CC BY
10DOI 10.47643/1815-1337_2022_11_103 УДК 342.55
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА КАК ОДНОЙ ИЗ ФОРМ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ Legal regulation of inter-municipal cooperation as one of the forms of spatial development
БУЛАТОВА Зульфия Азатовна,
аспирант кафедры конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университета. 420008, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Кремлевская, 18. E-mail: zulfiya-bulatova@mail.ru; Научный руководитель:
МАЛЫЙ Александр Федорович,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации. Казанского (Приволжского) федерального университета. 420008, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Кремлевская, 18. E-mail: afm-10@mail.ru;
Bulatova Zulfiya Azatovna,
Postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law
Kazan (Volga Region) Federal University.
420008, Republic of Tatarstan, Kazan, Kremlevskaya str., 18.
E-mail: zulfiya-bulatova@mail.ru;
Scientific supervisor:
Maly Alexander Fedorovich,
Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation. 420008, Republic of Tatarstan, Kazan, Kremlevskaya str., 18. E-mail: afm-10@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются вопросы, связанные с правовым регулированием межмуниципального сотрудничества как одной из форм пространственного развития Российской Федерации. Анализируются мнения ученых и специалистов, а также законодательство Российской Федерации в данной области общественных отношений.
Abstract: The article deals with issues related to the legal regulation of inter-municipal cooperation as one of the forms of spatial development of the Russian Federation. The opinions of scientists and specialists, as well as the legislation of the Russian Federation in this area of public relations are analyzed.
Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, пространственное развитие, правовое регулирование.
Keywords: inter-municipal cooperation, spatial development, legal regulation.
Для цитирования: Булатова З.А., Малый А.Ф. Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества как одной из форм пространственного развития // Право и государство: теория и практика. 2022. № 11(215). С. 103-105. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_ 11_103.
For citation: Bulatova Z.A., Maly A.F. Legal regulation of inter-municipal cooperation as one of the forms of spatial development // Law and state: theory and practice. 2022. No. 11(215). pp. 103-105. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_11_103.
Статья поступила в редакцию: 20.10.2022
Межмуниципальное сотрудничество рассматривается, как направление деятельности органов местного самоуправления, которое предназначено для достижения целей социального и экономического развития муниципальных образований [6, с.3]. По мнению экспертов в области правового регулирования местного самоуправления, межмуниципальное сотрудничество должно быть обеспечено посредством межтерриториального объединения и кооперации, в тех случаях, когда муниципальное образование находится в дотационном состоянии [3, с.202].
При этом, на наш взгляд, межмуниципальное сотрудничество следует рассматривать как одну из форм пространственного развития Российской Федерации, поскольку, во-первых, в Стратегии пространственного развития, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 г. №207-р, нереализованный потенциал межмуниципального взаимодействия относится, к основным проблемам пространственного развития Российской Федерации, а поскольку в анализируемой Стратегии пространственного развития изложены и другие проблемы, то соответственно реализация пространственного развития на всей территории Российской Федерации или в рамках субъектов Российской Федерации происходит и в других формах. Во-вторых, содействие развитию межмуниципального сотрудничества следует рассматривать, как принцип пространственного развития Российской Федерации, поскольку это следует из содержания анализируемой стратегии пространственного развития, в которой закреплены и другие принципы. В-третьих, разработчики Стратегии пространственного развития, рассматривают межмуниципальное сотрудничество в контексте решения проблем снижения внутрирегиональных социально-экономических различий, которые, кроме всего прочего, предполагают развитие так называемых малых и средних городов и крупных сельских поселений, как межмуниципальных центров обслуживания населения [8, ст. 702].
Приведённые аргументы о том, что межмуниципальное сотрудничество является одной из форм пространственного развития Росси й-ской Федерации обосновываются с позиции критического анализа нормативного изложения Стратегии пространственного развития, поскольку сопоставительный анализ норм федерального законодательства и положений стратегий пространственного развития показывает, что, например,
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 11(115)
они не в полной мере согласуются с действующей редакцией статьи 8 Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9, ст. 3822], поскольку по смыслу указанной нормы межмуниципальное сотрудничество преследует несколько иные цели, а именно: взаимодействие органов местного самоуправления, защита общих интересов муниципальных образований.
Существующие противоречия между законодательным и подзаконным регулированием в области межмуниципального сотрудничества порождает множество вопросов, которые следует адресовать, прежде всего, к редакции Стратегии пространственного развития от 13.02.2019 г. №207-р. В частности, институт межмуниципального сотрудничества в Стратегии пространственного развития рассматривается не столько как форма взаимодействия между органами местного самоуправления, сколько как организационно-правовое средство, обеспечивающее развитие малых и средних городов, а также крупных сельских населённых пунктов. Причём разработчики Стратегии пространственного развития рассматривают взаимодействие городов и сельских поселений в формах, неизвестных до сих пор законодательству, а именно редакции статьи 8 Федерального закона №131 - «межмуниципальных обслуживающих центров». Таким образом, возникает резонный вопрос: городские округа и сельские поселения рассматриваются как публично-правовые образования или как межмуниципальные обслуживающие центры? Очевидно, что муниципальное образование в соответствии с нормами действующего законодательства - это городские, сельские поселения и тому подобное, что прямо вытекает из положений статьи 2 Федерального закона №131 и совершенно неясно, как такие публично-правовые образования могут рассматриваться в качестве межмуниципальных центров [9, ст.3822]. Это в буквальном смысле означает, что научные достижения и концепции, достигнутые в рамках экономической теории, с одной стороны, должны воплощаться на практике, однако такое достижение возможно только путём включения в систему норм, регулирующих пространственное развитие, дефиниций, объясняющих сущность и содержание терминов, которые ранее не использовались в законодательстве. Здесь можно прийти к простым выводам, что вводимые новации в рамках реализации стратегии пространственного развития имеют стратегический для страны характер, поскольку обусловлены положениями Федерального закона № 172 «О стратегическом планировании», что собственно объясняет вопрос о включении межмуниципального сотрудничества как формы взаим одей-ствия органов местного самоуправления в такую широкую сферу как пространственное развитие. Поскольку стратегия пространственного развития утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации её положения имеют подзаконный характер, что означает исключение всяких нормативных противоречий между подзаконными актами и федеральным законодательством, а именно в рамках последнего, как уже было отмечено выше, регулируется институт межмуниципального сотрудничества [10, ст. 3378].
Современное состояние межмуниципального сотрудничества характеризуется тем, что такой институт слабо развит, особенно в большинстве городских агломераций [1, с. 6], поэтому, если опираться на мнения экспертов, межмуниципальное сотрудничество является проблемной областью общественных отношений, как в сфере местного самоуправления, так в сфере пространственного развития. Между тем, по мнению А.Н. Швецова, предметами такого сотрудничества могут выступать согласование стратегий развития, реализация общих инфраструктурных проектов и совместное оказание услуг [12, с.29]. Развивать межмуниципальное сотрудничество необходимо с учётом формата «государственно-муниципального» управления, но и перспективы этого формата вызывают сомнения ввиду недостаточности правового регулирования [7, с.92]. Вместе с тем, вмешательство органов государственной власти в межмуниципальное сотрудничество допустимо только в тех случаях, когда оно обусловлено нормами законодательства субъектов Российской Федерации, что вытекает из положений части 1 статьи 66 Федерального закона №131 и когда затрагиваются вопросы, относящиеся к решению общих государственных муниципальных задач - строительство социальных объектов, деятельность производственных, сельскохозяйственных и иных социально ориентированных организаций. Особенно такой аспект важен для развития межрегионального взаимодействия, что согласуется с положениями Стратегии пространственного развития Российской Федерации от 13.02.2019 № 207-р, а также в части развития региональных агломераций.
Как справедливо отмечает Е. С. Шугрина, региональные агломерации представляют собой агломерации, полностью расположенные в пределах территории одного субъекта Российской Федерации, основанные на разных формах межмуниципального сотрудничества [13, с. 60]. Такой подход в разности форм межмуниципального сотрудничества обусловлен, во-первых, тем, что стратегия пространственного развития различает городские агломерации и крупнейшие городские агломерации, во-вторых, у субъектов Российской Федерации различается объём минеральных сырьевых ресурсов, что делает возможным, либо невозможным формирование перспективных центров экономического роста.
Между тем, И. Е. Кабанова отмечает, что на сегодняшний день вместо межмуниципального сотрудничества, многосторонней кооперации муниципалитетов, государства и частных структур развивается практика «прямого государственного управления» агломерациями путем передачи ключевых муниципальных полномочий субъекту Российской Федерации [3, с.210]. С одной стороны такая практика не согласуется с положениями статьи 12 и главы 8 Конституции Российской Федерации гарантирующих самостоятельность местного самоуправления [4, ст.4392], а с другой стороны основными участниками реализации Стратегии пространственного развития в Российской Федерации от 13.02.2019 г. №207-р, являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, которые в части реализации указанной стратегии должны руководствоваться не столько положениями договоров о сотрудничестве, сколько конституционным принципом о включении их в единую систему публичной власти, по сути которого проявляется «тенденция усиления влияния государства на местное самоуправление» [5, с.131]. Следовательно, межмуниципальное сотрудничество в аспекте пространственного развития, во-первых, больше проявляется в договорной и хозяйственной формах, во-вторых, межмуниципальное сотрудничество в исследуемом аспекте характеризуется не столько классическим содержанием, сколько субъектно-объектной областью правоприменения, поэтому следует согласиться с мнением И.Е. Кабановой о том, что функционирование городских агломераций без участия субъекта Российской Федерации не представляется возможным [3, с.211].
Существует мнение, что в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года постулируется формирование агломераций на основе развития межмуниципального сотрудничества, которое предполагает заключение публично-правовых соглашений заинтересованными в развитии агломерации муниципалитетами [2, с.278]. Вместе с тем признавать межмуниципальное сотрудничество в качестве основы формирования агломерации не совсем верно, поскольку формирование агломерации происходит за счёт и иных форм, как представляется, более важных по сравнению с формами публично-правовых договоров, а именно, привлечение высококвалифицированных специалистов - учёных, инновационных организаций, для ускорения темпов экономического роста. В связи с этим следует полностью согласиться с учёными, что создание оптимальной модели управления агломерациями является сложной задачей для современного государства [11, с.320].
В целях совершенствования правового регулирования межмуниципального сотрудничества целесообразно привести положение Стратегии пространственного развития в Российской Федерации от 13.02.2019 г. №207-р, в соответствии с нормами статей 8 и 66 Федерального закона №131 от 06.10.2003 г. в действующей редакции от 30.12.2021 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Библиогра фия:
1. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. Межмуниципальное сотрудничество как механизм управления городскими агломерациями: монография / под ред. К.А. Ивановой. Научный редактор издания Э. Маркварт — М.: Изд-во «Проспект», 2021. С. 6.
2. Зимин С. М., Сендер А. В., Галустов К. А. Проблемные аспекты управления агломерациями: Санкт Петербург vs Париж. Санкт-Петербургская (Ленинградская) агломерация. // Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. Межмуниципальное сотрудничество как механизм управления городскими агломерациями: монография / под ред. К.А. Ивановой. Научный редактор издания Э. Маркварт — М.: Изд-во «Проспект», 2021. С. 278.
3. Кабанова И. Е. «Без руля и ветрил»: российские агломерации в поисках оптимальных моделей управления. // Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. Межмуниципальное сотрудничество как механизм управления городскими агломерациями: монография / под ред. К.А. Ивановой. Научный редактор издания Э. Маркварт — М.: Изд-во «Проспект», 2021. С. 202, 210-211.
4. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок) // Собрание законодательства РФ. -2020. - № 1. - Ст. 4392.
5. Малый А.Ф. О системе публичной власти // Актуальные проблемы взаимодействия общественности с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Материалы VII всероссийской научно-практической конференции. - Саранск, 2022. С.131.
6. Межмуниципальное сотрудничество: эффективные практики, проблемы и перспективы развития. Материалы заседания совета по местному самоуправлению при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - М., 2020. С. 3.
7. Попов Р.А., Пузанов А.С. Городские агломерации: методы делимитации и управления. // Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. Межмуниципальное сотрудничество как механизм управления городскими агломерациями: монография / под ред. К.А. Ивановой. Научный редактор издания Э.Маркварт — М.: Изд-во «Проспект», 2021. С. 92.
8. Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р (ред. от 25.06.2022) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2019. - №7. - Ст.702.
9. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131 -ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст.3822.
10. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -2014. - № 26. - ч.1. - Ст.3378.
11. Чихладзе Л. Т., Соколова А. И., Саудаханов М. В. Зарубежный опыт управления агломерациями в Республике Польше в контексте преобразований российского муниципально-правового регулирования. // Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. Межмуниципальное сотрудничество как механизм управления городскими агломерациями: монография / под ред. К.А. Ивановой. Научный редактор издания Э.Маркварт — М.: Изд-во «Проспект», 2021. С. 320.
12. Швецов А.Н. Городские агломерации: основные понятия, закономерности развития, организация управления, государственное регулирование. // Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. Межмуниципальное сотрудничество как механизм управления городскими агломерациями: монография / под ред. К.А. Ивановой. Научный редактор издания Э.Маркварт — М.: Изд-во «Проспект», 2021. С. 29.
13. Шугрина Е.С. Анализ правовых основ формирования и развития российских агломераций. Параграф 1.4 в кн.: Город в теории и практике: правовые и урбанологические аспекты: монография; коллектив авторов / под общ. ред. В.В. Таболина. М.: Юстицинформ, 2020. С. 60 (352 с.).
References:
1. Doklad o sostoyanii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii. Mezhmunicipal'noe sotrudnichestvo kak mexanizm upravleniya gorodskimi aglom-eraciyami: monografiya / pod red. K.A. Ivanovoj. Nauchny'j redaktor izdaniya E'. Markvart — M.: Izd-vo «Prospekt», 2021. S. 6.
2. Zimin S. M., Sender A. V., Galustov K. A. Problemny'e aspekty' upravleniya aglomeraciyami: Sankt Peterburg vs Parizh. Sankt-Peterburgskaya (Leningradskaya) aglomeraciya. // Doklad o sostoyanii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii. Mezhmunicipal'noe sotrudnichestvo kak mexanizm upravleniya gorodskimi aglomeraciyami: monografiya / pod red. K.A. Ivanovoj. Nauchny'j redaktor izdaniya E'. Markvart — M.: Izd-vo «Prospekt», 2021. S. 278.
3. Kabanova I. E. «Bez rulya i vetril»: rossijskie aglomeracii v poiskax optimal'ny'x modelej upravleniya. // Doklad o sostoyanii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii. Mezhmunicipal'noe sotrudnichestvo kak mexanizm upravleniya gorodskimi aglomeraciyami: monografiya / pod red. K.A. Ivanovoj. Nauchny'j redaktor izdaniya E'. Markvart — M.: Izd-vo «Prospekt», 2021. S. 202, 210-211.
4. Konstituciya Rossijskoj Federacii. Prinyata vsenarodny'm golosovaniem 12.12.1993 (s uchetom popravok) // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 2020. - № 1.
- St. 4392.
5. Maly'j A.F. O sisteme publichnoj vlasti // Aktual'ny'e problemy' vzaimodejstviya obshhestvennosti s organami gosudarstvennoj vlasti i organami mestnogo samoupravleniya. Materialy' VII vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii. - Saransk, 2022. S.131.
6. Mezhmunicipal'noe sotrudnichestvo: e'ffektivny'e praktiki, problemy' i perspektivy' razvitiya. Materialy' zasedaniya soveta po mestnomu samoupravleniyu pri Sovete Federacii Federal'nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii. - M., 2020. S. 3.
7. Popov R.A., Puzanov A.S. Gorodskie aglomeracii: metody' delimitacii i upravleniya. // Doklad o sostoyanii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Feder-acii. Mezhmunicipal'noe sotrudnichestvo kak mexanizm upravleniya gorodskimi aglomeraciyami: monografiya / pod red. K.A. Ivanovoj. Nauchny'j redaktor izdaniya E'.Markvart — M.: Izd-vo «Prospekt», 2021. S. 92.
8. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 13.02.2019 № 207-r (red. ot 25.06.2022) «Ob utverzhdenii Strategii prostranstvennogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda» // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. - 2019. - №7. - St.702.
9. Federal'ny'j zakon «Ob obshhix principax organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» ot 06.10.2003 №131 -FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 2003. - № 40. - st.3822.
10. Federal'ny'j zakon «O strategicheskom planirovanii v Rossijskoj Federacii» ot 28.06.2014 № 172-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 2014. - № 26. -ch.I. - St.3378.
11. Chixladze L. T., Sokolova A. I., Saudaxanov M. V. Zarubezhny'j opy't upravleniya aglomeraciyami v Respublike Pol'she v kontekste preobrazovanij ros-sijskogo municipal'no-pravovogo regulirovaniya. // Doklad o sostoyanii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii. Mezhmunicipal'noe sotrudnichestvo kak mexanizm upravleniya gorodskimi aglomeraciyami: monografiya / pod red. K.A. Ivanovoj. Nauchny'j redaktor izdaniya E'.Markvart — M.: Izd-vo «Prospekt», 2021. S. 320.
12. Shveczov A.N. Gorodskie aglomeracii: osnovny'e ponyatiya, zakonomernosti razvitiya, organizaciya upravleniya, gosudarstvennoe regulirovanie. // Doklad o sostoyanii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii. Mezhmunicipal'noe sotrudnichestvo kak mexanizm upravleniya gorodskimi aglomeraciyami: monografiya / pod red. K.A. Ivanovoj. Nauchny'j redaktor izdaniya E'.Markvart — M.: Izd-vo «Prospekt», 2021. S. 29.
13. Shugrina E.S. Analiz pravovy'x osnov formirovaniya i razvitiya rossijskix aglomeracii. Paragraf 1.4 v kn.: Gorod v teorii i praktike: pravovy'e i urbanolog-icheskie aspekty': monografiya; kollektiv avtorov / pod obshh. red. V.V. Tabolina. M.: Yusticinform, 2020. S. 60 (352 s.).
