12ПРАВО И ГОСУДАРСТВО LAW AND THE STATE
Костюков Александр Николаевич - заведующий кафедрой государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, г. Омск. Е-шаП: [email protected]
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ПРОГРЕСС И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
ГОСУДАРСТВ
На сегодняшний день все большее число российских ученых поддерживают вывод о взаимосвязи социально-экономического и конституционно-правового развития государства. Значительные научные исследования данной проблематики, которая выделилась в предмет междисциплинарного научного направления «конституционная экономика», прежде всего связаны с конституционно-правовым прогрессом. Предметом конституционной экономики как научного направления является конституционная экономика как сфера общественной жизни, то есть как система экономических отношений, рассматриваемая в контексте их конституционно-правового регулирования.
Несколько упрощая, можно сказать, что предметом конституционной экономики как научного направления является конституционная экономика как сфера общественной жизни, то есть как система экономических отношений, рассматриваемая в контексте их конституционно-правового регулирования.
Понимаемая таким образом, конституционная экономика в России может быть охарактеризована как несовершенная. Для выявления направлений и способов позитивного развития конституционной экономики в России, полагаем, следует первоначально обратиться к характеристике самой Конституции Российской Федерации.
Можно выделить три основных группы проблем, регулируемых конституцией и имеющих непосредственное отношение к социально-экономическому развитию страны. Во-первых, права собственности, их структура и гарантии. Во-вторых, социально-экономические права и гарантии граждан. В-третьих, регулирование денежных и финансовых (бюджетных) вопросов.
Установление и взимание налогов является одним из суверенных признаков любого государства, поэтому конституционное регулирование налоговой системы играет особую роль в государственно-правовой политике.
Регламентация отношений собственности является ключевым элементом конституционного регулирования социально-экономических процессов в развитых странах.
Модернизация экономики невозможна без использования системы конституционно-правовых средств, позволяющих оформить: 1) законодательные основы модернизации экономики; 2) организационно-институциональный механизм модернизации; 3) механизм финансирования инновационных мероприятий.
Назрела необходимость концептуального изменения принципов антимонопольного регулирования: повышения статуса антимонопольного органа и его должностных лиц, ужесточения ответственности за злоупотребления доминирующим положением на рынке и процедур привлечения к такой ответственности.
Ключевые слова: конституционно-правовой прогресс, экономическое развитие, конституционное право, налоговая система, бюджетное право, рыночное право, рыночная экономика.
Alexander N. Kostukov, the Head of the State and Municipal Law Department, Omsk State University, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of Russian Federation, Omsk. E-mail: [email protected]
CONSTITUTIONAL PROGRESS AND ITS INFLUENCE ON STATE ECONOMIC DEVELOPMENT
Today, numerous Russian scientists support the conclusion about the interrelation of socio-economic, constitutional and legal development of the state (the Russian Federation in particular). Significant scientific studies of this problem, which stood in the subject of interdisciplinary research area «constitutional eco-nomics», are primarily related to the constitutional and legal progress. The subject of the constitutional economics as a scientific field defines constitutional economics as a sphere of social life that, as a system of economic relations, is studied in the context of their constitutional and legal regulation.
Simplifying that, we can say that the subject of constitutional economics as a scientific field is constitutional economics as a sphere of public life that, as a system of economic relations, is studied in the context of their constitutional and legal regulation.
Understood in this way, the constitutional economics in the Russian Federation can be described as imperfect. To identify the areas and methods of positive constitutional development of the Russian economy, we first have to research the characteristics of the RF Constitution.
There are three main groups of problems governed by the Constitution and relevant to socio-economic development of the country. First, property rights, their structure and guarantees. Second, socio-economic rights and guarantees of citizens. Third, cash management and financial (budget) issues.
Establishment and collection of taxes is one of the features of any sovereign state, so the constitutional regulation of a tax system plays a special role in the public and legal policy.
Regulation of property relations is a key element of the constitutional regulation of social and economic processes in developed countries.
Modernization of the economy is impossible without the system of constitutional and legal means aimed to build: 1) the legislative basis for modernization of the economy, 2) organizational and institutional mechanism for modernization; 3) the mechanism of financing innovative activities.
There is a need of conceptual changes in the principles of antitrust regulation: increasing the status of the antimonopoly body and its officials, increasing the liability for an abuse of dominant position in the market and working out the procedures of imposing such liabilities.
Keywords: constitutional and legal progress, economic development, constitutional law, tax system, taxation, budget law, trade law, free-market economy.
Под конституционно-правовым прогрессом государства понимается его поступательное движение вперед, основанное на высших конституционно-правовых достижениях.
На сегодняшний день все большее число российских ученых поддерживает вывод о взаимосвязи социально-экономического и конституционно-правового развития государства. Значительные научные исследования данной проблематики, которая выделилась в предмет междисциплинарного научного направления «конституционная экономика», прежде всего связаны с конституционно-правовым прогрессом. Классиком и основателем конституционной экономики как научного направления является американский экономист Джеймс Макджилл Бьюкенен, получивший за это Нобелевскую премию в 1986 г. и международное признание в качестве ведущего исследователя в данной области.
По справедливому замечанию П. Д. Баренбойма, «без знания и понимания конституционной экономики современный юрист-конституционалист будет не в состоянии дать не какой-нибудь, а именно юридический анализ не менее чем половины текста Основного Закона» [1].
Задачи конституционной экономики в России на ближайшие годы могут быть сформулированы следующим образом [2]:
- «Философско-правовое осмысление категории «правовое государство» с учетом выполняемых публичной властью функций в экономической
сфере. Изменение содержания и способов государственного регулирования экономических отношений в условиях экономической (финансовой) глобализации.
- Осмысление в экономическом и юридическом смысле положения Преамбулы Конституции РФ об осознании многонациональным народом России «себя частью мирового сообщества».
- Определение того, что есть «общее благо» как экономическая цель современного государства. Сущность и назначение государственного сектора экономики и государственных финансов. Какие цели и задачи должны реа-лизовываться государством, опирающимся на данный сектор экономики.
- Выявление системы конституционных принципов, используемых для правового регулирования экономических отношений, а также тех представлений о них, которые сформировались в правоприменительной практике в виде правовых позиций высших судов.
- Изучение проблем имущественной ответственности государства перед предпринимателями за принимаемые управленческие решения (ответственность регистрирующих органов; органов, регулирующих финансовые рынки, и т. д.).
- Пределы возмещения государством потерь собственников при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд и конституционно-правовая оценка того, какие из них действительно являются государственными.
- Построение теоретической (идеальной) конструкционно-правовой модели взаимоотношений публичной власти и бизнеса в Российской Федерации. Решение при этом таких практических вопросов, как экономическое обоснование налогов, нормативное содержание принципа добросовестности в сфере гражданского права и в сфере налогообложения. Применение методов конституционной экономики для определения границ допустимой (законной) налоговой оптимизации».
Несколько упрощая, можно сказать, что предметом конституционной экономики как научного направления является конституционная экономика как сфера общественной жизни, то есть как система экономических отношений, рассматриваемая в контексте их конституционно-правового регулирования.
Понимаемая таким образом, конституционная экономика в России может быть охарактеризована как несовершенная. Для выявления направлений и способов позитивного развития конституционной экономики в России, полагаем, следует первоначально обратиться к характеристике самой Конституции РФ.
«В самом общем виде можно выделить три основных группы проблем, регулируемых конституцией и имеющих непосредственное отношение к социально-экономическому развитию страны. Во-первых, права собствен-
ности, их структура и гарантии. Во-вторых, социально-экономические права и гарантии граждан. В-третьих, регулирование денежных и финансовых (бюджетных) вопросов. Все эти три момента так или иначе отражают соотношение прав и возможностей государства и частного лица, а в ряде случаев и прямо определяют экономическую роль государства, возможности и пределы вмешательства власти в хозяйственный процесс» [3].
Влияние политико-правовых решений на систему собственности
Регламентация отношений собственности является ключевым элементом конституционного регулирования социально-экономических процессов в развитых странах.
Часть 2 ст. 8 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Между тем признание и защита невозможны без закрепления каждого конкретного объекта права за соответствующим субъектом права собственности, что в настоящее время обеспечивается далеко не в полном объеме.
На сегодняшний день отнюдь не все права на недвижимое имущество зафиксированы в Едином государственном реестре. Некоторые - в силу того, что возникли до введения в действие Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ. Пункт 2 ст. 6 данного Закона устанавливает, что регистрация таких прав необходима лишь при совершении отдельных видов сделок с объектом прав, а в остальных случаях производится по желанию правообладателей. При этом законодатель не стимулирует возникновение у правообладателей такого желания, не учитывая, что отсутствие права на недвижимость в Едином реестре порождает неопределенность в экономических отношениях, а принимая во внимание объем незарегистрированных прав, негативно сказывается на экономическом развитии страны в целом. Одной из стимулирующих мер могла бы стать полная отмена государственной пошлины за инициативную регистрацию прав, возникших до введения в действие Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ.
Иные права не зарегистрированы в Едином реестре в силу того, что не сформированы объекты таких прав. Это касается земельных участков, формирование которых уполномоченными органами осуществляется недостаточно активно, что происходит во многом из-за чрезвычайно усложненной процедуры [4]. Такое положение вещей негативно сказывается на экономическом развитии страны не только по указанным выше причинам, но и потому, что собираемость земельного налога оказывается крайне далекой от оптимального уровня.
Влияние политико-правовых решений на налоговую систему
Установление и взимание налогов является одним из суверенных признаков любого государства, поэтому конституционное регулирование налоговой системы играет особую роль в государственно-правовой политике.
Статья 57 Конституции РФ устанавливает обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.
Между тем анализ правоприменительной практики показывает, что отсутствуют должные гарантии реализации данной обязанности. Такая ситуация обусловлена, на наш взгляд, рядом факторов.
Во-первых, законодательство о налогах и сборах характеризуется чрезвычайной сложностью и запутанностью [5]. И хотя данная проблема не является уникальной для российского законодательства [6], она усугубляется тем, что Налоговый кодекс РФ подвергается, подчас, необоснованно частым изменениям. Это и дезориентирует налогоплательщиков, не позволяя исполнить налоговую обязанность в соответствии с применимыми нормами, и влечет дальнейшее усложнение законодательства, связанное с установлением специальных правил для переходного периода.
Установление ограничения на количество изменений в налоговом законодательстве в течение года позволило бы устранить указанный недостаток и повысить качество юридической техники принимаемых законопроектов.
Во-вторых, окончательно не сформирована налоговая база некоторых налогов (в особенности земельного налога и налога на имущество физических лиц и организаций) по причинам, обозначенным в предыдущем разделе. У налоговых органов отсутствует информация о множестве объектов недвижимости, которые должны облагаться указанными налогами.
Соответственно, нельзя поддержать предложения о введении в ближайшей перспективе налога на недвижимость, поскольку, полагаем, вначале необходимо добиться эффективного администрирования уже существующих налогов. В частности, как минимум завершить работу, связанную с реализацией положений существующего земельного законодательства (разграничение прав собственности на землю, межевание земель, оформление прав на землю и т.д.) [7].
Изменение системы налогов и сборов в нынешних условиях неизбежно повлечет еще большее снижение сбора налоговых платежей.
Более того, сама система налогов в России не стимулирует налогоплательщиков к уплате. На долю местного уровня власти, который максимально приближен к населению и решает наиболее насущные проблемы последнего, приходится всего лишь два налога: земельный и налог на имущество физических лиц.
Как показывает практика налогообложения в России, при увеличении числа налогов значительно затрудняется контрольная деятельность за соблюдением порядка и сроков их уплаты со стороны территориальных органов Федеральной налоговой службы РФ [8]. Соответственно, более обоснованным представляется внести дополнение в ст. 15 Налогового кодекса РФ, увеличив число местных налогов и сборов за счет перераспределения, т. е. исключить некоторые налоговые платежи из разряда федеральных и регио-
нальных налогов и закрепить эти виды налогов за муниципальными образованиями.
Следует восстановить справедливость по НДС и вернуть его в качестве закрепленного за тремя уровнями бюджетной системы, как это было до 2000 г.
Влияние политико-правовых решений на бюджетную систему
Хотелось бы дать некоторую оценку формирующейся с прошедшего года практике принятия Федерального закона о федеральном бюджете на плановый период (три года). Данная сфера наглядно демонстрирует недостатки конституционной экономики в России, когда указанной дисциплиной занимаются преимущественно экономисты.
Переход к долгосрочному финансовому планированию следует безоговорочно оценивать как позитивное явление российской бюджетной политики. Составление трехлетнего бюджета как финансового плана позволяет учитывать накопление средств, более рационально управлять денежными потоками, своевременно финансировать строительство социально значимых объектов.
В то же время, утверждение такого долгосрочного финансового плана в форме нормативного правового акта - Федерального закона - представляется не вполне соответствующим требованиям юридической техники. Подобный федеральный закон оказывается подверженным постоянным корректировкам и по факту лишается одного из основных признаков нормативного акта, а именно - нормативности.
Поэтому более правильным с юридической точки зрения представляется оставить «трехлетний бюджет» в экономической плоскости, а в качестве Федерального закона принимать лишь бюджет на текущий финансовый год.
К непредсказуемым последствиям в отношении бюджетных расходов приведет радикальный пересмотр отношений по осуществлению государственных и муниципальных закупок в связи с введением в действие с 1 января 2014 г. Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». За 8 лет действия Федерального закона № 94-ФЗ от 01 июля 2005 г. удалось накопить серьезную правоприменительную практику, в значительной степени устраняющую дефекты отдельных его норм. Безусловно, в старом законе оставались проблемы и коллизии, требовавшие устранения, но радикальное изменение модели правового регулирования, на наш взгляд, не столько устраняет старые, сколько создаёт новые препятствия для эффективного расходования бюджетных средств.
Еще одним примером политических решений, принятых без учета последствий их воздействия на сбалансированность бюджетной системы и экономической системы в целом, являются 11 указов, подписанных Прези-
дентом РФ 7 мая 2012 г. и посвященных изменениям в социальной политике, совершенствованию системы здравоохранения, образования, а также решению проблем доступного жилья и качества услуг ЖКХ. Они предполагают серьезные преобразования не только в социальной сфере, но и по другим направлениям социально-экономического развития страны. Так, помимо увеличения в 1,5 раза реальной заработной платы работникам всех отраслей экономики, ставится задача такого же роста производительности труда, повышения доли высококвалифицированных работников, создания 25 млн эффективных рабочих мест, разработки 800 профессиональных стандартов и т.д. При этом разработка реальных механизмов достижения заявленных целей является прерогативой Правительства РФ. Поиск способов реализации указов явился причиной дисциплинарных взысканий в Правительстве, но даже после этого возможность исполнения указов без серьезного увеличения нагрузки на бизнес и экономику в целом остается призрачной.
Влияние политико-правовых решений на банковскую
и финансовую системы
Наиболее ярким примером спорного политического решения, способного серьезно перекроить экономический ландшафт, является решение о закреплении за Центральным Банком страны функций мегарегулятора финансовых рынков, с 1 сентября 2013 г. оформившееся в виде вступившего в силу федерального закона. Рациональность такого решения вызывает серьезные вопросы по следующим основаниям:
1. Такое решение приведет к потерям в эффективности надзора в переходный период. Реорганизация неизбежно займет минимум 3-5 лет и вызовет излишнюю мобильность кадров, ослабление управляемости, нестабильность штатов, структур и полномочий, превалирование текущих организационных задач над перспективными. Это может замедлить развитие рынка, привести к повышению регулятивных издержек и нарастанию системного риска. О неизбежности потерь в переходный период говорит опыт Норвегии, Швеции и Японии.
2. Закрепление всех функций по регулированию финансовых рынков за ЦБ РФ приведет к игнорированию специфики отдельных секторов финансового рынка, снижению гибкости в регулировании. Финансовые рынки - это узкая сфера деятельности, и мало тех, кто в ней по-настоящему профессионален. ЦБ вряд ли сможет реализовать функции регулятора финансового рынка в необходимом объеме. Ряд функций Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) качественно отличаются от того, чем сейчас занимается ЦБ. Например, выявление манипулированием рынка, инсайд, регистрация микрофинансовых организаций, депозитарии.
3. Закрепление всех функций по регулированию финансовых рынков за ЦБ РФ приведет к механическому распространению жестких правил
банковского регулирования и банковского надзора на не требующие этого сферы деятельности. Как указывает заведующий отделом международных рынков капитала ИМЭМО РАН Яков Миркин, «финансовый рынок устроен таким образом, что банки - основа платежной системы страны - регулируются особо жестким образом. Надзор за их рисками значительно больший, нежели в остальной финансовой индустрии. За это банки получают доступ к дешевому финансированию от ЦБ. С другой стороны, на финансовых рынках есть другие структуры, их риски выше, но они не имеют доступ к платежной системе. Их регулирует ФСФР. Это двухсекторная модель финансового регулирования. Когда вы ее смешиваете, то ЦБ как хранитель и сберегатель от высоких рисков начинает накладывать всю тяжесть регулирования и на небанковские финансовые институты. Начиная с 2009 года, с российского рынка ушло 150 коммерческих банков. Если будет попытка перенесения всей тяжести надзора за финансовым рынком по принципу банковского, мы увидим быстрое вымирание брокеров, дилеров, инвестфондов, управляющих и страховых компаний».
4. Создание мегарегулятора на базе ЦБ РФ, и без того являющегося самым крупным центробанком в мире, приведет к бюрократизации принятия решений и «запаздыванию обратной связи».
5. Создание мегарегулятора на базе ЦБ РФ вызовет конфликт интересов, возникающий вследствие концентрации у Банка России множества различных функций, а также участия ЦБ в капитале и управлении отдельными крупными игроками финансового рынка.
6. Создание мегарегулятора на базе ЦБ РФ вызовет резкий рост нагрузки как на орган надзора (количество поднадзорных организаций увеличится примерно в 9 раз), так и на поднадзорные организации (по имеющимся оценкам, примерно в 5 раз).
Основные показатели деятельности ФСФР в настоящее время: среди подконтрольных - 9 000 микрофинансовых организаций, инвестфондов; 206 000 АО, которые регистрируют проспект эмиссии; выдано за год 609 лицензий (у ЦБ - 20); вынесено 5 000 требований по устранению нарушений (у ЦБ - 500); выписано 5 000 штрафов (у ЦБ - 300).
7. Финансовый рынок подвижен и неустойчив, а ЦБ отличается консерватизмом. Этот консерватизм может сдерживать развитие рынка ценных бумаг.
8. В России отсутствует развитый многосекторальный финансовый рынок с определенными в большем или меньшем приближении «правилами игры», для повышения эффективности которого (за счет согласования таких правил и управленческих решений в разных секторах) требовалось бы объединение управленческих усилий в рамках мегарегулятора. При нынешнем состоянии финансового рынка в стране более логичной выглядит
специализация ЦБ РФ на банковском секторе, а ФСФР России - на небанковских участниках финансового рынка.
9. На наш взгляд, одним из важнейших препятствий (не выделяемых аналитиками) к наделению ЦБ РФ функциями мегарегулятора является неопределенность с правовым статусом Банка России в системе органов власти. Согласно позиции, изложенной на официальном сайте Центрального Банка РФ, Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Он не является органом государственной власти, однако его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения [9]. Неопределенность правового статуса ЦБ РФ сказывается и на регулировании его взаимоотношений с органами государственной власти. Так, процедуры согласования с Правительством РФ основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики не регламентированы ни одним из профильных законов.
Наделение функциями мегарегулятора структуры с не до конца определенным ни в науке, ни в практике управления правовым статусом, формально независимой от органов государственной власти, чревато потерей управляемости финансовыми рынками, невозможностью адекватно регулировать происходящие на них процессы в координации с общегосударственными управленческими трендами.
На наличие подобных рисков и на неопределенность со стратегией их нивелирования указывают и предложения Правительства РФ, высказываемые в самом начале реформы регулирования финансовых рынков. Так, предполагается введение двух представителей Правительства РФ в состав Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса. Такие представители призваны лишь ставить на обсуждение Совета вопросы регулирования особо значимых для исполнительной власти секторов финансового рынка (как, например, ОСАГО).
Федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Банку России полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» закрепляет принятие многих управленческих решений в сфере финансовых рынков Правительством РФ по согласованию с ЦБ РФ. Между тем механизм такого согласования не только не прописан в законе, о нем нет четкого представления ни у ученых, ни у практиков.
Влияние политико-правовых решений
на экономическую ситуацию в целом
Несмотря на закрепление в конституции принципов содействия партийному строительству, сегодня в стране нет «развитой партийной системы с балансами и противовесами» [10].
Сложившаяся ситуация монопольного обладания властью со стороны одной партии не может не вызывать опасений. И не столько из-за пережитого страной в прошлом веке негативного опыта, сколько в силу объективных причин, неизбежно увеличивающих риск паралича государственного управления в условиях политической монополии. Даже руководство партии власти признает наличие симптомов уже начавшегося воплощения этого риска [11]. Они следующие: во-первых, отсутствие мотивации и, как следствие, нежелание членов партии, избранных в законодательные органы, практически представлять интерес населения. Во-вторых, одобрение действий исполнительной власти и вносимых ею законопроектов без должного анализа с позиций соответствия последних интересам избирателей. В-третьих, снижение прозрачности обсуждений законопроектов внутри представительного органа и подотчетности избирателям. Наконец, как следствие изложенного, повышение коррупционности и криминализации государственной службы, спровоцированных ощущением безнаказанности и несменяемости государственных служащих. Это точно выразил экс-президент России Д. Медведев, охарактеризовав госаппарат в условиях политической монополии следующим образом: «Сам себе суд, сам себе партия и сам себе, в конечном счете, народ» [12].
Несмотря на объявленные приоритеты - развитие политической системы и повышение роли партий как представителей интересов населения, реформа избирательного законодательства, проводившаяся в последнее десятилетие, скорее, соответствовала противоположным целям. В результате, согласно опросам ВЦИОМ, более половины россиян уверены, что без конкуренции политических партий, идей, лидеров страну ждет новый застой [13].
Реальное, а не декларативное обеспечение политической конкуренции во имя создания цивилизованной партийной системы в стране требует реформирования с этих позиций каждого этапа функционирования партии. Причем на многих этапах необходимо изменение не законодательства, но характера правоприменения.
Применительно к этапу регистрации политической партии очевидна необходимость законодательных изменений с целью ограничения оснований для регистрации партии и установления принципов реализации Министерством юстиции РФ контрольных полномочий при осуществлении регистрации. Бесконтрольный рост числа партий при условии пропорциональной избирательной системы нивелирует экономический эффект от демократических процедур.
На этапе избирательной кампании насущно необходимо ограничить неравенство партий, вызываемое использованием «административного ресурса», путем обеспечения жесткого и открытого для социального контроля запрета на участие в политической борьбе органов власти любых уров-
ней и всех ветвей, фактического привлечения к ответственности за незаконную агитацию, за нарушение равенства партий при информационном обеспечении избирательной компании, при проведении наглядной агитации. Технология использования «паровозов» в избирательных списках, по нашему мнению, не соответствует принципам добросовестной политической конкуренции (поскольку позволяет первым номерам избирательных списков, за которых фактически отдают свои голоса избиратели, отказаться от работы в представительном органе), а потому должна быть запрещена. Существующая система создает условия для торговли местами в списках, для проникновения в представительные органы криминальных элементов, лоббистов собственного бизнеса или коррупционеров.
Фактически Государственная Дума РФ, функционирующая в отсутствие реальной политической конкуренции, и аналогично представительные органы субъектов, сформированные по пропорциональной системе представителями партий, принимают решения без дискуссий, потому эти решения зачастую скоропалительны, непродуманны и пересматриваются через непродолжительный промежуток времени после их принятия. Примером может служить печально известный закон о блокировке без реального судебного разбирательства в рамках обеспечительных мер интернет-сайтов, в отношении которых в Московский городской суд может быть подано заявление о распространении с их помощью контента, нарушающего авторские права. Не просуществовав и квартала, данный закон не столько защитил интересы правообладателей, сколько нанес удар по интернет-индустрии и уже в ходе ближайшей сессии Госдумы должен подвергнуться значительным корректировкам.
Реализация принципов конституционной экономики может оказать значительное влияние на модернизацию экономики страны.
Модернизация экономики невозможна без использования системы конституционно-правовых средств, позволяющих оформить: 1) законодательные основы модернизации экономики, 2) организационно-институциональный механизм модернизации; 3) механизм финансирования инновационных мероприятий.
1) Формирование нормативных основ модернизации требует разработки и принятия единого закона, регулирующего инновационную деятельность и государственную политику в сфере инноваций. Такой нормативный акт должен, в первую очередь, закрепить понятие инноваций и четкие критерии отнесения той или иной деятельности к инновационной. От решения данного вопроса зависит состав государственных мер по стимулированию инновационного развития. Отсутствие легальных критериев инноваций сегодня вызывает распыление и неэффективное использование средств государственной поддержки, которые, зачастую, выделяются на проекты, лишь имеющие в названии слова «инновационный», но не являющиеся таковыми по сути.
Назрела необходимость концептуального изменения принципов антимонопольного регулирования: повышения статуса антимонопольного органа и его должностных лиц, ужесточения ответственности за злоупотребления доминирующим положением на рынке и процедур привлечения к такой ответственности.
Стимулированию малого предпринимательства в значительной мере препятствует отсутствие закона, закрепляющего базовые принципы административных процедур и, как следствие, сохранение административных барьеров в системе законодательства субъектов РФ. Достижению этой же цели отвечает реформа основ концессионного законодательства, в ходе которой требуется установить государственный орган, ответственный за внедрение форм частно-государственного партнерства в отраслях экономики: непротиворечивые процедуры взаимодействия внутри концессий и действенную ответственность за нарушение сторонами концессии своих обязательств.
2) Важнейшую роль в реализации объявленных приоритетов играет отладка организационного механизма управления инновационным развитием. Распыление полномочий между ведомствами по обеспечению высокотехнологичного развития экономики нельзя признать правильным, поскольку оно способствует дублированию функций и направлений инвестирования в инновации.
Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти частью 2 статьи 80 Конституции РФ возложено на Президента России.
При этом пунктом «к» статьи 83 Конституции РФ Президенту РФ предоставлено право назначать своих полномочных представителей, круг которых Основным законом не ограничен.
Принимая во внимание высокую эффективность деятельности полномочных представителей президента в округах, считаем целесообразным формирование при Президенте РФ корпуса полномочных представителей в основных отраслях экономики, обладающих координационными функциями.
Способствовать достижению задачи восстановления экономики страны могут и полномочные представители Президента в федеральных округах при условии изменения их статуса и стоящих перед ними задач.
3) Насущно необходимо кардинальное изменение управленческо-правового механизма в финансовом обеспечении инновационных программ, особенно реализуемых малым бизнесом.
Согласно опросам, 76% респондентов считают стимулирование программ модернизации предприятий первоочередной целью налоговой политики государства. При этом более половины респондентов уверены в том, что налоговая система России мешает появлению и внедрению новых технологий.
Действительно, характерной чертой налоговой системы нашей страны является преобладание фискальной функции над стимулирующей. Если развитые страны не стимулируют инновации во время кризиса, то государства со сравнимым с нами уровнем развития экономики и схожими задачами, например, Китай, страны Восточной Европы, поддерживают инновационные компании, серьезно снижая для них налоговую нагрузку. В частности, в Румынии компании, работающие в некоторых технологических областях, три года вообще не платят ряд налогов, в частности налог на прибыль. У нас же молодые инновационные компании, даже генерируя на начальных порах только убытки, все равно должны платить налоги.
Естественно, во многом по причине подобного государственного регулирования количество малых предприятий на 1 тыс. жителей в России в среднем в 8 раз меньше, чем в странах Европы. При этом доля малых инновационных предприятий, по оценке Президента страны, в России составляет лишь 1% от общего числа малых фирм.
Без устранения указанных недостатков конституционно-правовой прогресс в сфере экономики будет недостижим.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Баренбойм, П. Д. Конституционная экономика: двадцать пять лет в мире и десять в России // Законодательство и экономика. - 2007. - № 6. -С. 4-9.
2. Очерки конституционной экономики. 23 октября 2009 года / под ред. Г. А. Гаджиева. - М. : Юстицинформ, 2009. - 279 с.
3. Мау, В. А. Экономика и право. Конституционные проблемы экономической реформы посткоммунистической России / В. А. Мау. - М. : Ин-т экономики переходного периода, 1998. - (Научные труды ИЭПП. № 9).
4. Зверева, Е. Формирование земельного участка как объекта гражданского оборота // Корпоративный юрист. - 2005. - № 2. - С. 6-8.
5. Будников, Д. Б. Проблемы налоговой реформы в России на современном этапе развития государственности // Налоги. - 2006. - № 2. -С. 37-39.
6. Кузнецов, А. П. Ответственность за налоговые деликты по законодательству США // Финансовое право. - 2005. - № 6. - С. 43-48.
7. Артемьев, А. А. Обсуждение проблем и перспектив введения в России налога на недвижимость / А. А. Артемьев, Л. И. Гончаренко [Электронный ресурс] // Ваш налоговый адвокат. - 2007. - № 4. - Режим доступа: Ьйр://Ьа8е.соп8и11ап1;.ги/соп8/с§1/опНпе.с§1?гед=ёос;Ьа8е=РБ1;п=86347.
8. Герасименко, Н. В. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в бюджетно-налоговой сфере // Законодательство и экономика. - 2003. - № 4. - С. 37-46.
9. Дружинин, Д. Н. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации / Д. Н. Дружинин, М. Н. Тоцкий // Финансовое право. - 2006. - № 6. - С. 33-40.
10. Пушкарская, А. Валерия Зорькина беспокоит Конституция / А. Пушкарская, В. Хамраев // Коммерсантъ. - 2009. - 22 мая.
11. Родин, И. Олег Морозов: монополия Единой России - это навсегда // Независимая газета. - 2004. - 7 июня.
12. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. 5 ноября 2008 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/transcripts/1968.
13. Васильева, К. Оппозиция как атрибут демократии // Новые известия. - 2006. - 19 октября.
REFERENCES
1. Barenboim P. D. Konstitutsionnaya ekonomika: dvadtsat' pyat' let v mire i desyat' v Rossii [Constitutional economic: twenty five years in the world and ten in Russia]. Zakonodatel'stvo i ekonomika, 2007, № 6, pp. 4-9.
2. Ocherki konstitutsionnoi ekonomiki. 23 oktyabrya 2009 goda [Notes about constitutional economy. The 23 d of October, 2009]. Ed. G. A. Gadjiev. Moscow: Justizinform Publ., 2009. 279 p.
3. Маu V. Ekonomika i pravo. Konstitutsionnye problemy ekonomicheskoi reformy postkommunisticheskoi Rossii [Economics and law. Constitutional problems of economic reforms in post-communist Russia]. Мoscow: In-t ekonomiki perekhodnogo perioda Publ., 1998.
4. Zvereva E. Formirovanie zemel'nogo uchastka kak ob"ekta grazhdanskogo oborota [Formation of stead as an object of civil flow]. Corporative lawyer, 2005, no 2, pp. 6-8.
5. Budnikov D. B. Problemy nalogovoi reformy v Rossii na sovremennom etape razvitiya gosudarstvennosti [Problems of taxation reformation in Russian on the modern stage of statehood]. Nalogi, 2006, no 2, pp. 37-39.
6. Kuznetsov A. P. Otvetstvennost' za nalogovye delikty po zakonodatel'stvu USA [The liability for tax offences in USA legislation system]. Finansovoe pravo, 2005, no 6, pp. 43-48.
7. Artem'ev A. A., Goncharenko L. I. Obsuzhdenie problem i perspektiv vvedeniya v Rossii naloga na nedvizhimost' [The discussion of problems and perspectives of real estate tax imposing in Russia]. Vash nalogovyi advokat, 2007, no 4. Available at: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=PBI;n=86347 (accessed 17 July 2014).
8. Gerasimenko N. V. Pravovoe regulirovanie deyatel'nosti organov mestnogo samoupravleniya v byudzhetno-nalogovoi sfere [Legal regulation of
municipality activities in budget and taxation]. Zakonodatel'stvo i ekonomika,
2003, no 4, pp. 37-46.
9. Druzhinin D. N., Totskii M. N. K voprosu o pravovom statuse Tsentral'nogo banka Rossiiskoi Federatsii [About the subject of Central Bank of Russian Federation legal status]. Finansovoepravo, 2006, no 6, pp. 33-40.
10. Pushkarskaya A., Khamraev V. Valeriya Zor'kina bespokoit Konstitutsiya [Valeriy Zorkin is worried about Constitution]. Kommersant, 2009, May 22.
11. Rodin I. Oleg Morozov: monopoliya Edinoi Rossii - eto navsegda [Oleg Morozov: The Unified Russia monopoly is forever]. Nezavisimaya gazeta,
2004. June 7.
12. Poslanie Prezidenta Rossiiskoi Federatsii Federal'nomu Sobraniyu 2008 [Presidential Address Speech to the Federal Assembly 2008]. Available at: http://www.kremlin.ru/transcripts/1968 (accessed 17 July 2014).
13. Vasil'eva K. Oppozitsiya kak atribut demokratii [Opposition as democratic attribute]. Novye izvestiya, 2006, October 19.
Сонин Вадим Вадимович - докторант Университета Цинхуа, г. Пекин, КНР. E-mail: [email protected]
МИФОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНОЙ ТРАДИЦИИ
В рамках конституционно-правовой науки принцип федерализма обыкновенно получает нормативное описание, что не исключает наличия у него культурного измерения, остававшегося до сих пор неизученным. Между тем, появление в отечественной науке конституционного права трудов юридико-культурологической направленности (работы К. В. Арановского, В. Н. Синюкова и др.) подготовило методологическую основу для проведения исследования принципа федерализма как части конституционной традиции и правовой культуры в целом. Изучение мифологии как одного из юридико-культурных оснований федерализма нацелено на углубление понимания реципиированного института федеративного устройства и особенностей его взаимодействия с традиционной российской формой государственного устройства. Для этого федеративная традиция представлена в виде ряда элементов, одним из которых являются мифологические основания, рассмотренные с применением историко-правового и сравнительно-правового методов. Важнейшие мифологические образования, связанные с принципом федерализма, включают мифы о Мэйфлауэрском соглашении 1620 г. и об отцах-основателях, составивших федеральную Конституцию США 1787 г. Мэйфлауэрское соглашение олицетворяет собой развитие
