CC BY
79
О.А. Сидоров *
МОДЕРНИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОГО ДУАЛИСТИЧЕСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА (Историко-правовой аспект)
Проблема повышения эффективности федеративных отношений, особенно в аспекте координации властных полномочий федерации и ее субъектов, имеет исключительно важное значение для любой страны. В этой связи всегда актуальным является изучение зарубежного опыта разграничения компетенции.
Американский федерализм является традиционно значимым объектом изучения российской науки. История федерализма США предоставляет примеры как неэффективного распределения предметов ведения и полномочий, ведущего к дезинтеграции, так и взвешенного разграничения компетенции, которое служит объективным интересам общества, создает условия быстрого роста национального благосостояния.
Российские и зарубежные ученые весьма подробно описали организационно-правовые элементы федерации в США. Традиционно меньшее внимание уделялось эволюции федерализма. Данная работа посвящена важному и при том недостаточно изученному в отечественной науке этапу развития американского федерализма 1861-1933 гг. В это время происходит трансформация модели традиционного дуалистического федерализма, имеющая целью приспособить ее к новым реалиям социально-экономической и политической жизни страны. Соответственно, необходимо определить основные тенденции развития федерализма США в данный период.
Эволюция федерализма в США отражена в нескольких утвердившихся в науке и политической практике концепциях (моделях). Наиболее широко используются две из них, отражающие характер взаимосвязей между субъектами федеративных отношений: дуалистический и кооперативный федерализм. Американский федерализм на этапе своего становления, то есть с момента создания государства (1787 г.) до начала Гражданской войны (1861 г.), приобрел выраженный дуалистический характер. Дуалистический федерализм относится к моделям конкурентного типа, следовательно, главным в федеративных отношениях считает независимость федерации и субъектов в конституционно закрепленных за ними сферах компетенции, а также строгое разделение функций и полномочий, сопровождающееся постоянной конкуренцией. Причем, если выигрывает один центр власти, то проигрывает другой.
Новый этап развития дуалистического федерализма США получил в науке различные наименования и несколько отличающиеся друг от друга датировки. К примеру, авторы труда «Федерализм: теория и история развития» именуют его «адаптацией федерализма к условиям индустриального общества» (1865 г. - начало «Нового курса»), проф. М.С. Саликов - собственно «дуали-
Канд. юрид. наук, доцент, декан юридического факультета Марийского государственного университета.
стическим федерализмом» (1857-1936 гг.), Д. Уокер - «дуалистическим федерализмом с различиями» (1861-1930 гг.), а проф. Г. Шейбер разделяет его на два подэтапа: «переходный федерализм» (1861-1890 гг.) и «централизация федерализма и модернизация управления» (1890-1933 гг.)1.
На наш взгляд, основным содержанием этого этапа стала модернизация дуалистического федерализма, выразившаяся в приспособлении его к условиям индустриального общества. Соответственно, допустимо датировать этап 1861-1933 гг. Причем обе даты указывают на начало радикального пересмотра баланса федеративных отношений: 1861 г. - начало Гражданской войны, 1933 г. - начало реализации реформ Нового курса Ф. Рузвельта.
По сравнению с этапом становления дуалистического федерализма, новым направлением в его развитии стало значительное укрепление федерального центра, выраженное в расширении предметов ведения и полномочий федерации. Традиционно начало модернизации связывают с Гражданской войной, одним из важнейших итогов которой стала невозможность нуллификации и сецессии. Но, на наш взгляд, главной причиной изменения баланса федеративных отношений является активизация регулирования социально-экономических отношений федеральными органами.
Несомненно, без создания «нерасторжимого Союза» активизация федерального центра была бы нереальной, но последний вплоть до второй половины 1880-х гг., в силу приверженности принципу laissez-faire, не использовал свой регулирующий потенциал. Первым проявлением подлинной федеральной экспансии в области социально-экономических отношений стал Закон о междуштатной торговле, принятый в 1887 г. Федеральное регулирование впервые практически полностью охватило важнейшую хозяйственную отрасль (железнодорожный транспорт) и одновременно значительно ограничило компетенцию штатов.
Новая тенденция развития федерализма была обусловлена, в первую очередь, изменением характера экономики США, которые в рассматриваемый период превратились в индустриальную державу. В 1870-е - 1900-е гг. в стране наблюдался устойчивый экономический рост, определявшийся такими факторами, как индустриализация, углубление хозяйственной специализации регионов и укрепление единого рынка, широкомасштабное развитие транспортных сетей, освоение богатых природных ресурсов, колонизация западных земель и постоянный приток иммигрантов.
Индустриализация экономики завершилась в начале ХХ в. Согласно переписи 1900 г. общая стоимость промышленной продукции втрое превышала
1 См. соответственно: Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) / отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Юристъ, 2000. С. 54, 62-63; Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург: Изд-во Уральской гос. юридической академии; Изд-во Гуманитарного ун-та, 1998. С. 81-83; Walker D. Toward a Functioning Federalism. Cambridge, Massachusetts: Winthrop Publishers, Inc., 1981. P. 54; Scheiber H. American Federalism and the Diffusion of Power: Historical and Contemporary Perspectives // 9 University of Toledo Law Review (1978). P. 636, 640.
стоимость продукции сельского хозяйства1. Глубокие структурные изменения экономики выразились в появлении и быстром развитии новых отраслей промышленности: электроэнергетической, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, автомобилестроительной. В традиционных отраслях промышленности (угольной, металлургической, текстильной) также происходил подъем. Индустриализация ускорила процесс урбанизации: в 1890 г. каждый третий американец жил в городе с населением более 4 тыс. человек2.
Ликвидация сепаратизма и углубление хозяйственной специализации регионов способствовали укреплению единого внутреннего рынка. Развитие рынка требовало продолжения масштабного строительства транспортных сетей, в первую очередь - железных дорог. Для поощрения развития данной сферы государство (главным образом - федеральное правительство) предоставляло частным компаниям огромные денежные средства (700 млн. долларов субсидий) и обширные земельные владения из общественного фонда3. В результате к 1890-м гг. железные дороги связали все регионы страны, в том числе Атлантическое и Тихоокеанское побережья США. Сооружение железных дорог способствовало повышению мобильности рабочей силы и капитала. Промышленный бум был основан на масштабной разработке собственных естественных ресурсов: угля, металлов и нефти. Активное заселение и экономическое освоение Запада США, которое началось с середины 1860-х гг., включило в рыночную орбиту богатые полезными ископаемыми регионы и дало новый импульс развитию сельскохозяйственного производства (увеличилось число фермерских хозяйств). Успехи в количественном и качественном развитии экономики США определяются в значительной мере усилением процесса иммиграции: только за последние тридцать лет XIX в. в страну прибыло 14 млн иммигрантов - дешевой рабочей силы для крупных промышленных корпораций4.
Быстрому развитию американской экономики сопутствовали интенсивные процессы концентрации и централизации производства и капитала, приведшие к возникновению крупных монополистических объединений. К концу XIX в. доля промышленной продукции, вырабатываемой крупнейшими предприятиями, составляла 67% всего промышленного производства страны5. Именно крупные предпринимательские корпорации определяли экономическую политику страны вплоть до начала ХХ в. Поэтому уже в первые годы после окончания Гражданской войны принцип laissez-faire был фактически возведен в ранг официальной доктрины. Подобная ситуация наблюдалась как на общенациональном уровне, так и в штатах. Однако с конца XIX в. общенациональное правительство в интересах широких общественных слоев - средних и мелких
1 История США: в 4-х т. Т. 2 / под ред. Г.П. Куропятника и др. М.: Наука, 1985. С. 14.
2 Hacker L.M. The Course of American Economic Growth and Development. New York: Wiley, 1970. P. 241.
3 Faulkner H.U. The Decline of Laissez Faire, 1897-1917: The Economic History of the United States. New York: Sharpe, M.E., Inc, 1977. Р. 191.
4 История США. Т. 2. С. 12.
5 Там же. С. 24.
городских предпринимателей, наемных рабочих, фермеров, - начинает бороться с негативными последствиями неограниченного развития капитализма, в первую очередь - монополистической деятельностью крупных корпораций.
Подобный обзор, несмотря на краткость, позволяет сделать заключение, что изменение характера экономики привело к чрезвычайному усложнению общественных отношений и появлению противоречий, которые более не могли разрешаться традиционными, характерными для полуаграрного государства методами и требовали активизации государственного регулирования как со стороны федерации, так и штатов. При этом, в рассматриваемый период более отчетливо проявляется тенденция активизации федеральных органов. Смягчение социально-экономических противоречий посредством государственного регулирования стало важным направлением деятельности федеральных властей и нашло свое отражение в программах ведущих политических партий и практических действиях Конгресса и президентов США.
Необходимость ограничения монополий признавалась в программах обеих правящих партий - республиканской и демократической. Из двух федеральных законов конца XIX в., наиболее существенно ограничивающих интересы частного бизнеса, Закон о междуштатной торговле 1887 г. был одобрен президентом-демократом Г. Кливлендом, а Антитрестовский закон Шермана 1890 г. -президентом-республиканцем Б. Гаррисоном. Президенты-республиканцы Т. Рузвельт (1901-1909 гг.) и У. Тафт (1909-1913 гг.) поощряли политику ограничения торговых и промышленных монополий. Т. Рузвельт, прозванный «разрушителем трестов», в 1908 г. в послании к Конгрессу прямо утверждал, что контроль над крупными корпорациями - «этой безответственной и антиобщественной силой может осуществляться в интересах всего народа лишь одним способом - предоставлением надлежащих полномочий единственному институту, способному ими воспользоваться, - федеральному правительст-ву»1. Президент-демократ В. Вильсон, чья программа «новой демократии» была основана на принципах индивидуализма и свободы конкуренции, тем не менее, активно способствовал разработке и принятию антитрестовского Закона Клейтона 1914 г., законов об ограничении продолжительности рабочего дня для женщин и детей и о социальном страховании рабочих. В 1920-е гг. наблюдалось сокращение расходов на государственные экономические программы, однако это не привело к полному отказу федеральных органов от регулирования в данной сфере.
Активизация федерального регулирования объективно требовала расширения компетенции федерации и потому явилась причиной изменения характера федеративных отношений. В первой четверти XX в. акты Конгресса и органов исполнительной власти утвердили федеральное господство в военной, иностранной и финансовой политике при одновременном вторжении федеральных органов в области энергетики, железнодорожных коммуникаций, трудовых отношений на транспорте, кредитной поддержки фермеров, контроля качества
1 Цит. по: Шлезингер-младший А.М. Циклы американской истории. М.: Издательская группа «Прогресс», «Прогресс-Академия», 1992. С. 339.
продуктов питания и медикаментов, охраны природных ресурсов, социального обеспечения. При этом в тексты федеральных законов регулярно включались оговорки о превосходстве федеральных актов над правом штатов (preemption clauses), означавшие запрет на конкурирующее регулирование со стороны последних. Если с 1789 по 1861 гг. Конгресс принял лишь 7 «экономических» законов, содержавших подобные оговорки (в том числе 6 - на основании полномочия регулировать торговлю между штатами), то с 1862 по 1932 гг. - 71 (в том числе 44 - на основании полномочия регулировать торговлю между штатами)1. Результатом активизации федерации в социально-экономической области стало ограничение компетенции штатов, ранее имевших возможность почти неограниченного контроля над сферой предпринимательских отношений.
Расширение и усложнение исполнительно-распорядительных функций государства с конца XIX в. стало причиной создания весьма разветвленного федерального аппарата управления, который теперь мог осуществлять действенный контроль над реализацией общенационального законодательства в регионах. В 1870 г. был создан Департамент юстиции, в 1872 г. - Департамент связи, в 1889 г. - Департамент земледелия, в 1903 г. - Министерство торговли и труда, в 1913 г. - Департамент труда и Федеральное резервное управление. В 1887 г. начала свою работу федеральная Комиссия по торговле между штатами, реорганизованная в 1914 г. в Федеральную торговую комиссию. В 1916 г. создана Федеральная тарифная комиссия, в 1920 г. - Федеральная комиссия по энергетическим ресурсам. Численность федерального государственного аппарата составляла к 1927 г. 579,5 тыс. служащих2.
В 1913 г. общенациональное правительство получило право устанавливать подоходный налог, который в 1927 г. составил более трех пятых всех налоговых поступлений в федеральную казну3. Также были увеличены доходы от традиционных источников - тарифных платежей и продажи общественных земель на Западе. Таким образом, в рассматриваемый период значительно расширилась доходная часть федерального бюджета, что обеспечило укрепление финансовых позиций общенационального правительства и расширение федеральных программ регулирования экономики.
Качественно новым направлением деятельности по установлению контроля над регионами стали целевые федеральные субсидии штатам (grants-in-aid). Практика целевого субсидирования началась в 1887 г., когда в соответствии с федеральным законом в штаты стали направляться средства на создание системы сельскохозяйственных экспериментальных станций. К 1930 г. действовали пятнадцать программ субсидирования, в том числе предусматривающие развитие школьных образовательных учреждений, жилищных программ для
1 Federal Statutory Preemption of State and Local Authority: History, Inventory, and Issues. A Commission Report / U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations. A-121. September, 1992. P. 45-46.
2 Walker D. Ibid. P. 64.
3 U.S. Bureau of Census. Historical Statistics, Governmental Finances in 1963. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1963. P. 22.
военнослужащих, охрану и воспроизводство лесов, ирригацию земель и строительство шоссейных дорог. В 1927 г. общая сумма федеральной финансовой помощи штатам достигла 123 млн. долларов, в том числе 83 млн. направлялось на строительство путей сообщения1.
На основании фактов активизации регулирующей деятельности федеральных органов некоторые исследователи истории США делают вывод о том, что федерализм начала XX в. практически утрачивает дуалистический характер2. На наш взгляд, данный вывод является не вполне обоснованным. Несмотря на тенденцию укрепления федерального центра, штаты продолжали удерживать устойчивые позиции в федеративной системе, сохраняя при этом значительную степень независимости от федеральных органов.
Как и федеральное правительство, штаты с конца XIX в. проявляли активность в регулировании социально-экономических отношений. К примеру, в рассматриваемый период 27 штатов приняли антитрестовские законы, 21 штат - законы об охране труда наемных рабочих3. Если размеры прямых федеральных расходов на душу населения в 1902-1927 гг. выросли с 7,23 до 35,84 долларов, то размеры расходов штатов за аналогичный период возросли с 13,83 до 65,61 долларов США4. Устойчивость позиций штатов обеспечивалась стабильной финансовой базой, которую составляли традиционные налоги на собственность и акцизы, а также новые виды налогов, которые были введены большинством штатов с 1900 по 1930 гг.: собственные подоходные налоги, налоги на потребление, на бензин, акцизы на табак и иные сборы. В абсолютных цифрах с 1902 по 1927 гг. доходы штатов от налоговых сборов увеличились более чем в десять раз - со 156 тыс. до 1,608 млн долларов5. Финансовая зависимость от федерального центра при этом оставалась минимальной: вышеупомянутые федеральные субсидии составляли в среднем лишь 2% всех доходов штатов.
Активизация регулирующей деятельности повлекла рост государственного аппарата в штатах: в 1927 г. число государственных (регионального уровня) и муниципальных служащих составило 2,5 млн человек6.
К 1930-м гг. штаты сохраняли контроль над организацией малого и среднего бизнеса, выборов и местного самоуправления, охраной общественного порядка и уголовной политикой, семейными отношениями, социальным обеспечением, государственным здравоохранением, школьным образованием, государственным высшим образованием, пожарным делом, санитарными службами. Общенациональные меры по ограничению политических и гражданских прав бывших конфедератов, предполагавшие ограничение компетенции
1 U.S. Bureau of Census. Statistical History of the United States. Stanford, Connecticut: Fairfield Publications, 1965. P. 516.
2 См., к примеру: Scheiber H. Ibid. P. 641.
3 История США. Т. 2. С. 46, 52.
4 Walker D. Ibid. P. 64.
5 U.S. Bureau of Census. Historical Statistics. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1960. Р. 722.
6 Scheiber H. Ibid. P. 642.
штатов в период Реконструкции, носили временный характер. Вплоть до середины XX в. не был использован потенциал XIII, XIV и XV поправок к Конституции США, значительно расширявших сферу компетенции федеральных органов власти в области прав человека.
Отношения между федерацией и штатами характеризовались повышенной конфликтностью вследствие усиления активности общенациональных органов. С одной стороны, федеральная экспансия имела объективный характер, так как штаты не могли эффективно разрешать проблемы многоуровневой сложноор-ганизованной экономики, приобретающие преимущественно общенациональный характер. Федеральное правительство реагировало прежде всего на новые общественные проблемы, возникающие в ходе индустриальной революции, -конфликты между интересами частного бизнеса, организованного на междуштатном уровне, и наемными работниками, а также обществом в целом как потребителем товаров и услуг.
С другой стороны, результатом федеральной экспансии стало ограничение компетенции штатов в социально-экономической сфере. Штаты постепенно утрачивали контроль над такими традиционными предметами своего ведения как предпринимательская деятельность и трудовые отношения, что стало причиной регулярных политических конфликтов между двумя центрами власти. Конфликт обострялся по мере активизации штатами собственного регулирования, так как федеральные законы содержали правовые механизмы, предотвращающие конкурирующее регулирование со стороны штатов.
В области конституционных доктрин также прослеживается конфликт двух концепций: национально - и локально ориентированной. Федеральная экспансия находила обоснование в доктрине верховенства федеральной Конституции. Доктринальной основой как независимого статуса, так и активизации регулирующей роли штатов, стали выводимые из смысла X поправки к Конституции и всемерно признаваемые в судебно-конституционных доктринах «полицейские полномочия» штатов. Кроме того, абсолютизация данного вида полномочий служила важным средством идеологического противодействия государственному (федеральному) вмешательству в экономику, и потому активно поддерживалась большим бизнесом.
Таким образом, к 1930-м гг. в рамках федеративной системы США продолжали существовать два слабо зависимые друг от друга властных уровня. Тем не менее, дуалистический федерализм, в отличие от первой половины XIX в., приобрел ряд новых черт. В его развитии прослеживаются две основные тенденции: 1) укрепление федерального центра, выраженное в существенной активизации (по сравнению с предыдущим этапом) федерального регулирования социально-экономических отношений и неуклонном расширении сферы компетенции федерации; 2) сохранение сильных позиций штатов (также активизирующих регулирование социально-экономических отношений), сочетающееся со слабой зависимостью от федерального центра.
Единственным заметным проявлением отношений кооперации и координации между федерацией и штатами в рассматриваемый период являются совместные действия по реализации программ грантовой федеральной помощи.
Однако, в силу незначительных объемов последней, данные отношения развивались крайне медленно и не являли собой значимую тенденцию развития федерализма.
А.В. Виссаров*
ПОНЯТИЕ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В ПРАВЕ И ЕГО ОСОБЕННОСТИ
Коренные реформы, имеющие место в России в последние годы, привели к существенным изменениям государственных институтов и правовой системы. Сохраняя исторические традиции, наша страна обновила законодательство как путем применения общеевропейских принципов права, так и посредством изменения содержания действующих и формирования новых отраслей законодательства. Поиски новых правовых решении велись в условиях непростой социально-политической ситуации, когда партии предлагали разные методы решения проблем, когда конфликт интересов социальных групп имел и парламентские и непарламентские формы выражения. Обещаемым интересам нередко не соответствовали реальные мотивы и действия участников процесса правотворчества и правоприменения, а интересы государства приносились в жертву иным интересам. Между тем, именно конфликт интересов личности, выраженный в потребностях личности, общества, государства, является главным двигателем правовой сферы.
Конфликт интересов как явление сопровождает человечество с самого начала его возникновения. Однако и в настоящее время очень трудно отразить все многообразие случаев возникновения различных конфликтов и определить, какие точно интересы защищены правом.
Конфликт интересов как правовое явление исследуется зарубежными мыслителями, однако делается это лишь применительно к отдельным сегментам отношений, и системное исследование отсутствует. В силу, с одной стороны, единства человеческой сущности, а с другой, - наполненности общественной жизни людей столкновениями различных интересов, возникающими в борьбе за существование, и проявления конфликта интересов в обществе разнообразны.
Под конфликтом интересов в праве понимается правовая ситуация (общественное отношение), обозначающая противоречие (столкновение) между интересами в частном и публичном праве, при которой субъект права (физическое лицо, юридическое лицо, должностное лицо) и (или) субъекты права имеют разные интересы и, действуя в условиях противоборства, в рамках права добиваются своих интересов.
Если исследование проблемы интересов в праве всегда занимало особое внимание юристов, философов, то конфликт интересов в праве не являлся объ-
Канд. юрид. наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Марийского государственного университета.
