CC BY
48
Ковтун Николай Николаевич
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса Нижегородской академии МВД России
Kovtun Nikolai Nikolaievich
doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Criminal Procedure of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia
E-mail: [email protected]
Ковтун Ирина Сергеевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Национального исследовательского Нижегородского государственного университета имени Н. И. Лобачевского
Kovtun Irina Sergeevna
phd in law, Associate Professor of the Department of Civil Law of the National Research Nizhny Novgorod State University N. I. Lobachevsky
E-mail: [email protected]
Правовая экспертиза нормативного правового акта в России: в отсутствии предмета и цели, достоверных методик и средств, с необязательностью ее результата
The legal expertise of a normative legal act in Russia: without a subject and purpose, reliable methods and means, with the non-necessity of its result
Аннотацию. В работе рассмотрены основные коллизии назначения и производства правовых экспертиз нормативного правового акта России, в т. ч. определения управомоченных экспертов для их производства, непосредственного предмета и цели указанной экспертизы, процессуальной формы ее производства, формы и содержания итогового акта (заключения эксперта). Отдельно акцентирована проблема значения итоговых выводов (суждений) экспертов для субъектов правотворческой деятельности и законодателя. В итоге, констатирована явная коллизионность и правовая неопределенность по каждому из моментов указанной экспертизы, которые требуют своего разрешения на доктринальном, законодательном, организационном и ином уровне.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, субъект, предмет, цель экспертизы, правовой статус эксперта, процессуальная форма экспертизы, экспертное заключение.
Abstract. The article considers the main conflicts of appointment and production of legal expertise of the normative legal act of Russia, including the definition of authorized experts for their production, the direct item and purpose of the specified expertise, the procedural form of its production, the form and content of the final act (expert opinion). The problem of the significance of the final conclusions (judgments) of experts for the subjects of law-making activity and the legislator is emphasized separately. As a result, there is a clear conflict of laws and legal uncertainty on each of the points of the specified expertise, which require their resolution at the doctrinal, legislative, organizational and other levels.
Keywords: normative legal act, subject, item, purpose of expertise, legal status of expert, procedural form of expertise, expert opinion.
Понятие «эксперт» (от лат. expertus - опытный) и производное от него понятие «экспертиза», давно и достаточно известны практически любой из отраслей человеческой деятельности, включая сферу
объективации права. Как следствие, в контексте предмета конференции, ее задач и заявленных целей мы конвенционально откажемся от «общих» рассуждений о том, что проведение экспертизы - суть сложная, ответственная, весьма трудоемкая деятельность, a priori предполагающая наличие высококвалифицированных компетентных субъектов ее реализации и соблюдение определенных правил, условий и процедур. Большинство из этих моментов однозначно акцентируется применительно к каждому из видов отраслевых экспертиз, причем, как правило, с исходным посылом к тому, что до настоящего времени теория экспертиз (экспертология) в доктрине разработана весьма фрагментарно. Аналогично, но с более высокой степенью «значимости», акцентируются тезисы о мизерной разработанности в российской доктрине правовых экспертиз (разрабатываемого) нормативного правового акта. Во многом соглашаясь с указанным, остановимся на анализе основных проблем, связанных с правильным пониманием правовой природы, предмета и цели указанных экспертиз, субъектов их производства, их компетенции. Определимся в исходной достоверности, формируемых экспертами выводов, их реальном значении для оптимизации правотворческой и правоприменительной деятельности в Российской Федерации.
1. «Именования» экспертиз подобного рода. На первый взгляд, здесь нет особой проблемы. Во-первых, доктрине российского права и субъектам правотворческой деятельности более чем известен (всемерно изученный и постоянно цитируемый) Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. № 2781. Буквальное наименование последнего и вся содержательная часть этого акта, напомним, посвящены различным аспектам назначения, производства, итоговой оценки юридических экспертиз, предметом которых являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Акцентируем - экспертиз именно юридических! Отсюда, правомерен и вывод о том, что это объективированная официальная правовая позиция относительно правильного «именования» данного вида экспертных исследований и их итоговых заключений.
Доктрина российского права не столь однозначна в этом вопросе, с одной стороны, явно расставляя акценты именно на правовой природе указанных экспертиз2. С другой, адресуя исследователей к весьма интересным и комплексным, по сути, работам, охватывающим коллизионные вопросы назначения и производства именно юридических (не правовых!) экспертиз нормативных правовых актов России3.
Организаторы конференции также заявили и предлагают к широкому обсуждению вопросы, связанные именно с правовой экспертизой нормативного правового акта национальной системы; апеллируют к правотворческой экспертологии, доктрине правовых экспертиз (etc).B итоге, либо мы имеем дело с исходной ошибкой в определении основного предмета заявленной дискуссии, либо экспертиза «юридическая» и «правовая»: суть несомненное тождество; как следствие, в принципе не надо множить сущности в этом (непринципиальном и достаточно решенном) вопросе.
Возможно, не надо. Однако, во-первых, с такой «толерантностью» в принципе не согласна, к примеру, Р.В. Шагиева4, как представляется, весьма обоснованно и эмпирически верифицируемо доказывающая отсутствие исходного тождества в сути и понимании правовой и юридической деятельности, ибо вторая составная (далеко не определяющая) часть первой.
Во-вторых, среди целевых задач конференции: обсуждение и формирование методологических (достоверных) основ теории правовых экспертиз (теории правовой экспертологии), которая вряд ли может и должна решаться при исходном допущении столь сомнительных и явно искусственно «упрощенных» конструкций.
В-третьих, как с позиций (названных) рекомендаций Минюста России от 29 октября 2003 г. № 278, так и вполне согласованных позиций российской доктрины процесс реализации указанной экспертизы, ее предмет, цели, задачи, объективно предполагают экспертное исследование и формулирование итоговых выводов по вопросам: компетенции органа, принявшего акт, порядка его принятия и обнародования (опубликования); возможности возникновения пробелов в правовом регулировании в результате от-
1 См.: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
2 См.: Панина Ю.Ю., Маевский А.Ю., Генрихс М.В. Понятие правовой экспертизы нормативного правового акта в процессе правотворчества и ее влияние на формирование российской правовой действительности // Проблемы современной юридической науки: актуальные вопросы : Сб. науч. трудов по итогам межд. научно-практ. конференции (Красноярск, 06 ноября 2014). - Красноярск: Изд-во: Инновационный Центр Развития Образования и Науки, 2014. С. 11-12;Губарькова В.Г., Нащекина Е.В. Правовая экспертиза нормативных правовых актов: проблемы теории и практики // Молодой ученый. 2010. № 25 (315). С. 244-246; и др.
3 См., напр.: Юридическая экспертиза нормативных правовых актов: учебное пособие / сост.: к.ю.н., доцент Д.Ш. Пирбудагова, д.ю.н., профессор Ш.Б. Магомедов, к.ю.н., доцент З.М. Мусалова, к.ю.н., доцент Д.В. Камилова, к.ю.н., доцент Э.Т. Рамазанова, к.ю.н., доцент С.Э. Деникаева; отв. ред. зав. кафедрой конституционного и международного права, канд. юрид. наук, доцент, Почетный работник высшего профессионального образования РФ, Заслуженный юрист РД Д.Ш. Пирбудагова. 2-е изд., перераб. и доп. Махачкала: Изд-во ДГУ, 2017. 199 с.
4 См.: Шагиева Р.В. Правовая и юридическая деятельность: теоретические проблемы соотношения понятий // Право и государство: теория и практика. 2009. № 2(50). С. 6-10.
мены (изменения) того или иного нормативного акта. Не менее настоятельно «рекомендуется» принять к оценке (и формируемым выводам) правовые позиции и закономерности практики высшего органа конституционного правосудия Российской Федерации, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции (п. 15 Приказа № 278). Тем самым для достоверной оценки исследуемого нормативного правового акта экспертное сообщество, фактически, ориентируют на изучение и анализ не только собственно сути юридических норм-предписаний (воли закона), но и в целом правотворческой и правоприменительной деятельности (динамики права).
В-четвертых, акцентуации к исключительной обособленности («особости») юридических экспертиз неизбежно приводят «в законный тупик» тех исследователей, которые, с одной стороны, принципиально дифференцируют собственно «юридические» и «...иные виды» экспертных исследований нормативного правового акта России1. С другой, характеризуя в дальнейшем виды наиболее типичных нормотворче-ских ошибок, выявляемых в рамках (обособленной) юридической экспертизы, однозначно апеллируют: к нормативным излишествам исследуемого проекта (излишняя детализация и конкретизация нормативного правового регулирования, установление многочисленных неоправданных правил, необоснованное сужение правового усмотрения); наличию в нем нормативных положений, способствующих коррупционным проявлениям; смешению стилей языка в тексте закона; неправильному употреблению синонимов, отождествлению паронимов, использованию однокоренных тавтологических выражений или алогизмов, перескакиванию смысла; констатации вульгаризмов, архаизмов, эвфемизмов, тавтологии и идиом2.
Отсюда, закономерные выводы. Первый: официальное наименование указанных экспертиз и вектор экспертных усилий, а равно законы (приказы, инструкции), их регламентирующие, должны максимально точно отражать суть и предмет осуществляемой деятельности. Второй: правовая экспертиза нормативного правового акта a priori носит комплексный (многопредметный) характер и искусственные ограничения в этом вопросе недопустимы. Компетентный эксперт, безусловно, вправе указать в экспертном заключении и на ошибки, которые суть предмет лингвистической экспертизы, и на коррупционную подоплеку отдельных из норм, несмотря на то, что ex officio это предмет экспертных исследований и итоговых заключений прокуратуры Российской Федерации3; и т. п.
2. Субъекты экспертизы. На наш взгляд, и в этом вопросе нет исходной определенности как в понимании управомоченных к данной экспертизе субъектов, так и в их реальном «экспертном» статусе.
Нет, с одной стороны, правовые акты (различной юридической силы) как бы приводят перечень управомоченных юридических и физических лиц, призванных ex officio к производству официальных экспертиз нормативного правового акта России. Среди них, как следует из рекомендаций Минюста России от 29 октября 2003 г., к примеру: управления Министерства юстиции РФ по субъектам Российской Федерации, управления Министерства юстиции РФ по федеральным округам; Департамент законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных актов Минюста России, которые по данному направлению деятельности действуют в силу публичной обязанности. При необходимости, уточняет указанный акт, к проведению экспертизы в установленном порядке могут быть привлечены другие подразделения центрального аппарата Минюста России и иные учреждения Минюста. К примеру, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, привлечение которого к правовым экспертизам, как правило, вызвано особо сложным предметом «назначенной» экспертизы. В каком именно процедурном порядке, на каких основаниях привлекаются эти «иные эксперты» к осуществлению указанных экспертиз при этом особо не поясняется. Не раскрывается в целом и то, какими именно актами презюмируется правовая компетентность данных «экспертов», полнота их «экспертного» статуса, порядок и основания поручения им экспертизы, юридическая природа их заключений, виды (потенциальной) ответственности за их достоверность. В итоге, во многом оправданы подходы доктрины, все более апеллирующей к «официальной» и «неофициальной» природе реализованных правовых экспертиз и, соответственно, основанных на них заключений «экспертов».
Во многом аналогична ситуация применительно к правовой экспертизе нормативных правовых актов федерального уровня. Здесь также объективированы, как «официальные» субъекты указанных экспертиз, действующие ex officio (по должности), так и субъекты, привлекаемые к указанной экспертизе на «неофициальной» основе. Среди первых чаще всего указывают: Правовое управление Управления делами Президента Российской Федерации; Правовое управление Аппарата Государственной Думы Российской Федерации; управления (департаменты) Минюста России. Среди вторых: структурные (правовые) подразделения тех органов, которые выступают разработчиками того или иного нормативного правового акта или предметной специализации которых наиболее соответствует проект, разрабатываемого или принимаемого нормативного акта; научные учреждения или наиболее автори-
1 К примеру, строго различая такие «...иные виды» экспертиз нормативного правового акта России как общественная, научная, лингвистическая, антикоррупционная, финансовая экспертиза. См.: Юридическая экспертиза нормативных правовых актов: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. Махачкала: Изд-во ДГУ, 2017. 199 с.
2 Там же: параграфы 3.1-3.6 главы 3 работы.
3 См., напр.: Статья 9.1 Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов : Федеральный закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021) // ИПС «Гарант»
тетные в той или иной отрасли права специалисты1. При этом к последней группе также в принципе отсутствует определенность в порядке назначения указанных экспертиз; перечне вопросов, подлежащих разрешению «экспертом» и субъекте официальной их постановки; объектов исследования, предоставляемых в распоряжение экспертов; методики и сроков указанной экспертизы; формы и содержания итогового ее акта; ответственности «эксперта» по сути сформированных суждений и итоговых выводов. Нет, разумеется, и официального акта привлечения компетентного специалиста в качестве эксперта, так как последний легко «компенсируется» административным ресурсом или сложившимися отношениями личного свойства.
Кроме того, нет изначальной ясности в единой структуре, реквизитах, содержании документа, отражающего итоги подобной «экспертизы», так как, к примеру, Правительство Российской Федерации или Верховный Суд Российской Федерации свои выводы и суждения по тем или иным законопроектам выражают в форме официального «отзыва». Аналогичными «отзывами», как правило, оформляются выводы и суждения по законопроектам, «экспертировать» которые поручено отдельным специалистам или авторитетным научным (научно-образовательным) учреждениям. Органы прокуратуры, реализуя антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов России и выявив подобные факты, вправе внести в орган или должностному лицу, которые издали акт, требование об изменении нормативного правового акта (ч. 2 ст. 9.1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации). Насколько эти акты также «экспертиза» - остается, скорее всего, дискутировать. Отсюда, итоговая оценка «экспертиз» и «заключений» подобного рода. К примеру, вполне наработанная в сфере уголовного судопроизводства России, где заключение специалиста (доказательство - по букве закона (ч. 2 ст. 74 УПК РФ) и в соответствии с правовыми позициями ЕСПЧ, Конституционного Суда РФ, пленума Верховного Суда РФ) в принципе не принимается но вниманию судом, отправляющим правосудие, по причине: полного отсутствия процессуальной формы его получения2, неопределенности правового статуса (подобного) специалиста3, отсутствия исследовательской части в сформированных заключениях4.
Как следствие, доктрина и практика имеют легальное основание к дальнейшей дифференциации правовых экспертиз на «официальные» (реализуются в отношении зарегистрированных в Государственной Думе законопроектов по поручению ответственного комитета) и «неофициальные» (реализуются по поручению неуполномоченного органа в отношении незарегистрированного в Думе законопроекта) не только по указанным (выше) критериям, но и по субъектам их производства. Во всяком случае до того времени, пока доктрина, законодатель и практика не определятся исчерпывающе и легально в этих концептуальных моментах.
3. Предмет и цель экспертизы нормативного правового акта. По идее, именно эти аспекты назначаемой и реализуемой экспертизы наиболее изучены доктриной российского права, апробированы практикой правотворческой деятельности, регламентированы «нормативно». Как следствие, особо негативных коллизий быть не должно. Тем не менее мы возразим; возразим категорически, ибо именно в этих двух центральных моментах процесса и итогов правовой экспертизы суть основной, фундаментальной коллизии, которая несколько замалчивается российской доктриной и (скромно) игнорируется правотворческой практикой.
Для понимания сути и следствий этой коллизии определимся в исходных категориях: «предмет» и «цель» экспертизы нормативного правового акта России, ибо, как представляется, именно диалектика и взаимообусловленность указанных категорий и стоящих за ними явлений объективируют фундаментальную «правовую ловушку», дающую основание говорить об определенной бессмысленности, если не бесполезности, обсуждаемых экспертиз. Анализируя предмет указанной экспертизы, полагаем, необходимо, прежде всего, методически точно расставить акценты в вопросе о том: о какой именно из сторон исследуемого явления формируются суждения и итоговые выводы в данный конкретный момент. Для формирования исходной ясности и операциональности в этих моментах доктрина философии, к примеру, давно и эффективно дифференцирует исследуемый объект на категории «общего», «особенного» и «единичного», соответственно, наполняя каждую из сторон, исследуемого явления, точным своим содержанием. Наука материального уголовного права (в тех же методических целях) апеллирует к категориям «общего родового», «видового» и «непосредственного» объекта преступления. Полагаем, с тех же исходных позиций должен быть рассмотрен предмет исследуемой экспертизы.
1 К примеру, Указом Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 г. «О мерах по совершенствованию деятельности Президента Российской Федерации» установлено, что Институт государства и права РАН проводит экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по поручениям Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ.
2 См.: Кассационное определение Верховного Суда РФ от 27.07.2005 по делу № 32-О05-26сп // Официальный сайт Верховного Суда РФ. URL: http://vsrf.ru/
3 См.: Определение Верховного Суда РФ от 29.08.2007 по делу № 5-д07-105 // Обзор надзорной практики Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ за 2007 г. // Официальный сайт Верховного Суда Рф.URL: http://vsrf.ru/
4 См.: Кассационное определение Верховного Суда РФ от 18.04.2013 № 51 -О13-10 // Официальный сайт Верховного Суда РФ. URL http://vsrf.ru/
Соответственно на уровне «общего» могут (должны) быть поставлены и исследованы вопросы, а в дальнейшем сформированы «общие» экспертные выводы:
о юридической и социальной обоснованности проекта нормативного правового акта; его надлежащей правовой форме; наличии юридических и фактических оснований его принятия и их соответствии Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (в целом);
обоснованности и определенности предмета правового регулирования; цели и задачах исследуемого акта; правосубъектности (компетенции) органа принимать (издавать) данный акт; роли и месте данного акта среди других нормативных правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношении (etc).
При этом, как акцентируется, цели, задачи, предмет правового регулирования надо, прежде всего, анализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина; оценивать с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения, установленных Конституцией Российской Федерации (ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами1; учитывать последствия социального, экономического, политического, правового, криминологического, иного характера в случае принятия проекта в представленной редакции.
Уровень «особенного» предполагает исследование и итоговые экспертные суждения о том, насколько при подготовке проекта закона учтены и соблюдены основные правила юридической техники. Как следствие, в ходе научно-практического анализа эксперты обязаны оценить:
соответствие оформления проекта избранному виду нормативного правового акта; правильность использования деления содержания проекта на главы, разделы, статьи, пункты и подпункты;
язык проекта (точное использование нормативного стиля при изложении содержательной части проекта);
правильность написания названий органов государственной власти, иных государственных органов и организаций, подразделений, упоминаемых в проекте;
правильность оформления используемых в проекте ссылок на законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, ранее изданные ведомственные нормативные правовые акты; написания дат; оформления нормативных предписаний проекта, предусматривающих внесение изменений в ранее изданные ведомственные нормативные правовые акты, признание их утратившими силу или неприменяемыми; использования и оформления в проекте сносок и примечаний; применения приложений к проекту;
соблюдение в проекте других обязательных юридико-технических требований2. Уровень «единичного» должен охватывать собственно юридический анализ системы нормативных правовых предписаний (воли закона). И в этом контексте эксперт, прежде всего, обязан оценить буквальный смысл юридической нормы; понять правовые последствия ее применения; выявить лакуны, коллизии, противоречия в правовом регулировании; сформировать выводы и предложения об оптимальном механизме правового воздействия. Оценивая буквальный текст проекта нормативного правового акта, эксперты, безусловно, обязаны проверить: соответствие исследуемого проекта Конституции Российской Федерации; федеральным конституционным законам, федеральным законам, другим нормативным актам более высокой юридической силы.
Остановимся, и резюмируем: применительно к каждому из этапов (частей) экспертизы перед экспертами, прежде всего, стоит задача объективного, полного, всестороннего анализа (оценки) проекта нормативного правового акта на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации и в целом действующему федеральному законодательству. Этот же акцент, но уже как основная цель экспертизы, практически постоянно присутствует в рекомендациях Минюста РФ (по факту, обязательных к применению в данных экспертных исследованиях; п. 9, 15, 16, 21, 22, 25, 27, 32 Приказа от 23 октября 2003 г. № 278). Эта же высокая цель в обязательном порядке акцентируется в большинстве научных работ, посвященных данной правовой экспертизе3, и дефинициях правовой экспертизы нормативного правового акта, формулируемых теми или иными исследователями4.
Между тем именно в этом «акценте» непосредственного предмета исследования, в этой юридически и нравственно оправданной цели латентно скрыта крайне опасная и разрушительная, по сути, «мина замедленного действия», срабатывание которой неизбежно нивелирует как сам процесс правовой экс-
1 Подробнее см.: пункты 9, 15 Приказа Минюста России от 29 октября 2003 г. № 278.
2 Подробнее см., напр.: Юридическая экспертиза нормативных правовых актов: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. Махачкала: Изд-во ДГУ, 2017. 199 с.
3 См., напр.: Юридическая экспертиза нормативных правовых актов: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. Махачкала: Изд-во ДГУ, 2017. 199 с.; Котельников А.П., Короткова О.А. К вопросу об экспертизе законопроектов и законодательных актов // Ученые труды Российской Академии адвокатуры и нотариата. 2010. № 3. С. 68-73.
4 См., напр.: Иванец Г. И. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Г.И. Иванец, И.В. Калинский, В.И. Червонюк. - М.: Юрид. лит., 2002. С. 430; Панина Ю.Ю., Маевский А.Ю., Генрихс М.В. Указ. раб. С. 11-12; Гу-барькова В.Г., Нащекина Е.В. Указ. раб. С. 245; и др.
пертизы нормативного правового акта, так и итоговые (публичные) ее результаты. Учитывая неоднозначность заявленных здесь констатаций, поясним наши подходы в этих моментах.
Традиционно («механически», «по долгу») включая в предмет и цель экспертизы требование о проверке (оценке) соответствия проекта нормативного правового акта России основным положениям Конституции Российской Федерации и в целом (действующему) федеральному законодательству, субъекты ее «назначения» и «регламентации» в принципе не учитывают особенности национального нормативного регулирования и предметной компетенции отдельных властных субъектов. Между тем, не только фактически состоявшимся, но и в целом нормативно оформленным в национальной системе права, является юридический факт исключительного ведения высшего органа конституционного правосудия Российской Федерации по отдельным вопросам права. Констатации о том, что именно Конституционный Суд РФ обладает исключительным конституционным правомочием к (единственно верному, точному, истинному) толкованию норм Конституции Российской Федерации уже не подлежат обсуждению ни в области доктрины российского права, ни в сфере практического правоприменения, ни в сфере законодательной деятельности. Напомним:
в соответствии с нормами Федерального конституционного закона от 28 декабря 2016 г. № 11-ФКЗ итоговые акты конституционного правосудия, вынесенные в форме постановлений, актуализированы в качестве непререкаемого императива не только для динамики российского права, но и для национального законодателя и парламента. Такова воля закона:
не допускается применение либо реализация каким-либо иным способом нормативного правового акта или отдельных его положений в истолковании, расходящемся с данным Конституционным Судом РФ (пункт «б» ч. 2 ст. 79 Закона от 28 декабря 2016 г. № 11-ФКЗ);
подготовка субъектами законодательной инициативы законопроекта, призванного к учету правовых позиций акта конституционного правосудия, ...обсуждение и принятие этого закона непосредственно высшим законодательным органом Российской Федерации должны осуществляться исключительно в толковании, предложенном Конституционным Судом РФ. Отступление от этого императива преследуется в установленном федеральным законом порядке;
суды общей юрисдикции, арбитражные суды, .не вправе применять нормативный акт или отдельные его положения в истолковании, расходящемся с данным Конституционным Судом РФ (ч. 5 ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»)1.
В итоге: исключительно высший орган конституционного правосудия России правомочен оценить (проверить) и констатировать, насколько тот или иной нормативный правовой акт Российской Федерации (его проект), соответствуют Конституции Российской Федерации, в каком именно («конституционном») истолковании следует формулировать и применять то или иное нормативное предписание. В данной связи ставить на разрешение иных «экспертов» эти вопросы, как надлежащий предмет, как цель экспертизы, изначально неправомерно - этот вопрос в принципе не отнесен к их компетенции, а итоговые «экспертные» выводы, по идее, лишены официальной юридической силы. По факту, это предположительные суждения, субъективные мнения, «благие» пожелания отдельных организаций, учреждений, специалистов или частных лиц - не более.
Не «спасает» ситуацию и то обстоятельство, что к этим «экспертным» выводам могут прислушаться, соответственно уточнив или скорректировав волю проекта закона, в высшем законодательном органе Российской Федерации (ином субъекте законодательной инициативы). И дело даже не в том, что (в соответствии с предписаниями фКз от 28 декабря 2016 г. №11-ФКЗ) данный государственный орган также вправе функционировать «лишь в истолковании, предложенном Конституционным Судом РФ». Дело, в нормативно закрепленных и последовательно реализуемых государством позициях, согласно которым:
исключительно Конституционный Суд РФ по запросу Президента Российской Федерации проверяет конституционность проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, .до их подписания Президентом Российской Федерации» (п. 5.2 ст. 3ФКЗ «О Конституционном Суде РФ);
запрос в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности проекта федерального конституционного закона или федерального закона допустим, если Президент Российской Федерации полагает, что его положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, при этом он одобрен (принят) Государственной Думой в первом или во втором чтении, но не одобрен (не принят) в третьем чтении (ст. 110.7 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ);
внесение в Конституционный Суд РФ запроса Президента Российской Федерации о проверке конституционности проекта федерального конституционного закона или федерального закона исключает его одобрение (принятие) в следующем чтении до вынесения решения Конституционного Суда РФ по данному запросу (ст. 110.8 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ);
в случае принятия Конституционным Судом РФ постановления о признании проекта федерального конституционного закона или федерального закона не соответствующим Конституции Российской Феде-
1 См.: Федеральный конституционный закон от 28 декабря 2016 г. №11-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
рации законодательный процесс по такому проекту прекращается (ст. 110.12 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ).
Кроме того, обеспечивая верховенство Конституции Российской Федерации и являясь, в этой связи, выразителем и носителем воли народа1, Конституционный Суд РФ исчерпывающе обосновал, что никакой орган государства, включая законодателя, не в праве единолично осуществлять официальное толкование и разъяснение буквы закона. В законотворческом процессе, итожит Конституционный Суд РФ, участвуют не только Государственная Дума РФ, но и Совет Федерации РФ, и Президент России. Как следствие, изначально нет конституционных оснований к тому, чтобы официальное толкование закона (его проекта - Авт.) осуществлялось лишь одним из участников общего законодательного процесса; к примеру, Государственной Думой Российской Федерации2.
Еще меньше оснований для подобного толкования («экспертной оценки») у различного рода частных «экспертов», оценивающих и трактующих волю закона в соответствии с субъективными установками. Тем более что «последнее слово» в истинности подобного толкования все равно остается за Конституционным Судом РФ, однозначно отнесшего к своей компетенции проверку не только федеральных, но и федеральных конституционных законов3; норм международного договора межгосударственного характера4; постановлений Государственной Думы РФ (об амнистии)5; постановлений Правительства РФ, при условии, что имеет место прямая нормативная связь подзаконного акта с федеральным законом6; иных подзаконных актов; если отсутствует федеральный закон, который должен регулировать спорные правоотношения7.
Центральный вопрос «соответствия конституции» не является предметом проверки и в рамках конституционного института судебной защиты. Во-первых, в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 к компетенции Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции отнесены дела лишь об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона8.
Во-вторых, суды Российской Федерации в принципе не рассматривают споры (дела) об оспаривании:
актов Президента РФ или Правительства РФ по основаниям их противоречия федеральным законам в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции Российской Федерации;
конституций и уставов субъектов РФ, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта РФ федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции Российской Федерации;
законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации9.
1 См.: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (Постатейный) / под ред. Г.А. Гаджиева. М.: «Норма: Инфа-М», 2012. 672 с.
2 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 47. Ст. 5492.
3 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 № 13-П. Аналогично: Определение Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2005 № 439-О, от 2 марта 2006 № 54-О, от 15 мая 2007 № 371-О-П; и др.
4 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 № 21-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пп. 1 и 2 ст. 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», чч. 1 и 4 ст. 11, п. 4 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ, чч. 1 и 4 ст. 13, п. 4 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, чч. 1 и 4 ст. 15, п. 4 ч. 1 ст. 350 КАС РФ и п. 2 ч. 4 ст. 413 УПК РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы РФ».
5 Как констатировано Конституционным Судом РФ, по своему уровню и материально-правовому содержанию эти акты могут быть приравнены к федеральным законам. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 №11 -П по делу «О проверке конституционности постановления Государственной Думы РФ от 28 июня 2000 г. № 492-III ГД "О внесении изменения в постановление Государственной думы Федерального Собрания РФ "Об объявления амнистии в связи с объявлением амнистии с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в связи с запросом Советского районного суда г. Челябинска и жалобами ряда граждан».
6 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2,4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ» // СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403.
7 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 2004 № 138-О «По жалобе гражданина Каленова А.Ф. на нарушение его конституционных прав положением пп. «и» пункта 7 Правил исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию и абз. 2 п. 16 Постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 13 декабря 1979 года № 1117 "О дальнейшем укреплении трудовой дисциплины и сокращения текучести кадров в народном хозяйстве"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 5.
8 По основаниям их противоречия нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
9 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании судами нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» // СПС «КонсультантПлюс»
В итоге, формируя достоверную и операциональную теорию экспертиз нормативного правового акта России (теорию правотворческой экспертологии), следует, прежде всего, методологически точно решить вопросы:
об управомоченных субъектах указанной экспертизы и их правовом статусе, так как последнее объективно сказывается на юридической силе итоговых актов указанной экспертизы и их значении для правотворческого и правоприменительного процесса;
общем, особенном и единичном (непосредственном) предмете указанной экспертизы, изначально оценивая как управомоченных субъектов ее производства, так и объекты экспертного исследования;
о юридической природе и юридической силе указанных экспертиз для субъектов правотворческого процесса, в т. ч. с учетом их «официального» и «неофициального» характера;
о строгой процессуальной форме указанных экспертиз, включая порядок их назначения, определения экспертов, разъяснения им ответственности (за суть итоговых выводов) и порядка представления объектов для экспертизы, срока последней, формы, структуры и содержания итогового экспертного акта;
об основаниях назначения и органе производства повторных экспертиз по проекту нормативного правого акта при наличии различных экспертных оценок и окончательном варианте заключения по проекту для законодателя и (потенциально) высшего органа конституционного правосудия (etc).
Как представляется, без комплексного решения системы этих (и не только) вопросов мы будем в итоге иметь дело, скорее всего, с субъективными «отзывами» различного рода «специалистов», не более. Причем с «отзывами» с изначально неопределенной юридической природой и юридической силой последних, которые не надо не только императивно учитывать, но и более или менее серьезно реагировать на них в рамках легальной правотворческой деятельности.
