CC BY
3DOI 10.47643/1815-1337_2023_8_201 УДК 342.55
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ ВОЛЖСКИХ МАКРОРЕГИОНОВ Constitutional and legal regulation of spatial development of Volga macro-regions
БУЛАТОВА Зульфия Азатовна,
аспирант кафедры конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университета. 420008, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Кремлевская, 18. E-mail: zulfiya-bulatova@mail.ru;
Bulatova Zulfiya Azatovna,
Postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law Kazan (Volga Region) Federal University. 420008, Republic of Tatarstan, Kazan, Kremlevskaya str., 18. E-mail: zulfiya-bulatova@mail.ru
Краткая аннотация: В статье анализируются вопросы, связанные с конституционно-правовым регулированием пространственного развития «Волжских макрорегионов». Показаны основные проблемы правового регулирования пространственного развития в формате макрорегионов и на основе анализа федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов предложены пути их решения.
Abstract: The article analyzes issues related to the constitutional and legal regulation of the spatial development of the Volga macro-regions. The main problems of legal regulation of spatial development in the format of macro-regions are shown and, based on the analysis of federal legislation and by-laws, ways to solve them are proposed.
Ключевые слова: конституционно-правовое регулирование, пространственное развитие, макрорегионы, стратегическое планирование.
Keywords: constitutional and legal regulation, spatial development, macroregions, strategic planning.
Для цитирования: Булатова З.А. Конституционно-правовое регулирование пространственного развития Волжских макрорегионов //Право и государство: теория и практика. 2023. № 8(224). С. 201-203. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_8_201.
For citation: Bulatova Z.A. Constitutional and legal regulation of spatial development of the Volga macro-regions // Law and state: theory and practice. 2023. No. 8(224). pp. 201-203. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_8_201.
Статья поступила в редакцию: 09.06.2023
Рассмотрение вопроса о конституционно-правовом регулировании пространственного развития Волжских макрорегионов обусловлено, прежде всего, возрастанием роли стратегического планирования в системе общественного и государственного строительства в Российской Федерации. Помимо основных положений Конституции Российской Федерации о гарантиях единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и услуг, финансовых средств [4, ст. 4392], Федеральный закон № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее, ФЗ № 172) [7, ст. 3378], предусматривает разработку и утверждение Стратегии пространственного развития, которая была утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации 13 февраля 2019 года (далее, Стратегия пространственного развития) [6, ст. 702]. Согласно положениям данной стратегии под пространственным развитием понимается совершенствование системы расселения и территориальной организации экономики, в том числе за счет проведения эффективной государственной политики регионального развития. Данное, уязвимое с правовой позиции, определение понятия «пространственное развитие», которое свидетельствует о некоем «расселении» (по всей видимости, населения) показывает, что с точки зрения соблюдения субъективных прав и охраняемых законом интересов, теряется связь между тем, во-первых, где и при каких условиях будут размещаться производительные силы, а во-вторых, будут ли соблюдены гарантии прав граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение современных экологических стандартов при условии привлечения трудовых ресурсов на малозаселенные и неосвоенные территории субъектов Российской Федерации. В этом плане, Стратегия пространственного развития разграничила все субъекты Российской Федерации по макрорегиональном принципу. Это означает, что теперь субъекты Российской Федерации должны консолидироваться в формате макрорегионов. Однако, если говорить о макрорегиональном формате взаимодействия органов публичной власти, в широком смысле, федерации, регионов и муниципальных образований, то требуется обеспечить необходимый уровень взаимодействия федеральных, регионально-субъектных и муниципальных стратегий и планов социально-экономического развития. Как справедливо отмечают О.Б. Иванов и Е.М. Бухвальд, такой взаимосвязи на деле нет, и пока не ясно, на основе каких принципов и процедур такая взаимосвязь могла бы обеспечиваться на практике [2, с. 12]. На наш взгляд, взаимодействие органов публичной власти в области стратегического планирования должно строиться на принципах правового анализа, экспертной оценки, договорного сотрудничества, методического обеспечения и др. Кроме этого, следует согласиться с М.С. Шайхуллиным в том, что проблемы нормативно-правового регулирования стратегического планирования на муниципальном уровне публичного властвования, да и не только, заключаются не столько в том, чтобы сделать ссылку на Основной закон государства в документе стратегического планирования, сколько в необходимости учесть права, свободы и законные интересы граждан, а также субъектов экономической деятельности в процессе разработки документов, имеющих стратегический, приоритетный характер и что еще более важно, в последующем обеспечить высокий уровень соблюдения конституционных прав и свобод, муниципальных прав и интересов в области правового регулирования и организации пространственного развития макрорегионов [8, с. 261].
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 8(224)
В правовом регулировании пространственного развития в формате макрорегионов мало одного Федерального закона № 172, законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы стратегического планирования, Стратегии пространственного развития и программ социально-экономического развития регионов и муниципалитетов, поскольку выработанные зарубежной и отечественной экономической теорией понятия и категории еще не включены в нормы действующего законодательства, что не позволяет в полном объеме реализовывать цели и задачи пространственного развития на практике. В частности, в Федеральном законе № 172 закреплено определение понятия «макрорегион», однако, такой категорией не оперирует, например Закон Республики Татарстан от 16 марта 2015 года № 12-ЗРТ «О стратегическом планировании в Республике Татарстан» [1, ст. 202]. Выборочный анализ законов субъектов Российской Федерации, относящихся к «Волжским макрорегионам», регулирующих вопросы стратегического планирования также показал отсутствие закрепления в них категории «макрорегион». Нет такого понятия и в Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что свидетельствует о недостаточном уровне системной взаимосвязи положений федерального и регионального законодательства, основанных на базовых положениях Конституции Российской Федерации и как следствие невозможности в полном объеме обеспечить принцип единства публичной власти. В вопросе о конституционно-правовом регулировании пространственного развития «Волжских макрорегионов» следует выделить несколько важных моментов. Прежде всего, это вопрос о включенности «Волжских макрорегионов» в законодательство Российской Федерации и подзаконные нормативные правовые акты. Для того, чтобы наиболее подробно рассмотреть данный вопрос с точки зрения объективного права следует акцентировать внимание на предлагаемом термине «Волжские макрорегионы». Между тем, с позиции использования юридической терминологии термин «Волжские макрорегионы» не закреплен в нормах действующего законодательства, однако с позиции подзаконного нормативного правового регулирования можно условно вести речь о наличии предлагаемого нами термина, поскольку в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 № 207-р (ред. от 30.09.2022) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» выделяются Волго-Камский и Волго-Уральский макрорегионы, в которые согласно данному документу стратегического планирования включены 6 республик 7 областей и 1 край - Пермский.
Ненормативный характер предлагаемого термина «Волжские макрорегионы», обусловлен тем, что последний не закреплен в нормах действующего законодательства. Вместе с тем словосочетания «Волжский» и «макрорегионы» объединяют нормы федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, поскольку в соответствии с пунктом 36 статьи 3 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ макрорегион представляет собой часть территории Российской Федерации, которая включает в себя территории 2 и более субъектов Российской Федерации [7, ст. 3378]. При этом в соответствии с положениями, федеральной стратегии пространственного развития, субъекты Российской Федерации, включенные в Волго-Камский и Волго-Уральский макрорегионы в категориальном отношении объединены на основе использования потенциала Волжского природного бассейна, федерального водного ресурса -реки Волга. В этом смысле термины «Волжский» и «Волга» взаимосвязаны и взаимообусловлены. Различия же макрорегионов в данном контексте обусловлено отнесением одних субъектов Российской Федерации к Волго-Камской территории, а других к Волго-Уральской. В целом же два указанных макрорегиона используют возможности крупнейшего федерального водного объекта реки Волги. Следовательно, использование субъектами Российской Федерации природных ресурсов федерального и регионального значения ставит перед ними задачу наиболее эффективного размещения производительных сил и обеспечения расселения таким образом, чтобы для людей создавались комфортные условия для быта и осуществления трудовой деятельности. Между тем необходимо отметить, что в Конституции Российской Федерации ничего не сказано о «пространственном развитии», поскольку такая категория до недавнего времени и в основном, была предметом исследования в области пространственной организации экономики. В учебных изданиях по конституционному и муниципальному праву категория «пространственное развитие» до сих пор не использовалась. Несмотря на это, в отечественной юридической науке исследования, посвященные правовому регулированию пространственного развития, начали осуществляться совсем недавно. Так, в 2022 году, в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации была издана коллективная монография «Правовые проблемы устойчивого пространственного развития государств - участников СНГ» [5, с. 456]. В 2023 году вышла в свет коллективная монография представителей Саратовской школы конституционного права, посвященная 30-летию Конституции Российской Федерации и в которой были затронуты различные аспекты пространственного развития в сфере стратегического планирования [3, с. 385]. Таким образом, следует констатировать, что внимание ученых к правовому регулированию пространственного развития в макрорегиональном формате только возрастает.
В заключение необходимо отметить, что в характеристике конституционно-правового регулирования пространственного развития «Волжских макрорегионов» выделяются следующие основные проблемы. Во-первых, проблема недостаточного уровня правового регулирования пространственного развития в формате функционирования макрорегионов. В связи с этим следует принять специальный федеральный закон о пространственном развитии в Российской Федерации, не ограничиваясь ненормативными условиями, установленными в федеральной стратегии пространственного развития. Во-вторых, недостаточный уровень согласования норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующих сферу стратегического планирования в части функционирования макрорегионов. В-третьих, отсутствие конституционно-обоснованной концепции пространственного развития в макрорегиональном формате. В-четвертых, недостаточный уровень использования потенциала межсубъектных договоров в области пространственного развития, позволяющих консолидировать материальные и финансовые ресурсы для эффективного расселения и размещения производительных сил. В-пятых, отсутствие единой государственной информационной площадки, включая создание научно-консультативных совещательных органов, для выработки предложений по совершенствованию законодательства в области пространственного развития, а также научно-обоснованной концепции интеграции субъектов Российской
Федерации в формате макрорегионов.
Библиография:
1. Закон Республики Татарстан от 16 марта 2015 года № 12-ЗРТ «О стратегическом планировании в Республике Татарстан» (с изменениями на 6 апреля 2023 года) // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2015. № 3. Ст. 202.
2. Иванов О.Б., Бухвальд Е.М. Стратегия пространственного развития и основные направления ее актуализации // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2021. № 1. С. 12.
3. Конституция Российской Федерации как модель конвергенции компонентов отечественной правовой системы. Том 1. Конституционные приоритеты Российской Федерации: генезис и современная интерпретация (к 30-летию Конституции РФ): [монография] / под ред. А.В. Колесникова - Москва: Издательство «ДМК Пресс», 2023. - 385 с.
4. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014) // Собр. законодательства РФ. 2014. № 1. Ст. 4392.
5. Правовые проблемы устойчивого пространственного развития государств - участников СНГ: монография / отв. ред. Е.А. Галиновская, М.В. Пономарев. -М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2022. - 456 с.
6. Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р (ред. от 25.06.2022) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2019. - №7. - Ст.702.
7. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 26. - ч.1. - Ст.3378.
8. Шайхуллин М.С. Приоритетные направления развития местного самоуправления в условиях правового регулирования стратегического планирования. Конституция Российской Федерации как модель конвергенции компонентов отечественной правовой системы. Том 1. Конституционные приоритеты Российской Федерации: генезис и современная интерпретация (к 30-летию Конституции РФ): [монография] / под ред. А.В. Колесникова - Москва: Издательство «ДМК Пресс», 2023. - С. 261.
References:
1. Zakon Respubliki Tatarstan ot 16 marta 2015 goda № 12-ZRT «O strategicheskom planirovanii v Respublike Tatarstan» (s izmeneniyami na 6 aprelya 2023 goda) // Vedomosti Gosudarstvennogo Soveta Tatarstana. 2015. № 3. St. 202.
2. Ivanov O.B., Buhval'd E.M. Strategiya prostranstvennogo razvitiya i osnovnye napravleniya ee aktualizacii // ETAP: ekonomicheskaya teoriya, analiz, praktika. 2021.
№ 1. S. 12.
3. Konstituciya Rossijskoj Federacii kak model' konvergencii komponentov otechestvennoj pravovoj sistemy. Tom 1. Konstitucionnye prioritety Rossijskoj Federacii: ge-nezis i sovremennaya interpretaciya (k 30-letiyu Konstitucii RF): [monografiya] / pod red. A.V. Kolesnikova - Moskva: Izdatel'stvo «DMK Press», 2023. - 385 s.
4. Konstituciya Rossijskoj Federacii. Prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30.12.2008 № 6-FKZ, ot 30.12.2008 № 7-FKZ, ot 05.02.2014 № 2-FKZ, ot 21.07.2014) // Sobr. zakonodatel'stva RF. 2014. № 1. St. 4392.
5. Pravovye problemy ustojchivogo prostranstvennogo razvitiya gosudarstv - uchastnikov SNG: monografiya / otv. red. E.A. Galinovskaya, M.V. Ponomarev. - M.: Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve Rossijskoj Federacii: INFRA-M, 2022. - 456 s.
6. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 13.02.2019 № 207-r (red. ot 25.06.2022) «Ob utverzhdenii Strategii prostranstvennogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda» // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. - 2019. - №7. - St.702.
7. Federal'nyj zakon «O strategicheskom planirovanii v Rossijskoj Federacii» ot 28.06.2014 № 172-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 2014. - № 26. - ch.I. -
St.3378.
8. Shajhullin M.S. Prioritetnye napravleniya razvitiya mestnogo samoupravleniya v usloviyah pravovogo regulirovaniya strategicheskogo planirovaniya. Konstituciya Rossijskoj Federacii kak model' konvergencii komponentov otechestvennoj pravovoj sistemy. Tom 1. Konstitucionnye prioritety Rossijskoj Federacii: genezis i sovremennaya inter-pretaciya (k 30-letiyu Konstitucii RF): [monografiya] / pod red. A.V. Kolesnikova - Moskva: Izdatel'stvo «DMK Press», 2023. - S. 261.
