CC BY
26КОНСТИТУЦИОННОСТЬ НОРМ ОБ ОТКАЗЕ В ЗАВЕРЕНИИ СПИСКА КАНДИДАТОВ ПО ОДНОМАНДАТНЫМ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ОКРУГАМ КАК ПРЕДМЕТ НАУЧНО-ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
Экспертное заключение подготовлено по вопросам, поставленным в письме судьи Конституционного Суда Российской Федерации С.Д. Князева в связи с жалобой граждан И.Л. Трунова и М.В. Юревича на нарушение их конституционных прав частью 2 статьи 40 и частями 10 и 11 статьи 42 Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», пунктами 2 и 3 части 1 статьи 128, частью 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
1. Общие соображения
В соответствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в одном одномандатном избирательном округе политическая партия вправе выдвинуть только одного кандидата в депутаты Государственной Думы (часть 2 статьи 40); основаниями отказа в заверении федерального списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным избирательным округам является, в том числе, нарушение преду-смотренного статьей 40 названного Федерального закона порядка выдвижения федерального списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным избирательным округам (часть 10 статьи 42); решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об отказе в заверении федерального списка кандидатов, об отказе в заверении списка кандидатов по одномандатным избирательным округам или об исключении кандидата из соответствующего списка могут быть обжалованы политической партией, кандидатом в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия обжалуемого решения, причем указанный срок восстановлению не подлежит (часть 11 статьи 42).
Согласно Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации судья -если иное не предусмотрено данным Кодексом - отказывает в принятии административного искового заявления в случаях, если административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым названным Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право, а также если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца (пункты 2 и 3 части 1 статьи 128); с административным исковым заявлением об оспаривании решения избирательной комиссии о заверении списка кандидатов, об отказе в заверении списка кандидатов, о регистрации кандидата, списка кандидатов, об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов в суд могут обратиться избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, список кандидатов, кандидат, избирательное объединение, в отношении которых вынесено такое решение, кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого заверен или зарегистрирован по тому же избирательному округу (часть 10 статьи 239).
Как следует из содержания жалобы заявителей в Конституционный Суд Российской Федерации на нарушение их конституционных прав приведенными законоположениями, заявители полагают, что они не соответствуют Консти-
туции Российской Федерации, поскольку, во-первых, выдвижение политической партией в некоторых округах одновременно двух кандидатов должно влечь исключение из партийного списка лишь тех из них, которые были выдвинуты в соответствующих избирательных округах, и, во-вторых, оспариваемые законоположения не предусматривают самостоятельного права кандидатов, выдвинутых политической партией в составе списка кандидатов по одномандатным избирательным округам, оспаривать решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об отказе в заверении списка кандидатов.
При оценке оспариваемых законоположений с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации необходимо принимать во внимание, прежде всего, содержание конституционного права быть избранным в органы государственной власти (часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации), права на судебную защиту (части 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации), а также особенности их реализации с учетом статуса различных субъектов избирательного процесса, как он урегулирован Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а применительно к вопросам, поставленным в жалобе заявителей в Конституционный Суд Российской Федерации, - также Федеральным законом от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Так, Конституционным Судом Российской Федерации в ряде его решений (постановления от 24 июня 1997 года № 9-П, от 25 апреля 2000 года 7-П, от 16 июля 2007 года № 11-П, от 11 марта 2008 года № 4-П, от 9 ноября 2009 года № 16-П, от 19 декабря 2013 года № 28-П, от 16 декабря 2014 года № 33-П и др.) были сформулированы следующие правовые позиции:
хотя в реализации права быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивного избирательного права) существенную роль играют политические партии как основные коллектив-
ные участники избирательного процесса, это право - одно из основных прав гражданина и важнейший элемент его правового статуса в демократическом обществе - по своей природе является индивидуальным, а не коллективным правом;
в реализации данного права существенную роль играют политические партии как основные коллективные участники избирательного процесса, деятельностью которых, как следует из статьи 13 (части 1, 3 и 4) Конституции Российской Федерации, предусматривающей идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, равенство общественных объединений перед законом, во взаимосвязи с ее статьями 30 и 32, опосредовано осуществление избирательных прав граждан и права народа на свободные выборы;
выдвижение политической партией списка кандидатов в депутаты на выборах в органы государственной власти связано с формированием сложной системы правоотношений, в которых участвуют политическая партия в целом, сами кандидаты в депутаты, а также избиратели, чем обусловливается необходимость соблюдения как в законодательном регулировании, так и в осуществляемом на его основе правоприменении баланса конституционно защищаемых прав и законных интересов указанных лиц; для политической партии как избирательного объединения это означает соблюдение - в рамках установленных федеральным законом условий ее участия в выборах и правомочий в отношении граждан, выдвигаемых ею кандидатами в депутаты в составе соответствующих списков, - конституционных гарантий права на свободные выборы, включая его важнейший элемент - пассивное избирательное право, и права на свободу объединений, что, в свою очередь, предполагает необходимость надлежащих формально определенных процедур реализации политической партией правомочия самостоятельно формировать список кандидатов и исключать из него отдельных кандидатов;
по смыслу положений Конституции Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 3, части 1-3; статья 32, части 1 и 2; статья 13,
20
часть 3; статья 19, часть 2; статья 30) и международно-правовых актов (пункт «а» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, статья 3 Протокола № 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод) всеобщее избирательное право означает, что каждый человек имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления и вместе с тем государство в лице федерального законодателя может и, по сути, должно определять порядок и условия реализации гражданами Российской Федерации активного и пассивного избирательного права. При этом федеральный законодатель, осуществляя на основании статей 71 (пункт «в»), 72 (пункт «н» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации соответствующее правовое регулирование, не должен допускать искажения конституционных принципов избирательного права, отмены или умаления самих принадлежащих гражданам Российской Федерации прав, с тем чтобы они не утрачивали свое реальное содержание, и обязан исходить из того, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации возможные ограничения этих прав федеральным законом должны преследовать конституционно значимые цели и быть соразмерны им;
обеспечивая выполнение политическими партиями функции участников избирательного процесса, важнейшим элементом которого является выдвижение кандидатов в депутаты в составе соответствующих списков кандидатов, законодатель вместе с тем связан конституционными положениями о праве на свободные выборы, а также о праве на объединение, гарантии которого распространяются и на политические партии. Это означает, что устанавливаемые законом условия участия политических партий в реализации гражданами пассивного избирательного права не должны приводить к нарушению конституционных прав граждан;
по смыслу статей 13 и 30 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) политические партии, будучи одной из организационно-правовых форм общественных
объединений, действуют на основе принципов верховенства права, демократии и плюрализма, и на них в полной мере распространяется конституционная обязанность соблюдения конституционных прав и свобод в отношениях с гражданами - членами данной политической партии, в том числе выдвигаемыми ею в качестве кандидатов в составе списка кандидатов в депутаты на выборах в органы публичной власти. Принимая решение о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата в депутаты в составе списка кандидатов, политическая партия как субъект права, являющийся коллективным участником избирательного процесса, должна действовать ответственно и, формируя этот список, учитывать, что ее решение будет основанием для возникновения соответствующих правоотношений между включенными в список гражданами и самой партией. Исходя из того, что граждане являются единственными конституционно признанными обладателями пассивного избирательного права, и принимая во внимание публично-правовой статус кандидатов в депутаты, подтверждающий, что процесс реализации ими своего пассивного избирательного права перестал быть предметом свободного усмотрения выдвинувшей их политической партии (ее регионального отделения), политическая партия не вправе после представления списка кандидатов в избирательную комиссию исключать из него кого-либо из кандидатов, руководствуясь одной лишь политической целесообразностью.
Как следует из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, прерогативы и специфика статуса политических партий как особого коллективного участника избирательного процесса не отменяют индивидуального характера пассивного избирательного права граждан и выступают, по сути, в качестве особого конституционно-правового механизма реализации указанного права, играя по отношению к нему вторичную, обеспечивающую роль. Данное обстоятельство имеет принципиальное значение не только собственно в связи с вопросом об определении пределов реализации избирательных прав граждан в рамках деятельности политических партий в избирательном процессе, но и применительно к определению
механизмов судебной защиты избирательных прав. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации право на судебную защиту и доступ к правосудию относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод (включая избирательные права), оно признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статьи 17 и 18; статья 46, части 1 и 2; статья 52), не может быть ограничено ни при каких обстоятельствах; из приведенных конституционных положений во взаимосвязи со статьей 14 Международного пакта о гражданских и политических правах и статьей 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод следует, что правосудие как таковое должно обеспечивать эффективное восстановление в правах и отвечать требованиям справедливости (абзац третий пункта 3 мотивировочной части постановления от 3 мая 1995 года № 4-П, постановление от 25 декабря 2001 года № 17-П, пункт 2 мотивировочной части постановления от 5 февраля 2007 года № 2-П, абзац первый пункта 2 мотивировочной части постановления от 21 января 2011 года № 1-П, абзац четвертый пункта 2 мотивировочной части постановления от 22 апреля 2013 года № 8-П и др.). В отношении защиты избирательных прав изложенные подходы реализуются с учетом того, что процедуры осуществления избирательных прав осуществляются в ограниченные сроки, предопределяемые общими сроками проведения избирательных кампаний (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2001 года № 17-П).
Соответственно, закон, определяя способы и формы судебной защиты нарушенных избирательных прав, должен гарантировать охрану как активного, так и пассивного избирательного права, а также ответственность избирательных комиссий за неправомерные действия и решения, препятствующие надлежащему осуществлению избирательных прав; конституционные требования об обеспечении правосудием прав и свобод человека и гражданина
предопределяют необходимость применения судами адекватных форм и способов защиты нарушенных избирательных прав, недопустимость одной только констатации нарушений, отказа от применения компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, исключения ответственности допустивших эти нарушения субъектов избирательного процесса (абзац шестой пункта
2.2 мотивировочной части постановления от 26 декабря 2005 года № 14-П, абзац третий пункта
2.3 мотивировочной части постановления от 22 апреля 2013 года № 8-П и др.).
Наконец, при оценке конституционности оспариваемых законоположений необходимо принимать во внимание природу предусмотренных ими мер правового принуждения. Отказ в заверении федерального списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным избирательным округам представляет собой меру конституционно-правовой ответственности, применяемую за совершение правонарушения - нарушение порядка выдвижения списка кандидатов по одномандатным избирательным округам, выразившееся в выдвижении политической партией более чем одного кандидата в одном одномандатном избирательном округе. Общеправовые принципы юридической ответственности предполагают, что ответственность за правонарушение должен нести именно совершивший его субъект правоотношений. При этом ответственность понимается как обусловленное законом принудительное претерпевание негативных последствий, которые предусмотрены за соответствующее правонарушение. Как правило, такие последствия заключаются в поражении в правах (в их ограничении, временном лишении и т. п.); что же касается именно конституционно-правовой ответственности, то она в большинстве случаев характеризуется абсолютным (т. е. не допускающим альтернативы) характером санкций, которые выражаются в том, что правонарушитель лишается специального - предусмотренного конституционно-правовыми нормами - статуса. Это особенно характерно для регулирования избирательных правоотношений.
2. По вопросам о том, какова цель пред- П4 ставления в Центральную избирательную
комиссию Российской Федерации списка кандидатов, выдвинутых политической партией в одномандатных избирательных округах, и его заверения, а также о том, как соотносятся между собой правила выдвижения политическими партиями кандидатов в одномандатных избирательных округах на федеральных и региональных парламентских выборах в случаях, когда закон субъекта Российской Федерации вообще не предусматривает представления в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации списка кандидатов по одномандатным избирательным округам
Комплекс предписаний, касающихся выдвижения политическими партиями списков кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, был введен в законодательство о выборах с принятием Федерального закона от 1 июля 2010 года № 133-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В пояснительной записке к соответствующему законопроекту (№ 352503-5) говорится, что предлагаемые им изменения «позволят определить единообразный подход к заверению списков кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам при проведении выборов в субъектах Российской Федерации, унифицировать соответствующие процедуры, а также установить единые основания для отказа в заверении списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам», а также что принятие предложенного закона «позволит обеспечить равенство прав кандидатов, выдвигаемых избирательными объединениями единым списком по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, а также в составе списка кандидатов по единому избирательному округу вне зависимости от территории проведения выборов». О необходимости установления единообразного регулирования по этому вопросу говорилось и в ходе обсуждения законопроекта в первом чтении (стенограмма пленарного заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12 мая 2010 года).
Между тем данные материалы не содержат объяснения самой идеи, лежащей в основе введенного принятым Федеральным законом механизма выдвижения и заверения списка кандидатов политической партии по одномандатным (многомандатным) избирательным округам. Это затрудняет цель принятия соответствующих норм, тем более что действовавшее на тот момент законодательство (прежде всего - Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») не препятствовало выдвижению кандидатов от политических партий в избирательных округах через соответствующие окружные избирательные комиссии. Более того, принятое регулирование вообще не содержит единого нормативного решения по затронутому вопросу для выборов, проводимых на уровне субъектов Российской Федерации: согласно пункту 11 статьи 35 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выдвижение избирательным объединением кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком только может (не обязательно!) быть предусмотрено законом субъекта Российской Федерации.
Что касается выборов депутатов Государственной Думы, на которых такой механизм выдвижения кандидатов предусмотрен в императивном порядке (статьи 40 и 42 Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), то в этом случае он может быть объяснен стремлением законодателя - с учетом общефедерального масштаба этих выборов и того обстоятельства, что политические партии осуществляют свою деятельность на всей территории Российской Федерации (статья 5 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»), - централизовать и унифицировать порядок выдвижения кандидатов от политических партий, «замкнув» соответствующие процедуры на уровне Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации, которая на основании пунктов 1 и 2 статьи 27 Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы организует подготовку и проведение выборов, руководит деятельностью всех других избирательных комиссий, а также осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан, обеспечивает единообразное применение этого Федерального закона.
Такое состояние законодательного регулирования по вопросу о заверении списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, не позволяет сформулировать ясное обоснование необходимости внедрения этого механизма. Сочетание императивности его применения на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации со свободой усмотрения законодателя в субъектах Российской Федерации при решении вопроса о его введении на региональных выборах свидетельствует о непоследовательности федерального законодателя в данном вопросе, поскольку не представляется возможным выявить и сформулировать разумные причины, почему на региональных выборах этот механизм не обязателен и не рассматривается, таким образом, как одна из основных гарантий избирательных прав, подлежащая закреплению на уровне федерального закона в качестве обязательного элемента регулирования выборов.
При этом порядок, предусматривающий выдвижение политической партией списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, сам по себе он не вызывает вопросов с точки зрения его соответствия Конституции Российской Федерации, поскольку не создает непреодолимых препятствий для реализации политическими партиями их прерогатив как особых, по существу - ключевых участников избирательного процесса, не ограничивает пассивное избирательное право граждан, включаемых в списки кандидатов от политических партий, и вообще не затрагивает активное избирательное право.
3. По вопросам о том, чем обусловлена необходимость отказа в заверении всего списка кандидатов, выдвинутых политической партией в одномандатных избирательных округах, предполагающая невозможность дальнейшего участия в выборах депутатов Государственной Думы даже тех кандидатов, которые выдвинуты с соблюдением требований закона, и отвечает ли оспариваемое законоположение вытекающему из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации требованию соразмерности (пропорциональности) ограничения прав и свобод граждан, принимая во внимание то обстоятельство, что устранение последствий нарушения порядка выдвижения списка кандидатов по одномандатным избирательным округам может быть достигнуто посредством исключения из такого списка только тех кандидатов, которые выдвинуты с нарушением требования части 2 статьи 40 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
Как следует из сопоставления статьи 40 и части 10 статьи 42 Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», характер возможных нарушений порядка выдвижения политической партией списка кандидатов по одномандатным избирательным округам может быть различным по своему значению и масштабам - от несоблюдения порядка принятия решения о выдвижении списка кандидатов (это делает, по сути, юридически ничтожным весь список целиком) до нарушений, затрагивающих только статус отдельных кандидатов или относящихся к отдельным избирательным округам. Такое частное нарушение может выражаться, например, в выдвижении в составе списка гражданина, который является членом не выдвинувшей список, а другой политической партии, что запрещено частью 8 статьи 40 названного Федерального закона, или в выдвижении в одном и том же избирательном округе двух и более кандидатов - это исключено в силу части 2 той же статьи, и именно это нарушение имело место при выдвижении списка кандидатов по одномандатным избирательным
округам (включая заявителей) от Российской партии пенсионеров за справедливость на выборах депутатов Государственной Думы седьмого созыва.
При этом основанием для отказа Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в заверении выдвинутого политической партией списка кандидатов по одномандатным избирательным округам является любое нарушение предусмотренного названным Федеральным законом порядка выдвижения такого списка, кроме: 1) несоблюдения требований о предоставлении политической партией заявлений о согласии кандидатов баллотироваться в составе списка и в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата Государственной Думы, а также сведений о доходах, имуществе, зарубежных активах и крупных расходах кандидата, его супруга и несовершеннолетних детей (часть 5 статьи 42 Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»); 2) нарушения правила, согласно которому кандидат может быть включен только в один федеральный список кандидатов, только в один список кандидатов по одномандатным избирательным округам (часть 7 той же статьи). В этих случаях кандидат, в отношении которого допущено нарушение, исключается из списка кандидатов по одномандатным избирательным округам до того, как соответствующий список будет заверен (часть 10 той же статьи).
Таким образом, нарушение положений частей 5 и 7 статьи 42 Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» влечет невозможность участия в составе списка кандидатов по одномандатным округам только тех кандидатов, в отношении которых допущены соответствующие нарушения, в то время как любое иное нарушение порядка выдвижения списка рассматривается в качестве императивного и абсолютно определенного, не допускающего альтернативы в виде более мягких мер, основания для отказа в заверении всего такого списка целиком. Подобная дифференциация
правовых последствий сходных по своим масштабам правонарушений представляется не имеющей разумного оправдания, что нарушает конституционные принципы равенства политических партий как особых субъектов избирательного процесса и равенства отдельных кандидатов как непосредственных носителей пассивных избирательных прав (части 3 и 4 статьи 13, части 1 и 2 статьи 19, часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации).
Кроме того, как уже отмечалось, участие политических партий в выборах в качестве коллективных субъектов избирательного процесса лишь обеспечивает реализацию индивидуального по своему характеру пассивного избирательного права граждан. В составе списка кандидатов от политической партии по одномандатным избирательным округам может насчитываться до 225 кандидатов (часть 2 статьи 3 Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). С учетом этого решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об отказе в заверении всего списка кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатным избирательным округам в случае, если основанием для отказа послужили нарушения установленного порядка выдвижения только отдельных кандидатов в составе данного списка, будучи мерой ответственности, является явно несоразмерным характеру и степени таких нарушений. Между тем по смыслу правовых позиций, ранее сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации (постановления от 15 июля 1999 года № 11-П, от 19 марта 2003 года № 3-П, от 13 июля 2010 года № 15-П, от 17 января 2013 года № 1-П, от 29 ноября 2016 года № 26-П, от 10 февраля 2017 года № 2-П и др.), при нормативном регулировании оснований, условий и сроков привлечения к юридической ответственности следует учитывать, что:
использование различных видов юридической ответственности должно согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношени-
ях с физическими и юридическими лицами как субъектами ответственности;
закрепляя и изменяя составы правонарушений и меры ответственности за их совершение, федеральный законодатель связан вытекающими из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации критериями необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям, а также обязан соблюдать гарантированное статьей 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом, означающее, что любое правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть правовые последствия своих действий (бездействия);
конституционные требования справедливости и гуманизма предопределяют необходимость дифференциации юридической ответственности в зависимости от существенных обстоятельств, влияющих на выбор той или иной меры государственного принуждения, а потому, предусматривая для совершивших правонарушение лиц конкретный вид юридической ответственности, федеральный законодатель обязан соотносить его с характером правонарушения, опасностью для находящихся под охраной закона ценностей, личностью и степенью вины правонарушителя, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий тому вреду, который причинен в результате правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс прав привлекаемого к ответственности гражданина и публичного интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от противоправных посягательств;
виды юридической ответственности и сопутствующие им наказания должны обладать разумным сдерживающим потенциалом, достаточным для соблюдения соответствующих запретов (ограничений); в противном случае их применение не будет отвечать предназначению государственного принуждения, которое,
по смыслу статей 1 (часть 1), 2, 17 (часть 3),
18 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, заключается, главным образом, в превентивном использовании присущих ему юридических средств для защиты прав и свобод человека и гражданина, иных конституционно признаваемых ценностей гражданского общества и правового государства.
Сходной логикой Конституционный Суд Российской Федерации руководствовался, признавая не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3),
19 (части 1 и 2), 30 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), положение пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам, указанным в пункте 16 данной статьи), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказывает в регистрации федерального списка кандидатов либо отменяет ее. В постановлении от 25 апреля 2000 года № 7-П по этому делу (абзацы третий - пятый пункта 4 и пункт 6 мотивировочной части) Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что от того, выбывают или остаются в заверенном федеральном списке кандидаты, занимавшие в нем первые три места, зависит возможность реализации пассивного избирательного права другими кандидатами из этого федерального списка, а также возможность для граждан при осуществлении активного избирательного права отдать свой голос за кандидатов данного избирательного объединения, избирательного блока, цели и программа которого наиболее адекватно отражают их убеждения и интересы. Следовательно, отказ в регистрации федерального списка кандидатов по таким основаниям связан с ограничением избирательных прав граждан. Принцип равного избирательного права на данной стадии избирательного процесса предполагает юридическое равенство, равный правовой
статус кандидатов, включенных в заверенный (зарегистрированный) федеральный список, независимо от того, какое место они в нем занимают. Однако правовые последствия, предусмотренные положением пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», нарушают этот принцип, поскольку выбытие кандидата, занимающего одно из трех первых мест в общефедеральной части заверенного федерального списка, в отличие от выбытия кандидатов, занимающих в списке другие места, влечет за собой отказ в регистрации всего списка кандидатов или ее отмену. Вместе с тем из принципа свободных выборов, предполагающего, по смыслу статей 3 (часть 3) и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, что участие гражданина в выборах как в качестве избирателя, так и в качестве кандидата в депутаты является свободным и добровольным, из принципа равенства при осуществлении избирательных прав и индивидуального характера пассивного избирательного права следует, что отказ от участия в выборах кандидата в депутаты, занимающего одно из первых трех мест в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов, а равно исключение его из списка по инициативе избирательного объединения, избирательного блока или по инициативе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации не могут рассматриваться как основания для ограничения пассивного избирательного права других кандидатов, входящих в список. Отказу в регистрации федерального списка кандидатов или ее отмене в данном случае фактически придается характер меры ответственности, возлагаемой на избирательное объединение, избирательный блок и кандидатов, состоящих в списке. Между тем меры юридической ответственности могут устанавливаться федеральным законодателем лишь за нарушения избирательного законодательства участниками избирательного процесса, должны быть соразмерны деянию, с которым закон связывает их применение, и не должны приводить к неправомерному ограничению прав и свобод граждан. Однако на ос-
новании оспариваемой нормы в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части федерального списка, такая мера, как отказ в регистрации этого списка кандидатов или ее отмена, применяется по отношению к другим кандидатам, включенным в федеральный список, и к избирательному объединению, избирательному блоку в целом при отсутствии с их стороны каких-либо нарушений, что не согласуется с общепризнанными принципами юридической ответственности, включая общеправовой принцип справедливости, и недопустимо в правовом государстве (статья 1 Конституции Российской Федерации).
Подходы Конституционного Суда Российской Федерации к соотношению мер конституционно-правовой ответственности политической партии с пассивным избирательным правом отдельных кандидатов, выдвинутых этой партией в составе ее списка кандидатов, изложенные в постановлении от 25 апреля 2000 года № 7-П, полностью применимы к оценке конституционности положений части 2 статьи 40, частей 10 и 11 статьи 42 Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», оспариваемых заявителями по анализируемому делу.
4. По вопросу о том, затрагивает ли решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об отказе политической партии в заверении списка кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатным избирательным округам пассивное избирательное право включенных в него граждан; почему кандидаты, реализация пассивного избирательного права которых блокируется отказом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в заверении соответствующего партийного списка кандидатов по одномандатным избирательным округам, не вправе самостоятельно обжаловать в суде такой отказ; и как статья 239 (часть 10) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации соотносится с гарантированной Конституцией Российской Федерации (ста-
тья 46, часть 1) каждому судебной защитой его прав и свобод
Часть 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает исчерпывающий перечень субъектов, наделенных правом оспаривать посредством подачи административного искового заявления решения избирательной комиссии об отказе в заверении списка кандидатов. Кандидат в составе списка кандидатов от политической партии, в отношении которой принято такое решение, в этот круг не входит. Между тем представляется очевидным, что правовые последствия решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об отказе в заверении списка кандидатов политической партии по одномандатным избирательным округам при проведении выборов в Государственную Думу отражаются не столько на статусе самой политической партии (она в таком случае не лишается возможности участвовать в этих выборах через свой же федеральный список кандидатов), сколько на конкретных кандидатах, выдвинутых этой партией в составе списка по одномандатным округам, притом что нарушения, служащие основаниями для отказа в заверении списка, совершаются не ими, а партией.
Следует особо отметить, что правовые статусы кандидата в депутаты Государственной Думы, выдвинутого политической партией в составе федерального списка кандидатов, и кандидата в депутаты Государственной Думы, выдвинутого политической партией в составе списка кандидатов по одномандатным округам, не тождественны. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной, в том числе, в абзацах девятом - десятом пункта 3 мотивировочной части его постановления от 9 ноября 2009 года № 16-П, в соответствии с пунктами 6 и 8 статьи 63 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при проведении голосования за списки кандидатов в бюллетене размещаются краткие наименования избирательных объединений, а также фамилии, имена, отчества не менее чем первых трех кандидатов из списка и (или) его соот-
ветствующей региональной части и эмблемы избирательных объединений, и единственный знак, фиксирующий его волеизъявление, избиратель ставит рядом с наименованием избирательного объединения; тем самым граждане, реализуя свое активное избирательное право, голосуют не за конкретных кандидатов, внесенных в список, выдвинутый избирательным объединением - политической партией, а за весь этот список, т. е., по существу, отдают голоса за соответствующую политическую партию, ее политический курс и предвыборную программу; из этого следует, что право политической партии как избирательного объединения выдвигать список кандидатов в депутаты предполагает и возможность самостоятельно (в установленных законом пределах) вносить изменения в этот список путем исключения из него отдельных кандидатов, в том числе не по вынуждающим обстоятельствам. В таких условиях самостоятельное значение пассивного избирательного права кандидата, включенного в федеральный список кандидатов от политической партии, в целом менее выражено, чем в отношении кандидата, выдвинутого политической партией в составе списка кандидатов по одномандатным округам, где организация голосования предполагает, что избиратели осуществляют свое волеизъявление непосредственно в отношении конкретных кандидатов (хотя принадлежность их к тем или иным политическим партиям может иметь при этом существенное значение).
Сходный вопрос рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации при проверке конституционности взаимосвязанных положений части первой статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на основании которых решается вопрос о судебной защите избирательных прав по заявлениям избирателей, наблюдателей от политических партий, а
28
также региональных отделений политических партий, поданным в связи с предполагаемыми нарушениями избирательного законодательства, допущенными при установлении итогов голосования, определении результатов выборов. Признавая эти положения не соответствующими Конституции Российской Федерации в той части, в какой они исключают для граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, возможность обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 22 апреля 2013 года № 8-П исходил из того, что конституционное право на судебную защиту, будучи универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, выполняет обеспечительно-восстановитель-ную функцию в отношении всех других конституционных прав и свобод и в этом качестве служит важнейшей гарантией избирательных прав граждан. Соответственно, федеральный законодатель, обладающий определенной свободой усмотрения при создании конкретных процессуальных механизмов судебной защиты избирательных прав (включая установление форм ее реализации, круга субъектов и оснований для обращения в суд и т. п.), должен исходить из особенностей их конституционной природы, с тем чтобы вводимые им способы судебной защиты обеспечивали эффективную возможность принудительной реализации заявленных материально-правовых требований, вытекающих из избирательных правоотношений, восстановление нарушенных прав участников избирательного процесса.
Изложенный подход справедлив и в отношении взаимосвязанных положений пунктов 2 и 3 части 1 статьи 128, части 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, конституционность которых проверяется в рассматриваемом деле и которые послужили нормативным основанием для отказа в принятии административного искового заявления граждан И.Л. Трунова и М.В. Юревича об оспаривании постановления
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 19 июля 2016 года об отказе в заверении списка кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатным избирательным округам от Российской партии пенсионеров за справедливость.
5. Выводы
Исходя из изложенного, приходим к следующим выводам:
1) взаимосвязанные положения части 2 статьи 40 и частей 10 и 11 статьи 42 Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2), 55 (части 2 и 3), поскольку допускают отказ в заверении Центральной избирательной комиссией Российской Федерации списка кандидатов по одномандатным избирательным округам, выдвинутого политической партией при проведении выборов в Государственную Думу, в случае таких нарушений порядка выдвижения соответствующего списка, которые затрагивают лишь отдельных включенных в него кандидатов и не ставят под сомнение правомерность выдвижения данного списка в целом;
2) взаимосвязанные положения пунктов 2 и 3 части 1 статьи 128, части 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 56 (часть 3), поскольку исключают для кандидатов, включенных политической партией в состав выдвинутого ею списка по одномандатным избирательным округам при проведении выборов в Государственную Думу, возможность обжаловать в Верховный Суд Российской Федерации решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об отказе в заверении списка кандидатов по одномандатным избирательным округам.
В.В. Игнатенко,
доктор юридических наук, профессор
А.А. Петров,
кандидат юридических наук
