CC BY
173
БЮДЖЕТ
ПОНЯТИЕ «БЮДЖЕТНАЯ ОБЕСПЕЧЕННОСТЬ » В РОССИЙСКОМ БЮДЖЕТНОМ ПРАВЕ
A.M. БАЛТИНА, кандидат экономических наук, доцент
Л.Б. МОХНАТКИНА,
старший преподаватель Оренбургского государственного университета
Для целенаправленного и успешного регулирования государством всей системы бюджетных отношений важное значение имеет определение базовых понятий бюджетного права. В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ приведены понятия и термины, нормативное закрепление которых играет принципиальную роль в организации бюджетной деятельности государства. Однако не все они в достаточной мере обоснованны, что приводит к проблемам в практической реализации бюджетных отношений.
К числу таких понятий относится бюджетная обеспеченность, которая положена в основу механизма бюджетного регулирования, применяемого как в России, так и за рубежом. Однако экономическое содержание этого понятия не до конца понято, раскрыто и поддается формализованному выражению, несмотря на упоминания о нем вряде законодательных актов, принятых в РФ на протяжении последнего десятилетия.
Впервые понятие бюджетной обеспеченности появилось в Законе РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». При этом оно не было определено, закон лишь предписывал рассчитывать среднюю по региону величину бюджетной обеспеченности на одного жителя для установления нормативов отчислений в местные бюджеты.
Позже принимались законодательные акты, в которых фигурировали разные определения, имеющие отношение к бюджетной обеспеченности. Наиболее употребляемыми были понятия норматива минимальной бюджетной обеспеченности и минимального бюджета.
Одним из таких законодательных актов, использующим (но не определяющим!) понятие нор-
матива минимальной бюджетной обеспеченности, является Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Норматив минимальной бюджетной обеспеченности связывается с расходной частью местных бюджетов (ст. 37). Там же присутствует понятие «минимальный местный бюджет» без какого-либо его толкования.
Понятие норматива минимальной бюджетной обеспеченности и минимального местного бюджета впервые было определено в Федеральном законе от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»: под первым понимался расчетный показатель минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам, второе понятие было определено как расчетный объем доходов и расходов местного бюджета, учитывающий минимальные государственные социальные стандарты (ст. 1). Эти определения имели важное для своего времени значение, так как, во-первых, были ориентированы на упорядочение межбюджетных отношений в регионе и на распределение финансовой помощи по единым критериям, во-вторых, увязывали величину бюджетных средств с минимальными государственными социальными стандартами.
Однако согласно Федеральному закону от 09.07.1999 № 159-ФЗ ст. 1 указанного закона утратила силу с 1 января 2000 г. При этом, отменив определение понятий норматива минимальной бюджетной обеспеченности и минимального местного бюджета, законодатель не изъял первое из них из содержания самого закона, создав, таким образом, еще большую путаницу в терминологии.
Действующий до настоящего времени Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» увязывает норматив минимальной бюджетной обеспеченности с формированием местных бюджетов в целом, не уточняя, к какой именно (доходной или расходной) части этих бюджетов он должен применяться (ст. 5). Кроме того, в ст. 10 Закона используется понятие «душевая обеспеченность бюджетными средствами муниципального образования», расширяющее понятие бюджетной обеспеченности до неопределенности.
Примечательно также, что принятый в 1993 г. и утративший силу с 1 января 2000 г. закон от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов...» содержал определения, касающиеся бюджетной обеспеченности: это «минимальный бюджет» и «средняя финансовая обеспеченность» (ст. 1). Понятие минимального бюджета не отличалось краткостью и четкостью формулировки, но при этом полностью раскрывало его экономическое содержание. В отличие от узко сформулированного понятия «минимальный местный бюджет» это определение использовалось для характеристики состояния и других видов бюджетов, включая консолидированные бюджеты. Кроме того, закон конкретно определял, за счет каких источников должен формироваться минимальный бюджет: не менее 70% должны были составлять закрепленные доходы.
В трактовке же утратившей силу ст. 1 принятого позже Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» минимальный местный бюджет увязывался лишь с минимальными государственными социальными стандартами, но не с доходными источниками его формирования, что в определенном смысле было шагом назад в государственных гарантиях бюджетных доходов муниципал ьных образований. Но в данном случае отмена этой нор-
1 До 1 января 2005 г., т.е.до вступления в силу Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», который внес, в частности, кардинальные изменения в гл. 16. Уже само изменение названия главы («Межбюджетные трансферты» вместо «Межбюджетные отношения») свидетельствует об акценте на технические вопросы регулирования межбюджетных отношений.
2 Ст. 139 Бюджетного кодекса РФ действует до I января 2006 г. в соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодеке Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
мы закона являлась приведением законодательства в соответствие с реально складывавшейся бюджетной практикой формирования доходов местных бюджетов, в которых превалировали регулирующие доходы.
Бюджетная политика, ориентированная на стандартизацию государственных гарантий, получила законодательное отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации, который определил понятие «минимальная бюджетная обеспеченность» как минимально допустимую стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Бюджетный кодекс РФ оперировал1 и такими понятиями, как «норматив минимальной бюджетной обеспеченности» (ст. 132, 135), «уровень минимальной бюджетной обеспеченности» (ст. 129, 133 - 135, 139). В частности, указывалось, что нормативы минимальной бюджетной обеспеченности являются основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета (ст. 132), а при предоставлении финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта РФ речь шла о выравнивании уровня минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 134, 139)2, которое при этом рассматривалось как общий принцип организации всей вертикали межбюджетных отношений в РФ (ст. 129). О смысле этих понятий можно было только догадываться, так как терминологически они не были определены.
Бюджетный кодекс РФ связывал выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований с необходимостью финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты (ст. 135, 139). В этом положении раскрывалось, на взгляд авторов, тождество (равенство) между уровнем минимальной бюджетной обеспеченности и минимальными государственными социальными стандартами так же, как если бы это была сбалансированность между доходами и расходами минимального бюджета.
Представляется, что соотношение между уровнем минимальной бюджетной обеспеченности и минимальными государственными социальными стандартами должно определяться иначе: формирование доходов следовало бы связать с понятием норматива минимальной бюджетной обеспеченности, рассчитанного на основе минимальных госу-
дарственных социальных стандартов. Понятие бюджетной обеспеченности в различных его интерпретациях (минимальная, расчетная, норматив и др.), на взгляд авторов, имеет отношение к формированию доходов, но не расходов бюджетов, поэтому напрямую не может быть связано с понятием минимальных государственных социальных стандартов.
Наличие в Бюджетном кодексе РФ двух близких по содержанию понятий «норматив минимальной бюджетной обеспеченности» и «минимальная бюджетная обеспеченность», первое из которых не определено, не добавляло ясности в механизм регулирования бюджетных отношений. Представляется, что целесообразно было бы использовать лишь понятие «норматив минимальной бюджетной обеспеченности», определив его как минимально необходимый объем доходов бюджета, позволяющий обеспечить выполнение расходных обязательств, возложенных на соответствующий уровень власти и управления.
В отношении же формирования расходов можно было ограничиться использованием в Бюджетном кодексе РФ понятия «минимальные государственные социальные стандарты». К тому же определения минимальной бюджетной обеспеченно-
сти и минимальных государственных социальных стандартов, содержащиеся в Бюджетном кодексе РФ, близки по своему экономическому содержанию: первое основывается на втором. Представляется, что минимальные государственные социальные стандарты следует рассматривать прежде всего как качественную характеристику обязательств государства, как гарантии, состав которых зависит от уровня социально-экономического развития страны и задач бюджетной политики. Их денежное выражение не может быть оторвано от финансовых возможностей государства и должно определяться с учетом количественных ограничений последних.
Таким образом, по мнению авторов, понятия «норматив минимальной бюджетной обеспеченности» и «минимальные государственные социальные стандарты» складываются в понятие «минимальный бюджет»: первое есть количественное выражение доходной, а второе - расходной части этого бюджета (рис. I).
Понятие бюджетной обеспеченности используется и в ряде программных документов. Так, например, в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. используются понятия «бюджетная обеспеченность регионов»,
Рис. 1. Формирование минимального бюджета
«бюджетная обеспеченность муниципальных образований», «бюджетная обеспеченность по текущим расходам»; в Основных положениях региональной политики в РФ «уровень бюджетного самообеспечения субъектов РФ и муниципальных образований» и др. Как видно, эти определения различаются так же, как и их экономическое содержание.
Обобщая сказанное относительно толкования бюджетной обеспеченности в законодательстве РФ, можно отметить следующие недостатки:
• имеет место несогласованность положений отдельных законов, регламентирующих процедуры бюджетного регулирования, и путаница в терминах, отдельные из которых вовсе не определены законодательно;
• нет единства в том, с какими именно показателями бюджетов связывают понятие бюджетной обеспеченности: с доходами или расходами; отсутствие ясности в этой сфере не позволяет однозначно определить понятие и расчет бюджетной обеспеченности. Уменьшение интереса к проблеме бюджетной
обеспеченности территории со стороны разных ветвей власти в последние годы очевидно и, с одной стороны, оправданно, поскольку в реформировании межбюджетных отношений налицо определенные достижения3. Но, с другой стороны, отсутствие упоминаний о минимальных государственных социальных стандартах в текстах последних бюджетных посланий Президента России высшему законодательному органу страны и исключение из содержания новой редакции Бюджетного кодекса РФ свидетельствует о том, что бюджетная обеспеченность и ее выравнивание превращается во все более техническую проблему: как, каким способом ее достичь? Но - достичь для чего? Для какой цели?
Когда выравнивание бюджетной обеспеченности увязывается с минимальными государственными социальными стандартами, в самом определении которых содержится ответ на поставленный выше вопрос, то смысл государственной бюджетной политики ясен: сохранить Россию как единое
' В Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2004 году» отмечено: «Основная часть финансовой помощи субъектам Российской Федерации распределяется по единым объективным критериям. Улучшилось состояние бюджетов субъектов Российской Федерации».
4 В переходный период, как указано в п. 5, 6 ст. 2 Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», возможно использование фактических или прогнозных данных.
экономическое пространство и дать это почувствовать каждому гражданину страны независимо от места его проживания. Очевидно, что бюджетная политика, затрагивая интересы всех граждан страны, далеко выходит за пределы решения вопросов о финансировании тех услуг, которые государство берет на себя, а, значит, обязано обеспечить соответствующими доходами.
Однако независимо оттого, ориентируется государство в своей бюджетной политике прежде всего на принятые обязательства и поиск адекватных источников их финансирования или исходит из возможной мобилизации доходов и принятия соответствующих обязательств, бюджетное регулирование остается обязательной составной частью бюджетной политики. Облачение различных форм бюджетного регулирования в правовые нормы -одно из условий отражения в бюджетной политике интересов всего общества.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вводит понятия «расчетная бюджетная обеспеченность», «бюджетная обеспеченность городских и сельских поселений», «бюджетная обеспеченность муниципальных районов и городских округов» (ст. 60, 61). При этом оговаривается, что расчет бюджетной обеспеченности устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями этого закона и Бюджетного кодекса РФ, ст. 131, 138 и 141 которого в новой редакции содержат порядок определения ее уровня для субъектов РФ, муниципальных районов (городских округов) и поселений соответственно. В частности, бюджетную обеспеченность муниципальных образований предлагается измерять как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям одного уровня с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
В этом определении содержатся существенные уточнения в понимании бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Во-первых, она должна быть рассчитана на основе доходов не прошлых лет, а будущего периода4; во-вторых, учиты-
ваются только налоговые доходы, величина которых зависит от уровня развития и структуры экономики, что, в свою очередь, определяет налоговый потенциал территории; в-третьих, проводится корректировка стоимости предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя с целью приведения ее к сопоставимым условиям. Кроме того, бюджетная обеспеченность может иметь несколько значений в зависимости от этапа бюджетного регулирования: первоначально это исходная величина, которая корректируется последовательно в зависимости от принятой методики распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований.
В таком понимании бюджетная обеспеченность практически не отличается от используемой при распределении фонда финансовой поддержки регионов, когда бюджетная обеспеченность субъектов РФ измеряется величиной приведенных к сопоставимым условиям валовых налоговых ресурсов в расчете надушу населения. Это свидетельствует о принципиально одинаковом подходе к выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, что абсолютно оправданно в масштабах страны.
Однако при расчете налогового потенциала муниципальных образований следует учитывать не только те объективные трудности, которые имеют место при прогнозировании любого сложного явления, но и отсутствие необходимых данных, знаний, навыков и опыта у муниципальных служащих в силу того, что планирование традиционно осуществлялось на основе достигнутого в прошлом периоде результата. Более того, и регионы не имеют необходимого опыта прогнозирования бюджетной обеспеченности, поскольку в применявшейся методике распределения финансовой помощи субъектам РФ средний уровень налоговыхдоходов субъектов РФ в расчете надушу населения, и удельные валовые налоговые ресурсы, и индекс бюджетных расходов рассчитывались не субъектами РФ, а Минфином России. Причем удельные валовые налоговые ресурсы определялись на основе ретроспективных, а не прогнозных данных о структуре экономики региона. Вероятно, по этому же пути пойдут и регионы в своих взаимоотношениях с муниципальными образованиями.
Вместе с тем приходится с сожалением констатировать, что в принятом Федеральном законе от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» в
статьях, касающихся бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, исчезло слово «минимальная». В статьях 131, 138 речь идет об уровне расчетной бюджетной обеспеченности, который определяется на основе оценки налогового потенциала. Фактически это означает, что утрачивается связь между бюджетной обеспеченностью и минимальными государственными социальными стандартами, на которую было указано в п. 1 и п.З ст. 135 прежней редакции Бюджетного кодекса РФ. С одной стороны, понятно стремление законодателя изъять практически не работавшую норму закона. Минимальные государственные социальные стандарты были разработаны лишь применительно к обязательному медицинскому страхованию, а также в ряде субъектов РФ. С другой стороны, исключение из ст. 6 Бюджетного кодекса РФ понятий «минимальные государственные социальные стандарты» и «минимальная бюджетная обеспеченность» свидетельствует о переориентации бюджетного планирования: точкой отсчета становятся доходы, потерявшие связь с государственными гарантиями финансирования расходов в соответствии с определенными нормативами. Акцент в двух последних законах сделан на бюджетную обеспеченность и ее выравнивание исходя из возможной мобилизации налоговыхдоходов и размеров фондов финансовой поддержки территорий. Причем федеральный фонд на очередной финансовый год в соответствии с п. 2 ст. 131 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» должен определяться путем корректировки объема фонда текущего года на индекс инфляции. Если учесть, что в течение последних по крайней мере пяти лет фактические темпы инфляции превышали прогнозируемое ее значение, то размер финансовой помощи в реальном выражении при применении предлагаемого способа ее расчета неизбежно бы сократился.
Кроме того, следует констатировать ограниченность в понимании бюджетной обеспеченности, выражающую в том, что ее связывают со средствами одного бюджета, не принимая во внимание расходование в территории субъекта РФ или муниципального образования средств бюджетов других уровней. В большинстве случаев в законодательных актах употреблялся термин «минимальная бюджетная обеспеченность». Это, с одной стороны, вполне оправданно с точки зрения предоставления государственных гарантий на формирование
минимальных бюджетов; с другой стороны, это оставляет возможность для маневрирования в области более широкого понимания бюджетной обеспеченности; наконец, использование термина «минимальная» обязывает органы власти к установлению некого норматива минимальной бюджетной обеспеченности.
Вместе с тем во всех приведенных выше определениях подчеркивается значимость принципов разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и самостоятельности бюджетов. Но для государства как целого первостепенное значение имеет принцип единства бюджетной системы, исходя из которого строятся взаимоотношения между ее субъектами. В связи с этим необходимо определение бюджетной обеспеченности для реализации компетенции одного уровня власти дополнить анализом совокупной бюджетной обеспеченности, которая связана с бюджетной деятельностью всех уровней власти, реализующих свои полномочия на конкретной территории.
Бюджетные средства, расходуемые на территории субъектов РФ или муниципальных образований, не ограничиваются собственными доходами бюджета территории и средствами, передаваемыми в порядке бюджетного регулирования. В каждой территории расходуется значительная часть средств вышестоящих бюджетов на содержание бюджетополучателей и финансирование целевых программ, реализуемых в территориях. Эти средства наряду со средствами бюджетного регулирования подвергаются бюджетному перераспределению и оказывают существенное влияние на социально-экономическое положение территорий. Поэтому, на взгляд авторов, в законодательном определении бюджетной обеспеченности должны найти отражение: во-первых, максимальный охват всех бюджетных ресурсов, расходуемых в территории, с выделением той их части, которая направляется на финансирование текущих расходов; во-вторых, узкое и широкое толкование бюджетной обеспеченности как объекта бюджетного регулирования (см. таблицу.).
Таблица
Хронология введения и определения понятий, связанных с бюджетной обеспеченностью, в российском бюджетном законодательстве
Термин или понятие Законодательный акт Определение Цели введения понятия
1 2 3 4
Бюджетная обеспеченность на одного жителя Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении 11 РСФСР» Отсутствует Исходя из средней величины бюджетной обеспеченности на одного жителя по данному региону устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты районов, городов, поселков, сельсоветов Советами вышестоящего территориального уровня (ст. 44)
Средняя финансовая обеспеченность Закон РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов...» Сумма бюджетных средств, средств внебюджетных фондов и иных средств, направляемых на содержание объектов социальной и производственной инфраструктуры, а также на финансирование социально-экономического развития нацнонапмю-гоеударственного или административно-территориального образования, в расчете на одного жи теля Понятие используется для более полного учета всех финансовых ресурсов национально-государственных или административно-территориального образований и определяется количественно на основе данных территориального сводного финансового баланса па стадии составления проектов бюджетов (ст. 19)
Минимальный бюджет Расчетный объем доходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, бюджета сельсовета, бюджета поселка, районного бюджета района в городе, городского бюджета города без районного деления, покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями по решению соответственно Верховного Совета РФ, иного вышестоящего представительною органа власти Понятие используется при количественном определении уровня закрепленных доходов бюджета (за исключением районных бюджетов районов в городах) в размере не менее 70% доходной части минимального бюджета (ст. 9) и заемных средств бюджетов (ст. 12) соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования; понятие фигурирует в бюджетном процессе на стадии составления проектов бюджетов (ст. 19) и исполнения бюджетов (ст. 25)
Окончание таблицы
1 2 3 4
Минимальный местный бюджет ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Отсутствует Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов (ст. 37)
ФЗ от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» Расчетный обьем доходов и расходов местного бюджета, учитывающий государственные минимальные социальные стандарты В настоящее время определение не используется, гак как ст. 1 утратила силу с 1 января 2000 г. согласно Федеральному закону от 09.07.1999 № 159-ФЗ
Минимальная бюджетная обеспеченность Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ Минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете па душу населения за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 6) Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составляет одни из принципов организации межбюджетных отношений (ст. 129)
Норматив минимальной бюджетной обеспеченности ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Отсутствует Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности являются основой для установления законами субъектов РФ минимально необходимых расходов местных бюджетов (ст. 37)
Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах мес тного самоуправления в Российской Федерации» Расчетный показатель минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам (ст.1) В настоящее время определение не используется, так как ст. 1 утратила силу с 1 января 2000 г. согласно Федеральному закону от 09.07.1999 № 159-ФЗ; однако термин используется и закон гласит, что органы государственной власти субъектов РФ в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов должны руководствоваться нормативами минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 5)
Норматив минимальной бюджетной обеспеченности Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ Отсутствует Является одним из основных методологических показателей, на основе которого формируются расходы бюджетов (ст. 65), и производится расчет финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ соответственно и обеспечение выполнения принципа равенства во взаимоотношениях между этими бюджетами (ст. 132-135, 139)
Душевая обеспеченность бюджетными средствами муниципального образования ФЗ от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» Отсутствует Уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования должен учитываться наряду с другими факторами при распределении средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований в соответствии с фиксированной формулой (ст. 10)
Расчетная бюджетная обеспеченность Федеральный закон от 06.10.2003 № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Отсутствует Порядок определения расчетной бюджетной обеспеченности и общие требования к методикам распределения дотаций устанавливаются БК РФ и законом субъекта РФ (ст. 60, 61)
Бюджетная обеспеченность городских и сельских поселений Отсутствует Выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений осуществляется путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки городских и сельских поселений и районных фондов финансовой поддержки городских и сельских поселений (ст. 60)
Бюджетная обеспеченность муниципальных районов и городских округов Отсутствует Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов осуществляется путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов, а также дополнительных поступлений федеральных налогов и сборов (ст. 61)
Следует отметить, что Законом «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов...» вводилось понятие «средняя финансовая обеспеченность», которая количественно определялась на основе данных территориального сводного финансового баланса в расчете на одного жителя. Тем самым законодатель признавал, что обеспеченность финансовыми ресурсами территории складывается не только из средств бюджета данной территории, но еще и из средств бюджетов вышестоящего уровня, направляемых на содержание объектов социальной и производственной инфраструктуры, средств внебюджетных фондов, а также из собственных средств предприятий - прибыли и амортизации. Фактически в понятии «средняя финансовая обеспеченность» учитывались средства, необходимые не только для текущего функционирования объектов социальной и производственной инфраструктуры, но и для развития территории. В то же время непонятным остается сам факт введения этого понятия в бюджетное законодательство, так как определение сформулировано широко и охватывает в целом все сферы финансовых отношений, а не только их отдельную область - бюджетные отношения.
Позже понятие бюджетной обеспеченности было значительно сужено, и не только за счет исключения финансов предприятий и средств внебюджетных фондов, но и за счет исключения средств бюджетов вышестоящего уровня, расходуемых в территориях. Если исключение первой группы средств выглядит обоснованным с учетом трансформации финансовой обеспеченности в бюджетную, то исключение из определения бюджетной обеспеченности территории средств вышестоящих бюджетов, расходуемых в ней, представляется не вполне оправданным.
Целесообразно законодательно определить понятие «совокупная бюджетная обеспеченность», под которой следует понимать совокупную стоимость государственных и муниципальных услуг, предоставляемых населению данной территории за счет средств бюджетов всех трех уровней бюджетной системы в расчете на душу населения. Такой подход существенно расширяет и дополняет поня-
тие бюджетной обеспеченности за счет того, что здесь учитываются также и средства бюджетов других уровней, расходуемые в данной территории, так называемые прямые расходы бюджета.
Расширенное толкование понятия бюджетной обеспеченности позволяет по-новому взглянуть на весь процесс бюджетного планирования и межбюджетных отношений в РФ. Во-первых, учет всех бюджетных ресурсов формирует реальное представление об объемах средств, потребляемых каждой территорией, о балансе движения финансовых ресурсов между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Это может повлиять на соотношение территорий-доноров и территорий-реципиентов, нуждающихся в финансовой помощи и обходящихся без нее территорий, что необходимо учитывать в бюджетном регулировании.
Во-вторых, предоставляется возможность количественно оценить объем бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления как в целом по России, так и в отдельно взятых территориях, с тем чтобы формализовать процесс перераспределения средств между бюджетами и обозначить его границы.
И, наконец, бюджетная обеспеченность территории, рассчитанная с учетом средств бюджетов всех трех уровней бюджетной системы в расчете на душу населения выглядит, на взгляд авторов, более обоснованным показателем. Соотношение расходов бюджетов может существенно различаться в разных территориях, так же как и соотношение групп населения, доходы которых зависят от этих бюджетов в связи с неравномерностью размещения по территории страны сети бюджетных учреждений и иных, финансируемых за счет средств вышестоящего бюджета объектов. Это особенно важно, поскольку показатель душевой бюджетной обеспеченности территорий лежит в основе распределения финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.
Учет прямого расходования средств в бюджетном регулировании станет возможным, если дополнить бюджетную классификацию новым ее видом - территориальной классификацией расходов бюджетов РФ.
