CC BY
43Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ГЛЕБОВА Юлия Ивановна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Оренбургского государственного аграрного университета. E-mail: grichaeva@mail.ru
Краткая аннотация: Важной формой участия граждан в управлении обществом и государством является их обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В статье автор рассматривает конституционно-правовые основы права граждан на обращение, выявляет некоторые проблемы правового регулирования и формулирует предложения по совершенствованию законодательства в обозначенной сфере.
Abstract: An important form of citizen participation in the management of society and the state is their appeal to state and local government bodies. In the article, the author examines the constitutional legal basis of the right of citizens to appeal, reveals some problems of legal regulation and formulates proposals for improving the legal regulation in the designated area.
Ключевые слова: Обращение, порядок рассмотрения, жалоба, заявление, предложение, запрос, электронный документ, бессистемно.
Keywords: Appeal, order of consideration, complaint, statement, proposal, request, electronic document, unsystematic.
Важной формой участия граждан в управлении обществом и государством является их обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 33 Конституции РФ закрепляет право петиций (обращений) в качестве самостоятельного конституционного права граждан Российской Федерации с целью наиболее полного удовлетворения их интересов, совершенствования работы федеральных и местных органов, обеспечения двусторонней связи между государством и населением.
Конституционно-правовое регулирование права на обращение в Российской Федерации сообразовывается с общепризнанными принципами и нормами международного права [1]. Имплементация последних повлекла разделение российского законодательства в сфере обращений граждан на две относительно самостоятельные формы: судебную и внесудебную (досудебную или административную), что непосредственно отражено в ст. 33 и ст. 46 Конституции РФ.
Раскрытие содержания правоотношений, связанных с предоставлением гражданину закрепленного за ним действующей Конституцией права на обращение, требовало принятия посвященного этому федерального закона. Однако его разработка затянулась на долгие годы, и на территории России продолжал действовать Указ Президиума Верховно-
го Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 17. Ст. 143), в той мере, в какой его положения не противоречили Конституции РФ [2] (в настоящее время не действует). 2 мая 2006 г. принят Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (с изменениями от 27 декабря 2018 г.), (СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060). Сферой регулирования данного ФЗ являются правоотношения, связанные с реализацией гражданином России конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также установление порядка рассмотрения обращений граждан этими органами и должностными лицами.
Важно заметить, что Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П взаимосвязанные положения части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 настоящего Федерального закона признаны не противоречащими Конституции РФ, ее статьям 19 (часть 1), 30, 33, 45, 55 (часть 3) и 76, в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей на практике неоднозначное их истолкование и, соответственно, возможность произвольного применения, - препятствуют распространению положений настоящего Федерального закона на отношения, связанные с рас-
смотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями, в том числе введению законом субъекта РФ положений о возможности рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями.
Помимо Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в России действует более ста федеральных законов и множество подзаконных актов, в той или иной мере регламентирующих порядок подачи и рассмотрения обращений. Проблема законодательства об обращениях заключается не в обилии актов, регламентирующих право на обращение, а в отсутствии их системы.
Можно назвать некоторые.
Федеральные конституционные законы: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с последними изменениями от 29 июля 2018 г.) - ходатайство о разрешении дела без проведения слушания и об оглашении материалов дела (ст. 47.1 и ст. 65), жалобы на нарушение законом конституционных прав и свобод (ст. 97); Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года № 1 -ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» - жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления (ст. 16), жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 15) и др.
Также к системе нормативно-правовых актов конституционного права на обращение следует отнести все федеральные процессуальные кодексы (ГПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ).
И Федеральные законы: от 04.04.2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», от 21.11.2011 года № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», от 25.07.2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 09.02.2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации», от 19.06.2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и т.д.
В данной связи для нормативно-правового регулирования конституционного права на обращение особенное значение имеет Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». К сожалению, универсальность названного закона имеет негативный отпечаток, связанный с проблематичностью отражения в одном правовом акте столь объемной и сложной структуры общественных отношений. В ч. 2 ст. 1 указано, что порядок регулирования обращений распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Такой подход нельзя считать достаточно обоснованным, поскольку, согласно ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», он указан как «скелетный закон» и должен устанавливать общие принципы и стандарты работы с обращениями, обладать императивностью и авторитетом.
Во многом настоящая ситуация предопределена следующими факторами: отсутствием легального определения термина «обращение»; обширностью предмета правового регулирования права на обращение; особенностью адресата обращения (например, обращение за бесплатной юридической помощью к физическим и юридическим лицами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи); наличием специального статуса инициатора обращения (например, заявления инвесторов на рынке ценных бумаг, запрос общественной палаты, обращения подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей; наличием определенного юридического состояния (обращения о нарушении закона, поступившие в период избирательной компании) и т. д., подпадающих под смежное правовое регулирование различных законов.
Проблематичным является не столько факт дробления предмета обращения, сколько сопутствующие этому изменения процедуры его подачи и рассмотрения. Ярким примером данного противоречия выступают положения Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», устанавливающие специфическую разновидность обра-
щения - запрос Общественной палаты Российской Федерации, предмет которого законодателем не уточнен, что позволяет толковать его расширительно. При этом, в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой, адресат обязан давать ответ не позднее чем через четырнадцать дней. Ответ должен быть подписан исключительно тем должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, исполняющим его обязанности.
Особенно остро проблематика смежного правового регулирования права на обращение проявляется в сфере подачи жалобы и процедуры обжалования, связанной с установлением специальных процедур в связи с особенностями правового статуса субъекта, действия и решения которого обжалуются: жалоба на решение или действие (бездействие) органа, предоставляющего государственную (муниципальную) услугу[3]; жалоба на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; на постановление судебного пристава-исполнителя; на действия судебного пристава-исполнителя [4] и др.
Еще одной существенной проблемой является широкий спектр разновидностей обращений в федеральном законодательстве. Например, в процессуальных кодексах вводятся дополнительные виды обращений, иные сроки их рассмотрения и т. д., не согласующиеся с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а именно: отзывы на исковое заявление (ст. 131 АПК) РФ; возражения на жалобу (ст. 389.7 УПК РФ); апелляционная жалоба (ст.ст. 320, 321, 322 ГПК РФ, ст. 181 АПК РФ, ст. 389.6 УПК РФ) и др. Это вполне допустимо в силу специфики судебной деятельности.
При этом отметим, что перечень видов обращений, изложенных в ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», является закрытым: предложения, заявления, жалобы.
Теоретически иные волеизъявления граждан в адрес органов власти обращениями не являются, что не соответствует ни сложившейся практике, ни российскому законодательству.
Имеются также нелогичные примеры создания отдельных видов внесудебных обращений, не от-
раженных в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», относящиеся к отрасли конституционного права:
- запрос информации (п. 4 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления») [5];
- ходатайство (ст. 32.4 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).
Не вполне прав Ю. Н. Алистратов, который писал о ходатайстве следующее: «Развитие таких институтов, как институт беженцев и вынужденных переселенцев, институт политического убежища настоятельно потребует нормативно-правового регулирования этой специфической формы обращений гра-ждан»[6].
Указанные виды обращений лишь перегружают законодательную систему обращений, вполне могут именоваться заявлением и подлежать рассмотрению в ускоренном порядке;
- петиция (в федеральном законодательстве упоминается единожды: в ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (СЗ РФ. 2002 . N 2. Ст. 133), где декларируется возможность общественных объединений организовать сбор подписей под петициями).
В Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 6 февраля 2019 г.) (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822), содержатся еще две разновидности волеизъявлений: правотворческая инициатива (ст. 26) и публичные слушания (ст. 28). Органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно урегулировать данные виды обращений в соответствующих подзаконных актах. Анализ последних позволяет констатировать, что зачастую устанавливаются повышенные требования к форме таких обращений (например, наличие обязательных приложений к обращению; специальная форма предложения граждан) и др.
Местные представительные органы используют делегированное правотворчество в области отдельных видов обращений граждан, зачастую самостоятельно устанавливая дополнительные требования к форме обращений, которые могут существенно отличаться от положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Россий-
ской Федерации», что, скорее, затрудняет реализацию права на волеизъявление граждан, нежели достаточным образом обеспечивает его.
Приведенные примеры демонстрируют следующее. Чтобы обеспечить систематическое толкование нормативно-правовых актов об обращениях граждан, требуется привести отдельные законодательные акты в соответствии со «стандартами», указанными в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Пробелы федерального законодательства необходимо устранять путем придания правотворческой инициативе граждан и публичным слушаниям статуса разновидностей обращений и дополнения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Следует также отметить, что ведомственные акты органов исполнительной власти во многом дублируют нормы Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Однако из системного анализа ведомственных актов органов исполнительной власти удалось вывести закономерности регулирования отдельных аспектов работы с обращениями физических и юридических лиц, отличающихся от Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Например, сроки рассмотрения обращений.
В органах исполнительной власти работа с обращениями в целом ведется в пределах установленного Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» тридцатидневного срока. Встречаются частные случаи сокращенных сроков рассмотрения отдельных видов обращений. Так, в Инструкции о работе с обращениями граждан и приеме посетителей в представительстве министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации указано: «Обращения граждан, требующие изучения и проверки, рассматриваются в срок до одного месяца, остальные - в 15-дневный срок со дня их поступления».
Наличие более сокращенного срока рассмотрения обращений в отдельных ведомствах не противоречит нормам Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и не умаляет права адресата рассмотреть обращение в течение 30 дней.
Полагаем, дробление предмета конституци-
онного права на обращение в ведомственных подзаконных актах представляется допустимым, поскольку связано с различной компетенцией органов исполнительной власти. В целом ведомственное нормативно-правовое регулирование права на обращение в органах исполнительной власти является прогрессивным. Опережающее нормотворчество органов исполнительной власти может быть актуально для законодательного регулирования права на обращение в части:
- установления возможности рассмотрения обращения в сокращенные сроки (в случаях, не терпящих отлагательств);
- регламентации работы с нетрадиционными обращениями, например, содержащими аудиозаписи и (или) видеозаписи, ссылку (гиперссылку) на контент интернет-сайтов, являющихся хранилищем файлов аудиозаписей и видеозаписей, иных информационных файлов [7];
- возможность осуществления личного приема по предварительной записи;
- дополнение существующих видов конституционной ответственности за злоупотребление правом на обращение следующим: «Отказ в личном приеме, либо его прекращение, в случае грубого, агрессивного поведения гражданина с признаками алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, с записью в учетной форме» [8].
Заметим, что в условиях динамичного развития общественных отношений, обеспечивающих возможности эффективного взаимодействия граждан и государства с использованием телекоммуникационной сети Интернет, вызывает особый научный интерес изучение реализации конституционного права на обращение в правовом регулировании предоставления доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и предоставления государственных услуг, так как именно эти правоотношения составляют основу современной «электронной демократии» и способствуют развитию информационного общества в Российской Федерации.
Остановимся на одном из аспектов.
Срок рассмотрения письменного обращения, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
Письменное обращение, поступившее выс-
шему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и содержащее информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, рассматривается в течение 20 дней со дня регистрации письменного обращения (Ст. 12 . Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).
Как мы видим, указанная норма регулирует только срок рассмотрения письменного обращения, поступившего в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
Между тем, сроки рассмотрения обращений, направленных в форме электронных документов, остаются неурегулированными. По аналогии рассмотрение таких обращений также осуществляется в течение 30 дней.
В связи с этим предлагаем установить единый срок рассмотрения обращений граждан. Для этого исключить из ст. 12 указанного закона слово «письменное», что позволит установить обязательный срок рассмотрения, как для письменных обра-
Библиография:
щений, так и для обращений, поступивших в форме «электронного документа».
Думается, внесение данного изменения позволит сократить необоснованные задержки рассмотрения обращений граждан, поступающих в государственные органы, органы местного самоуправления или должностным лицам, в форме электронных документов.
Срок рассмотрения госорганами обращений граждан предлагаем также сократить до 20 и 10 дней соответственно, что также повысит оперативность рассмотрения обращений.
Обобщая вышеизложенное, отметим, что законодательство об обращениях граждан развивается достаточно стихийно и бессистемно, что неизбежно приводит к коллизиям, пробелам и дублированию правового регулирования данного права.
Отмечая высокую значимость Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» как ключевого акта в системе нормативно-правового регулирования права на обращение, приходится все же констатировать наличие в нем множества концептуальных и технических изъянов, совокупность которых препятствует развитию правоотношений в рассматриваемой сфере.
1. Григорьев, М. А. Теоретические осЬюЬЫ конституционного права граждан на информацию в Российской Федерации // Бизнес в законе. 2008. № 4. С.185-186.
2. 1. Герба, В. А. О качестве государственных услуг // Вестник ХГАЭП. 2010. №4. С. 49-50
3. Завода, Е. А. Агентство по страхованию вкладов как юридическое лицо публичного права // Банковское право. 2008. № 6. С.10-15.
4. Иоффе О. С. Обязательственное право / О. С. Иоффе. М.: Юрид. Лит, 1975. 880 с.
5. Крусс В. И. Публичные услуги в контексте российской конституционализации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. 59-70
6. Кутафин, О. Е. Конституционное право России: учебник. 5-е изд., перераб. и доп. / О. Е. Кутафин. М.: Проспект, 2014. 585 с.
7. Малиновский, А. А. Злоупотребление субъективным правом (теоретикоправовое исследование) / А.А.Малиновсий М.: Юрлитинформ, 2007. - 352 с.
8. Майоров, С. А. К вопросу о реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 1. С.334-335.
