CC BY
11УДК 342.55:361.74
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА*
Магомедов Ш.Б., декан юридического факультета Дагестанского государственного университета, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного муниципального права E-mail: kafedraconst@mail ru
Гаджиев А.Ш., доцент кафедры трудового права и основ правоведения юридического факультета Дагестанского государственного университета, канд. юрид. наук E-mail: Alisultandgu@mail. ru
В статье рассматриваются проблемы, связанные с реализацией конституционных полномочий местного самоуправления, на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципалитет, охрана общественного порядка, полномочия, право.
CONSTITUTIONAL-LEGAL MECHANISM OF REALIZATION OF LOCAL GOVERNMENT POWERS IN MAINTAINING PUBLIC ORDER
Magomedov Sh. B., Dean of Faculty of Law at Daghestan State University, Doctor of Law, professor of Department of Constitutional and Municipal Law
Gadjiew A.Sh., senior lecturer of Department of Labor Law and Bases of jurisprudence of Daghestan State University
The article deals with the problems connected with the realization of constitutional powers by the local government on independent maintenance of public order.
Key word: local government, municipality, public order protection, powers, law.
В 2013 году отмечается 20-летний юбилей Конституции Российской Федерации, которая была принята 12 декабря 2003 года в «трудный» для России исторический период становления демократических правовых институтов и государственности в целом. За этот сравнительно небольшой период Конституция России показала свою незыблемость и приверженность построению демократического правового государства с развитыми органами местного самоуправления.
Охрана общественного порядка - одна из функций местного самоуправления, прямо вытекающих из содержания части 1 ст. 132 Конституции РФ. Как известно, местное самоуправление в пределах своей компетенции, помимо ох-
Исследование выполнено в рамках программы стратегического развития ФГБОУ ВПО «Дагестанский государственный университет», проект «Разработка эффективных механизмов взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации по борьбе с экстремизмом посредством анализа конституционно-правовых основ».
раны общественного порядка, выполняет более широкие функции, как связанные с муниципальной собственностью, бюджетно-финансовыми ресурсами, местными налогами и сборами, так и с обеспечением взаимодействия со структурами и представителями федеральных органов исполнительной власти на территориях местного самоуправления.
Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия [1, с. 16].
Наиболее действенным, эффективным способом в этих условиях реализации принципа законности и регулирования вопросов охраны общественного порядка на территории муниципального образования является обеспечение взаимодействия правоохранительных органов и различных государственных служб, которое выражается, прежде всего, в обеспечении общест-
венной безопасности на улицах, транспорте, в других общественных местах.
Согласно Федеральному закону «О полиции» от 07.02.2011 года функции по охране общественного порядка, кроме профильных, возложены на участковых уполномоченных полиции, тогда как раньше эта работа выполнялась милицией общественной безопасности (МОБ).
Деятельность участковых уполномоченных полиции, если судить по их задачам, в большей степени направлена на решение вопросов местного уровня, в связи с чем они должны быть подчинены и подконтрольны, на наш взгляд, не только вышестоящему органу внутренних дел, но и местной администрации, т.е. иметь двойное подчинение, учитывая, что наряду с руководителями структурных подразделений МВД участковые уполномоченные полиции ежеквартально отчитываются перед населением обслуживаемых участков о проделанной работе. Вместе с тем, исходя из требований закона, местная администрация не вправе вмешиваться в уголовно-процессуальную, оперативно-
розыскную деятельность полиции и осуществляемое ею производство по делам об административных правонарушениях. Наделив участковых уполномоченных полиции функциями по охране общественной безопасности, законодатель ставил целью приблизить полицию к обслуживаемому населению муниципального образования.
Местное самоуправление в Российской Федерации стало реальностью: оно организационно и действует во всех субъектах Российской Федерации. В то же время наличие ряда правовых, организационных, финансовых и иных проблем значительно замедляет процесс создания эффективно функционирующей системы местного самоуправления.
Полноценное местное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения потребности населения в должном общественном порядке. Однако механизм реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка в настоящее время не выработан.
Опыт демократического развития стран, механизм социального управления которых в достаточной степени децентрализован, свидетельствует о том, что их полицейские системы имеют, как правило, многоуровневое построение. Муниципальная полиция в зарубежных странах создается властями автономных территориальных образований, им подчиняется, содержится за счет местного бюджета, функционирует в пределах четко определенной юрисдикции и выполняет задачи по обслуживанию "своего" населения. Представляя собой один из элементов
в организационной структуре национальных полиций, муниципальная полиция в полном объеме решает задачи охраны общественного порядка в муниципалитетах. При этом дублирование полицейских функций различных уровней, как правило, не допускается [2, с. 11-14].
Конституция Российской Федерации определяет, что охрана общественного порядка является задачей местного самоуправления. Как считает О.И. Баженова, в Конституции РФ достаточно четко установлена область функционирования субъектов местного самоуправления, к которой относятся вопросы местного значения и делегированные государственные полномочия [3, с. 215-216]. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка. Это положение развивается в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка определяются в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Отдельные нормы, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка, содержатся и в иных правовых актах.
Принадлежность полиции к системе федеральных органов исполнительной власти значительно ограничивает полномочия органов местного самоуправления в организации и обеспечении охраны общественного порядка, лишает органы местного самоуправления возможности организовывать деятельность местной полиции, дает им основание снимать с себя ответственность за состояние правопорядка на местах.
Важность и социальная острота проблем защиты прав граждан, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и борьбы с преступностью не только обуславливают необходимость ускорения процесса поиска путей, реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка, но и ставят эту задачу в число приоритетных. Масштабы и динамика регистрируемых в стране правонарушений, в том числе в области общественного порядка, свидетельствуют о тенденции их роста.
Анализ современного состояния правоохранительной системы и, прежде всего, одного из основных ее звеньев - органов внутренних дел, свидетельствует о том, что экстенсивный путь их развития путем наращивания численности сотрудников полиции и внутренних войск в условиях бюджетного дефицита страны обречен на неудачу. Система органов внутренних дел
вследствие своей громоздкости и бюрократичности уже в недалеком будущем может оказаться на грани потери эффективности управления. Централизованное структурное построение системы МВД России фактически игнорирует наличие в стране одной из конституционных форм организации публичной власти - местного самоуправления [4, с. 186].
В результате проведенных исследований можно сказать, что сегодня в обществе имеется достаточно ясно выраженная потребность в правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий и позволяли осуществлять в той или иной форме общественный контроль за их деятельностью. Основными причинами формирования данной социальной потребности является неудовлетворенность населения в фактическом состоянии охраны общественного порядка, крайне низком авторитете полиции в глазах населения. По данным опросов общественного мнения, проведенных нами в учебных учреждениях Республики Дагестан в 2012-2013 гг., большинство опрошенных негативно оценивают деятельность органов внутренних дел. Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, соблюдение законности и укрепление правопорядка в стране немыслимы без участия граждан. Несмотря на то, что в общественном сознании сохраняется стереотип понимания того, что бороться с преступностью и обеспечивать правопорядок в обществе должны государственные органы, а не сами граждане, постепенно начинают возрождаться хорошо зарекомендовавшие себя в прошлом новые формы взаимодействия органов внутренних дел с общественностью формы самоорганизации граждан правоохранительной направленности [5].
В последние годы у правоохранительных органов назрела необходимость в помощи представителей местных сообществ. Местные сообщества представляют огромный ресурс по наведению порядка на своих территориях, так как, объединяясь, жители способны решить вопросы не только ремонта и благоустройства, но и безопасного проживания. Однако привлечение граждан к участию в совместной работе с органами внутренних дел по поддержанию законности и охране общественного порядка реализуется в практической плоскости далеко не во всех регионах.
Попытки создать действенные силы правопорядка предпринимались в различных регионах. В республиках Татарстан, Мордовия, и Воронежской области за счет средств местных бюджетов созданы общественные формирования с функциями и правами добровольных народных дружин. В городах Ярославле, Черноголовке и
других городах, для охраны общественного порядка стали привлекаться на платной основе частные охранные предприятия. В Ростовской области подготовлен законопроект «О муниципальных казачьих дружинах», в Саратовской области - «О муниципальных органах охраны общественного порядка в Саратовской области». Соответствующая работа по созданию добровольных народных дружин проводится и в Республике Дагестан.
Например, во исполнение поручения первого заместителя министра внутренних дел России генерал-лейтенанта полиции А.В. Горового о необходимости представления оперативной информации о ходе работы по включению граждан в охрану общественного порядка Управление охраны общественного порядка Министерства внутренних дел по республике Дагестан (УоОоП МВД ПО РД) сообщало, что за 2012 год количество ООПН составило 227 общей численностью членов ООПН - 5898 человек; из них студенческих отрядов - 4, общей численностью -55 человек, добровольных народных дружин -279, общей численностью - 5667 человек, казачьих обществ - 12, общей численностью - 379 человек, и иных объединений - 4, общей численностью - 271 человек.
Подразделениями полиции Республики Дагестан было заключено 28 договоров об участии в охране общественного порядка с добровольными народными дружинами со сроком действия до июня 2013 года [6].
В целом, исходя из отчета, представленного Управлением охраны общественного порядка Министерства внутренних дел по республике Дагестан (УОООП МВД ПО РД), можно сделать вывод, что комплексная работа, которая и ведется для привлечения населения в охрану общественного порядка, этих мер явно недостаточно, в большей степени эта работа носит формальный и декларативный характер. Привлечение населения к охране общественного населения совместно с полицией с учетом нынешних реалий, связанных с общественно-политической и криминогенной обстановкой в Республике Дагестан, когда формирование экстремистского и террористического подполья происходит с активным вмешательством в деятельность местного самоуправления, внедрением своих людей в эти органы, что впоследствии приводит к целее направленному свертыванию работы муниципалитетов. Да и сами мероприятия, связанные с патрулированием улиц и скверов городов и районов безоружными гражданскими лицами (дружинниками) совместно с работниками полиции, небезопасны. Анализ современного развития законодательства Республики Дагестан и практики его реализации говорит о необходимости принятия профилактических мер, направленных на вы-
явление и последующее устранение причин и условий, способствующих экстремисткой деятельности, и пересмотра правовой регламентации работы правоохранительных органов с привлечением дружинников.
На наш взгляд, пересмотру подлежат положения Закона РД от 08.10.2004 г. № 25 «Об участии граждан в охране общественного порядка в Республике Дагестан», где необходимо внесение соответствующих изменений в части:
- материальной заинтересованности и стимулирования работы дружинников, участвующих, наряду с полицией, в охране общественного порядка;
- внесения в закон положения, где бы оговаривались льготы, гарантии и компенсации в случае получения дружинниками каких-либо увечий, связанных с выполнением ими своих обязанностей по охране общественного порядка.
В целях эффективного взаимодействия подразделений полиции с народными дружинниками в вопросах обеспечения охраны общественного порядка и безопасности участие граждан в аналогичных мероприятиях в составе ДНД, казачьих обществ и иных объединений правоохранительной направленности представляется наиболее приоритетным.
К сожалению, приходится констатировать, что религиозные экстремисты, умело оперируя недостатками и упущениями в работе органов власти и местного самоуправления, стараются дать негативную оценку существующему общественному строю, тем самым вызывая у граждан чувство недовольства, стремление к противодействию законно избранной власти, привлекая на свою сторону колеблющихся граждан.
В этой связи республиканская межведомственная комиссия по профилактике правонарушений при Правительстве Республики Дагестан и соответствующие межведомственные комиссии при муниципальных образованиях принимают комплексные меры по координации работы правоохранительных органов, органов социальной защиты населения, образовательных учреждений, спортивных организаций, общественных объединений правоохранительной направленности, духовенства для борьбы с преступностью и профилактики правонарушений.
Наряду с принятой комплексной программой по противодействию религиознополитическому экстремизму в Республике Дагестан, утвержденной постановлением Правительства Республики Дагестан от 30 января 2009 г. № 18, необходима разработка и внедрение Концепции противодействия религиознополитическому экстремизму в Республике Даге-
стан [7]. Республиканская комплексная программа профилактики правонарушений позволила вести работу на местах более активно и целенаправленно практически по всем направлениям профилактической работы. Также в целях профилактики и предупреждения экстремистской деятельности в Республике Дагестан коллективом Центра регионального законодательства при Дагестанском государственном университете совместно с кафедрой конституционного и муниципального права ДГУ разработан проект закона «О профилактике и предупреждении экстремисткой деятельности на территории Республики Дагестан» [8].
Представляется, что соответствующий законопроект позволит эффективно регулировать вопросы профилактики и предупреждения экстремистской деятельности, защитить основы конституционного строя, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности в целом и регулирования отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, участвующих в осуществлении на территории Республики Дагестан мероприятий по профилактике и предупреждению экстремистской деятельности.
В целом общественно-политическая и социально-экономическая ситуация в республике сложная, но она контролируется органами власти и местной администрацией. В настоящее время в столице республики г.Махачкале регулярно с привлечением дополнительных сил из других городов и районов республики, а также регионов России, проводятся оперативно-профилактические мероприятия. В городе постепенно улучшается общественный порядок, повысилась раскрываемость преступлений.
Но вполне обоснованным можно считать опасение МВД России, что в период общественно-политического, правового и экономического становления государства отсутствие плавного перехода от действующей централизованной системы охраны общественного порядка к системе, где основная тяжесть охраны общественного порядка ляжет на децентрализованные муниципальные органы, может отрицательно сказаться на состоянии правопорядка в обществе.
В создавшейся ситуации становится очевидным, что для реализации конституционного права органов местного самоуправления на
самостоятельное осуществление охраны общественного порядка требуются время и дополнительные организационно-практические меры.
Литература
1. Муртазалиев А.М., Мирзаев М.А. Вопросы теории и практики реформирования института местного самоуправления в Российской федерации // Юридический вестник ДГУ. 2012. № 3.
2. Копотилов А. Пути реализации участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка через институт правоохранительных органов // Городское управление. Обнинск. 2000. № 5. С. 11-14.
3. Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Моск. унта, 2010.
4. Кобозев А.А. Правовые и организационные вопросы деятельности дежурных частей
горрайорганов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и безопасности. Домодедово, 2001. С. 186.
5. Егоришев С.В. Современные формы и особенности участия общественности в борьбе с преступностью и обеспечение общественного порядка // Российский следователь. 2008. № 11.
6. Оперативная информация УОООП МВД по РД. Махачкала, 2012.
7. Азизова В.Т. К вопросу о системе мер противодействия религиозно-политическому экстремизму в Республике Дагестан (теоретическое обоснование) // Юридический вестник ДГУ. 2012. № 4.
8. Пирбудагова Д.Ш. К вопросу об эффективности противодействия экстремистской деятельности в Российской Федерации // Юридический вестник ДГУ. 2012. №4.
Поступила в редакцию 11 ноября 2013 г.
S5
