CC BY
68
И.С. Назарова
Назарова Ирина Сергеевна — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России
Конституционное оформление представительной функции законодательных органов власти (легислатур) в конституционном законодательстве современных государств:
Представительный характер законодательной власти — это ее конституирующий, сущностный компонент. Из представительной природы органа законодательной власти вытекают по меньшей мере два постулата, которые составляют основу всякой законодательной власти: во-первых, продукт законодательной деятельности является производным от характера, природы законодательного органа; во-вторых, принять и ввести в правовую систему представительный (социально адекватный) по своим свойствам закон парламент может в том случае, если он по своей сущности является истинно представительным органом государственной власти.
Представительный характер законодательной власти проистекает из народного суверенитета как важнейшей основы современного конституционного строя. Из самой сути народного суверенитета проистекает идея служения государства (аппарата государства) интересам общества и отдельной личности, или всеобщим интересам. При этом народный суверенитет реализуется как непосредственно самим сувереном, так и в опосредованной форме через институты представительной демократии, среди которых главное место отводится общенациональному законодательному органу государственной власти. Правильно замечено, что из закрепленного в частях 1 и 2 статьи 3 Конституции РФ принципа народного суверенитета «все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной судебной) в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю»1. С этой точки зрения именно представительные учреждения власти способны наиболее полно отобразить сочетание публичных и частных начал в принимаемых ими решениях2.
Оценивая с этих позиций федеральный законодательный орган власти, некоторые исследователи приходят к выводу, что «в аспекте всенародного представительства и вытекающего из него предназначения парламента деятельность Федерального Собрания РФ, мягко говоря, далека от совершенства. Более того, в формировании и деятельности российского парламента проявляется тревожная тенденция утраты представительской функции и вследствие этого отход от реализации принципов
Хщ/ 3
правового государства и законодательной деятельности»3.
В новейшей специальной литературе по конституционному праву и политологии не без основания указывается, что «представительная природа законодательной власти... охватывает и характеризует адекватность и полноту отражения в составе депутатов законодательного органа власти и в практике его законодательствования потребностей, интересов и воли граждан (избирателей) соответствующего государства или государственного образования...», отображается «в соответствии между социальной, профессиональной, демографической, этнической структурами общества и депутатским корпусом законодательного органа»4, что представительство есть «основа функционирования парламента, выражается в обязанности парламентариев отражать в своей деятельности общезначимые цели и интересы общественного развития»5.
Следует согласиться с тем, что при определении правового статуса законодательных органов власти действующее российское законодательство не раскрывает содержание качества представительно-
1 См.: Комментарий Конституции РФ / Под ред. Ю.В. Кудрявцева. — М., 1996. — С. 22.
2 См.: Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учебное пособие. — М., 2004.
3 Нисневич Ю.А. Законодательная деятельность: Политико-правовой анализ / Ю.А. Нисневич, В.М. Платонов, Д.Е. Слизовский. — М., 2007. — С. 59—60.
4 Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. — М., 2001. — С. 27; Максимов В.А. Представительная природа законодательной власти субъекта РФ (правовые аспекты): Авто-реф. дис... канд. юрид. наук. — М., 1997. — С. 8, 15.
5 Нисневич Ю.А. Законодательная деятельность: Политико-правовой анализ / Ю.А. Нисневич, В.М. Платонов, Д.Е. Слизовский. — М., 2007. — С. 58—59.
технико-юридический аспект
сти. Более того, формулировки Конституции РФ и федеральных законов, принятых в ее развитие, усиливают неопределенность. Так, согласно статье 94 Конституции РФ Федеральное Собрание — представительный и законодательный орган Российской Федерации. Федеральная Конституция, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Федерации используют термин «законодательные (представительные) органы государственной власти». Вопрос о том, чем вызваны использованные в Конституции РФ разночтения относительно характеристики федерального законодательного органа власти и региональных легислатур1, остается открытым. Хотя, конечно, более важным представляется то, как федеральная Конституция и законодательство субъектов РФ гарантируют представительный характер законодательной власти соответственно федерального и регионального уровней.
В этой связи в специальной литературе небезосновательно обращается внимание на то обстоятельство, что принципиальное изменение способа (не порядка) формирования Совета Федерации не потребовало даже частичного пересмотра Конституции. Установленные Федеральным законом от 3 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» способ и порядок формирования Совета Федерации с учетом изменений, внесенных в Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», не вполне согласуются с положениями статьи 94 Конституции Российской Федерации и, как замечено специалистами, не вполне соответствуют позициям Конституционного Суда РФ, сформулированным постановлениями «По делу о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ» и «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”»2. Поэтому вывод о том, что «установленный способ формирования Совета Федерации не позволяет рассматривать эту палату как структуру парламента, обладающую качеством представительности... представительную природу имеет только Государственная Ду-ма»3, отнюдь не выглядит радикальным.
Действительно, с принципом представительности должен быть согласован способ и порядок формирования Совета Федерации. Очевидно, что если одна из палат парламента формируется не избирательным корпусом или же не посредством косвенных выборов, то вполне уместен вопрос о том, может ли в этом случае обеспечиваться представительство интересов социальной общности соответствующих территориальных образований? Словом, вопрос о том, приближает ли такой порядок формирования Совета Федерации или отдаляет от истинно представительного органа власти, соответствует ли он конституционной формуле о том, что Федеральное Собрание — представительный и законодательный орган РФ, остается открытым. Очевидно, что если строго следовать норме (букве и духу) Конституции РФ, соответствующей ей правовой позиции Конституционного Суда, выраженной в постановлении «По делу о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации»4, а также в постановлении «По делу о проверке кон-
1 Соответственно в теоретической литературе понятия «законодательный» и «представительный» в преломлении к региональным органам законодательной власти трактуются противоречиво. Так, отмечается, что законодательные органы государственной власти — органы, относящиеся к законодательной ветви власти и одновременно представительных органов, приобретающих полномочия в результате свободно выражаемой воли народа и представляющих его интересы. Как видно, автор отдает предпочтение термину «законодательный» (см.: Матвеева О.В. Законотворчество законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — СПб., 2004; Симонова Н.В. Взаимодействие органов публичной власти на территории приграничного субъекта Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты (на анализе материалов Западного регионального пограничного управления ФСБ РФ): Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Волгоград, 2003).
Иные исследователи исходят из того, что в определении, содержащемся в Федеральном законе «Об общих принципах формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», термины «законодательные» и «представительные» используются в качестве синонимов (Мириджа-нян Д. М. Кон ституци он но-правовой статус законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Ставрополь, 2004). Думается, что такая интерпретация законодательной нормы по меньшей мере спорна и что используемой терминологией законодатель специально оттеняет представительный характер региональной легислатуры.
2 См.: Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 6. — Ст. 1451; постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 48. — Ст. 5969.
3 Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. — М., 2001. — С. 33. Правильно обращено внимание и на то обстоятельство, что определенные основания для такого рода выводов предоставила Конституция РФ, где в пункте 7 заключительных и переходных положений содержалось указание на выборный характер Совета Федерации первого созыва в течение первых двух лет действия Конституции.
4 Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 6. — Ст. 1451
ституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”»1, то действующий порядок формирования Совета Федерации данному требованию не отвечает. Квалификация Федерального Собрания — парламента России как представительного и законодательного органа РФ (ст. 94 Конституции РФ) означает, что каждой из палат Федерального Собрания должен соответствовать представительный способ формирования2. В то же время вступивший в силу в 2011 году новый порядок формирования Совета Федерации, в соответствии с которым в палате будут представлены парламентарии, прошедшие через федеральные, региональные или муниципальные выборы, действительно усиливает представительный характер парламента.
Устройство парламента, способ формирования его состава находится в прямой связи с характером и результатами осуществляемой им законодательной деятельности. С этой точки зрения представляется чрезмерно оптимистичным сформулированный в политологической литературе общий вывод о том, что «российский парламент и его аппарат уже овладели технологиями демократических процедур законотворческой деятельности на достаточно высоком профессиональном уровне. Сложившийся алгоритм законодательного процесса позволяет работать достаточно плодотворно»3. Не случайно авторы цитируемых строк в этой же работе упущениями в деятельности парламента считают «отсутствие стратегии законодательной деятельности, неравномерность и несогласованность законодательных инициатив различных субъектов; внесение гораздо большего количества законопроектов, чем его могут рассмотреть депутаты и пр.»4. Наверное, это правильно. Хотя отмеченное касается преимущественно организационно-технической стороны проблемы и не затрагивает главного — качества работы законодательной деятельности в его общесоциальном измерении.
В связи с отмеченным актуальным, как представляется, является изучение конституционноправового опыта зарубежных стран и, в частности, технико-юридических способов и форм конституи-рования представительного характера парламента.
Во всех, можно сказать, без исключения национальных основных законах (а равно в конституционных соглашениях, или обычаях, тех стран, где нет писаной конституции) закрепляется статусная характеристика законодательного органа, в которой либо прямо указывается на представительный характер легислатуры, либо это непосредственно вытекает из смысла конституционного установления.
При этом конституции некоторых стран детально описывают роль и место высших представительных органов власти в государственном механизме, их взаимосвязь с конституционным принципом народного суверенитета.
Так, Конституция Лаосской Народно-Демократической Республики (ст. 52) устанавливает, что Национальное собрание (парламент страны) представляет права и интересы многонационального народа, является законодательным органом, обладающим правом принимать решения по основным вопросам жизни страны, осуществлять надзор и контроль над деятельностью административных органов, народных судов и органов государственной прокуратуры5.
Конституция Монгольской Народной Республики от 13 января 1992 года (с изм. от 24 декабря 1999 г. и 14 декабря 2000 г.) в статье 31 подчеркивает, что в Монголии государственная власть принадлежит ее народу. Народ Монголии осуществляет ее путем прямого участия в государственных делах, а также посредством избранных им представительных органов государственной власти. В статье 20 Конституции констатируется, что «Великий государственный хурал Монголии является высшим органом государственной власти и законодательная власть принадлежит только Великому государственному хуралу»6. Согласно Конституции Великий государственный хурал избирает Президента (ч. 4 ст. 30), который несет ответственность перед Великим государственным хуралом (ст. 35)7.
Конституция Исламской Республики Афганистан, введенная в действие Указом Главы Переходного Исламского Государства от 27 января 2004 года, в статье 4 закрепила положение о принадлежности национального суверенитета в Афганистане народу, «который реализует его непосредственно или через своих представителей», избираемых в Народный совет. Каждый член Народного совета, отдавая свой голос, исходит из высших интересов всего народа Афганистана8.
Нередко национальные конституции содержат указания относительно осуществляемых высшими представительными органами государства функций. Так, согласно статье 72 Конституции Словацкой
1 Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 48. — Ст. 5969.
2 Справедливости ради надо отметить, что среди политиков и конституционалистов понимание реформирования Совета Федерации в указанном направлении, можно сказать, достигнуто.
3 Политическая социология: Учебник для вузов / Под ред. Ж.Т. Тощенко. — М., 2002. — С. 361 —362.
4 Там же. — С. 362—369.
5 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 2: Средняя Азия и Индостан. — С. 312.
6 Там же. — С. 502—509.
7 Там же. — С. 513.
8 Там же. — С. 17.
Республики Национальный совет Словацкой Республики является единственным органом Словацкой Республики, принимающим Конституцию и законы1.
По Конституции Хорватии (ст. 70) Хорватский государственный сабор является представительным органом граждан и носителем законодательной власти в Республике Хорватия.
Статья 66 Конституции Испании устанавливает, что Генеральные кортесы представляют испанский народ (ч. 1), осуществляют законодательную власть государства, принимают бюджет, контролируют деятельность правительства и, кроме того, обладают иными полномочиями (ч. 2 т. 66).
В соответствии с Конституцией Туркменистана (ст. 59) Меджлис Туркменистана (парламент) является высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть2.
Конституция Кыргызской Республики, одобренная на референдуме 27 июня 2010 года, в статье 3 устанавливает, что государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципах: верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемыми Жогорку Кенешем и Президентом. По Конституции Жогорку Кенеш — парламент Кыргызской Республики — является высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть и контрольные функции (ст. 70)3.
Пожалуй, одной из наиболее колоритных и часто встречающихся в конституционных текстах стран развитой демократии технико-юридических форм выражения представительной природы парламента является конституционно детальное урегулирование порядка его формирования. Данное обстоятельство получает специальное отражение в большинстве конституций зарубежных государств. В этой связи в основных законах получают юридическое оформление:
во-первых, конституционный способ воспроизводства законодательного органа власти, его имманентная связь с выборами и избирательными правами граждан. Статья 5 Конституции Польши устанавливает, что сейм состоит из 100 представителей народа. В сейм может быть избран каждый полноправный гражданин;
во-вторых, принципы избирательного права. Согласно статье 38 (1) Основного закона ФРГ депутаты германского бундестага избираются всеобщими, непосредственными, свободными равными и тайными выборами;
в-третьих, представительный характер депутатского мандата, его связь с народным суверенитетом. Согласно абзацу 1 статьи 38 Основного закона ФРГ депутаты германского бундестага являются представителями всего народа, не связаны поручениями и указаниями и подчиняются только своей совести (в ред. Тридцать третьего закона об изменении Основного закона (статей 29 и 39) от 23 августа 1976 г. — ВОВ1.1.Б/2381). Совершенно иначе содержание депутатского мандата определяет Конституция Сирийской Арабской Республики от 13 марта 1973 года: «Член Народного собрания представляет весь народ (ст. 52)4, понятие рабочего и крестьянина5;
в-четвертых, закрепление вида избирательной системы. Статья 18 Конституции Чешской Республики в части 2 устанавливает, что выборы в сенат осуществляются в соответствии с принципами мажоритарной избирательной системы, а часть 1 статьи 18 предусматривает, что выборы в Палату депутатов в проводятся в соответствии с принципами пропорционального представительства6;
в-пятых, определение порядка формирования избирательной инфраструктуры. Это касается:
а) порядка нарезания избирательных округов. В частности, § 25 Конституции Финляндии («Выборы в Эдускунту») детально определяет технологию нарезания избирательных округов и содержит ряд бланкетных предписаний, касающихся проведения выборов в парламент7;
б) порядка распределения мандатов в связи с проведением парламентских выборов. Так, глава 3 Формы правления — Конституции Швеции детально расписывает получение мандатов в парламент, посвятив этому 12 параграфов8.
Наиболее значимой технико-юридической формой усиления представительных свойств парламента является внесение в национальные основные законы целого ряда западноевропейских стран конституционных поправок. При этом в рассматриваемом контексте прежняя версия конституционного текста подвергается существенной коррекции. Так, согласно Тридцать третьему закону об изменении Основного закона ФРГ (ст. 29 и 39) от 23 августа 1976 года депутаты германского бундестага избираются всеобщими, непосредственными, свободными равными и тайными выборами (абз. 1
1 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 3. — С. 130.
2 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 2: Средняя Азия и Индостан. — С. 803.
3 Там же. — С. 455, 474.
4 Избранные конституции зарубежных стран: Учебное пособие / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 2011. — С. 226.
5 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 1: Западная Азия. — С. 527.
6 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 3. — С. 502.
7 См. там же. — С. 375—376.
8 См. там же. — С. 568.
ст. 38). Они являются представителями всего народа, не связаны поручениями и указаниями и подчиняются только своей совести (абз. 2 ст. 38)1.
Специально- юридическим приемом закрепления представительности парламента является определение в основном законе страны конституционного состава парламента и способа его формирования.
По Конституции Республики Словения (ч. 3 ст. 80) в Государственное собрание всегда избирается по одному депутату от итальянского и венгерского национальных сообществ2.
Статья 69 Конституции Испании подчеркивает: сенат является палатой территориального представительства (ч. 1); от каждой провинции избираются по 4 сенатора всеобщим, свободным, равным, прямым и тайным голосованием избирателей, проживающих в ней (ч. 2); в островных провинциях каждый остров или их объединение, имеющие кибильдо или островной совет, образуют избирательный округ (ч. 3); Сеута и Мелилья назначают по два сенатора (ч. 4), автономные сообщества — по одному сенатору и еще по одному от каждого миллиона населения, проживающего на их территории3.
В качестве технико-юридического приема определения состава парламента иногда используется конституционный запрет. Так, Основной закон Израиля о Кнессете от 12 февраля 1958 года в статье 76 устанавливает исчерпывающий перечень лиц, которые не могут быть кандидатами в члены Кнессета. Это: 1) президент государства; 2) два верховных раввина; 3) судья (шофет), пока он занимает эту должность; 4) судья (дайан) религиозного суда, 5) государственный контролер, 6) глава Генерального штаба Сил обороны Израиля; 7) раввины и священнослужители других религий, пока они занимают должности; 8) старшие государственные служащие и старшие военнослужащие по указанию в законе.
В странах со сложным (многоэтническим) составом населения и федеративным устройством конституционное законодательство содержит детальное перечисление способов, принципов формирования парламента.
Так, по Конституции Республики «Союз Мьянма» от 29 мая 2008 года (ст. 74) Национальное законодательное собрание состоит из двух палат: а) первая палата формируется из депутатов административных округов и населения и депутатов палаты, являющихся служащими вооруженных сил, назначенных Главнокомандующим Силами обороны; Ь) вторая палата формируется из депутатов, избираемых в равном количестве от каждого региона и штата, и депутатов — служащих вооруженных сил, назначенных Главнокомандующим Силами обороны4.
Конституционные стандарты установлены и в отношении состава региональных легислатур. Согласно статье 161 Конституции законодательное собрание региона или штата формируется из следующих лиц: а) депутатов законодательного собрания региона или штата, два из которых избираются от каждого городского поселения региона или штата; Ь) депутатов законодательного собрания региона, каждый из которых избирается от каждой национальности, численность которой, подсчитанная соответствующими органами, составляет 0,1% или более населения Союза, из оставшихся национальностей, не считая те национальности, которые уже обрели статус соответствующего региона или самоуправляемой области в данном регионе; с) депутатов законодательного собрания штата, каждый из которых избирается от каждой национальности, численность которой, подсчитанная соответствующими органами, составляет 0,1% или более населения Союза, из оставшихся национальностей, не считая те национальности, которые уже обрели статус соответствующего региона или самоуправляемой области в данном штате; Ь) депутатов-военнослужащих законодательного собрания региона или штата, назначенных Главнокомандующим Силами обороны в соответствии с законом, в количестве 1 /3 общего числа депутатов законодательного собрания, избранных в соответствии с положениями пунктов «а» и «Ь» или «а» и «с» статьи 1615.
Конституция Республики Мальдивы от 7 августа 2008 года в статье 71 «Определение состава Народного собрания» (однопалатного законодательного органа) устанавливает следующие принципы представительства от каждой административной единицы: 1) избираются по два представителя от каждой административной единицы (всего 20 административных атоллов и остров Мале), население которой составляет 5000 граждан или менее; 2) в случае, когда население, зарегистрированное в определенной административной единице, составляет более 5000 граждан, то от данной административной единицы избираются дополнительно по одному представителю на каждые 5000 граждан, в ней зарегистрированных, сверх изначальных 50006.
Конституция Федерации Малайзии от 27 августа 1957 года (ст. 46) определяет количественный состав представителей в палату представителей — двухпалатный федеральный законодательный орган
1 Избранные конституции зарубежных стран: Учебное пособие I Отв. ред. Б.Д. Страшун. — М., 2011. — С. 226.
2 Конституции государств Европы: В 3 т. I Под общ. ред. Л.Д. Окунькова. — М., 2001. — Т. 3. — С. 1ВЗ.
3 Там же. — Т. 1. — С. 345.
4 Конституции государств Дзии: В 3 т. I Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 2: Средняя Дзия и Индостан. — С. 566—567.
5 Там же. — С. 5В6.
6 Конституции государств Aзии: В 3 т. I Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 3: Дальний Восток. — С. 4В4.
власти следующим образом: в парламенте представительствуют от каждого из 13 штатов и двух федеральных территорий; закрепляет способы и количественный состав формирования Сената (ст. 45)1.
Согласно Конституции Исламской Республики Пакистан от 12 апреля 1973 года (ст. 50) Меджлис-е-шура (парламент) состоит из Президента и двух палат, называемых Национальным собранием и Сенатом. Национальное собрание состоит из 342 членов, включая места, зарезервированные для женщин и немусульман. При этом места в Национальном собрании должны быть предоставлены каждой провинции, территории племен федерального управления и столице федерации пропорционально количеству населения в соответствии с официальными данными последней предшествующей выборам переписи населения (ч. 3 ст. 51).
Несколько иной технико-юридический прием используется для определения состава верхней палаты — Сената, который состоит из 100 членов, из которых согласно статье 59: Ь) девять членов избираются от территории федерального управления в форме, предписанной президентским декретом; с) по общему списку: одна женщина и один общепризнанный специалист по праву и государственному управлению, включая улема, избираются от столицы федерации в форме, предписываемой президентским декретом; Ь) по четыре женщины должны быть избраны каждым провинциальным собранием; е) по четыре общепризнанных специалиста по праву и государственному управлению, включая улемов, должны быть избраны членами каждого провинциального собрания2.
Нетипичный способ формирования состава парламента по Конституции Республики Сингапур от 3 июня 1959 года. В статье 39 Конституции подчеркнуто, что парламент состоит: а) из избранных по избирательным округам; Ь) не более шести так называемых неизбираемых членов парламента, которые могут быть предусмотрены в законе о выборах в парламент с целью обеспечения в парламенте минимального представительства оппозиционных правительству политических партий3.
К технико-юридическим формам определения представительности парламента, безусловно, следует отнести конституционное оформление представительства политических партий в парламенте.
Так, Конституция Королевства Бутан от 18 июля 2008 года в статье 15 «Политические партии» устанавливает: политические партии должны обеспечивать, чтобы государственные интересы имели приоритет над всеми иными интересами, и с этой целью должны выдвигать программы, основанные на ценностях и ожиданиях народа и направленные на обеспечение ответственного и доброго правления. Статья 18 Конституции содержит демократическое положение, касающееся того, что оппозиционная партия должна играть конструктивную роль и следить за тем, чтобы правительство и правящая партия действовали в соответствии с положениями этой конституции, обеспечивали доброе правление и стремились защищать национальные интересы и претворять в жизнь ожидания народа4.
Отмеченный аспект получил детальное отражение в Конституции Республики Филиппины от 2 февраля 1987 года. Согласно разделу 5.2 представители, избранные по партийным спискам, должны составлять 20% от общего числа представителей, включая тех, кто идет по списку данной партии (палата представителей состоит не более чем из 250 членов). В течение трех последующих лет после ратификации настоящей Конституции половина мест, предназначенных для представителей партийных списков, должна быть заполнена назначением или избранием лиц от рабочих, крестьян, городской бедноты, туземных культурных общин, женщин, молодежи и других подобных групп, за исключением религиозных, в соответствии с законом5.
Еще одной технико-юридической формой выражения представительного характера органа законодательной власти является помещаемый в национальных конституциях текст присяги членов парламента. Так, Конституция Словацкой Республики в статье 75 закрепляет текст следующего содержания: «Клянусь своей честью и совестью в верности Словацкой Республике. Свои обязанности буду выполнять в интересах ее граждан».
Являясь единственным законодательным органом страны, парламент призван выступать тем конституционным учреждением, которое закрепляет в принимаемых им законах общие интересы, тем самым воплощая на практике присущее ему свойство представительности. При этом в структуре конституционных органов конституции некоторых стран учреждают специальные структуры, которые призваны усиливать это качество парламента, выступая, так сказать, «параллельным» парламентом. К примеру, во Франции эту задачу призван решать экономический и социальный совет, который состоит из 230 членов, формируется сроком на пять лет на корпоративной основе и включает представителей от предпринимательских организаций (72 члена), профсоюзов (69), лиц свободных профессий (3 члена), лиц, назначаемых правительством, и др.; дает по запросам правительства заключения
1 Конституции государств Азии: В 3 т./ Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 3: Дальний Восток. — С. 350—351.
2 Там же. — Т. 2: Средняя Азия и Индостан. — С. 631 —632.
3 Там же. — С. 711.
4 Там же. — С. 150, 153.
5 Там же. — Т. 3: Дальний Восток. — С. 909.
по проектам программных законов и планов экономического и социального развития, но может и привлекаться к подготовке этих проектов. Для формулирования собственного мнения по этим же законопроектам вправе направлять своего делегата для изложения позиции совета в палатах парламента1.
В Республике Словения своего рода параллельным парламентом является согласно Конституции «Государственный совет — орган представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов», который включает 40 членов: по 4 представителя от работодателей, наемных работников и крестьян, ремесленников; 6 представителей от работников непроизводственной сферы, 22 представителя местных интересов.
При этом Конституция закрепляет довольно обширный набор прав за Государственным советом (ст. 97): право законодательной инициативы; право давать заключения по всем вопросам, входящим в компетенцию Государственного собрания; право требовать повторного рассмотрения закона Государственным собранием перед его провозглашением; право требовать назначения референдума по вопросам публичного значения; право требовать проведения расследования по вопросам публичного значения2.
Конституция Исламской Республики Афганистан предусматривает учреждение такого конституционного органа, как Лоя Джирга (ст. 110), который «является высшим выразителем воли народа Афганистана, состоит из членов Народного совета и председателей советов провинций и уездов» и наделяется в том числе и учредительной властью, то есть правом изменять действующую Конституцию и принимать новую.
В то же время конституции ряда стран соответственно установившейся там системе власти, форме государственного правления, существующего политического и государственного режима закрепляют в национальных конституциях ограничения для функционирования представительной (законодательной) власти.
К примеру, Конституция Государства Катар от 29 апреля 2003 года в статье 115 устанавливает, что действия членов Шуры («осуществляет законодательную власть, одобряет общую политику правительства, бюджет страны и контролирует исполнительную власть в соответствии с Конституцией» — ст. 76) должны быть направлены на защиту интересов страны. В то же время конституционно подтверждается, что правительство в целом, премьер-министр и министры ответственны только перед Эмиром (ст. 123)3.
По Конституции Королевства Бахрейн от 14 февраля 2002 года учреждается Национальная ассамблея, которая состоит из двух палат: Консультативного совета и Палаты депутатов (ст. 51). При этом Консультативный совет включает 40 членов, назначаемых королевским приказом (ст. 52). Согласно статье 90 Король путем издания королевского приказа может отложить заседание Национальной ассамблеи, правда, на срок, не превышающий двух месяцев4.
По Конституции Государства Бруней Даруссалам от 29 сентября 1959 года каждый назначенный член Законодательного совета занимает свою должность так долго, как это угодно Его Величеству Султану (ст. 31.1)5.
Конституция Исламской Республики Афганистан к ограничениям относит назначение президентом 1/3 членов Совета6, а также право президента в условиях чрезвычайного положения по согласованию с председателями Народного собрания и Верховного суда передать часть полномочий Народного собрания правительству7.
Вместе с тем, в государствоведческой литературе достаточно распространенной является версия о всесильности исполнительной власти и слабости власти законодательной и парламента как институциональной ее составной части. В качестве примера часто ссылаются на Конституцию Франции 1958 года, которая действительно на момент ее принятия существенно ограничивала возможности общенационального парламента. Однако с течением времени соотношение властных полномочий между исполнительной и законодательной властями изменялось в пользу последней. Новейшие изменения, внесенные в Конституцию Франции, сторонники «слабого» парламента этой страны не учитывают, между тем они довольно значительные. В частности, Конституционным законом от 23 июля 2008 года № 724 представительный характер парламента значительно усилен поправками, содержащимися в части 1 статьи 24, части 2 статьи 25, части 1 и 3 статьи 34-1, части 2 статьи 35, части 2 статьи 41, части 1 статьи 43, части 2 статьи 448.
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник для вузов / Рук. авт. кол. и отв. ред. Б.А. Страшун. — 2-е изд., обновл. и дораб. — М., 2006. — С. 392.
2 Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 3. — С. 186.
3 Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2010. — Т. 1: Западная Азия. — С. 323, 340.
4 Там же. — С. 45.
5 Там же. — Т. 3: Дальний Восток. — С. 32.
6 Там же. — Т. 2: Средняя Азия и Индостан. — С. 21.
7 Там же. — С. 35.
8 Избранные конституции зарубежных стран: Учебное пособие / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 2011. — С. 176.
