CC BY
120
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
ФРАКЦИОННАЯ СТРУКТУРА СОВРЕМЕННОГО ПАРЛАМЕНТА (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)
ВЛАДИМИР ИВАНОВИЧ ЧЕРВОНЮК,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: [email protected]; БАГАВУДИН МАГОМЕДОВИЧ КУРБАНОВ, адъюнкт Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Представлена характеристика влияния фракций на устройство и организацию деятельности парламента; сформулированы предложения по рационализации устройства палат Федерального Собрания.
Ключевые слова: фракции, структурная организация парламента, партийный состав парламента, политические группы парламента Европейского Союза, фракции Государственной Думы Федерального Собрания, партийное представительство в Совете Федерации.
Annotation. The article presents a characterization of the influence of the fractions on the device and organization of work of the Parliament, the proposals for rationalization of the device of the Federal Assembly of the Russian Federation.
Keywords: fractions, the structural organization of the Parliament, the party composition of the parliament, political groups of the Parliament of the European Union, fractions of the State Duma of the Federal Assembly, parties representation in the Soviet of Federation.
Демократическое устройство современных государств предполагает, что существующие партийные системы неизменно находят отражение (в буквальном смысле присутствуют) в организации парламента, его устройстве, в осуществляемых им производствах. Способ формирования состава современного парламента посредством демократических свободных выборов изначально предопределяет партийную принадлежность его депутатского корпуса. Вне зависимости от применяемого в той или иной стране типа (а в ее пределах - вида) избирательной системы выборы так или иначе происходят путем партийного представительства. В этой связи существующая в стране партийная система создает основу для формирования парламента, можно сказать, в определенной мере копирующего партийную структуру данной страны. Фактор нахождения (присутствия) в парламенте политических партий, формирование его депутатского корпуса на сугубо партийной основе, как представляется, является главным для понимания организации и функционирования парламента. При этом не меняет дела то обстоятельство, что в составе современных парламентов есть и так называемые независимые депутаты, поскольку
существенного влияния на деятельность парламента, как показывает анализ проблемы, они не оказывают и составляют незначительную часть от общего (конституционного) состава парламента1. Существенными преимуществами перед независимыми депутатами обладают депутаты, представленные в парламенте от политических партий.
Следовательно, дифференциация состава парламента по партийной принадлежности входящих в него депутатов объективно задана и, с этой точки зрения, партийные объединения в составе парламента - вполне объяснимая конституционная реальность. Отсюда свое воздействие на организацию и деятельность парламента политические партии оказывают через свои представительства в парламенте - фракции (партийные, депутатские объединения). Отмеченное указывает на то, что в структуре парламента партийные фракции - это важнейший компонент в организации легислатуры2.
Фракционный состав парламента предполагает его структурирование, не совпадающее в том числе с принципом бикамерализма. Это группирование парламентариев по их принадлежности к тем или иным
политическим партиям, прошедшим в парламент. Это также объединения парламентариев, прошедших в парламент хотя и не в составе партийных списков, но созданных на основе признаваемых ими в качестве со-лидаризующих идей.
Фактор влияния политических партий на организацию законодательной власти настолько значительный, что уже на начальных этапах формирования парламента вслед за принципом бикамерализма в своей организации парламент подразделяется на два крупных подразделения, соответствующее завоеванным той или иной политической силой мандатам в парламенте. Так, в Соединенном Королевстве Великобритании (гораздо в меньшей степени в странах, воспринявших Вестминстерскую модель правления), где достаточно давно сложилась классическая двухпартийная система (правда, в начале XXI в. эта традиция несколько дополнена новациями - появлением 2,5 партийных систем), функционируют две партийные силы - правительственное большинство и «официальная оппозиция Ее величества» - партия, которая завоевала на очередных парламентских выборах меньшее количество мандатов по сравнению с правительственной партией.
В ряде современных государств, в той или иной мере наследующих так называемую Вестминстерскую систему правления, парламенты устроены подобным образом. В частности, согласно Конституции Королевства Бутан партия, обеспечившая на всеобщих выборах большинство мест в Национальной ассамблее, объявляется правящей партией, а вторая партия - партией оппозиции (п. 7 ст. 15)3. Иногда национальные основные законы включают в нормативный текст рубрики, из которых прямо вытекает юридическое признание оппозиционной партии. Так, Конституция Федеративной Демократической Республики Непал содержит ст. 57А. «Оппозиционная партия», которая хотя и не содержит дефинитивной нормы, но тем не менее прямо указывает на легализацию оппозиционной партии4. Понятие «оппозиционных Правительству политических партий» содержит Конституция Республики Сингапур от 3 июня 1959 г. (ст. 39)5. В некоторых случаях рассматриваемое понятие можно вывести так называемую логическим путем - на основе уяснения действительного смысла конституционного положения или на основе взаимосвязанного толкования нескольких положений основного закона. К примеру, согласно Конституции Кыргызской Республики «фракция, имеющая более половины депутатских мандатов, или коалиция фракций... выдвигает кандидата на должность Премьер-министра» (ст. 84 1.)6. Понятно, что Конституция данной страны признает существование фракции (коалиции фракций), имеющих меньшинство, или оппозицию в парламенте.
Что касается стран с многопартийными системами, каковых в мире подавляющее большинство, то здесь в парламенте имеет место представительство нескольких партий. Соответственно в парламентах таких
стран (страны Восточной Европы - Польша, Венгрия, Чехия, Словакия и др.) создаются партийные фракции или группы, равно как партийные клубы.
Оказывая влияние на формирование парламента, партийные системы существенно влияют на внутреннюю организацию и деятельность парламента. При этом структурная организация парламента охватывает его руководящее звено, постоянные и временные органы парламента (его палат), создаваемые на партийной и внепартийной основе, единоначальные и коллегиальные структуры, образующиеся только из членов парламента и включающие иных лиц, создаваемые раздельно каждой из палат (в двухпалатном парламенте) и имеющих совместную природу и др.7. Соответственно обобщенно влияние фракций на устройство парламента представлено в различных формах.
Во-первых, фракционная структура парламента оказывает влияние на структурный состав самого парламент, его руководящие звенья. По общему правилу руководители фракций участвуют в руководящих органах палаты. Соответственно руководящий орган палат парламента формируется в зависимости от партийного расклада в парламенте и в каждой из его палат. Председатель палаты парламента (спикер) - это всегда, как правило, лицо, являющееся лидером или представителем политической партии, представленной большинством в парламенте (коалиции победивших партий). Высший руководящий орган палаты формируется из числа представителей фракций. Представитель наиболее крупной фракции обычно избирается председателем палаты, а представители крупных партий занимают должности заместителей председателя. Кроме того, фракции, делят между собой посты заместителей председателя палаты, председателей постоянных (профильных) комитетов и комиссий. Причем эта договоренность по общему правилу оформляется «пакетным соглашением» после переговоров между различными фракциями, вслед за парламентскими вы-борами8. В Парламенте Чехии создается руководящий коллегиальный орган палаты, каким в других странах выступает совет палаты, бюро или президиум. В его состав входят: председатель палаты, заместители председателя палаты и представители всех политических клубов на пропорциональной основе. Точно так же формирующийся в Парламенте Чехии «политический совет, являющийся неофициальным совещательным органом, воплощающим политическую самоорганизацию палаты» (собирается перед заседанием палаты, решает организационные вопросы, выясняет позиции клубов по рассматриваемым законопроектам), состоит из председателя палаты, его заместителей и представителей всех клубов, либо иных уполномоченных лиц9.
Подобный порядок формирования руководящих органов воспринят Государственной Думой Федерального Собрания РФ (ч. 2 ст. 13 Регламента Государственной Думы).
Во-вторых, партийный состав парламента предопределяет способы формирования парламентских
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
комитетов (комиссий). Фракции имеют, по общему правилу, пропорциональное от своей численности представительство в постоянных комиссиях палаты. Данное правило существует в ФРГ, Бельгии, Финляндии, Франции, Норвегии, Швейцарии, Швеции и др. Соответственно комплектование состава парламентских комитетов осуществляется в соответствии с партийным составом палаты и с учетом численности фракций и групп и соотношения между ними в палатах, т.е. на основе системы пропорционального представительства партий. Таким образом, персональный состав парламентских комиссий (комитетов) адекватен партийно-политическому «раскладу» в самом парламенте. Соответственно состав комиссий (комитетов) зеркально соответствует политическому составу палаты (Франция, Дания и др.). К примеру, в парламенте Чехии число комитетов и количество их членов устанавливаются палатой на первом пленарном заседании с учетом мнений политических клубов (18 - в нижней палате и 9 - в Сенате). Все они формируются по пропорциональному принципу и в зависимости от численности политических клубов. С некоторыми оговорками можно сказать, что парламентская комиссия (комитет) в миниатюре должна отображать сам парламент или его палаты. Именно это обстоятельство явилось основанием для предоставления постоянным комиссиям палат парламента Италии, «составленным таким образом, чтобы пропорционально отразить соотношение парламентских групп» (ч. 3 ст. 72 Конституции 1947 г.)10, постоянным комиссия Палат Генеральных кортесов (ст. 75 Конституции Испании 1978 г.) право принимать законы (кроме конституционных, избирательных, разрешающих ратификацию международных договоров, учреждающие бюджет, балансы расходных смет и законы об исполнении бюджета, а также о законодательном делегировании, о разрешении на ратификацию международных договоров).
В-третьих, кроме влияния на структурирование и состав парламента фракции (партийные объединения) оказывают значительное влияние на организацию деятельности парламента, его функционирование и осуществляемые им производства. Это в особенности касается решения ключевых проблем парламентской деятельности: назначения на должность главы правительства; распределения парламентских «портфелей» (назначение председателей парламентских комитетов (комиссий) а также их состава; принятия решений об инвеституре; принятия решения, связанного с одобрением (неодобрением) политики правительства (вынесение вотума доверия, резолюции порицания), инициирования процедуры импичмента как в отношении главы государства, так и других должностных лиц; решения комплекса вопросов, связанных с собственно законодательной деятельностью, по своему характеру и значению не совпадающих с вопросами, решаемыми парламентскими комитетами (комиссиями). Как правило, распределение времени во время дебатов также
зависит от принадлежности к фракции и от ее численного состава.
Фракционная структура характерна и для строения парламента в составе Европейского Союза. Фракции Европейского парламента - политические группы депутатов в Европейском парламенте (всего 751 в парламенте восьмого созыва). При этом объединение депутатов в группы происходит не по национальному признаку, а по их партийной принадлежности11. Фракция может быть формальным представительством общеевропейской партии (европейской партии) в Парламенте. В других случаях она может быть коалицией из европейских партий, национальных партий и независимых политиков.
Согласно последним парламентским выборам, состоявшимся в 2014 г., Парламент Евросоюза действующего, восьмого созыва (2014-2019 гг.) представлен следующими фракциями: 1) «Европейская народная партия (ЕНП)» - альянс, включающий Европейскую народную партию (ЕНП), а также не являющейся общеевропейской Национальную партию; альянс располагает 221 мандатом в парламенте восьмого созыва (против 270 мандатов в парламенте 7-го созыва в 2009 - 2014 гг.); 2) «Прогрессивный альянс социалистов и демократов (С&Д)», представленный Партией европейских социалистов (ПЕС), а также не являющихся членами общеевропейской партии тремя национальными партиями; располагает 191 мандатом (против 190 мандатов в парламенте 7-го созыва). Это наиболее крупные альянсы в составе Европарламента. Кроме того, в его состав входят: 3) «Европейские консерваторы и реформисты (ЕКР)» - альянс, располагающий в Парламенте ЕС 70 мандатами (против 53 в парламенте 7-го созыва) и включающий такие партии, как Альянс европейских консерваторов и реформистов (АЕКР), Европейское христианское политическое движение (ЕХПД) и 2 независимых депутатов; 4) «Альянс либералов и демократов за Европу (АЛДЕ)», состоящий из Европейской партии либеральных демократов и реформаторов (ЕЛДР) Европейской демократической партии (ЕДП) и 5 национальных партий, не являющихся членами общеевропейской партии; располагает 67 мандатами (против 85 в парламенте 7-го созыва); 5) «Европейские объединённые левые/Лево-зелёные Севера (ЕОЛ/ЛЗС)», включающий Европейских левых (ЕЛ) Северный альянс зелёных и левых (САЗЛ), а также 10 национальных партий, не являющихся членами общеевропейской партии; располагает 52 мандатами (в парламенте 7-го созыва 34 мандата); 6) альянс -«Зелёные - Европейский свободный альянс (Зелёные ЕСА)», включающий Европейскую партию и Европейскую партию зелёных (ЕПЗ), Европейский свободный альянс (ЕСА). А также 2 национальные партии, не являющиеся членами общеевропейской партии и 2 независимых депутатов; располагает 50 мандатами (против 59 в парламенте 7-го созыва); 7) альянс «Европа за свободу и прямую демократию (ЕСПД)» - включает Альянс за Прямую Демократию в Европе (АПДЕ)
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
и 1 национальную партию, не являющуюся членом общеевропейской партии; располагает 48 мандатами (в парламенте 7-го созыва 34 мандата); 8) альянс «Независимые депутаты (N1) Движение за Европу Наций и Свободы (ДЕНС), включающий 14 национальных партий и располагающий 52 мандатами (в парламенте 7-го созыва включал 12 национальных партий, завоевавших 29 мандатов)12.
В Российской Федерации представленные в Государственной Думе Федерального Собрания депутатские объединения обозначаются следующим образом: «фракции» и «депутатские группы» - в составе Палаты первого - четвертого созывов, «фракции» - в составе Палаты пятого и шестого созывов.
То обстоятельство, что Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает, что «225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам» (ч. 2 ст. 3), т.е. вводит (точнее говоря, возвращает вновь) смешанную избирательную систему13, одновременно означает неизбежное появление в составе Государственной Думы Федерального Собрания РФ седьмого созыва, наряду с фракциями (парламентскими партиями), и депутатских объединений, не являющихся фракциями14 (ранее именовавшихся депутатскими группами и представленных в основном т.н. «независимыми» парламентариями).
В специальной литературе справедливо отмечается, что если формирование Государственной Думы политическими партиями является в какой-то мере устоявшейся практикой, применяемой в зарубежных странах, то влияние политических партий на верхнюю палату российского парламента - Совет Федерации - представляется в целом далёким от тех принципиальных позиций, которые сформулированы в Конституции Российской Федерации, и, прежде всего, от принципов разделения властей, народовластия и свободы выборов15.
Между тем, в отличие от российского парламента, где в Совете Федерации нет партийных объединений и его организация основана на иных началах, во многих зарубежных странах (Италия, Испания, Польша, Франция) такие партийные формирования существуют. Обращается внимание, что в Палате лордов британского парламента созданы и действуют три партийных объединения: консерваторов, лейбористов и либерал-демократов. В США - это сенатское большинство с лидером Сената и оппозиция, также имеющая своего лидера16.
Руководствуясь положениями ст.ст. 3, 10-11,13, ч. 1 ст. 95 Конституции РФ, а также сформулированными в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» целями политических партий (ст. 4), логичным будет вывод о целесообразности формирования в составе Совета Федерации партийных групп (фракций и иных партийных объединений). Как представляется, реализация этой идеи согласуется
с конституционной нормой о представительном характере законодательного органа страны, способствует развитию внутрипарламентской демократии и, в конечном счете, сориентирована на усиление эффективности деятельности федерального органа законодательной власти.
Таким образом, особенность структурной организации современного парламента заключается в том, что наряду с учреждением основных его подразделений, своего рода «рабочих» органов, именуемых парламентскими комитетами и/или комиссиями, а также руководящими органами (председатель палаты, совет, бюро, президиум палаты и др.) одновременно в структуре парламента создаются и такие объединения парламентариев, которые формируются исключительно на основе общей партийной принадлежности. С этой точки зрения в современных конституционных системах действует, можно сказать, принцип партийно-политического равновесия. В этой связи положение § 1 ст. 58 Конституции Федеративной Республики Бразилия от 5 октября 1988 г. о том, что «при формировании бюро и каждой комиссии обеспечивается, насколько возможно, пропорциональное представительство парламентских партий или блоков, которые состоят в соответствующей палате»17, является своего рода общим началом, характеризующим соотношение политических сил в современном парламенте.
Следовательно, фракционная структура парламента, или деление депутатов на фракции, можно сказать, является титульной особенностью всех современных парламентов.
1 См.: Сравнительное конституционное право / Отв. ред.
B.Е. Чиркин. М.: Издательская фирма «Манускрипт», 1996.
C. 551; Червонюк В.И., Гасанов К.К., Хазов Е.Н. Конституционное право зарубежных стран зарубежных стран: Учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.
2 При этом, как следует из специальных исследований, характер влияния фракций на реализацию парламентом его конституционных полномочий, осуществление парламентских производств, среди которых законодательное производство относится к числу приоритетных, определяется, в первую очередь, комплексом разнообразных факторов, к числу которых относят: а) общее количество членов фракции; б) наличие устойчивой политической партии, стоящей за фракцией; в) наличие ярких и авторитетных парламентариев в составе фракции; г) уровень солидарности членов фракции во время голосования; д) число руководящих должностей в структуре палат парламента, закрепленных за членами фракции; е) характер взаимодействия с другими депутатскими объединениями, участием в коалициях; и) степень сотрудничества с исполнительными органами власти.
3 Конституции государств Азии: в 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабри-евой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Норма, 2010. Т. 2: Средняя Азия и Индостан, 2010. С. 134.
4 Конституции государств Азии: в 3 т. Т. 2, Средняя Азия и Индостан, 2010. С. 564.
5 Конституции государств Азии: в 3 т. Т. 3, Дальний Восток, 2010. С. 711.
6 См.: Конституции государств Азии. Т. 2, Средняя Азия и Индостан, 2010. С. 474.
7 См.: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: Учеб. для студентов юрид. вузов и фак. /
B.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 206; Червонюк В.И. Законодательная власть в зарубежных странах: учебное пособие в 2 ч. Ч. 1. Организация законодательной власти. М.: Московский университет МВД России, 2009. С. 124; Чиркин В.Е. Законодательная власть в зарубежных странах. М.: Норма, 2009.
C. 147.
8 См.: Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование / В.Е. Чиркин. М.: Норма, 2009. С. 60-61.
9 ЛазареваМ.Н. Современный парламент Чехии / М.Н. Лазарева. Вологда, 2012. С. 71.
10 См.: Избранные конституции зарубежных стран: Учеб. пособ. для бакалавров / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Издательство Юрайт; 2013. С. 309.
11 См.: Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М.: ИНФРА-М, 2008.
12 См.:
13 См.: СЗ РФ. 2014. № 8. Ст. 345. Согласно Регламенту Совета Федерации (ч. 3 ст. 4 в ред. постановления Совета Федерации от 18 июня 2008 г. № 223-СФ) «...в Совете Федерации не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений, а также организация и ведение любой деятельности в интересах политических партий» (Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М.: Издание Совета Федерации, 2014. С. 8).
14 Примечательно, что уже в ч. 8 ст. 7.1. Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации
и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», введенной Федеральным законом от 20 октября 2011 г. № 287-ФЗ определено, что депутаты Государственной Думы, избранные в составе федерального списка кандидатов политической партии и не входящие во фракции в Государственной Думе, вправе образовывать депутатские объединения, не являющиеся фракциями. При этом действие данного положения распространяется до дня истечения срока полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ шестого созыва (см.: СЗ РФ. 2011. № 43. Ст. 596 ).
15 Волкова Е.А. Конституционно-правовые аспекты участия политических партий в формировании и деятельности парламента России: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 12. Присоединяясь к мнению других специалистов, цитируемый автор считает, что «нынешний Совет Федерации постепенно превращается «из палаты регионального представительства в палату представительства корпоративных интересов», и всё более теряет свой представительский характер». Думается все же, что учрежденный Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и Законом РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» принципиально новый порядок формирования Совета Федерации способен значительно усилить его представительные начала, придать ему конструктивные черты верхней палаты о парламента.
16 См.: Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование / В.Е. Чиркин. М.: Норма, 2009. С. 59-60.
17 См.: Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Т.Я. Хабриевой. Т. 3, Южная Америка. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2006. С. 256.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Налоги и налогообложение: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит» / [Н.Д. Эриашвили и др.]; под ред. А.Е. Суглобова, Н.М. Бобошко. 4-е изд., перераб. и доп. ММ.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, 2015. 543 с.
Рассматриваются основы теории налогообложения и налогового права, структура и принципы построения налоговой системы Российской Федерации, порядок уплаты основных налогов Российской Федерации, налоги развитых стран. Дана подробная характеристика основных видов налогов, объектов налогообложения, ставок, льгот, порядка и сроков взимания.
Анализируются проблемные вопросы налоговой нагрузки на налогоплательщиков, налогового прогнозирования и воздействия налоговой системы на экономику страны.
Описаны практически все основные налоги и сборы российской налоговой системы.
Для студентов и преподавателей вузов, а также специалистов в сфере налогообложения, слушателей учебных заведений переподготовки и повышения квалификации кадров.
-I
НАЛ 0 г И
НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
ЧЕТВЕРЮ И 3 ДАНИЕ
