CC BY
31
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ И ОСНОВНЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ УСЛУГИ КАК ОСНОВА ОПРЕДЕЛЕНИЯ МИНИМАЛЬНО НЕОБХОДИМОЙ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ
Р.Ю. РЫБАКОВА, научный сотрудник НИФИ Минфина России
Разработка государственных минимальных социальных стандартов является одной из первоочередных мер, направленных на стабилизацию обстановки в планировании и финансировании отраслей социальной сферы.
В России попытки создания системы социальной стандартизации на государственном уровне предпринимаются более пяти лет. В условиях социальной и экономической нестабильности это достаточно сложная задача. Российский вариант идеи такой стандартизации связан не столько с социальными, сколько с бюджетно-финансовыми причинами. С одной стороны, предполагается, что минимальные социальные стандарты должны установить то пороговое значение социальных благ, ниже которого нельзя опускаться (с позиций современных представлений об уровне и качестве жизни). С другой стороны, именно поэтому «стандарт» должен быть доступен (бесплатен для потребителя и оплачен из бюджетных и внебюджетных средств) для соответствующих категорий населения.
Приступая к рассмотрению вопросов государственных минимальных социальных стандартов, обратимся к понятию «стандарт» в общем плане.
Стандарт - образец (эталон, модель), с которым сравниваются'другие подобные объекты. Стандарт как официальный государственный документ устанавливает комплекс норм, правил, требований к объекту стандартизации и утверждается компетентным органом. Стандарт может быть разработан как на материальные предметы (продукцию, эталоны, образцы веществ), так и на нормы, правила, требования различного характера. (Райз-берг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Со-
временный экономический словарь - М.: ИНФ-РА-М, 2000). Достаточно точно, на взгляд автора, отражает понятие стандарта перевод этого слова с английского языка на русский: standard — норма, образец.
Впервые «минимальные государственные социальные стандарты» были определены как «минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы — соответственно в натуральном или денежном выражении единые или групповые удельные показатели минимально необходимой обеспеченности важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами» в ст. I Закона РФ от 15.04.1993 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».
В этом законе впервые в истории бюджета России было зафиксировано понятие «минимальный бюджет» как «расчетный объем доходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, бюджета сельсовета, бюджета поселка, районного бюджета района в городе, городского бюджета города без районного деления, покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенци-
ями по решению соответственно Верховного Совета Российской Федерации, иного вышестоящего представительного органа власти». В свою очередь, минимальные расходы местных бюджетов рассчитываются на основе минимальных социальных и финансовых норм и нормативов.
Дальнейшее закрепление «минимальных государственных социальных стандартов» произошло в Федеральном законе от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями). В ст. 35 «Местные бюджеты» и ст. 37 «Обеспечение минимальных местных бюджетов» были даны определения ряда понятий. В комментарии к ст. 35 этого закона1 указывалось, что минимальный бюджет это — «расчетный объем доходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, бюджета поселка, районного бюджета района в городе, городского бюджета города без районного деления, покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями по решению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов». В ст. 37 этого закона было определено, что «минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. В случаях если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных
' Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С приложением нормативных актов / рук. авт. коллектива и отв. редактор Ю.А.Тихомиров. М., 1997, с. 187-188.
бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ».
Затем понятие «государственный минимальный социальный стандарт» было зафиксировано в Федеральном законе от 25.09.1997 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», разработанном с участием Н ИФИ Минфина России. Важным положением, впервые устанавливаемым этим законом, является новый принцип формирования минимальных местных бюджетов, суть которого заключается в том, что формирование этих бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах (ст. 5 п. 4). Сами же стандарты определены как «установленный законодательством РФ минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека», а социальные нормы как «показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении» (ст. 1). В этом законе также было зафиксировано понятие «бюджетная обеспеченность» (ст. 1), где говорится о «нормативе минимальной бюджетной обеспеченности» как «расчетном показателе минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам».
В Бюджетном кодексе РФ от 31.07.1998, вступившем в действие с 1 января 2000 г. (ст. 6), даны определения «минимальных государственных социальных стандартов» как «государственных услуг, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации», «минимальной бюджетной обеспеченности» как «минимально допустимой стоимости государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов».
В ст. 65 Бюджетного кодекса РФ определено, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на основе
минимальных государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности. При этом отмечено, что данное положение вводится в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. Эти стандарты регламентируют качественные и количественные характеристики важнейших социальных потребностей человека на минимально необходимом уровне, доступность удовлетворения которыми в значительной степени гарантируется бесплатностью или доступной платой за счет средств бюджетов, внебюджетных фондов, страховых взносов и иных средств.
Если социальные стандарты рассматривать как минимально необходимый уровень социальных гарантий, значительная часть которых в той или иной степени обеспечивается за счет бюджетных средств, то важнейшие из них определены Конституцией РФ.
В Конституции суверенной России, принятой в декабре 1993 г., закреплено положение (ст. 7) о том, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Согласно Конституции РФ определены следующие гарантии:
оплата труда гарантируется не ниже уровня, установленного федеральным законом минимального размера, а также обеспечивается право на защиту от безработицы; гарантией права на отдых является установление максимальной продолжительности рабочего времени, выходных и праздничных дней, оплачиваемого ежегодного отпуска (ст. 37); социал ьное обеспечение гарантируется по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39); предоставление жилища малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в нем, бесплатно или за доступную плату из
государственных, муниципальных и других жилищных фондов (ст. 40); право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет соответствующего бюджета, внебюджетных фондов, страховых взносов, других поступлений (ст. 41);
право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями (ст. 42); общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и предприятиях, а также предоставление права каждому на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии в соответствии с установленными Российской Федерацией федеральными образовательными стандартами (ст. 43); право на получение при необходимости квалифицированной юридической помощи, которая в случаях, предусмотренных законами, оказывается бесплатно (ст. 48); право на возмещение государством вреда причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53). Институт экономических проблем переходного периода (ИЭПП) государственные минимальные социальные стандарты определяет следующим образом: натуральные нормативы объема определенных видов государственных услуг, гарантированные всем гражданам России. При таком определении в состав минимальных социальных стандартов не входят величины гарантированных тем или иным категориям граждан социальных трансфертов, осуществляемых в денежной форме.
В бюджетном процессе государственные минимальные социальные стандарты предполагается использовать в двух целях:
во-первых, в целях расчета финансовой помощи из федерального бюджета региональным, а также из региональных - местным (ст. 135, 139 БК РФ);
во-вторых, в качестве исходной информации для составления бюджетов. Так, согласно п. 3
ст. 135 БК РФ все бюджеты должны составляться и исполняться на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов. Причем "пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других". В Бюджетном кодексе РФ (п. 1 ст. 135) установлено, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, «предоставляется на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяемой на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты».
Как видим, акцент ставится на выравнивании «минимальной бюджетной обеспеченности». Тем не менее выравнивать можно уровень бюджетной обеспеченности в отношении тех регионов, где она ниже минимального уровня, а не минимальную бюджетную обеспеченность. Согласно п. 2 ст. 135 Бюджетного кодекса РФ «перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации». Однако до сих пор соответствующий закон не принят. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности утверждаются Правительством РФ.
То, что до сих пор нет системы таких нормативов, утвержденной Правительством РФ, не случайно. Минимально необходимые нормы расходов (финансовые) как денежное выражение социальных норм (натуральных) в отличие от последних в условиях рыночных отношений имеют большую дифференциацию в разрезе территориальных об-
2 Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999.
разований, и они не обладают финансовой стабильностью. Этих особенностей не было в условиях централизованной плановой экономики, когда действовали единые, практически неизменные цены. Именно в таких условиях система указанных норм использовалась на всех уровнях власти для межбюджетного регулирования. В новых условиях на подобные нормы можно ориентироваться лишь селективно. Причем особая сложность для их определения имеется на федеральном уровне.
Вместе с тем еще в условиях СССР была разработана система социальных (натуральных) минимально необходимых норм и нормативов, норм расходов (финансовых). Г.Б. Поляк предложил разработку системы долговременных социальных нормативов, определяющих уровень обеспеченности населения набором благ и услуг2. Эти нормативы предлагалось рассчитывать дифференцированно для каждого региона с учетом плановых показателей их развития и уровней обеспеченности населения, достигнутых в каждом регионе.
Затем на основе социальных нормативов должны были быть рассчитаны финансовые нормативы бюджетных расходов на содержание социально-культурных учреждений и коммунально-быто-вых предприятий.
Система социальных нормативов использовалась для определения расходов в бюджетном планировании, включая межбюджетные отношения. Но и тогда такая система не охватывала полностью всех видов расходов. По некоторым из них расчеты велись на основе анализа фактических расходов за ряд лет. В условиях планового ценообразования такие подходы себя оправдывали. С помощью социальных и финансовых нормативов должна была определяться нижняя граница размера затрат, которые могли быть осуществлены в регионах. Сверх этого уровня расходы могли быть произведены при условии изыскания в регионах дополнительных ресурсов. Финансирование мероприятий, связанных с экономическим и социальным развитием в регионах, предлагалось осуществлять в меру выполнения планов поступления средств в региональные бюджеты и в пределах имеющихся у органов власти средств, без оказания им помощи из вышестоящих бюджетов. На достаточно длительном этапе функционирования планово-распределительной экономики межбюджетное регулирование строилось с учетом того, что органы власти нижестоящего территориального уровня представляли в вышестоящие органы власти проекты бюджетов, разработанные на основе плано-
вых показателей развития региона и на базе социальных и финансовых нормативов затрат в расчете на одного жителя. В дальнейшем в СССР постепенно перешли на метод доведения до органов власти нижестоящего уровня контрольных цифр, исходя из возможностей вышестоящих бюджетов. Они доводились как укрупненные показатели без детализации. Изменения в показатели межбюджетного регулирования вносились в проекты вышестоящих бюджетов, подлежавшие представлению в соответствующие законодательные органы власти после рассмотрения разногласий с представителями нижестоящих исполнительных органов власти. В ходе таких разногласий в числе аргументов использовались и нормы расходов. Но особенно полезными они были и остаются при распределении бюджетных ассигнований в разрезе бюджетополучателей.
Академия бюджета и казначейства Минфина России проводит мероприятия по изучению перечня государственных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов, а также разрабатывает предложения по дальнейшему совершенствованию финансирования социальной сферы3.
Изучение сфер и услуг системы государственных минимальных социальных стандартов позволило сделать вывод, что при расчете финансовых нормативов нельзя использовать единую методологию определения затрат, что связано с различными затратами по статьям расходов, уровнем платности (льготности) и бесплатности отдельных видов социальных услуг, наличием по некоторым социальным услугам различных законодательно закрепленных источников финансирования, разнотипности объектов социальных услуг.
Академия бюджета и казначейства Минфина России предлагает сферы государственных минимальных социальных стандартов условно подразделить на следующие четыре типовых группы:
• первая группа — народное образование, здравоохранение, социальное обслуживание;
• вторая группа — культура и искусство;
• третья группа — жилищно-коммунальное хозяйство;
• четвертая группа — доходы населения (социальное обеспечение).
Общим методом для всех групп является нормативный, который представляет общую методологическую, логическую направленность планового (прогнозного) решения. Конкретные методы для групп различные.
1 Клюшкин Г.М. О нормативном методе бюджетного финансирования / Финансы. 2004. № 4.
Основой расчета финансового норматива первой группы является метод структуризации (составные компоненты затрат социального показателя). Суть данного метода — расчет структуры норматива затрат и привязка общей величины финансового норматива к наиболее стабильной статье социального показателя «оплаты труда», т.е. определяется соотношением между основной статьей и остальными статьями норматива.
Вторая группа — «Культура и искусство» -представлена совокупностью методов прямого счета и структуризации.
Для третьей группы — «Жилищно-коммунальное хозяйство» — предусмотрен метод структуризации — составные компоненты финансирования социального показателя. В конкретном случае речь идет о соотношении платности/бесплатности услуг. Финансовый норматив в этом случае будет выступать как стоимостное выражение уровня датирования стоимости услуг.
Основной расчет для четвертой группы - «Доходы населения» — является метод прямого счета: установление социального показателя в виде финансового норматива, который применяется для различных групп потребителей (социальное обеспечение).
Вместе с тем на уровне субъекта РФ можно применять и другие методы определения расходов на социальные нужды исходя из действующих законов РФ:
• на основе процента от величины создаваемого национального дохода;
• на основе процента от величины создаваемого валового внутреннего продукта;
• на основе заданного процента от общей суммы расходов бюджета;
• исходя из норм бюджетного финансирования на человека и численности населения.
По мнению автора, анализ работы по нормированию бюджетных расходов свидетельствует о больших преимуществах использования нормативного подхода в практике бюджетного планирования и финансирования социальной сферы, а также о настоятельной необходимости его дальнейшего расширения и совершенствования. Из этого анализа вытекает необходимость в ускоренном формировании правовой базы, единых методологических основ, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
Разработка государственных минимальных социальных стандартов существенно активизировалась в 1998-2000 гг. К этому времени уже был сформирован обширный блок федеральных зако-
нов, которые либо определяли сущность и предмет отдельных социальных обязательств государства, либо устанавливали поле применения будущих социальных стандартов. Таковыми являются следующие федеральные законы: «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «О государственных пенсиях в РСФСР», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О занятости населения Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О государственной системе здравоохранения», «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «Жилищный кодекс РСФСР», «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», «Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре», «Об охране окружающей природной среды» и ряд других. Сформировался и не менее обширный массив соответствующих подзаконных актов. В этот период (1998 - начало 2000 г.) был принят ряд документов, приближающих решение проблемы, связанной с минимальными социальными стандартами. Первым среди них следует назвать «Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи» (утверждена постановлением Правительства РФ от 11.09.1998 № 1096). В этом документе четко и однозначно определен исчерпывающий перечень видов бесплатно предоставляемой медицинской помощи, сформулирована базовая программа обязательного медицинского страхования, виды помощи, предоставляемой за счет бюджетов разных уровней, нормативные объемы медицинской помощи и подушевые нормативы финансирования здравоохранения.
В Программе определено, что в России бесплатно предоставляются:
скорая медицинская помощь (при состояниях, угрожающих жизни или здоровью гражданина или окружающих его лиц, вызванных внезапными заболеваниями, обострениями хронических заболеваний, несчастными случаями); амбулаторно-поликлиническая помощь, включая проведение мероприятий по профилактике (в том числе диспансерному наблюдению), диагностике и лечению заболеваний, как в поликлинике, так и на дому; стационарная помощь (при острых заболеваниях и обострениях хронических болезней, отравлениях и травмах, требующих интенсивной терапии, круглосуточного медицинского наблюдения).
Программой установлено, что при оказании скорой медицинской и стационарной помощи должна осуществляться бесплатная лекарственная помощь в соответствии с перечнем жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, ежегодно утверждаемым Минздравом России. При этом за счет средств:
• федерального бюджета должна бесплатно предоставляться медицинская помощь, оказываемая в федеральных медицинских учреждениях, в том числе дорогостоящие виды медицинской помощи, перечень которых утверждается Минздравом России;
• бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований должна бесплатно предоставляться скорая медицинская помощь, оказываемая станциями (отделениями, пунктами) скорой медицинской помощи и амбулаторно-поли-клиническая и стационарная помощь, оказываемая в специализированных диспансерах, больницах (отделениях, кабинетах). Осталась нераспределенной по уровням бесплатная медицинская помощь, включающая диспансерное наблюдение здоровых детей, льготное лекарственное обеспечение и протезирование, а также финансирование медицинской помощи, оказываемой фельдшерско-акушерскими пунктами, хосписами, больницами сестринского ухода, лепрозориями, трахоматозными диспансерами, центрами по борьбе со СПИДом, центрами медицинской профилактики, врачебно-физкультурны-ми диспансерами, детскими санаториями, домами ребенка, бюро судебно-медицинской экспертизы и патологоанатомической экспертизы, центрами экстренной медицинской помощи, станциями, отделениями, кабинетами переливания крови, санитарной авиацией. Эти виды медицинской помощи согласно Программе должны финансироваться совместно бюджетами всех трех уровней.
В Программе подробно указаны нормативы объемов амбулаторно-поликлинической, стационарной и скорой медицинской помощи в расчете на 1 000 человек, обслуживаемых в год учреждением здравоохранения.
В дальнейшем для создания нормативной базы здравоохранения были разработаны «Методические рекомендации по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью» (утверждены Минздравом России 16.10.1998 № 2510). В этих рекомендациях содержатся расче-
ты, которые будут произведены в каждом субъекте РФ. Во-первых, по каждому виду заболевания федеральный норматив, установленный только что рассмотренной Программой для амбулаторно-по-ликлинической и стационарной медицинской помощи, должен быть распространен на все население региона (взрослых и детей отдельно), а затем скорректирован на величину отклонения пропорции взрослых и детей от средней по России; в результате могут быть установлены «свои» нормативы объемов медицинской помощи. Затем полученные региональные нормативы следует перевести в стоимостную форму; для этого базовые нормативы стоимости одного койко-места, одного посещения поликлиники или вызова скорой помощи корректируются на реальную загрузку медицинских учреждений в регионе и на индексы удорожания (поясные, региональные) медицинских услуг по сравнению с базовыми. Наконец, простым перемножением собственного норматива потребности в медицинских услугах на собственный норматив их стоимости получают нормативный объем финансирования бесплатных медицинских услуг из собственного бюджета.
Приведенный пример социального нормирования (медицинская помощь) — не единственный. Также активно формируется нормативная база жилищно-коммунального хозяйства. В 1998-2000 гг. появились развернутые директивные и методические материалы относительно продолжения реформы ЖКХ, где социальному нормированию отведено ключевое место. Минэкономики России предприняло попытку разработать систему натуральных показателей и закрепить их в «Методических рекомендациях по формированию нормативов потребления услуг жилищно-коммунального хозяйства» (утверждены в мае 1999 г.), Госстрой России разработал «Методику планирования, учета и калькулирования себестоимости услуг ЖКХ» (утверждена в феврале 1999 г.) и т.д.
По мере разработки социальных нормативов подготавливалась и нормативно-методическая база их использования для организации межбюджетных отношений. В связи с этим можно отметить одобренную Правительством РФ «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», где предполагается строить бюджетные нормативы для межбюджетного перераспределения доходов на трех основаниях: государственных минимальных социальных стандартах, социальных нормативах и прогнозируемых финансовых ресурсах консолидированного бюджета. При этом региональные нор-
мативы разрабатываются исходя из реалий природ-но-климатического, демографического, экономического, ценового характера. Однако пока Правительством РФ утверждены лишь нормативы поЖКХ, и дальнейшее расширение, таким образом, нормативной базы остается проблематичным. На 2001 г. Минфином России использованы для межбюджетного регулирования полученные по запросам от отраслевых ведомств средние по России расчетные нормативы с соответствующей региональной корректировкой, что не гарантирует их полной обоснованности. Правительством РФ они не утверждены.
К началу 2000 г. более трех десятков регионов России имели свои собственные системы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, минимальных социальных стандартов, социальных норм. Применение финансовых нормативов способствует оптимизации потоков финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы региона, создает условия для повышения экономической самостоятельности и ответственности субъектов местного самоуправления, с тем чтобы обеспечить минимальные стандарты гарантированных услуг.
Так, Министерством финансов Кабардино-Балкарской Республики самостоятельно разработаны нормативы бюджетной обеспеченности для финансирования социально значимых бюджетных услуг. Нормативы расходов рассчитаны по следующим отраслям: сельское хозяйство, ЖКХ, транспорт, топливо, образование, здравоохранение, культура, печать и социальная политика. Базовые нормативные расходы исчислены исходя из утвержденного бюджета на 2000 г. и численности потребителей бюджетных услуг. Расходы корректировались на объективные факторы и условия, влияющие на стоимость бюджетных услуг. К таким факторам относятся: коэффициент заработной платы (надбавки за работу в сельской и горной местности), коэффициент демографии (возрастная структура населения), коэффициент условий предоставления жилищно-коммунальных услуг. Базой расчета нормативного распределения средств являлись расходы, предусмотренные расчетными показателями проекта бюджета Кабардино-Балкарской Республики на 2000 г. в расчете на натуральные единицы. Норматив финансирования по видам расходов устанавливался по показателю, в наибольшей мере характеризующему конечный результат деятельности (дети в ДДУ, учащиеся в школах, воспитанники в школах-интернатах и т.д.).
При нормативном методе формирования расходов соблюдается единый принцип подхода в рас-
четах ко всем районам и городам, обеспечивается сравнимость и прозрачность расчетов на всех стадиях формирования и просчет многочисленной базы статистических данных, т.е. все расходы изначально опираются на объемные показатели (жители, дети, обслуживаемые и т.д.).
При расчете нормативных расходов бюджетов районов и городов использовались действующие в Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республике нормативно-правовые документы, определяющие объемы расходов бюджетов (натуральные и стоимостные) по видам затрат в соответствующих отраслях. Однако отсутствие достаточных финансовых ресурсов не позволяет установить нормы расходов, необходимые для обеспечения потребности отраслей в полном объеме, а также в полной мере использовать преимущества нормативного метода определения бюджетных расходов.
В Нижегородской области с 1998 г. производился расчет нормативов бюджетного финансирования, которые должны были применяться при расчете бюджетов области: областного и местных. Нормативы были рассчитаны по всем статьям расходов на потребителя. Однако практика показала, что применить эти нормативы можно было только для формирования межбюджетных отношений в области. Нормативы бюджетного финансирования, рассчитанные по действующим ценам, то есть обеспечивающие реальную потребность бюджетной сферы в расходах, не могли быть обеспечены теми доходами, которыми располагала область. К расходам бюджета области, рассчитанным по нормативам бюджетного финансирования, область вынуждена была применить понижающие коэффициенты. В то же время применение нормативов дало положительные результаты для формирования межбюджетных отношений в области - все города и районы были поставлены в одинаковые условия, и область смогла отойти от формирования бюджетов по принципу «от достигнутого». Формирование межбюджетных отношений с использованием нормативов бюджетного финансирования в Нижегородской области производится с 1999 г. Это намного облегчило согласование расходов бюджетов с органами местного самоуправления. Согласованию подлежат только сеть, штаты, континген-ты, фонд заработной платы, лимиты потребления тепло- и электроэнергии. Проблема, возникшая в результате применения нормативов бюджетного финансирования, заключается в том, что нормативы представляют собой усредненный показатель. В результате расчета бюджетов по этим нормати-
вам отдельные районы оказываются в более выгодном положении по отношению к другим районам. Наибольшее число проблем возникает по фонду заработной платы, так как зарплата должна выплачиваться в полном объеме и на ее выплату передается субвенция из областного бюджета. С 1999 г. Республика Карелия также в бюджетном планировании расходов отошла от метода «от достигнутого». В основу планирования расходной части бюджетов республики положены минимальные социальные и финансовые нормативы, утвержденные законом республики по семи направлениям: образование, здравоохранение, культура, социальное обслуживание, физическая культура и спорт, функционирование органов местного самоуправления, ЖКХ. Республиканский бюджет гарантирует финансирование определенного минимума расходов местных бюджетов в установленном проценте от минимальных социальных стандартов и обеспечивает единый подход в планировании местных бюджетов и распределении средств Фонда финансовой поддержки местных бюджетов. Благодаря принятию закона о республиканских социальных стандартах и финансовых нормативах в республике был сделан шаг вперед в реформировании межбюджетных отношений. Обеспечен единый подход к планированию расходов бюджетов. Система поправочных коэффициентов, утвержденных законом, позволила сохранить сеть социально-культурных учреждений в малонаселенных пунктах.
В Новосибирской области в 1999 г. был принят Закон «О временных нормативах бюджетной обеспеченности Новосибирской области», который устанавливает правовые основы формирования и применения временных нормативов бюджетной обеспеченности для формирования бюджетов субъектов межбюджетных отношений, определения размеров финансовой помощи местным бюджетам. Однако «временные нормативы» с 1999 г. не пересматривались, поэтому их применение в сегодняшних условиях проблематично. Также для определения финансовых нормативов для расчета минимально необходимых расходов бюджетов муниципальных образований в Тамбовской области был принят Закон «О временных нормативах финансовых затрат на предоставление государственных услуг». Практика применения данного Закона, например в образовательных учреждениях области, показала, что принятые временные нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг в сфере образования на 2001 г., в основном, соответствуют минимально необходимым
расходам, обеспечивающим нормальное функционирование учреждений. В Калужской области принят Закон «О временных минимальных социальных нормах муниципальных образований Калужской области». Систему социальных норм образуют:
• базовые значения социальных норм, выражающие минимальную годовую стоимость услуги в расчете на одного жителя муниципального образования, учащегося, обслуживаемого, сотрудника милиции общественной безопасности;
• корректирующие коэффициенты, применяемые для учета особенностей географического положения, уровня развития инфраструктуры и социально-экономического развития отдельных муниципальных образований.
В Ярославской области имеется положительный опыт использования нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, применяемых на основе Закона области «О временных нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Ярославской области». Применение этих нормативов позволяет в значительной степени упростить и стабилизировать бюджетный процесс.
В Иркутской области в 1997 г. был принят Закон «О временных минимальных социальных нормах и финансовых нормативах Иркутской области». Однако объем расходов, получаемый при расчете по социальным нормам и финансовым нормативам, значительно превышает доходную часть бюджета области. Данный Закон был отменен в начале 2001 г.
В Республике Коми принят Указ от 23.11.2000 № 491 «О нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг для бюджетопоглоща-ющих отраслей Республики Коми».
В Ставропольском крае в соответствии с Законом «О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Ставропольского края» принято постановление Правительства Ставропольского края от 24.02.1999, которым утверждена методика расчетов денежного выражения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности по учреждениям здравоохранения, образования, культуры и искусства, социальной защиты населения, ЖКХ. Формирование проектов бюджетов на 1999/2000 гг. производилось на основании утвержденных нормативов с применением поправочных коэффициентов. Значительные отклонения по территориям в обеспеченности бюджетными учреждениями, уровне загруженности, техническом оснащении и состоянии усложняют процесс формирования и
регулирования поправочных коэффициентов. Наличие отличительных особенностей требует индивидуального подхода при формировании расходов по отраслям многих территорий, что затрудняет применение единых нормативов, выраженных в абсолютной сумме. Кроме того, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности не корректируются на коэффициент инфляции, не учитывают опережающего повышения заработной платы работникам бюджетной сферы.
В Республике Татарстан прогнозирование расходов осуществляется на основании минимальных социальных норм и стандартов, утвержденных правительством республики. В республике считают целесообразным постепенный переход от планирования бюджета по сети бюджетных учреждений к оценке расходных потребностей исходя из численности потребителей бюджетных услуг с использованием индекса бюджетных расходов (ИБР). Однако по основным отраслям социально-культур-ной сферы численность потребителей бюджетных услуг не совпадает с численностью населения района, города. Так, например, численность потребителей дошкольного и школьного образования; численность потребителей услуг здравоохранения,так как услугами здравоохранения могут пользоваться жители других районов; численность потребителей услуг социальной помощи, поскольку система социальной защиты ориентирована только на определенные категории населения. Распределение бюджетных средств пропорционально численности потребителей бюджетных услуг призвано обеспечить более рациональное и экономное их использование. Однако проблема в применении данной методики состоит в отсутствии исходных данных о фактической численности потребителей бюджетных услуг.
В процессе формирования бюджета Тверской области на 2002 г. департаментом финансов администрации области была разработана Методика прогнозирования доходов и расходов консолидированного бюджета, где предусмотрена единая модель расчета финансовых нормативов по учреждениям социально-культурной сферы, ЖКХ и органам государственного управления. Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в Удмуртской Республике с 1995 г. используются республиканские минимальные финансовые нормативы. Методика бюджетного выравнивания на основе минимальных финансовых нормативов разработана Министерством финансов республики совместно с Институтом экономики Уральского отделе-
ния Российской академии наук. Республиканские минимальные финансовые нормативы рассчитаны в разрезе функциональной классификации расходов бюджета по 30 показателям. Нормативы рассчитаны на основе фактических расходов местных бюджетов за период с 1994 по 2000 г. с корректировкой на индекс-дефлятор по заработной плате и материальным затратам. При расчете нормативов учитывался уровень развития социальной инфраструктуры в муниципальных образованиях. В Республике Мордовия расходная часть консолидированного бюджета рассчитывается на основании Методики формирования расходной части проектов бюджетов, которая утверждается постановлением правительства республики ежегодно с учетом вносимых изменений. Методикой утверждены натуральные нормы расходов на тепло-, электроэнергию, газ, водоснабжение, питание, мягкий инвентарь и обмундирование и др., стоимостные нормативы на медицинские расходы, приобретение оборудования и предметов длительного пользования, капитальный ремонт, а также средние рыночные цены на товары народного потребления и платные услуги населению.
В Московской области расчет показателей в системе ЖКХ производится на основе нормативов бюджетной обеспеченности, утверждаемых постановлением Правительства области на соответствующий финансовый год. Расходы областного и местных бюджетов на содержание муниципального ЖКХ определяются исходя из стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц, который в среднем по области соответствует федеральному стандарту. В Ростовской области введена Методика определения межбюджетных отношений, которой установлены нормативные расходы бюджетов городов и районов области на ЖКХ в расчете на 1 человека в год в рублях.
Формирование межбюджетных отношений с использованием финансовых и социальных норм и нормативов осуществляется также в следующих областях: Амурской; Камчатской (социальные нормы используются только для расчета расходов по обязательному медицинскому обслуживанию); Владимирской (социальные нормы и нормы расходов используются при формировании смет конкретных учреждений, в том числе нормы потребления коммунальных услуг); Сахалинской (используются единые расчетные финансовые нормы расходов, которые ежегодно меняются из-за изменения доходной части бюджета области).
До 2001 г. в Ленинградской области при формировании бюджета применялись финансовые нормативы в соответствии с областными законами «О социальных стандартах в Ленинградской области» и «О минимальном бюджете муниципального образования в Ленинградской области». Данная методика расчета минимальных бюджетов вызывала серьезное недовольство со стороны глав муниципальных образований, в первую очередь по расчету корректирующих коэффициентов, которые не отражали действительности и не учитывали эффективности развития инфраструктуры. Начиная с 2001 г. при составлении бюджета Ленинградской области комитет финансов области руководствуется Методикой регулирования межбюджетных отношений, в которой применяется принцип сбалансированности бюджетов — расходы планируются исходя из суммы прогнозируемых доходов.
В Республике Башкортостан при определении проектов бюджетов используются расчетные финансовые нормативы, определяемые исходя из достигнутого уровня за ряд лет и возможностей бюджета. Например, расходы на заработную плату работников любого бюджетного учреждения определяются на основе количества штатных единиц и установленных ставок заработной платы в соответствии с Единой тарифной сеткой по оплате труда работников бюджетной сферы. Применяются нормы при планировании расходов на питание, медикаменты и т.д. В Свердловской области на 2002 г. использовались финансовые показатели, определенные исходя из плановых текущих расходов, учтенных Министерством финансов области в своде прогноза по расходам бюджетов муниципальных образований на 2001 г. с учетом повышения оплаты труда в 1,2 раза, тарифов на тепловую и электрическую энергию в 1,2 раза и индексации материальных затрат в 1,14 раза, отнесенных на соответствующий натуральный показатель. Положительным фактором является то, что наличие нормативов по каждому типу учреждения позволяет производить более точные расчеты расходов бюджета, чем по укрупненным показателям.
В Псковской области до 2000 г. расходы областного и местных бюджетов формировались исходя из факта предыдущего года. В 2000 и 2001 гг. расходы сформированы по нормативному методу для всех бюджетов по единой методологии. Результат данной работы привел к тому, что администрации районов и городов заинтересованы в оптимизации расходных полномочий. В Волгоградской области также при формировании бюджетов муниципаль-
ных образований на 2001 г. использовался нормативный метод. В Томской области при расчете расходов минимальных местных бюджетов с 1997 г. применяется условно-нормативный метод, ежегодно Законом области утверждаются социальные и финансовые нормативы, установленные для расчета минимальных местных бюджетов. В Ростовской области основным принципом межбюджетных отношений является нормативный подход. Базовые расходы муниципальных образований области рассчитываются как сумма нормативных расходов бюджетов по ЖКХ, образованию, здравоохранению, социальной политике, культуре и искусству. В качестве базовых показателей были избраны нормативы минимальной бюджетной обеспеченности в расчете на условную единицу по различным группам городов и районов области или индивидуальные для каждого города или района области отдельно, в основном с учетом действующих натуральных или стоимостных норм и лишь в отдельных случаях — исходя из достигнутого уровня фактического исполнения бюджетов.
В Брянской области при планировании расходов на содержание учреждений социально-культурной сферы принимаются минимально необходимые расходы с учетом специфики каждой отрасли, рассчитанные по единым нормативам с учетом типов учреждений (питание, медикаменты, расходы на опеку, компенсация за методлитературу). В бюджете г. Санкт-Петербурга предусмотрены нормативы минимально необходимых и предварительно рассчитанных расходов местных бюджетов муниципальных образований. Под минимально необходимыми расходами местных бюджетов понимается минимальный уровень гарантированного бюджетом Санкт-Петербурга расчетного объема расходов местных бюджетов, связанного с финансированием решения вопросов местного значения, установленных Законом «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге».
В Ямало-Ненецком автономном округе в целях обеспечения реализации закрепленных Конституцией РФ, нормативных правовых актов и законов автономного округа основных социальных гарантий населению на территории автономного округа в декабре 1997 г. был принят Закон «Об установлении системы государственных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов для формирования окружного бюджета и бюджетов муниципальных образований». Финансовые нормативы, рассчитанные на основе стандартов, дифференцируются по муниципальным образованиям
(группам муниципальных образований) автономного округа. Дифференциация осуществляется на основе коэффициентов, отражающих природно-климатическую и национально-культурную специфику, особенности развития муниципального образования и степень удорожания (удешевления) стоимости социальных услуг, оказываемых в отдельных муниципальных образованиях.
К сожалению, до настоящего времени подходы к формированию государственных минимальных социальных стандартов практически не урегулированы в законодательном порядке.
Отсутствие утвержденных государственных минимальных социальных стандартов, а также общих методологических принципов формирования финансовых нормативов обусловило разнообразие используемых в настоящее время в отдельных регионах методик минимальных стандартов и норм, порядка и базы для расчетов, сфер отраслей, по которым применяются социальные и финансовые нормативы.
Действенность методики расчета финансовых норм и нормативов в значительной мере зависит от полноты и достоверности информации о планируемых расходах, данных о сети, штатах и кон-тингентах бюджетных учреждений, численности и составе населения и других показателей.
Крайняя недостаточность финансовых ресурсов не позволяет в настоящее время в полной мере использовать преимущества нормативного метода определения бюджетных расходов. Но даже и при этих условиях применение финансовых норм и нормативов необходимо для обеспечения равного подхода к формированию минимальных расходов бюджетов всех уровней и в отраслевом, и в территориальном разрезах, а также позволило облегчить планирование, снизить кредиторскую задолженность, ликвидировать задолженность по заработной плате и медикаментам.
Расчет потребности консолидированного бюджета в финансовой помощи, предоставляемой на выравнивание до уровня нормативной «минимальной бюджетной обеспеченности», ориентирует на оценку прямым счетом расчетного дефицита бюджета. Нов сложившихся условиях возможности для достоверного определения прямым счетом налогового потенциала и нормативных минимально необходимых расходов отсутствуют, что также дает отклонения от реальных абсолютных величин. Вместе с тем существует и реализуется возможность перехода от расчета прогнозируемых абсолютных величин потребности в финансовой помо-
щи к относительным путем «подтягивания» до некого минимально необходимого уровня. И, по существу, речь идет о сокращении региональной асимметрии в бюджетной обеспеченности, а не о буквальном выравнивании последней до минимально необходимого уровня. В принципе, душевой бюджетный доход (или душевой налоговый потенциал) не равнозначен бюджетной обеспеченности (может косвенно ее отражать), а представляет собой уровень удельной (на одного жителя) бюджетной доходности соответствующего территориального образования. Бюджетная же обеспеченность, по существу, выражается в степени обеспечения доходами минимально необходимых расходов в бюджете соответствующего территориального образования.
В этих условиях соблюдение конституционных гарантий населению должно обеспечиваться бюджетами всех уровней.
Во многих регионах из-за дефицита бюджета не соблюдаются конституционные гарантии, и не обеспечивается минимально необходимый уровень социальных гарантий. Социальные гарантии, предусмотренные в Конституции РФ (ст. 37, 39,40,41, 42,43,48, 53), в полной мере не выполняются ввиду того, что финансовая основа гарантий сократилась из-за кризиса в экономике. Гарантии, осуществляемые за счет субъектов Федерации, не учитываются в полном объеме при расчете финансовой помощи из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Как следствие, растет кредиторская задолженность по таким выплатам, как пособия гражданам, имеющим детей, пенсии, заработная плата работникам бюджетных учреждений. В связи с недостаточным финансированием не обеспечивается в полном объеме право граждан на получение медицинских и образовательных услуг.
Так, например, в Свердловской области размер нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, применяемых для формирования бюджетных расходов на здравоохранение, не соответствует реальным потребностям в финансовых ресурсах на выполнение плановых объемов медицинской помощи, что не позволяет обеспечить государственные гарантии населению по оказанию бесплатной и доступной медицинской помощи, как это записано в ст. 41 Конституции РФ. Поэтому существует и платная система оказания медицинской помощи. В соответствии с постановлениями правительства области упорядочен перечень, объем, утвержден тариф платных медицинских услуг, которые могут оказываться в дополнение к бесплатным, не подменяя их. Этот шаг в некоторой
степени снизил объем взимания денег с пациентов. В экстренных случаях, в случае оказания специализированных, дорогостоящих видов медицинской помощи, когда у больниц недостаточно средств на приобретение медикаментов, особенно расходных материалов, пациенты вынуждены приобретать их за свой счет. При этом деньги, потраченные пациентами на свое лечение, особенно в стационарах, не находят отражения в официальной отчетности. Если официально, поданным бухгалтерской отчетности, доля средств от оказания медицинской помощи за плату в целом по области составляет 8-10% в едином фонде финансовых средств здравоохранения области, то так называемые «теневые», не учтенные, средства граждан составляют от 20 до 30% и более от стоимости их лечения.
Предоставление населению бесплатной медицинской помощи, гарантированной гражданам ст. 41 Конституции РФ, осуществляется в Новгородской области в соответствии с ежегодно утверждаемой администрацией области территориальной Программой государственных гарантий обеспечения населения области бесплатной медицинской помощью. Данная Программа разрабатывается на основании федеральной Программы государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.10.1999 № 1194 и включает в себя базовую программу обязательного медицинского страхования, программу социально значимых видов служб, финансируемых из бюджета, программу лекарственного обеспечения, программу санэпидблагополучия, целевые программы и мероприятия по оптимизации ресурсного обеспечения (сокращению дефицита средств). Принятая Программа хотя и позволяет в минимально необходимом объеме оказывать населению бесплатную медицинскую помощь, но не может гарантировать ее высокого уровня и качества в связи с неудовлетворительной материально-технической базой учреждений здравоохранения, недостатком средств на их текущее содержание.
В Свердловской области в связи с недостаточностью денежных средств в бюджетах главы местных муниципальных образований принимают решения по введению оплаты за обучение и содержание в учреждениях образования. В основном данные решения принимаются по дошкольным учреждениям. Хотя ст. 43 Конституции РФ гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего професси-
онального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях.
Система образования Новгородской области, несмотря на сложные экономические условия, обеспечивает гарантированные Конституцией РФ общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, но не в полном объеме в связи с острым недостатком средств на содержание и оснащение учреждений образования. Дефицит средств в данной отрасли составляет 33% от потребности, и вынуждает взимать с родителей плату за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, обеспечивать учебниками бесплатно только детей из малообеспеченных семей и т.д.
На федеральном уровне принято значительное количество необеспеченных финансовыми средствами законодательных актов по предоставлению льгот населению (более 57 категорий граждан).
В Курской, Томской, Ярославской, Псковской, Сахалинской, Тверской, Воронежской и Владимирской областях, Приморском крае, Республиках Бурятия, Удмуртия и Марий Эл не выполняются федеральные законы «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в РФ», «О государственной социальной помощи», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».
Проблемы в реализации федеральных законов «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» возникают в связи с недостаточным объемом выделяемых средств, отсутствием порядка возмещения предприятиям и организациям расходов, связанных с предоставлением льгот. Механизмы расчетов, разработанные субъектами Федерации, не всегда принимаются территориальными органами федерального казначейства. Правовые акты федеральных органов власти по реализации указанных законов часто носят противоречивый, неконкретный характер.
Несбалансированность консолидированных бюджетов субъектов Федерации, а также невыделение средств, обеспечивающих полную потребность для финансирования Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», привело к развитию социальной проблемы и возникновению задолженности по выплатам пособий гражданам, имеющим детей. В связи с этим граждане постоянно обращаются в суды с исковыми требованиями о выплате задолженности по детским пособиям.
Проблемой бюджетов высокодотационных субъектов РФ является вопрос о реализации кон-
ституционных прав граждан на изучение родных языков, сохранение национальной культуры. В республиках Северного Кавказа (Республики Адыгея, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская) более 10% фонда оплаты труда в бюджетной сфере составляет заработная плата педагогов, преподающих родные языки. Среди высокодотационных территорий страны этот показатель составляет 7,5%.
На федеральный центр ложится задача не только оказывать финансовую помощь регионам, но в первую очередь создать им через налогово-бюджетное законодательство исходные условия для максимальной реализации имеющихся возможностей, опираясь прежде всего на собственные силы, в соблюдении конституционных гарантий и сбалансировании своих территориальных бюджетов.
Разработчики Концепции реформирования межбюджетных отношений на 1999-2001 гг. поддерживают использование нормативного подхода к задачам регионального выравнивания, что подтверждается материалами конференции, организованной Минэкономики России. По мнению организаторов конференции, сложившаяся «ситуация, при которой региональные власти не заинтересованы в укреплении доходной базы и снижении расходов, ... заметно изменится при переходе на финансирование в соответствии с нормативно определенными расходными полномочиями и объективно сложившейся доходной базой»4. «...Финансовое обеспечение прав граждан РФ в пределах федеральных стандартов осуществляется через целевые бюджетные фонды различных уровней» по следующей схеме: «Рассчитываются нормативные расходы соответствующего бюджетного фонда, прогнозируются его доходы, а разница покрывается из вышестоящего бюджетного фонда. В случае недостаточности средств бюджетной системы для обеспечения принятых стандартов одновременно с утверждением соответствующего бюджета вносятся такие коррективы в стандарт, которые гарантированно позволят его исполнить на территории всех субъектов Российской Федерации»5.
По мнению доктора экономических наук Б. Лавровского, «в ходе подготовки социальных федеральных стандартов нельзя исключить политического и иного давления; попытка жестко регламентировать предоставление конституционно установленных гарантий без учета региональных реалий может привести к серьезным проблемам;
4 Материалы семинара-совещания по проблемам совершенствования межбюджетных отношений. М., 2000.
'Там же, с. 13-14.
явная привязка минимальных социальных стандартов к возможностям бюджетной системы, их регулярная корректировка во многом искажают смысл их разработки»6. Например, «установление жесткого стандарта общего образования в качестве правового последствия повлечет за собой лишение аттестата об образовании всех учащихся, которым были оказаны образовательные услуги ниже установленного стандарта»7.
По мнению В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, в проблеме «социальной стандартизации», связанной с установлением минимально допустимых пределов социального бытия есть один самый трудный вопрос о содержательной стороне «стандарта» и «минимума». До сих пор эти вопросы, находятся в компетенции министерств и ведомств, и к концу 2000 г. ни один закон не определял, как должен определяться столь значимый минимум. По их мнению, поэтому определения минимальных социальных стандартов расплывчаты, а наиболее распространенные из этих определений указывают не столько на суть этого норматива, сколько на его функцию («... который используется для...»)8.
Связь минимальных социальных стандартов с содержательной стороной социальных явлений изначально определена через такие условно нормируемые величины, как «важнейшие потребности человека», «необходимая обеспеченность», «достойное существование» и т.п. В периоды кризиса, формирования принципиально новой системы предоставления социальных услуг в сознании людей происходят изменения представлений о нормах социальных услуг. Направленность таких изменений определяется только индивидуально-групповым уровнем жизни.
В связи с этим в нормативных актах многих субъектов РФ социальная стандартизация представляет собой среднее между централизованно установленными социальными нормами и нормативами и фактическим потреблением социальных благ Социальные стандарты приобретают консервативные черты, а государство оказывается в роли пассивного наблюдателя того, как общество входит
6 Поздняков А., Лавровский Б., Масаков В. Политика регионального выравнивания в России/ Вопросы экономики, 2000, № 10, 2000.
7 Материалы семинара-совещания по проблемам совершенствования межбюджетных отношений, с. 64.
8 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика: В 5 т., 12 кн. М.: Эдиториап УРСС, 2001.
'Там же, с. 277.
"' Садовский В.В. Услуги и цены // Вестник стоматологии. 1999. № 1 (67). С. 4.
в фазу выживания одного поколения малообеспеченных людей (более половины населения страны).
По мнению В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, социальная стандартизация может быть корректно осуществима в обществе с относительно гомогенной социальной средой9. В то же время почти в любом современном обществе, характеризующемся мощным социальным расслоением, государственные (региональные, местные) стандарты — это минимальный набор социальных благ для всех, кто находится ниже отметки «средний класс»; исключения составляют, пожалуй, только небольшие государства Северной Европы с общим высоким уровнем жизни и с исключительно высокой культурной традицией предоставления и потребления социальных благ. Бедность — не лучший ориентир для минимального социального стандарта, который, в принципе, утверждает не социальное расслоение, а социальное равноправие.
Например, современные требования к качеству элементарной социальной (медицинской) услуги заключаются в соблюдении гарантий, которые связаны с использованием только одноразовых медицинских изделий. Применение одноразовых средств потребует более 380 млн дол. США на страну в год10. Однако финансовые возможности государства не позволяют полностью обеспечить такие гарантии.
Еще одна, чисто российская проблема — физическая доступность получения социальной услуги в пределах минимального стандарта. Так, для большинства сельских районов России получение медицинской помощи даже в минимально-стандартном варианте невероятно затруднено из-за резкого сокращения частоты транспортного сообщения с районным центром или с другим крупным (порайонным масштабам) городом, поселком или селом, где расположены поликлиники, больницы. Отсутствие телефонной связи, плохие дороги, нехватка бензина и т.д. практически исключают пользование услугами скорой или неотложной медицинской помощи.
Механическая сумма стандартов, по определению, не может обеспечить нормальной социальной жизни. Около миллиона детей не посещают муниципальные школы, то есть не получают конституционно гарантированного минимума образования не потому, что плохи образовательные стандарты, а потому, что их родители не имеют средств, чтобы обеспечить ребенку условия для домашних занятий, приличную одежду и обувь, нормальное питание, отношение к учебе как к социальному благу и к жизненной необходимости.
