Конституционно-правовые основы экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

Ю. С. Печегина,

соискатель кафедры конституционного права имени профессора И. Е. Фарбера и профессора В. Т. Кабышева Саратовской государственной юридической академии, старший преподаватель кафедры медицинского права и биоэтики Самарского государственного медицинского университета

Yu.S. Pechegina,

Postgraduate .student of the Department of Constitutional Law named after Professor I. E. Farber and Professor V. T. Kabyshev of the Saratov State Law Academy, Senior Lecturer of the Department of Medical Law and Bioethics of the Samara State Medical University. yu.s.pechegina@samsmu.ru

DOI:

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ I

ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ 1 И ИХ ПРОЕКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ |

Аннотация: многие современные законодательные и правовые нормы сложны 1

в понимании и неоднозначны, что создает трудности в правоприменительной практике, g

нарушает единство правового пространства Российской Федерации, вызывает право- |

вой нигилизм. Одним из инструментов улучшения качества законодательства является а g

экспертиза правовых актов органов публичной власти. Статья посвящена выявлению 1 1

конституционно-правовых основ института экспертизы законопроектов в рамках § 1

российского нормотворческого процесса. Основная цель работы - конституционно- X U

правовое осмысление ключевой цели института экспертизы проектов нормативных | §

актов, диктующей набор методов экспертного анализа норм и критериев их оценки. § °

Ключевые слова: Конституция РФ, государственная экспертиза нормативных 1

актов, общественная экспертиза нормативный: актов, научная экспертиза норма- g g

w ю

тивных актов, правотворчество, эксперт, коллизии, законность. g S

о §

0 о s §

CONSTITUTIONAL LEGAL BASES FOR THE EXAMINATION g g OF NORMATIVE LEGAL ACTS AND THEIR DRAFTS | g

IN THE RUSSIAN FEDERATION gl

1 "1 ц и

Abstract: many modern legislative and legal norms cause complexity in the U |

perception of the text of the law, ambiguity in the interpretation of regulatory provisions. s ~

This complicates law enforcement practice, violates the unity of the legal space of the 367

Russian Federation, causes legal nihilism. One of the tools for improving the quality -

of legislation is the examination of legal acts of public authorities. The article is devoted g

to identifying the constitutional and legal foundations of the institution of expertise of bills p

within the framework of the Russian rule-making process. The main purpose of the work §

is a constitutional and legal understanding of the key purpose of the institute for the §

examination of draft regulations, which dictates a set of methodsfor expert analysis of norms § and criteria for their assessment.

Keywords: the Constitution of the Russian Federation, state examination ofnormative acts, public examination of normative acts, scientific examination of normative acts, lawmaking, expert, conflicts, legality.

£

8

Государственные и негосударственные экспертизы правовых актов являются эффективным профилактическим средством, препятствующим нарушению принципа законности, они призваны свести до минимума пробельность, коллизионность, коррупциоген-ность законодательства.

Экспертиза в сфере правотворчества заключается в оценке формы и содержания нормативного акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия Конституции РФ [1] и иному законодательству, а также в оценке соответствия акта требованиям юридической техники, включая наличие необходимых реквизитов, исключение коррупциогенных факторов и иных необоснованных нарушений прав и законных интересов граждан. В рамках экспертизы нормы оценивается состояние правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений

на федеральном и региональном уровнях, правоприменительной, в том

числе судебной, практики, общественное мнение. Результатом такого исследования является составление мотивированного экспертного за-

5

§ ключения, которое в случае выявления в акте противоречий нормам § Конституции РФ и (или) федерального законодательства направляется 2 в орган, принявший акт. Вместе с тем заключение по итогам экспертизы ^ вне зависимости от ее вида и проводящего субъекта имеет для нормот-

ворческого органа рекомендательный характер. ||| Экспертная практика в сфере правотворчества в России достаточно ^ обширна. Только на федеральном уровне экспертиза законопроекта § проводится целым рядом субъектов: Научным советом по право-С творчеству при Председателе Государственной Думы, Общественной ^ палатой РФ, Правовым управлением Аппарата Государственной § Думы, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации, ® Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации, комитетом С Государственной Думы, ответственным за подготовку законопроекта, комитетами Совета Федерации, а также привлеченными независимыми экспертами.

Проведение различных видов экспертизы в рамках правотворче-

368

*

^ ской силы: федеральными законами и подзаконными актами, среди которых регламенты Государственной Думы [2] и Совета Федерации Федерального Собрания [3], постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ), что нередко приводит к дублированию полномочий по проведению экспертизы и даже к конкуренции экспертных заключений.

ского процесса регулируется федеральными актами разной юридиче-

Анализ законодательных основ экспертизы норм права, проводимой публичной властью, свидетельствует о том, что единый правовой механизм, способный упорядочить экспертную практику в этой сфере, в настоящее время не разработан. Государственной Думой, профильными министерствами, научными учреждениями предлагаются методические рекомендации по организации и проведению того или иного вида экспертизы [4, с. 381-385; 5, 6]. Специальными законами регулируется осуществление антикоррупционной [7], общественной [8, 9] и некоторых других экспертиз. Однако федеральный закон, устанавливающий основы правового регулирования проведения экспертизы в целом, отсутствует.

Действующие подзаконные акты, регламентирующие осуществление иных видов экспертизы (правовой, лингвистической, науч- | ной), отличаются фрагментарностью и рамочным характером, нет | нормативно установленных методик проведения таких экспертиз. | Например, государственной правовой экспертизе проектов федераль- 5 ных конституционных и федеральных законов посвящены положения регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, содержащие § противоречивые установки. Нормы отдельных постановлений феде- 5 § рального Правительства регулируют экспертизу разрабатываемых | з ФОИВ проектов федеральных законов и подзаконных правовых актов Ю Президента и Правительства РФ [10-12]. | |

Актуальность рассматриваемого вопроса обусловлена тем, что, о § несмотря на востребованность института экспертизы правовых актов, §

ю §

до настоящего времени не разработана и не легализована методоло- ю § гия проведения даже основных видов экспертиз в правотворчестве, § 5

о о

не ясен правовой статус эксперта, нет единых требований к оформ- 0 § лению экспертного заключения, не решены вопросы согласования | 5 экспертных позиций по экспертизам разных уровней и видовой при- о 0 надлежности, не сформулированы легальные определения основных |1 понятий. Отсутствие единого понимания задач и принципов, в частно- 5 сти, государственной экспертизы в правотворчестве усложняет ее отграничение от смежных видов деятельности, приводит к смешению 369 с контрольными, исследовательскими, управленческими функциями.

В правовой науке не раз высказывалось предложение о принятии ® закона, посвященного вопросам проведения экспертизы нормативных а правовых актов [13, с. 150-151; 14, с. 139-152; 15 с. 108-109; 16, 1 с. 3-8; 17]. Однако констатировать доктринальную готовность к соз- | данию эффективного комплексного нормативного акта об экспертной деятельности в сфере правотворчества пока не представляется возможным ввиду недостаточного количества комплексных исследований

£

8

го

и теоретических разработок процедур, принципов и критериев проведения экспертизы нормативных правовых актов.

Малоизученны конституционно-правовые основы экспертизы правовых актов, диктующие их ключевые цели и определяющие критерии эффективности. Неопределенность системных основ законодательства пагубно отражается на уровне как отраслевого, так и комплексного правового регулирования экспертной деятельности в сфере правотворчества. Важно составить объективное научное представление об экспертизе правовых актов и их проектов в контексте конституционной установки на борьбу за идею права (господство права и верховенство закона, обеспечение прав и свобод человека и гражданина), за демократию (повышение гражданской активности населения в участии в нормотворческой деятельности, направленной на улучшение качества жизни людей, обеспечение их безопасности, устойчивое развитие российского общества и его государственности).

В частности, нет единства в понимании ключевого пред-

мета экспертизы в сфере правотворчества. Так, Т. В. Худойкина и А. А. Лукьянов определяют предмет экспертизы как «качество за-^ кона» [17, с. 42]. Данный подход представляется верным, но слишком § широким, не позволяющим установить суть понятия «экспертиза 2 в сфере правотворчества». О. А. Короткова характеризует экспер-^ тизу как публично-правовую деятельность лица (группы лиц), обладающего специальными знаниями, направленную на проведение исследования законопроекта или законодательного акта на предмет ^ его соответствия объективным требованиям в определенной сфере § общественных отношений, а также подготовку, оформление выводов С и рекомендаций (заключений) по данному законопроекту или законо-^ дательному акту [14, с. 3-8].

§ С нашей точки зрения, шагом к наиболее эффективному примене-® нию потенциала экспертизы правовых актов и унификации порядка С ее проведения является установление конституционных правовых основ экспертизы правовых актов в России. Н. С. Бондарь справед-370 ливо обращает внимание на то, что конституция, являясь правовым ' актом высшего порядка, основным законом общества и государства, нормативно моделируя ценности общества, оказывает воздействие ® на развитие всех высоко значимых социальных структур и общественных отношений [18, с. 20-25, 42]. Конституционно-правовые нормы предопределяют содержание и осуществление функций экспертизы правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, деятельность субъектов государственной и негосударственной, в том числе общественной, экспертиз.

Конституционные основания государственной экспертизы проектов нормативных актов заключаются в принципах верховенства конституции и законности: государственная экспертиза проектов нормативных актов необходима для проверки их соответствия действующему законодательству и национальной Конституции. Принцип законности логически выводится из содержания текста Основного Закона: Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать конституционные и законодательные нормы (ч. 2 ст. 15). |

Среди многочисленных видов экспертиз реализацию указанных | принципов в наибольшей степени гарантирует государственная | правовая экспертиза, представляющая собой правовую оценку про- 5 ектов законов и иных нормативных актов на предмет их соответствия 5 Конституции РФ, федеральным законам, уставу (конституции) и за- § конам субъекта Федерации, а также соблюдения требований юриди- 5 § ческой техники при выполнении законопроектных работ. | з

Принцип приоритета федерального законодательства означает, что Ю ^ для сохранения целостности государства, обороноспособности и без- | | опасности правовое регулирование многих важных сфер жизнедеятель- о § ности должно быть единым, т.е. осуществляться на федеральном уровне, § не нарушая принципов федерализма. Федеральные законы имеют прямое ю § действие на всей территории России, дублирование их положений в за- §5

о о

конодательстве субъекта должно быть исключено как противоречащее 0, § правилам законотворческой деятельности. Кроме того, государственная | 5 правовая экспертиза призвана гарантировать реализацию принципов о § федерализма и разделения властей. Названные принципы означают, что 11 региональным правовым актом могут быть нормированы отношения, ц 5 носящие особенный характер для субъекта Федерации, в сфере исключительного ведения субъектов Федерации, т.е. не входящие ни в сферу 371 ведения Федерации, ни в сферу совместного ведения.

Государственная экспертиза нормативных актов применяется ® в целях укрепления принципа демократии не в ущерб качеству а правового регулирования: правовая, юридико-техническая, научная ® и антикоррупционная экспертизы необходимы в связи с тем, что да- | леко не все депутаты и должностные лица законодательного органа имеют специальное юридическое образование и достаточные знания в рассматриваемой области.

£

8

С

го

Экспертиза правовых актов является ключевым элементом систем государственного и общественного контроля, обеспечивающего легитимность принимаемых законодательных и подзаконных нормативных правовых актов. Несмотря на равнозначный вклад правовой и антикоррупционной экспертиз в совершенствование действующего законодательства, значение первой умаляется перед второй, имеющей детальную законодательную регламентацию. Так, в субъектах Федерации и муниципальных образованиях чаще встречаются правовые акты, регулирующие вопросы организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, нежели правовой. Возможность осуществления негосударственной и общественной экспертной деятельности основана на праве граждан принимать участие в управлении делами государства, закрепленном в Конституции РФ (ч. 1 ст. 32).

Экспертиза проектов нормативных актов направлена на предот-

вращение принятия законов, которые могут необоснованно нарушать

права, свободы и законные интересы граждан. Одним из предметов экспертной оценки в рамках правовой экспертизы является справед-

5

§ ливость ограничений и их соразмерность защищаемым конституци-о

сЕ что экспертизе подвергаются такие характеристики нормативного

онным ценностям. Соблюдение прав граждан гарантирует и тот факт,

акта, как ясность и доступность языка, точность и определенность формулировок нормативного акта, логическая последовательность изложения материала, компактность изложения материала, раскрытие специальных терминов, отсутствие противоречий внутри нормативного акта.

I

^ В условиях информационной открытости правовые акты должны

^ становиться понятнее, прозрачнее. Теперь они не достояние узкого круга юристов, доступ к ним имеют все граждане. Нормативные правовые акты публикуются на официальных сайтах государственных орга-

§ круга юристов, доступ к ним имеют все граждане. Нормативные право со 2

С нов, в сети Интернет размещаются планы их подготовки. Нормативные акты доступны через электронные справочные системы, электронную правотворческую инициативу, широко внедряются государственные ' информационно-поисковые (автоматизированные) системы, примеру няется общественное обсуждение проектов нормативных правовых

372

*

^ актов с использованием интернет-ресурсов. Таким образом, правовая информация теряет элитарность, в связи с чем она должна обладать характеристиками, делающими ее доступной обычному гражданину.

Из результатов выполненного нами анализа порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов в современной России следует, что чаще всего она осуществляется в отношении проектов

нормативных правовых актов с позиций позитивистской парадигмы. Практика экспертной деятельности показывает, что в качестве ключевого критерия оценки новой нормы выбирается ее сопоставление с уже действующими нормами, обладающими более высокой юридической силой. Иными словами, экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) основывается на отождествлении права и закона. Такой подход приводит к исследованию и оценке норм в отрыве от социальной реальности, от динамики общественных процессов, ключевых и наиболее актуальных интересов общества.

Избежать недостатков позитивистского подхода к оценке нормативных правовых актов (проектов таких актов) позволит введение в качестве обязательной стадии экспертизы выявления затрагиваемых вводимой нормой общественных отношений, ключевых интересов их субъектов и общественной оценки регулирующего воздействия. Примечательно, что и в рамках негосударственных экспертиз проекта §| нормативного правового акта, проводимых общественными экспертами (общественная экспертиза) или экспертами из числа ведущих ученых и узких специалистов соответствующего профиля (научная или корпо- § ративная экспертизы), недостаточно внимания уделяется оценке обосно- 5 § ванности подготовленного проекта, выявлению возможных негативных | з социальных, экономических, юридических и других последствий, редко Ю

■о

г

5 I

8

^ -С

8 и §

|

используются технологии консолидации общественных интересов (круглые столы, «точки кипения», общественные обсуждения и т.п.). о §

Всеобщая цифровизация - современный тренд, диктующий в том числе необходимость трансформации и адаптации сложившихся правовых институтов, государственная экспертиза правовых актов не является исключением. Цифровая модификация государственного управления и сплетение юридических технологий с цифровыми на протяжении последних лет активно обсуждаются в юридической о 0 науке [19, 20]. Использование потенциала искусственного юридического интеллекта для обнаружения неполноты и коллизионности действующих и проектируемых нормативных правовых актов значительно упрощает процессы правовой, антикоррупционной, юридико-техниче-ской и лингвистической экспертиз. Например, по заявлению министра юстиции РФ К. Чуйченко на заседании комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, в 2023 г. Минюст России провел экспертизу более 10 000 нормативных правовых актов с применением технологий искусственного интеллекта. Отдельного внимания заслуживают системы правового мониторинга (АИС «Мониторинг») и правовой экспертизы (АИС «Мониторинг-М»), эксплуатируемые подразделениями МВД России [21].

О 01 §§

о о

& о ||

о о * §

§5 |

(0 о

ь а |

0 1

1 5

15

373

Процесс цифровизации права снимает технические вопросы (коллизии, коррупциогенные формулировки, дефекты юридической техники) и актуализирует аксиологический компонент содержания норм, оценка которого доступна лишь человеку.

Анализ конституционно-правовых основ экспертной деятельности в сфере правотворчества позволяет сделать ряд выводов.

1. Экспертиза нормативных актов является средством обеспечения соответствия нормативных правовых актов не только букве, но и духу российской Конституции. Основами экспертной деятельности являются конституционные положения, закрепляющие демократический, правовой, федеративный и социальный характер Российского государства, высшую ценность человека, его прав и свобод, обязанность государства признавать, соблюдать и защищать данные права и свободы, а также о суверенитете и единственном источнике власти в Российской Федерации.

2. Экспертиза законов и их проектов имеет цель повысить ка-^ чество нормативных правовых актов, дать действительную оценку

предполагаемых последствий их реализации. Неотъемлемым этапом данной деятельности должны стать публичные консультации, направленные на поиск баланса интересов разных социальных групп.

3. В самом общем виде предмет экспертизы может быть представлен как нормативная оценка правовой регламентации общественных отношений, характеризуемая понятиями и категориями эффектив-

^ ности, оптимальности регулирования, социальной востребованности

^ норм и аксеологической приемлемости. §

С Список литературы:

^ 1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голо-

су сованием 12 декабря 1993 г. (с изм., внес. Законом РФ о поправке к Консти-оо туции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, Федеральными конституционными сЕ законами от 4 октября 2022 г. № 5-ФКЗ, № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ, № 8-ФКЗ) // Рос. газ. - 1993. - 25 дек.; Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2022. -№ 41, ст. 6930-6933.

С

374

2. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД (в ред. от 14 ноября 2023 г.) // Собр. законодательства

О Рос. Федерации. - 1998. - № 7, ст. 801; 2023. - № 47, ст. 8350.

3. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Россий-С0 ской Федерации : постановление Совета Федерации ФС РФ от 30 января

2002 г. № 33-СФ (в ред. от 28 июля 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 7, ст. 635; 2023. - № 32, ч. 2, ст. 6334.

4. Методические правила проведения научно-правовой экспертизы законопроектов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы Феде-

рального Собрания Российской Федерации // Парламентское право России / под ред. Т. Я. Хабриевой. - М. : Издание Гос. Думы, 2013. - 400 с.

5. Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации : приказ Минюста России от 31 мая 2012 г. N° 87 (в ред. от 21 сентября 2015 г.) // Бюллетень Министерства юстиции России. - 2013. - № 1; Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Методические рекомендации по лингвистической экспертизе законопроектов. - М. : Издание Гос. Думы, 2013. - 40 с.

7. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (в ред. от 5 декабря 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 29, ст. 3609; 2022. - № 50, ч. 3, ст. 8792.

8. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2017 г.) // | Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 30, ст. 4213; 2018. - № 1, 5 ч. 1, ст. 39. §

' со

9. Об Общественной палате Российской Федерации : федеральный § закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (в ред. от 13 июня 2023 г.) // Собр. законо- I дательства Рос. Федерации. - 2005. - № 15, ст. 1277; 2023. - № 25, ст. 4442. §

10. О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности § Правительства Российской Федерации : постановление Правительства РФ 5 § от 30 апреля 2009 г. № 389 (в ред. от 29 августа 2020 г.) // Собр. законода- | ^ тельства Рос. Федерации. - 2009. - № 19, ст. 2346; 2020. - № 36, ст. 5618. Ю I

11. О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении Ю § об Аппарате Правительства Российской Федерации : постановление Прави- § § тельства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (в ред. от 7 октября 2017 г.) // Собр. за- ^ | конодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 23, ст. 2313; 2017. - № 42, ст. 6167. § §

12. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов " § федеральных органов исполнительной власти и их государственной реги- 0 § страции : постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 0, § (в ред. от 14 февраля 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - §§ 1997. - № 33, ст. 3895; 2023. - № 8, ст. 1324. £ *

13. Третьякова, Е.-Д. С. Правовая экспертиза нормативных правовых £ а актов субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое иссле- Ц & дование на материалах деятельности территориальных органов Министер- | 5 ства юстиции в субъектах Российской Федерации в пределах Сибирского федерального округа : дис. ... канд. юрид. наук / Е.-Д. С. Третьякова. - Че- 375 лябинск, 2010. - 253 с.

14. Короткова, О. А. Экспертиза законопроектов и законодательных ^ актов: теоретико-правовой аспект : дис. ... канд. юрид. наук / О. А. Корот- ^ кова. - М., 2010. - 178 с. 2

15. Миронов, А. Н. Теоретико-правовые вопросы экспертизы норма- | тивных правовых актов / А. Н. Миронов // Юридическая техника. - 2009. - 5 № 3. - С. 230-234.

16. Ким, А. В. Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в территориальных органах Министерства

юстиции Российской Федерации: административно-правовое исследование : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А. В. Ким. - М., 2017. - 27 с.

17. Худойкина, Т. В. Технико-юридическая экспертиза как форма оценки качества законопроектов и законодательных актов / Т. В. Худойкина, А. А. Лукьянов // Пробелы в российском законодательстве. - 2011. - № 6. -С. 41-44.

18. Бондарь, Н. С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ) / Н. С. Бондарь. - М. : Викто-Медиа, 2006. - 223 с.

19. Залоило, М. В. Современные юридические технологии в правотворчестве / М. В. Залоило. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2020. - 182 с

20. Цифровизация правотворчества: поиск новых решений / под общ. ред. Д. А. Пашенцева. - М. : ИНФРА-М, 2019. - 234 с.

21 . LegalTech в сфере предпринимательской деятельности / [Р. Н. Адель-шин, Е. И. Андреева, Л. В. Андреева и др.]. - М. : Проспект, 2023. - 200 с.

со