CC BY
218
Конституционно-правовые проблемы формирования Правительства Российской Федерации
ОЛЕГ АЛЕКСАНДРОВИЧ ИБРАГИМОВ,
слушатель З факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров) (Академия управления МВД России) E-mail: [email protected]
Constitutional and legal problems of the formation of the Government of the Russian Federation
OLEG ALEXANDROVICH IBRAGIMOV,
Listener of the 3rd Faulty (Training of Sdentilk and Pedagogiœl Staff) (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
E-mail: [email protected]
УДК 342.51
Аннотация. Статья посвящена актуальным конституционно-правовым проблемам формирования российского федерального правительства. Автором детально проанализирован порядок рассмотрения Государственной Думой представленной главой государства кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации. Автор предлагает утвердить представляемую программу основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации в качестве документа стратегического планирования. В статье приводится примерная структура программы, а также краткое описание каждого из разделов.
Ключевые слова и словосочетания: исполнительная власть; федеральное правительство; Государственная Дума; глава правительства; программы основных направлений деятельности.
Annotation. The article is devoted to the actual constitutional problems of forming the Russian Federal government. The author analyzes in detail the procedure for consideration by the State Duma of a candidate nominated by the head of State for the post of ^ief of the Russian Federation Government. The author proposes to confirm the program of the main activities of the Russian Federation Government submitted by the candidate as a strategic planning document. The article provides an approximate structure of the program, as well as a short description of the each sections.
Key words and phrases: executive power; а federal government; the State Duma; the head of government; the program of the main activities.
Исполнительная власть, наряду с законодательной и судебной, олицетворяет в себе власть государства, которая непосредственно проявляется в отношениях властвования органов государственной власти, являющихся субъектами конституционных правоотношений. В России субъектами конституционных правоотношений в системе исполнительной власти на федеральном уровне является Правительство Российской Федерации (далее — Пра-
вительство РФ), на региональном — высшие должностные лица (главы исполнительной власти) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Субъекты правоотношений исполнительной власти составляют единую систему органов исполнительной власти, связанных между собой по вертикали и горизонтали. Высшее положение в этой системе, как правило, занимает правительство, возглавляемое
главой государства или премьер-министром, и обычно представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти [1, с. 608]. В России центральное положение в системе исполнительной власти занимает Правительство РФ.
Каждый орган государственной власти нуждается не только в нормативно-юридическом установлении, но и в обеспечении основ его организации. Основы организации Правительства РФ установлены Конституцией РФ и Законом о Правительстве РФ1. Важными составляющими организации любого правительства являются процессы его формирования и отставки.
Формирование Правительства РФ начинается с процедуры назначения его главы. Единоличный выбор кандидатуры на эту должность принадлежит Президенту Российской Федерации (далее — Президент РФ), а единственным юридически значимым ограничением выбора кандидатуры Председателя Правительства РФ является ее рассмотрение Государственной Думой. По итогам рассмотрения депутатами принимается решение об утверждении или отклонении кандидатуры. Стоит согласиться с мнением В. В. Невинского, который подчеркивает, что ориентация Президента РФ при назначении Председателя Правительства РФ не направлена на наличие парламентского (депутатского) большинства для выдвижения или поддержки предлагаемого Президентом РФ кандидата, как это формально закреплено в государствах с парламентарной формой правления [3, с. 41].
До середины 2020 г. Конституцией РФ предусматривалась процедура согласования кандидата на пост Председателя Правительства РФ, порядок проведения которой устанавливался гл. 17 действовавшей в то время редакции Регламента Государственной Думы (далее — Регламент)2. Квинтэссенция процедуры дачи согласия на назначение Председателя Правительства РФ заключалась в проведении тайного или открытого голосования депутатов Государственной Думы. Согласие считалось полученным, если за кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Со-
1 О Правительстве Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202011060001?index=1 &rangeSize=1 (дата обращения: 12.01.2020).
2 Регламент Государственной Думы Российской Федерации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: https://www.gosduma.net/about/ regulations/razdel4/GL17.pdf (дата обращения: 16.12.2020).
гласно действовавшим положениям Регламента кандидат на должность Председателя Правительства РФ обязан доложить программу основных направлений деятельности Правительства РФ и в течение установленного времени ответить на вопросы. Цели и задачи программы, ее содержание, структура не регламентировались нормативными правовыми актами, поэтому кандидат был свободен в ее интерпретации и представлении. Анализ представленных кандидатами программ в 2008, 2012, 2018 и 2020 гг. показал, что в целом их основные положения конкретизировали направления внешней и внутренней политики Президента РФ.
По итогам конституционной реформы 2020 г. Председатель Правительства РФ назначается после утверждения его кандидатуры депутатами нижней палаты российского парламента. По-прежнему Государственная Дума может утвердить кандидатуру, предложенную Президентом РФ, либо ее отклонить, но она не может повлиять на ее выбор главой государства. Приведенные в соответствие с поправками в Конституцию РФ положения гл. 17 Регламента, касающиеся процедуры утверждения Председателя Правительства РФ, не содержат принципиальных изменений по сравнению с процедурой дачи согласия. Из Регламента следует, что утверждение заключается в согласовании предложенной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ, проведения тайного или открытого голосования депутатов Государственной Думы, результатом которого является принятие общим числом депутатов решения об утверждении или отклонении кандидатуры. Данное определение, выведенное из нормативных установок Регламента, имеет существенный недостаток: совпадает сама процедура утверждения и один из возможных ее результатов — утверждение, что противоречит юридической логике. Приведем еще один аргумент. В словаре понятие «утверждение» — это «окончательное установление, принятие, официальное оформление» [4], т. е. по смыслу более близко к понятию «назначение». Но такой смысл понятия «утверждение» не соответствует конституционной процедуре утверждения Председателя Правительства РФ Государственной Думой. Итак, считаем, что более успешное название данной процедуры — согласование кандидатуры Председателя Правительства РФ, но далее все же будем опираться на официально закрепленное название этой проце-
дуры. Результат утверждения кандидатуры оформляется в виде соответствующего постановления Государственной Думы, которое направляется Президенту РФ.
Такой важной части процедуры утверждения Председателя Правительства РФ, как представление программы основных направлений деятельности будущего Правительства РФ, в действующем Регламенте уделено незначительное внимание. Законодатель остался в стороне от конкретного определения программы, ограничиваясь положениями о необходимости ее представления перед Государственной Думой, после которого кандидат обязан ответить на вопросы депутатов теперь в течение неопределенного времени, которое ранее процедурой дачи согласия ограничивалось тридцатью минутами. Поскольку программа не является нормативным документом, на практике зачастую получается, что ее мероприятия не выполняются и при этом не предусмотрено никакой ответственности.
Считаем, что посредством принятия изменений в Закон о Правительстве РФ необходимо признать программу основных направлений деятельности Правительства РФ документом стратегического планирования. Схожая позиция поддерживается и К. М. Кон-джакуляном: «...институт обязательного утверждения правительственной программы может стать дополнительной гарантией реального участия парламента в формировании правительства» [2, 79]. Период действия программы целесообразно связать с конституционным сроком полномочий главы государства. Руководствуясь порядком организации стратегического планирования в Российской Фе-дерации3, предлагается следующая структура программы:
1. Общие положения.
2. Вызовы и угрозы социально-экономической политики и национальной безопасности.
3. Цели и задачи социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. Приоритеты деятельности Правительства РФ.
4. Основные механизмы и этапы реализации задач и мероприятий программы. Бюджет программы.
5. Результаты реализации программы.
6. Заключительные положения.
3 О стратегическом планировании в Российской Федерации: федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 31 июля 2020 г.) // СЗ РФ, 2014. № 26. Часть I. Ст. 3378.
В общих положениях устанавливается, что программа является документом стратегического планирования и разработана в целях реализации национальных интересов Российской Федерации. Программа направлена на успешную реализацию мероприятий социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, входящими в состав будущего Правительства РФ.
Вызовы и угрозы социально-экономической политики и национальной безопасности — это основные проблемы среднесрочного и долгосрочного характера, препятствующие развитию России. Отражение этих проблем кандидатом в программе позволит всесторонне осмыслить реальные угрозы в целях точечного воздействия на них силами и средствами, предусмотренными мероприятиями программы.
Цели и задачи развития и обеспечения безопасности государства должны быть взаимосвязаны как с вызовами и угрозами, так и с приоритетами деятельности правительства. Приоритетам деятельности будущего Правительства РФ надлежит быть синхронизированными с основными направлениями государственной политики главы государства и реальными потребностями общества. К примеру, в 2020 г. согласно новеллам Конституции РФ особое внимание должно уделяться следующим направлениям государственной политики:
— созданию условий, способствующих всестороннему развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим (ч. 4 ст. 67.1 Конституции РФ);
— установлению единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования (п. «е» ст. 71);
— обеспечению защиты исторической правды и почтение памяти защитников Отечества (ч. 3 ст. 67.1).
Перечисленные направления государственной политики призваны стать частью реализации приоритетов деятельности Правительства РФ и в долгосрочной перспективе.
Наиболее важная часть программы — основные механизмы и этапы реализации задач и мероприятий программы. В данном разделе необходимо отразить каждое планируемое к выполнению мероприятие с указанием поэтапных сроков его реализации и будущих результатов. Так, по такому приоритетному направлению деятельности
Правительства РФ, как «создание условий, способствующих всестороннему развитию детей», одним из результатов могло бы стать создание дополнительных мест дошкольного образования: в 2021 г. — 1500 мест, в 2022 г. - 1800, в 2023 - 2220 и т. п. Во-первых, указание в программе конкретных ожидаемых результатов мероприятий позволит расширить сферу парламентского контроля над федеральным правительством. Во-вторых, представление перед Государственной Думой конкретных программных мероприятий является своеобразной гарантией их реализации. Такая гарантия обеспечивается конституционно-правовой ответственностью автора документа — Председателя Правительства РФ - за организацию руководства возглавляемым органом власти. Раскрывается это в том, что Председатель Правительства РФ обязан включить в программу мероприятия, выполнение которых он сможет организовать надлежащим образом и достичь необходимых результатов. В том случае, если результат мероприятия не будет достигнут, то ответственность за невыполнение, в первую очередь, должна возлагаться на Председателя Правительства РФ. В-третьих, обнародование мероприятий программы позволит усилить общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Каждое мероприятие должно быть подкреплено определенным бюджетом в качестве доказательства реального воплощения в жизнь планируемых мероприятий.
Раздел «Результаты реализации программы» необходим для установления порядка организации работы по обобщению фактических результатов выполнения запланированных мероприятий. В случае невыполнения мероприятия указываются причины и принятые меры в отношении приведения к ответственности должностных лиц из состава правительства. Результаты выполнения программы ежегодно публично представляются Государственной Думе в рамках ежегодных отчетов о результатах своей деятельности, установленных п. «а» ч. 1 ст. 114 Основного закона.
В заключительных положениях отражаются особенности реализации программы, которые не освещаются в других разделах.
Процедуры согласования правительственных программ предусмотрены конституциями отдельных государств. Например, Конституцией Испании (ч. 2 ст. 99) кандидат на должность главы правительства представляет перед Конгрессом политическую программу правительства и запрашивает вотум доверия. В данном случае получение вотума доверия парламента выступает в качестве формы согласия с политической программой правительства. Согласно Конституции Финляндии (ст. 61) перед избранием нового премьер-министра депутаты парламента обсуждают политическую программу и состав правительства, после чего результаты рассмотрения сообщаются Президенту Финляндии для представления им кандидата на должность главы правительства.
Таким образом, в процедуре назначения главы российского правительства рассмотрение кандидатуры Государственной Думой является единственным конституционно-правовым ограничением выбора Президента РФ. Путем внесения изменений в Основной закон в 2020 г. процедура рассмотрения кандидатуры коренным образом не изменилась: на смену «даче согласия» пришло «утверждение». На наш взгляд, отличие процедуры согласования от утверждения состоит в смещении зоны конституционной и политической ответственности за выбранного кандидата от Президента РФ к Государственной Думе.
Предлагается переосмыслить значение программы основных направлений деятельности Правительства РФ. В этой связи полагаем необходимым закрепить программу как документ стратегического планирования, утверждать ее в Государственной Думе и в последующем обнародовать. Предложенные нововведения позволят существенно расширить сферу осуществления парламентского и общественного контроля за деятельностью Правительства РФ.
Список литературы:
1. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов / М. В. Баглай. 6-е изд., изм. и доп. Москва, 2007.
2. Конджакулян К. М. Исполнительная власть и институт президентства: вопросы соотношения (административно-правовое иссле-
дование на примере Российской Федерации и Республики Армения) / под ред. Н. М. Че-пурновой. Москва, 2013.
3. Невинский В. В. Конституционно-правовое регулирование полномочий Президента Российской Федерации в сфере формиро-
вания Правительства Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2018. № 3 (105).
4. Словари и энциклопедии. URL: https://gufo. me/dict/ozhegov/утвердить (дата обращения: 21.11.2020).
