CC BY
193
4. АГРАРНОЕ ПРАВО, ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06) ТРУДОВОЕ ПРАВО, ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.05)
4.1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
Гиззатуллин Равиль Хасанович, к.ю.н. Должность: доцент кафедры экологического, трудового и финансового права. Место работы: Башкирский государственный университет, Институт права. Email: ravil73@mail.ru
Аннотация: В статье рассматривается вопрос о конституционных основах экологической функции государства. Указывая на то, что значительная часть положений Конституции России имеет непосредственное отношение к экологической функции государства, автор останавливается на анализе двух групп конституционных норм. Одни из них обусловливают обязанность государства по осуществлению экологической функции. Другие устанавливают стандарты, юридические критерии, которым должна соответствовать выполняемая государством экологическая функция.
Ключевые слова: Конституция России, экологическая функция государства, демократическое государство, социальное государство, правовое государство.
THE CONSTITUTIONAL BASIS OF THE ENVIRONMENTAL FUNCTIONS OF THE STATE
Gizzatullin Rаvil Hasanovich, PhD at law. Position: associate professor at environmental, labor and finance law chair.
Place of employment: Bashkir State University, Institute of Law. E-mail: ravil73@mail.ru
Annotation: The article examines the constitutional foundations of ecological functions of the state. Pointing to the fact that a large part of the Constitution of Russia has a direct bearing on the ecological functions of the state, the author dwells on the analysis of two groups of constitutional norms. Some of them rise to the obligation of the state of implementation of the environmental features. Others set standards and legal criteria that must comply with state environmental function performed. Keywords: The Russian Constitution, ecological function of the state, democracy, the social state, state of law.
«С учетом места Конституции как основного закона в правовой системе России чрезвычайно важно для каждого публичного деятеля или органа, включая в этот круг и работников науки, оценить ее положения и роль
для развития общества в целом и права, в частно-
1
сти» .
Нынешняя Конституция существенно отличается от всех предыдущих конституционных актов в истории российского государства. Впервые закрепленные в ней положения о демократической, правовой и социальной сущности российского государства, о высшей ценности
1 См.: Бринчук М.М. Конституционные основы развития экологического права. [Электронный ресурс] - иК1_: №р:/Лмм\л/.1драп. ги/риЫю/риЫюопзйе (дата обращения 15.06.2010)
человека, его прав и свобод, являющихся непосредственно действующими и определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность государственной власти, о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности российского народа, обусловили качественно новые подходы как к теоретическому пониманию содержания экологической функции государства, так и непосредственно к его практической деятельности в рамках исследуемой функции.
Оценивая содержание Конституции, следует отметить, что значительная часть ее положений имеет непосредственное отношение к экологической функции государства.
Из содержания одних вытекает обязанность государства по осуществлению экологической функции. К ним в частности относятся нормы, содержащиеся в ст. ст.
9, 42, 2 и 18 Конституции России.
Другие нормы, например закрепленные в ст.ст. 1 и 7 Конституции, устанавливают стандарты, юридические критерии, которым должна соответствовать выполняемая государством экологическая функция.
Большую группу составляют конституционные нормы, установившие правовой статус высших органов государственной власти в Российской Федерации и определившие их роль в рамках выполнения экологической функции государства, а также нормы, оказывающие влияние на развитие правовых форм ее реализации. К ним относятся нормы Конституции, установленные в ст.ст. 10, 11, 15, главах 3 (Федеративное устройство), 4 (Президент Российской Федерации), 5 (Федеральное Собрание), 6 (Правительство Российской Федерации) и 7 (Судебная власть).
Принимая во внимание требования к публикации, ограничивающие объем статьи, остановимся на анализе некоторых из них.
В контексте обозначенной нами темы, первостепенное значение имеет положение ч.1 ст.9 Конституции России. Согласно ей, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Обозначив ценность природы для жизнедеятельности российского народа, данная конституционная норма корреспондирует государству обязанность по осуществлению деятельности, связанной с распоряжением в интересах общества природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, с обеспечением рационального природопользования и охраной окружающей среды. Иначе говоря, в ней закрепляется экологическая функция государства. Обратим внимание, что такое доктринальное толкование указанной конституционной нормы находит свое подтверждение в практике судебного толкования. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель-
ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на основании анализа положений ст. 9 и ст. 36 Конституции РФ было констатировано, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов, как основы их жизни и деятельности (выделено мною - Р.Г.)2. Очевидно, что такая гарантированность - это обязанность государства, которая выполняется в рамках его экологической функции.
Отметим, что об обязанности государства охранять окружающую среду говорится во многих конституциях европейских государств. Например, в основном законе Германии содержится статья «Государственная цель -охрана окружающей среды»3, а в Конституции Испании устанавливается, что государственные власти следят за рациональным использованием всех природных ресурсов в целях защиты и улучшения качества жизни а также для охраны и восстановления окружающей среды, опираясь при этом на необходимую коллективную
4
солидарность .
Формулировка «земля и другие природные ресурсы охраняются и используются как основа жизни и деятельности народов» содержащаяся в ч.1 ст.9, не адресована конкретному субъекту. Фактически, и здесь мы полностью согласны с М.М.Бринчуком, в ней закрепляется экологическая функция не только государства, но и других субъектов - муниципальных образований, юридических лиц, общественных организаций и граждан5. Но все же, в первую очередь, речь идет именно об экологической функции государства.
Далее. В контексте ст. 42 Конституции установившей право человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (экологические права), экологическая функция государства закреплена также в ст. ст. 2 и 18. Согласно ст. 2 Конституции экологические права являются высшей ценностью, их признание, соблюдение и защита являются обязанностью государства. А согласно ст. 18 экологические права человека являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Таким образом, из содержания этих конституционных норм в совокупности с общественными интересами и наличием правового и организационного механизмов следует, что государством, в рамках его экологической функции осуществляется также и деятельность по соблюдению, охране и защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
Значение положений ст. 42 Конституции не ограничивается только лишь тем, что она корреспондирует публичной власти обязанность по осуществлению экологической функции.
Возведение экологических прав в ранг конституционных значительно повысило как возможности их юридической защиты в случае нарушения, так и обусловило
2 См.: СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
3 См.: Дубовик О.Л., Написанова Я.В. - Р.Штайнберг: Экологическое конституционное государство. Франкфурт- на-Майне: Сур-камп, 1998. // Гос. и право. - 2000. - № 1. - С.127.
4 См.: http://vivovoco.rsl.ru/VV/LAW/SPAIN.HTM (дата обращения 01.06.2011).
5 См.: Бринчук М.М. Указ. соч.
необходимость создания современного экологического законодательства. При этом такой механизм должен быть разработан применительно к регулированию всех важнейших направлений государственной деятельности в рамках реализуемой экологической функции. Кроме того, как справедливо указывает М.М.Бринчук: «Признав экологические права человека и гражданина, Российское государство сделало первый шаг в направлении создания правового и социального государства, подтвердило намерение построить его. Достаточно широкое регулирование субъективных экологических прав в формируемом законодательстве является также свидетельством демократизации власти ... Признание и правовое регулирование экологических прав человека и гражданина важно не только для самого индивида, но и для общества и государства. Социально ответственное государство, устанавливая те или другие права, может рассчитывать на то, что граждане, реализуя эти права, будут способствовать повышению эффективности природоохранительной деятельности самого государства»6.
Важнейшие положения содержатся в ст.ст. 1 и 7. В них устанавливается сущность современного российского государства, которая определяет стандарты государственной деятельности в рамках осуществляемой им экологической функции.
Согласно ст. 1 Российская Федерация демократическое федеративное правовое государство.
В Комментарии к Конституции Российской Федерации под общей редакцией Л.В.Лазарева изданном в 2009 г. в ООО «Новая правовая культура» подчеркивается, что демократизм государства выражается в том, что все его устройство и деятельность должны соответствовать воле народа, а государственные властные решения приниматься большинством народа (или его представителей) при уважении к воле меньшинства и правам человека и гражданина7.
Характеристика российского государства как демократического в контексте экологической функции государства означает предоставление гражданам и их объединениям прав, предоставляющих им возможности участия в принятии экологически значимых решений по самому широкому кругу вопросов.
Участие граждан, общественности в процессе подготовки и принятии экологически значимых хозяйственных и иных решений способствует повышению эффективности государственной деятельности в области охраны окружающей среды, повышает ответственность власти перед обществом, и в первую очередь ответственность органов исполнительной власти, призванных обеспечивать последовательное и эффективное исполнение действующего экологического законодательства.
Несмотря на предоставленные действующим законодательством широкие полномочия общественности по вопросам охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, в принятии экологически значимых решений реальное положение дел не позволяют говорить о том, что конституционное положение о демократической природе Российской Федерации полностью реализовано. Основанием такого утверждения являются примеры, когда государственная власть без учета мнения российских граждан
6 См.: Бринчук М.М. Указ. соч.
7 См.: ИПО «Гарант».
принимала важнейшие экологически значимые реше-ния8.
Конституционное положение - Российская Федерация правовое государство - также имеет самое непосредственное отношение к экологической функции государства. Важнейший признак правового государства
- приоритет прав человека. По тому, как реализуются экологические права и, прежде всего центральное из них - право на благоприятную окружающую среду, можно судить о степени эффективности экологической функции государства и о том, правовое ли государство в России. Теоретически эти права реализованы. Они нашли свое нормативное закрепление в Конституции России, в многочисленных законах, государственных программах, концепциях и доктринах. Созданы механизмы обеспечения их соблюдения, охраны и защиты. Но на практике, они в значительной мере не реализованы. «Главный санитарный врач России вынужден был признать, что по данным Санэпиднадзора, ежегодно до 30 тысяч человек погибает от загрязнения воздуха, хотя известно, что для России проблема номер один - загрязнение воды, проблема номер два -радиационное загрязнение и лишь на третьем месте по степени угрозы здоровью нации стоит загрязнение воздуха»9.
В России, судя по реальному положению дел «правовое государство» отсутствует.
В соответствии со ст. 7 Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Как пишет М.М.Бринчук: «Категория достойной жизни философская. Субъективно каждый вкладывает свой смысл в ее содержание. В зависимости от обстоятельств, представление о достойной жизни может меняться»10. Действительно, представления человека о ней могут зависеть от различных факторов и обстоятельств, например от его индивидуальных возможностей, обусловленных уровнем образования и культуры, притязаний и амбиций, общественного положения и т.д.
Как правило, показатели, характеризующие жизнь как достойную ассоциируются с факторами социальной среды жизнедеятельности человека11.
8 Одним из наиболее показательных примеров является принятие Федерального закона от 10 июля 2001 г. «О внесении дополнений в статью 50 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (см.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст.2948), разрешившего ввоз из иностранных государств в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в целях их временного технологического хранения и (или) их переработки. В ранее действовавшей редакции статьи 50 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» содержался запрет на ввоз в Российскую Федерацию таких материалов. При этом Государственная Дума пренебрегла мнением 2,5 млн. граждан России, высказавшихся за проведение Всероссийского природоохранительного референдума, первым и основным вопросом которого был запрет ввоза на территорию России ядерных материалов из иностранных государств. Также были проигнорированы результаты социологических опросов, согласно которым более 90% российских граждан были против ввоза радиоактивных материалов (См.: Зеленый мир. - 2001. - № 1-2. - С.1).
9 См.: Бороться за конституционное право на благоприятную окружающую среду // Зеленый мир. - 2004. - № 11-12. - С.21.
10См.: Бринчук М.М. Охрана окружающей среды в социальном государстве // Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях. Материалы Международной научно-практической конференции. Уфа: РИО БашГУ. - 2005. -С.12.
11 Например, в упоминавшемся ранее Комментарии к Конститу-
ции Российской Федерации под общей редакцией Л.В.Лазарева
указывается, что: «понятие достойной жизни включает, прежде
В тоже время, очевидно, что достойная жизнь, не может ограничиваться только социальными характеристиками. Биологическая сущность человека, а также окружающая его естественная среда жизнедеятельности обусловливает еще одну неотъемлемую составляющую достойной жизни. Это - ее экологические характеристики.
Если имеются показатели, характеризующие достойную жизнь в ее социальном понимании, то, несомненно, существуют универсальные критерии, характеризующие ее экологическую составляющую. По мнению М.М.Бринчука в качестве универсального критерия экологического компонента достойной жизни человека может быть предложена категория благоприятной окружающей среды12.
Соответствует ли осуществляемая современным Российским государством экологическая функция положению ст. 7 Конституции? Ответ на этот вопрос можно получить, обратившись к официальной статистике, отражающей состояние окружающей среды в Российской Федерации, а также экспертным оценкам в отношении экологически обусловленной заболеваемости российских граждан13.
всего, «материальную» составляющую - возможность пользоваться благами современной цивилизации, которая обеспечивается определенным уровнем заработной платы, пенсий и пособий, а также системой государственной поддержки для социально уязвимых слоев населения (инвалидов, семей, воспитывающих малолетних детей и т.п.)»11(См.: ИПО «Гарант»). Или, например, Всеобщая декларация прав человека, хотя и не оперирует категорией «достойная жизнь», содержит ряд положений, которые ее характеризуют, и они также касаются факторов социальной среды. Так ст. 25 Декларации провозглашает: «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам» (См.: ИПО «Гарант»). Если обратиться к Российской Конституции, то предусмотренные в ней минимальные критерии достойной жизни тожеотносятся в основном к социальным факторам. Это - охрана труда и здоровья, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий соцзащиты и др.
12 См.: Бринчук М.М. Указ. соч. С. 13.
13 Одним из ведущих факторов окружающей среды, оказывающих негативное влияние на здоровье населения является загрязнение атмосферного воздуха. В городах вклад его загрязнения в общую заболеваемость превышает 40%. Средняя продолжительность жизни на 40-60% связана с качеством атмосферного воздуха, воды и почвы (См.: Яблоков А.В. Россия: здоровье природы и людей. М.: ООО «ГаЛЛЕЯ-ПРИНТ». - 2007. - С. 147). Несмотря на то, что за пятилетний период (2005-2009 гг.) количество городов, в которых уровень загрязнения атмосферы оценивается (по ИЗА - индекс загрязненности атмосферы) как очень высокий, уменьшилось на 7, а как высокий - на 10, по данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации опубликованным в Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году» в 40 субъектах Российской Федерации из тех, где проводятся наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, более 54% городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения воздуха. В 204 городах Российской Федерации из 250, где проводились наблюдения за загрязнением воздуха, средняя за год концентрация одного или нескольких веществ превышала ПДК (См.: №р://\ммм.тпг.доу.ги/раг1/?р1Ь=1227 (дата обращения 21.02.2011 года).Официальные расчеты экологически зависимой заболеваемости и смертности для России отсутствуют. В тоже время по экспертным оценкам российских специалистов общее число дополнительных ежегодных смертей, вызванных влиянием экологических факторов, достигает в России 300 000 - 350 000 человек (См.: Яблоков А.В. Указ соч. С.
Данные о состоянии окружающей среды и здоровье населения России позволяют сделать вывод, что положения ст.7 Конституции не реализованы, а экологически обусловленные заболеваемость и смертность являются «существенным вкладом» в демографическую проблему Российской Федерации.
Очевидно, что построение демократического, правового и социального государства, как и восстановление и поддержание благоприятного состояния окружающей среды, задачи масштабные и перспективные, которые не могут быть решены одномоментно. Однако, в последние годы деятельность государства (в первую очередь, в лице его законодательной и исполнительной власти) в рамках осуществляемой им экологической функции, не только не способствует, но и усложняет их решение.
Почему же столь правильные и необходимые для прогрессивного во всех сферах общественного и государственного развития положения Конституции не выполняются? На наш взгляд, во многом ответ на этот вопрос могут дать слова Председателя комитета конституционного законодательства Государственной Думы РФ 4-го созыва. Выступая на Ученом совете Института государства и права РАН, он говорил: «Останавливаясь на Конституции РФ 1993 года, думаю, ... что при всех положительных оценках во многом (она) была и есть декларация о намерениях, стимул, ориентир будущего развития общественного механизма»14.
Подобные суждения, позиции можно услышать и от представителей юридической науки. Авторы одного из комментариев к Конституции отмечают, что характеристика Российской Федерации как правового государства является одной из наиболее противоречивых. Российская Федерация не отвечает требованиям правового государства, а следовательно вызывает сомнение в необходимости закрепления такой характеристики в тексте основного закона. Также указывается, что поскольку только нормы Конституции носят программноцелевой характер, формирование правового государства можно рассматривать как отдаленную цель для общества и государства, предусмотренную Основным
законом15.
Мы не можем согласиться с оценкой Конституции России, как программного документа, который обозначил ориентиры будущего развития государства и общества. Конституция, принятая на всенародном референдуме, имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Она применяется на всей территории Российской Федерации и органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ст. 15). Соответственно положение ст.1 Конституции РФ вполне директивное, и имеет свое нормативное содержание.
Список литературы:
1. Бринчук М.М. Конституционные основы развития экологического права. [Электронный ресурс] - Ш1_:
155). Всемирная организация здравоохранения называет более высокие цифры. Так по ее оценкам в 2004 году от загрязнения окружающей среды в России умерли 493 тысячи человек (См.: Зеленый мир. - 2008. - № 23-24. - С. 19).
14 Цит. по: Бринчук М.М. Конституционные основы развития экологического права. // Ийр://\м«\«.|дргап.ги/риЫ1с/риЫ1соп8Йе/ [Электронный ресурс] - иК1_: (дата обращения 01 сентября 2010 год15а).
15 См.: Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) (под ред. Ю.А. Дмитриева). "Деловой двор", - 2009 г. // ИПО «Гарант».
http://www.igpan. ru/public/publiconsite (дата обращения 15.06.2010).
2. Бринчук М.М. Охрана окружающей среды в соци-
альном государстве // Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях. Материалы Международной научно-практической
конференции. Уфа: РиО БашГУ. - 2005. - С. 12 - 18
3. Бороться за конституционное право на благоприятную окружающую среду // Зеленый мир. - 2004. - № 11-12. - С. 21.
4. Дубовик О.Л., Написанова Я.В. - Р.Штайнберг: Экологическое конституционное государство. Франкфурт- на-Майне: Суркамп, 1998. // Гос. и право. - 2000.
- № 1. - С. 126 - 127.
5. Зеленый мир. - 2001. - № 1 - 2 - С. 1.
6. Зеленый мир. - 2008. - № 23 - 24 - С. 19.
7. Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) (под ред. Ю.А. Дмитриева). "Деловой двор", - 2009г. // ИПО «Гарант».
8. СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
9. СЗ РФ. 2001. № 29. Ст.2948.
10. Яблоков А.В. Россия: здоровье природы и людей. М.: ООО «ГАЛЛЕЯ-ПРИНТ». - 2007. - 224 с.
Literature list:
1. Brinchuk M.M. The constitutional foundations of environmental law. [Electronic resource] URL: http://www.igp an.ru/public/publiconsite (appeal date 1206B20dl0iuk MM Environmental protection in the social state / / Social and legal problems of environmental protection in current conditions. International scientific-practical conference. Ufa: RIO Bashkir State University. -2005. - P.12 - 18.
3. To fight for the constitutional right to a healthy
environment / / Green World. - 2004 . - № 11-12. - P.21.
4. Dubovik, O., Napisanova Y.V. - R. Steinberg:
Environmental constitutional state. Frankfurt am Main:
Surkamp, 1998. / / State. and right. - 2000. - № 1. - P.
126 - 127.
5. Green world. - 2001. - № 1-2. - P.1.
6. Green world. - 2008. - № 23-24. - P. 19.
7. The Constitution of the Russian Federation: the doctrinal commentary (itemized) (Ed. Yu. Dmitriev). "Business Court" - 2009 / / IPO "guarantor".
8. Laws of the Russian Federation. 2000. № 25.
St.2728.
9. Laws of the Russian Federation. 2001. № 29.
St.2948.
10. Yablokov AV Russia: the health of nature and people. M.: OOO "Halley-PRINT." - 2007. - 224 p.
Рецензия
научного консультанта на научную статью «Конституционные основы экологической функции государства» подготовленную к.ю.н., доцентом кафедры экологического, трудового и финансового права Института Права БашГУ Гиззатуллиным Р.Х.
В статье проведен научный анализ конституционных положений обусловливающих обязанность государства по выполнению им экологической функции, а также анализ ее эффективности в контексте демократической, правовой и социальной сущности Российского государства.
Суждения и выводы автора, содержащиеся в статье, имеют научную и практическую значимость.
Доктор юридических наук, профессор
М.М.Бринчук
