержал никакого юрисдикционного элемента, который мог бы связать эту деятельность с торговлей между штатами, и что Конгресс не сделал ничего, чтобы обнаружить эту связь»10.
В решении по делу New York v. United States Суд указал, что Конгресс не может просто управлять («commandeer») законодательным процессом штатов, «заставляя их непосредственно предписывать и осуществлять федеральные регулирующие программы. Хотя Конгресс имеет существенные полномочия в управлении государством непосредственно, включая сферы, близко касающиеся штатов, никогда не считалось, что Конституция наделяет Конгресс способностью требовать от штатов осуществлять управление в соответствии с инструкциями Конгресса». В другом деле — Prinz v. United States — Верховный Суд снова заявил, что «федеральное правительство не может ни издавать директивы, требуя от штатов заняться конкретными проблемам, ни командовать чиновниками штатов. Такие команды в корне несовместимы с нашей конституционной системой двойного суверенитета»11 .
В ряде решений Верховного Суда США 90-х гг. ХХ в. большое место занимала защита концепции суверенного иммунитета штата. Суть ее — в утверждении о недопустимости частных исков против штатов. При этом, хотя XI поправка запрещала только исковое производство, «возбужденное или ведущееся против одного из штатов гражданами другого штата либо
10 Dinan J. Op. cit. P. 3.
11 Conlan T. J., Vergniolle de Chantal F. Op. cit. P. 260.
гражданами или подданными какого-либо иностранного государства», Верховный Суд с конца XIX в. прояснял, что эта поправка запрещает любому индивиду подавать в федеральный суд иски о причинении ущерба в отношении не согласных с такими исками штатов. Иначе говоря, по мнению Суда, частные иски в отношении штата по поводу причинения вреда недопустимы не только со стороны граждан других штатов, но и со стороны граждан самого этого штата. Согласно концепции такие иски нельзя предъявлять на основании федерального закона, они не могут рассматриваться ни в федеральных судах, ни в судах штатов.
Концепция суверенного иммунитета штатов выводилась из XI поправки к Конституции США, хотя в самой поправке об этом прямо ничего не говорится. По мнению некоторых авторов, предоставляя штатам определенную привилегию посредством доктрины суверенного иммунитета, Верховный Суд поставил под сомнение полномочие федерального правительства предоставлять помощь при нарушении штатами прав, защищаемых на федеральном уровне12.
В 1996 г. Верховный Суд США рассматривал дело Seminole Tribe of Florida v. Florida. Содержанием его явился спор между индейским племенем Семиноул и штатом Флорида в связи с положением федерального закона 1988 г. по поводу регулирования азартных игр в индейских резервациях (Indian Gaming Regulatory Act). Закон санкционировал иски в федеральных судах против штатов, отказывающихся участвовать в переговорах доброй воли с индейским населением для заключения договоров, касающихся азартных игр. Племя се-миноулов подало в 1991 г. иск, в котором содержалась жалоба на то, что штат Флорида отказывается
вести переговоры в духе доброй воли. Перед Судом встал вопрос: запрещает ли XI поправка к Конституции США Конгрессу санкционировать иски против штата, с тем чтобы реализовать законодательство, принятое в соответствии с полномочием Конгресса регулировать торговлю с индейскими племенами.
Суд высказал мнение, что у Конгресса нет достаточных полномочий, чтобы отменять иммунитет штата, и иск против штата Флорида должен быть отозван. Дело Семиноул прояснило критерий для определения того, сохраняет ли штат свой иммунитет согласно XI поправке. В решении по делу Pennsylvania v. Union Gas Company Верховный Суд подтвердил, что полномочие Конгресса отменять иммунитет штата ограничивается законами, правомерно принятыми в соответствии с разд. 5 XIV поправки к Конституции США13.
Позиция, занятая Верховным Судом по делу Seminole Tribe, постановлением по которому Суд отменил свое ранее принятое решение, предоставлявшее Конгрессу полномочие отменять суверенный иммунитет штатов на основании статьи Конституции о торговле между штатами, была усилена решениями, принятыми по делам, рассмотренным Верховным Судом в 1999 г.: Alden v. Maine, Florida v. College Saving Bank College и Saving Bank v. Florida.
Так, в решении по делу Alden v. Maine Суд, отвечая на вопрос, имеет ли Конгресс право в соответствии со ст. 1 Конституции США санкционировать частные иски против штатов в их (штатов) судах, признал, что XI поправка к Конституции не дает ответа на этот вопрос. Тем не менее, на взгляд судьи Энтони Кеннеди, выступавшего от имени большинства судей, ответ можно найти в «структуре и истории Консти-
12 Mezey S. Op. cit. P. 22.
13 Mezey S. Ibid. P.24.
туции». «Мы утверждаем, — говорится в решении Суда, — что полномочия, делегированные Конгрессу, не включают полномочие подчинять несогласный штат частным искам об ущербе, подаваемым в суды штата. Структура и история Конституции делают ясным, что иммунитет штатов от иска является фундаментальным аспектом суверенитета, которым они пользовались до ратификации Конституции и который сохраняют еще и в настоящее время... Власть Конгресса санкционировать иски против штатов в их собственных судах было бы даже большим посягательством на суверенитет штатов, чем власть санкционировать иски на федеральном уровне»14.
Как было отмечено в зарубежной научной литературе, Верховный Суд США признал недействительными целый список принятых Конгрессом законов на том основании, что «они вторгались в защищенные сферы суверенитета штатов или превышали полномочия, делегированные Конгрессу Конституцией. Эти решения были тем более значительными, поскольку в течение большей части предшествовавших шестидесяти лет Суд всегда был энергичным агентом централизации управления со времен так называемой революции в интерпретации Конституции в период Нового Курса»15.
Колебания в правовой позиции Верховного Суда США при разрешении споров между федеральной властью и властями штатов в пользу той или иной стороны можно проследить на примере толкования Судом X поправки к Конституции США. Рассматривая дело National Leagues of Cities v. Usery, Суд утверждал, что она запрещает Конгрессу применять касающиеся зарплаты и рабочих часов положения Акта о справедливых стандартах труда (FLSA)
14 Conlan T. J., Vergniolle de Chantal F. Op. cit. P. 261.
15 Ibid. P. 253—254.
1938 г. к определенной категории служащих штата. Однако менее чем через десятилетие в постановлении по делу Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority Суд решил отойти от позиции защиты прав штатов и аннулировал свое решение, принятое по делу National Leagues of Cities v. Usery, утверждая, что X поправка не запрещает Конгрессу распространять на штаты Акт о справедливых стандартах труда. Маятник качнулся снова при рассмотрении дела New York v. United States. В решении по этому делу Суд умножил свои усилия в толковании десятой поправки, объявив часть поправок к закону о политике в области радиоактивных отходов низкого уровня 1985 г. неконституционной. В выраженном от имени Суда мнении судья О’Коннер утверждала, что федеральное правительство не может подчинить законодательный процесс штата служению своим целям. Она использовала ссылку на десятую поправку, чтобы ограничить федеральную власть над штатами, сосредоточив внимание «на условиях, при которых полномочия, сохраненные за штатами, осуществляются ими самими». В решении по другому делу — Prinz v. United States — Верховный Суд США счел неправомерным подчинение Конгрессом своим целям не только законодательного процесса штата, но и административных функций чиновников штатов. В выраженном от имени Суда мнении судья Антонин Скейлиа утверждал, что федеральное правительство не может требовать от штатов осуществления законодательного регулирования с целью содействия федеральным программам, не может он и приказывать делать это чиновникам штата. По словам судьи, «такие команды в корне несовместимы с нашей конституционной системой двойного суверенитета»16.
’ Mezey S. G. Op. cit. P. 27.
Причины изменения правовой позиции Верховного Суда США по рассматриваемой проблеме истолковываются специалистами по-разному. Одни авторы усматривают объяснение в субъективном факторе — консервативных убеждениях того большинства судей, которые принимают решения. С точки зрения этих судей, Верховный Суд должен выступать в качестве инструмента, обеспечивающего баланс между федеральной властью и штатами и, соответственно, как стабилизатор федеративных отношений. По словам судьи А. Скей-лиа, на Верховном Суде лежит обязанность поддерживать «здоровый баланс власти между штатами и федеральным правительством»17.
Другие авторы делают акцент на объективном обстоятельстве: они исходят из того, что перенос нагрузки с полномочий федеральной власти на автономию штатов «совпадает с экономическими и политическими сдвигами в глобальной экономике, которая поощряет децентрализацию власти»18. Экономический рост во многом зависит от объема и эффективности инвестиций, в том числе зарубежных. Рост могущества и влияния многонациональных корпораций, деятельность которых практически не поддается контролю со стороны отдельного национального государства и которые выступают, как правило, главными инвесторами, привел к тому, что привлечение иностранных инвестиций стало во многом зависеть от полномочий субъектов федерации, в данном случае штатов. Речь идет, в частности, о полномочиях использовать зарубежный капитал, о полномочиях в области налогообложения, внешних заимствований, собственности на
17 Conlan T. J., Vergniolle de Chantal F. Op. cit. P. 274—275.
18 Aman A. C. Federalism Through a Global Lenz: A Call for Deferential Judicial Review. P. 114.
землю и отвода земель под промышленное строительство, собственности на природные ресурсы и т. п.
Вместе с тем следует отметить, что в постановлениях Верховного Суда США признавались законными и ограничения, касающиеся доктрины суверенного иммунитета штатов. Так, согласно решению по упомянутому делу Alden v. Maine иммунитет штата не распространяется на юрисдикцию муниципалитетов или других местных органов власти. Не защищает он и госслужащих штата, которые в их индивидуальном качестве подвержены судебным искам. При определенных условиях Конгресс вправе отменить иммунитет штата. Одним из таких условий является требование, чтобы Конгресс выразил свое намерение «недвусмысленным законодательным языком и чтобы он действовал в соответствии с обоснованным осуществлением власти»19. Наконец, суверенный иммунитет не освобождает штаты от обязанности подчиняться федеральному закону20.
В ряде других постановлений Верховного Суда содержатся ограничения полномочий федеральной власти, связанные с X поправкой к Конституции США. Например, в постановлениях по делам New York v. United States и Prinz v. United States содержатся попытки определить сферу институциональной автономии штата, в которую федеральная власть не вправе вторгаться. Эти постановления защищают штаты как сосуверенные образования в федеративной системе.
Приведенные решения Верховного Суда США не должны создавать впечатление, что Суд целиком встал на защиту интересов штатов и не учитывает интересы федеральной власти. В действительности это не так. Характерно в этом
19 Dinan J. Op. cit. P. 15.
20 Conlan T. J., Vergniolle de Chantal F. Op. cit. P. 267.
отношении решение по делу South Dakota v. Dole. В одном из законов, принятых Конгрессом США, содержится обращенное к штатам требование повысить минимальный возраст тех, кому можно продавать спиртные напитки, до 21 года. В случае отказа штата сделать это закон предусматривал лишение такого штата выплат из федерального дорожного фонда. Штат Южная Дакота выдвинул возражения против этого закона, заявив, что это равносильно принудительному федеральному вмешательству в сферу ответственности штата. Верховный Суд отверг этот аргумент, полагая, что федеральная власть вправе сопровождать предоставление грантов из федеральных фондов определенными условиями, хотя штат может избежать данного ограничительного условия, просто отказавшись принять грант.
Изменения претерпела и позиция Верховного Суда США в отношении идеи дуального федерализма. Как пишут американские авторы, «при системе дуального федерализма полномочия правительства должны были быть четко разделены между национальным правительством и штатами, и власть каждого уровня является «верховной в пределах своей сферы». Такое понимание нашло выражение во многих классических решениях Верховного Суда США в течение XIX и начале XX вв.»21. Однако концепция дуального федерализма не получила практического воплощения. Более того, по свидетельству тех же авторов, идея строгого разделения государственной власти и ответственности между федеральным центром и штатами, когда власти двух уровней совершенно не зависят одна от другой, была полностью отброшена в практике ХХ в.
На протяжении всей американской истории поддержкой пользовался другой подход к проблеме
суверенитета в федеративной системе. Он связан с понятием народного суверенитета. Согласно теории именно народ является источником и носителем суверенитета, а не федеральное правительство или правительства штатов. Народ посредством Конституции делит полномочия и функции управления между государством в целом и штатами. Эта теория получила глубокий резонанс в американской политической культуре, она присутствовала в той или иной форме с самого появления нации. Указанной теорией руководствуются и нынешние судьи Верховного Суда США, склонные отступить к ограниченной версии дуального федерализма. Их решения ссылаются на «атрибуты суверенитета штатов» или «конституционную систему двойного суверенитета». «Таким образом, центральный институциональный пункт современной доктрины двойного суверенитета определяет гораздо меньшую орбиту автономии штатов, чем старое судебное понятие дуального федерализма с его отдельными и отличительными сферами ответственности национального правительства и правительств штатов»22. В качестве примера, демонстрирующего названную позицию Верховного Суда США, можно сослаться на его решение по делу Gregory v. Ashcroft, когда предметом рассмотрения был закон штата Миссури об обязательном выходе на пенсию судей штата. Судья Верховного Суда О’Коннор, представлявшая мнение большинства судей по этому делу, отметила: «Как знает каждый школьник, наша Конституция устанавливает систему двойного суверенитета между штатами и федеральным правительством. Суд признал этот фундаментальный принцип. В деле Tafflin v. Levitt мы начали с аксиомы, что согласно нашей федеральной системе штаты владеют суверените-
21 Ibid. P. 2 6 9 . 22 Ibid. P. 268.
77
том, конкурентным с суверенитетом федерального правительства и подчиненным только ограничениям, накладываемым статьей о Верховенстве»23 .
Отказ от концепции дуального федерализма вызван, прежде всего, тем, что эта концепция не просто обосновывала разграничение предметов ведения и полномочий федеральной и региональной властей, но, по существу, делала ударение на их независимом функционировании, не учитывала необходимость их взаимодействия, сотрудничества. Однако критика в адрес названной концепции отнюдь не должна ставить под сомнение целесообразность самого разграничения предметов ведения и полномочий, которое составляет один из коренных, неотъемлемых принципов федерализма. Нельзя не согласиться с положением, содержащимся в одном из постановлений Верховного Суда США: «Точно так же, как разделение и независимость равных по значению ветвей федеральной власти служат предупреждению сосредоточения чрезмерной власти у одной из ветвей, здоровый баланс власти между штатами и федеральным правительством сократит риск тирании и злоупотреблений с любой стороны»24.
Необходимость укрепления федеральной власти вызывается рядом причин. В первую очередь, без федеральной власти невозможно само существование федерации. Федеральный центр задает в различных сферах жизни общества общенациональные стандарты, которые призваны создать равные условия жизни для всех граждан федеративного государства, обеспечить реализацию прав и свобод человека и гражданина, а также единообразные правила для предпринимательской деятельности, исключающие чисто региональные
23 Aman A. C. Op. cit. P. 123—124.
24 Ibid. P. 125.
препятствия. Защита окружающей среды, создание системы глобальной безопасности, решение других проблем мирового значения требуют усиления роли национальных федеративных государств в лице, прежде всего, их высших федеральных органов власти.
Взаимоотношения федеральной власти и субъектов федерации находятся в центре внимания конституционных судов и других федеративных государств. Так, одним из основополагающих принципов, которого придерживается Конституционный Суд Австрии, является принцип «однородной юрисдикции» (homogeneity jurisdiction), что подтверждает рассмотренное им в 2001 г. дело, касающееся Конституции земли Ворарлберг (Vorarlberg). Речь идет о признании Судом несоответствия одного из положений Конституции земли федеральной Конституции, которое предусматривало право населения Ворарлберга требовать внесения поправок или отмены законов земли (включая земельную Конституцию) путем петиции граждан. Если петиция, касавшаяся земельного законодательства, поддерживалась определенным числом избирателей или, по крайней мере, десятью муниципалитетами, земельный парламент должен был решать, следует ли учитывать петицию или нет. Далее, если парламент отказывался учитывать петицию, поддержанную по меньшей мере 20 процентами избирателей, по данному вопросу должен был состояться референдум. Если референдум оказывался успешным, парламент земли был обязан принять закон в соответствии с требованиями, сформулированными в петиции. Таким образом, оспариваемое конституционное положение вынуждало парламент земли принять законодательство даже против воли его членов.
Для Суда решающим был вопрос, соответствовала ли простая возможность заставить земельный парла-
мент принять законодательство в соответствии с волей народа целям прямой демократии в гораздо большей степени, чем демократический принцип, воплощенный в федеральной Конституции25. Основанием же для отмены названного положения земельной Конституции явилось то, что оно, как посчитал Суд, представляло опасность для системы представительной демократии, предусмотренной федеральной Конституцией.
Это решение вызвало критику среди специалистов. Конституция Австрийской Республики содержит ряд положений о прямой демократии. В связи с этим возникали вопросы: обязаны ли земли в своих конституциях повторять эти положения и могут ли земли включать в свои конституции собственные нормы, регулирующие процессы прямой демократии? Ответ был таков: не обязаны и могут, если земельные нормы не противоречат федеральной Конституции. Как отмечает один из комментаторов судебного решения, «тот простой факт, что федеральный конституционный закон26 включает несколько положений, относящихся к процедурам прямой демократии, не обязательно подразумевает, что земельные конституции должны содержать те же самые положения»27. В самой федеральной Конституции нет положений, препятствующих землям предусматривать в своем законода-
25 Gamper A. Homogeneity and Democracy in Austrian Federalism: The Constitutional Court’s Ruling on Direct Democracy in Vorarlberg // Poblius: The Journal of Federalism. 2003. Vol. 33. No. 1. P. 50.
26 В Австрии Основной закон федерации и основные законы земель называются конституционными законами, которые не следует смешивать, например, с федеральными конституционными законами, которые действуют в Российской Федерации наряду с Основным законом —федеральной Конституцией.
27 Gamper A. Op. cit. P. 54.
тельстве, в частности, в Конституциях, элементы прямой демократии. Иначе говоря, Конституции земель могут включать все, что не нарушает Основной закон федеративного государства. На этом основании делается вывод, что «нет окончательного и исчерпывающего ответа на вопрос о демократической однородности между федерацией и землями»28. Однородность не должна исключать многообразие и не должна заставлять субъект федерации создавать правовую и политическую системы, идентичные с федеральной системой или системами других субъектов федерации.
Среди целого ряда несомненно важных конституционно-правовых и политических вопросов Верховный Суд Канады рассматривал те, которые имели прямое отношение к укреплению федерации. По мнению некоторых канадских ученых, одна из ключевых функций Верховного Суда Канады заключается в обеспечении того, чтобы политические акторы защищали федеральный характер конституции путем достижения баланса между легитимными национальными интересами, с одной стороны, и автономией и многообразием различных субна-циональных образований в рамках федерации — с другой. Роль Верховного Суда определяется как метаполитическая, означающая, что «юрисдикция федерализма (federalism jurisdiction) Верховного Суда скорее дополняет, чем подрывает конституционную роль политических акторов. Суд открыто поощряет политических акторов взять на себя руководство защитой и осуществлением фундаментальных конституционных прав и свобод, рассматривая свою собственную роль как поощрение и усиление конституционного диалога или предлагая авторитетную директиву по конституционным спорам, когда политическим процессам либо не уда-
28 Ibid. P. 57.
ется возникнуть, либо существует
29
угроза их разрушения»29.
В последние годы особенно большой резонанс получило дело о правовых основаниях отделения провинции Квебек от остальной части Канады. Федеральное правительство обратилось в Верховный Суд Канады с просьбой прояснить правовую ситуацию, связанную с законностью одностороннего отделения Квебека. В этой связи Правительство поставило перед Судом три вопроса: «1. Может ли согласно Конституции Канады Национальная Ассамблея, законодательный орган или правительство Квебека осуществить отделение Квебека от Канады в одностороннем порядке? 2. Предоставляет ли международное право Национальной Ассамблее, законодательному органу или правительству Квебека право осуществить отделение Квебека от Канады в одностороннем порядке? Существует ли согласно международному праву право на самоопределение, которое предоставляло бы Национальной Ассамблее, законодательному органу или правительству Квебека право осуществить отделение в одностороннем порядке? 3. В случае конфликта между внутренним и международным правом относительно права Национальной Ассамблеи, законодательного органа или правительства Квебека осуществить отделение Квебека от Канады в одностороннем порядке какое из них будет иметь приоритет в Канаде?»30.
В принятом в 1998 г. постановлении Верховный Суд Канады пришел к выводу, что ни канадская
29 Kelly J., Murphy M. Shaping the Constitutional Dialogue on Federalism: Canada’s Supreme Court as Meta-Political Actor // Publius: The Journal of Federalism. 2005. Vol. 33. No. 2. P. 218.
30 Leslie P. Canada* The Supreme Court Sets
Rules for the Secession of Quebec // Publius:
The Journal of Federalism. 1999. Vol. 29.
No. 2. P. 138.
Конституция, ни международное право не позволяют Квебеку в одностороннем порядке отделиться от Канады. Однако, если ясное большинство жителей Квебека недвусмысленно сделает выбор в пользу отделения, на федеральное правительство и другие провинции будет возложена обязанность вступить в переговоры. При этом Суд указал, что в переговорах по поводу отделения стороны должны учитывать интересы других провинций, федерального правительства, Квебека и право всех канадцев, проживающих как в пределах Квебека, так и вне их, и особенно права меньшинств.
По мнению Суда, эта обязанность заложена в четырех конституционных принципах — федерализма, демократии, конституционализма и господства права, уважения прав меньшинств. Те же самые принципы должны сопровождать и переговоры. Если переговоры потерпят неудачу и Квебек объявит независимость в одностороннем порядке, международное сообщество должно будет решать, является ли деяние Квебека легитимным.
Этот канадский судебный прецедент дает достаточно много аргументов для решения споров о се-цессии в пользу защиты целостности федеративного государства и предотвращения правовыми средствами любого сепаратизма.
Важное место вопросы федерализма, федеративного устройства занимают в деятельности Конституционного Суда РФ. Его безусловной заслугой является защита принципов федерализма, отнесение их к числу конституционных ценностей. Так, в своем постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Консти-
туционный Суд РФ назвал среди принципов, лежащих в основе российского федерализма, суверенитет и государственную целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства31.
В ряде своих постановлений и определений Конституционный Суд РФ объявляет противоречащими федеральной Конституции, а следовательно, не подлежащими применению нормативные правовые акты субъектов РФ, в том числе из-за того, что эти акты нарушают принципы федеративного устройства Российского государства. В частности, Конституционный Суд РФ неоднократно обращал внимание на такую конституционную обязанность субъектов РФ, как обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы32. В этом же русле находится указание Конституционного Суда на недопустимость вторжения субъектов РФ в предметы ведения и полномочия Российской Федерации33 .
Наряду с этим в некоторых решениях Конституционного Суда РФ, где рассматриваются вопросы, относящиеся к федеративной природе Российского государства, содержатся положения, направленные в защиту интересов субъектов РФ. Так, в постановлении от 18 июля
31 СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.
32 См. напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П по делу о проверке конституционности положений ст. 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 16. Ст. 1601.
33 СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.
2003 г. № 13-П по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» говорится, в частности: «Недопустимо неправомерное вмешательство федерального законодателя в сферу компетенции исключительно субъектов Российской Федерации»34 . По существу, это предупреждение о недопустимости вмешательства в исключительные предметы ведения и полномочия субъектов РФ относится не только к федеральному законодателю, но и ко всем федеральным органам государственной власти.
Эта правовая позиция Конституционного Суда РФ получила выражение и в признании им наличия у субъектов РФ своей правовой системы как элемента правовой системы РФ (Определение от 6 декабря 2001 г.35), а также в выводе о том, что суды общей юрисдикции не имеют права рассматривать дела о несоответствии конституций (уставов) субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, а у прокуратуры нет права обращаться в суды общей юрисдикции «с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону»36. На защиту прав субъектов РФ направлен ряд других решений Суда. В качестве примера можно сослаться на постановление от 17 июня
2004 г. № 12-П, где говорится о бюджетной, финансовой самостоятельности субъектов РФ37, и постановление от 13 мая 2004 г. № 10-П,
34 СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.
35 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 374.
36 СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.
37 См.: Постановление Конституционного
Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного
в котором ставится вопрос об участии органов государственной власти субъектов РФ в отношениях, имеющих общефедеральное значение, правда, «в той мере и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти»38.
Вместе с тем, защищая принципы федерализма, Конституционный Суд РФ усматривал несоответствие многих нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. При этом Суд ставил вопрос об ответственности органов государственной власти субъекта РФ за нарушение последними своих конституционных обязанностей. Такая постановка вопроса представляется вполне оправданной: раз есть юридическая обязанность, должна быть и правовая ответственность за ее невыполнение. Поэтому оправданно и наличие института федерального вмешательства и воздействия на нарушителей конституционного правопорядка, о котором говорится, в частности, в постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П.
Однако несправедливо ограничиваться правовой ответственностью лишь одной стороны федеративных отношений — субъектов РФ. В равной мере речь должна идти о правовой ответственности РФ в лице соответствующих федеральных ор-
кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия / / СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.
38 Постановление Конституционного Суда РФ от 13 мая 2004 г. № 10-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2094.
ганов государственной власти за невыполнение конституционных обязанностей, т. е. конституционное правонарушение. Ведь несут же правовую ответственность федерации в других странах. Например, известны случаи, когда американские штаты предъявляли федеральному правительству США иски по причине невыполнения или ненадлежащего выполнения им своих обязанностей. Так, когда в США возросли масштабы незаконной иммиграции и некоторые штаты были буквально поражены ею, губернатор Флориды подал в суд иск, обвинив федеральное правительство в том, что оно не обеспечивает охрану государственных границ и тем самым поощряет незаконную иммиграцию во Флориду. Справедливо полагая, что охрана государственных границ является конституционной обязанностью федерального правительства, примеру Флориды последовали и другие штаты. Калифорния предъявила федеральному правительству иск на сумму 2 млрд долларов в качестве компенсации за заключение и содержание в тюрьмах 17 000 незаконных иммигрантов39 .
Между тем Конституционный Суд РФ фициально никогда не ставил вопрос о конституционной ответственности федеральных органов государственной власти, хотя косвенно и признавал ее допустимость. Например, в постановлении от 4 апреля 2004 г. № 8-П упоминается, что меры воздействия «в отношении федеральных органов государственной власти не являются предметом рассмотрения в настоящем деле»40, из чего можно заключить, что в принципе такие меры воздействия (т. е. ответственность) не исключаются. На самом
39 См.: Bowman A., Pagano M. The State of American Federalism, 1993—1994 // Publius: The Journal of Federalism. 1994. Vol. 24. No. 3. P. 8—9.
40 СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.
деле, почему федеральная власть не должна нести ответственность, например, за то, что не обеспечивает установление демократического режима в российских регионах? Не подлежит сомнению, что такая обязанность федеральных органов вытекает из ст. 1 Конституции РФ, объявляющей Россию демократическим государством.
В целом же Конституционный Суд РФ, как и конституционные суды зарубежных федераций, выступает за сбалансированное соче-
тание интересов и полномочий Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов РФ — с дру-
гой41 .
41 См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
