CC BY
24С^ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВА ^О
DOI: 10.24412/2076-1503-2022-2-162-166 БУЛАТОВА Зульфия Азатовна,
2018-0076-2/22-453 аспирант кафедры конституционного
MOSURED: 77/27-023-2022-2-652 и административного права,
Казанский (Приволжский) федеральный университет, е-mail: mail@law-books.ru
Научный руководитель: МАЛЫЙ Александр Федорович,
доктор юридических наук, профессор Казанский (Приволжский) федеральный университет, е-mail: mail@law-books.ru
ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ КАК ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Аннотация. Статья посвящена исследованию пространственного развития на предмет его правового регулирования. Изучены и обобщены конституционные нормы, нормы федерального законодательства, создающие правовую основу для дальнейшего правового регулирования пространственного развития в России. Подвергнута анализу стратегия пространственного развития Российской Федерации и выявлены недостатки в правовой основе ее оформления. Выводы исследования могут служить основой для формирования научно обоснованного стратегического планирования в части пространственного развития.
Ключевые слова: пространство, пространственное развитие, территориальное развитие, предмет правового регулирования.
BULATOVA Zulfiya Azatovna,
graduate student Department of Constitutional and Administrative Law, Kazan (Volga) Federal University
Scientific advisor: MALYY Alexandr Fedorovich,
Doctor of Law, Professor Kazan (Volga Region) Federal University
SPATIAL DEVELOPMENT AS SUBJECT OF LEGAL REGULATION
Annotation. The article is devoted to the study of spatial development for its legal regulation. Constitutional norms and federal legislation have been studied and summarized, creating a legal basis for regulating spatial development in Russia. The strategy of spatial development of the Russian Federation was analyzed and shortcomings in the legal basis for its registration were identified. The findings of the study can serve as a basis for developing evidence-based strategic planning for spatial development.
Key words: space; spatial development, territorial development; economic development.
В юридической науке под предметом правового регулирования понимаются «общественные отношения, которые по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в конкретно-исторических условиях требуют правового регламентирования» [1, с. 129] - то, что «регули-
рует право, т.е. определенные виды общественных отношений» [2, с. 153].
В настоящий период государственно-правового развития Российской Федерации, пространственное развитие следует рассматривать в качестве предмета правового регулирования, поскольку если принять во внимание мнение С.С.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
Алексеева о том, что «экономика - основной предмет регулирования, первопричина возникновения права» [3, с. 117], то пространственная организация экономики страны в целом и регионов в частности, представляет собой область научного приложения экономической теории, следовательно, также является предметом правового регулирования. Вместе с тем, следует согласиться с В.П. Беляевым и Т.М. Нинциевой в том, что «предметом правового регулирования становятся только такие общественные отношения, которые объективно требуют правового вмешательства» [4, с. 16]. Для того чтобы различить элементы пространственного развития, подлежащие правовому регулированию и те, которые не вызывают необходимости в правовом воздействии со стороны государства, требуется установить нормативные уровни правового закрепления категории «пространственного развития», а также основных элементов, составляющих его содержательную часть.
Прежде всего, следует выделить конституционный уровень правового закрепления пространственного развития, в котором территории и пространства над ними являются важнейшей основой конституционного строя в государстве. Индуктивный подход к различению категорий «территория» и «пространство» в конституционном измерении позволяет разграничить конституционные нормы на те, в которых непосредственно использована категория «пространство» - ч. 1 ст. 8 «экономическое пространство»; ч. 1 ст. 67 и п. «н» ст. 71 «воздушное пространство», и те, в которых используется категория «территория» - ст. 4, ч. 2 ст. 6, ч. 1 ст. 9, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 27, ч. 2 ст. 56, ч. 1, 2.1. ст. 67, ч. 1 ст. 67.1, ч. 1 ст. 68, п. «б», «н», «т» ст. 71, п. «д» ст. 72, ч. 1 ст. 74, ч. 1 ст. 76, ч. 1, 4, 5 ст. 78, ч. 2 ст. 81, ч. 2 ст. 87, ст. 88, ч. 2 ст. 90, п. «г» ч. 1 ст. 102, ч. 5 ст. 109, ч. 1 ст. 125, ч. 1, 2, 3 ст. 131, ч. 3 ст. 132, п. 2 заключительных и переходных положений Конституции РФ [5].
Поскольку в юридическом отношении государственная территория и пространство над ним неотделимы, следует констатировать, что для реализации государственной стратегии пространственного развития, еще до ее принятия, распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р (ред. от 23.03.2021) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» были сконструированы и приняты все необходимые конституционные нормы. Следует отметить, что не все перечисленные нормы Конституции РФ прямо направлены на правовое регулирование пространственного развития России и субъектов Федерации, однако, на наш взгляд, выше приведенные нормы утверждают основополагающие
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
начала, принципы, государственные полномочия, которые в институциональном отношении образуют основу для правоконкретизации категории пространственного развития и составных ее элементов, на уровне федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов.
Конституционный уровень регулирования пространственного развития несколько отличается от понимания пространственного развития, который сложился в экономической теории. Если в экономической теории под пространственным развитием понимается согласованные между обществом и государством стратегические изменения в областях освоения природных ресурсов, размещения производительных сил и расселения граждан на определенной территории государства [6, с. 12], то конституционный уровень правового регулирования пространственного развития, если опираться на ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, предполагает: а) конституционно-правовой режим территории Российской Федерации, который включает распространение государственного суверенитета на территории субъектов Федерации, территориальное море, внутренние воды и воздушное пространство над ним; б) закрепление принципа создания федеральных территорий в связи с принятием федерального закона, что означает возможность создания на территории России публично-правового образования, имеющего общегосударственное стратегическое значение, по типу федеральной территории «Сириус» [7]; в) организацию на федеральных территориях органов публичной власти, которые в пределах своих полномочий осуществляют решение задач в интересах населения.
Если сопоставить конституционный уровень правового регулирования пространственного развития и экономическую категорию «пространственное развитие», то следует, прежде всего, обозначить в такой категории те общественные отношения, которые подпадают под правовое регулирование. Чтобы решить такую задачу, важно отталкиваться от поставленных перед настоящим исследованием вопросов: 1) если пространственное развитие предполагает определенную степень согласования интересов государства и общества, то: а) имеется ли необходимость в правовом регулировании процесса согласования обозначенных интересов? б) должен ли быть обеспечен государственный контроль (надзор) за соблюдением процедуры такого согласования? в) являются ли общественные отношения, обусловленные пространственным развитием устойчивыми и подлежавшими правовому регулированию? На эти вопросы следует ответить следую-
щим образом. Пространственное развитие имеет стратегический, государственный уровень развития в области эффективной пространственной организации экономики. Это означает, что вопросы, относящиеся к стратегическому планированию экономики, затрагивают права, свободы и законные интересы субъектов экономической деятельности - организаций, физических лиц, публично-правовых образований и в этом смысле, такие вопросы должны быть согласованы. Причем согласование интересов государства и общества в части проведения демократических процедур, как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований могут быть осуществлены посредством и прямых и консультативных форм осуществления демократии. Следовательно, осуществление демократических процедур, направленных на легитимацию согласования интересов государства и общества в вопросах эффективной пространственной организации экономики, обусловлено необходимостью соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина, а поэтому не могут регулироваться исключительно социальными нормами.
Поскольку пространственное развитие имеет для государства приоритетное значение, одновременно обращенное к субъектам публичной власти, призванных обеспечивать такое развитие, то население не может оставаться безучастным в вопросах стратегического планирования ключевых экономических процессов, происходящих как на территориях традиционного проживания, так и на малозаселенных территориях, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Между тем, необходимо отметить, что использование демократических процедур согласования интересов государства и общества, посредством осуществления прямой и консультативной демократии уже давно имеет прочную конституционно-правовую основу и используется преимущественно по ключевым вопросам государственного строительства. Следовательно, в этой части выработаны формы контроля (надзора) за деятельностью органов публичной власти, уполномоченных осуществлять демократические процедуры согласования интересов государства и общества, а как было сказано выше, такое согласование есть только первая ступень в достижении пространственного развития, его обеспечении.
Ответ на вопрос об устойчивости общественных отношений, обусловленных пространственным развитием, как признак предмета пра-
вового регулирования, может иметь определенную основу для научной дискуссии, поскольку, с одной стороны, при планировании вопросов пространственного развития следует учитывать пределы действия законов, а именно фактор внесения в них изменений и дополнений, и что еще важно - возможность утраты юридической силы. В этом плане, степени правового регулирования пространственного развития и законы экономической теории существенно различаются, поскольку в тех общественных отношениях, в которых отпадает необходимость их правового регулирования, они, тем не менее, могут дополняться нормами социального регулирования в общем механизме действия права. Вместе с тем, основные элементы пространственного развития - освоение природных ресурсов, размещение производительных сил, расселение граждан не могут подчиняться исключительно законам экономики, дающим ориентиры на эффектную организацию региональной и муниципальной экономик, поскольку монополия на природные ресурсы, использование стратегических технологий, техники и т.п. обусловливает повышенный уровень правового регулирования и государственного участия в части их рассредоточения на территории страны.
Следовательно, пространственное развитие имеет устойчивый уровень в общественных отношениях, особенно, когда затрагиваются важные вопросы экономического развития государства, поэтому принятие норм в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и в муниципальных нормативных правовых актах, действующих в единстве и взаимосвязанности с нормами Конституции РФ, является не только обоснованным с точки зрения предмета правового регулирования, но и вызвано обстоятельствами динамичного развития Российского государства. Не случайно в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» было закреплено понятие стратегии пространственного развития [8], сутью которого является документарное планирование, определяющее приоритеты регионального развития Российской Федерации, прежде всего, связанное с устойчивостью системы расселения граждан на территории государства.
В целях правовой конкретизации пространственного развития на региональном и муниципальном уровнях, Правительством РФ в 2019 г. была принята стратегия пространственного развития в Российской Федерации на период до 2025 г., которая утверждена распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р. [9] (далее - Стратегия пространственного развития), которая наиболее полно отражает ориентиры пра-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
вового регулирования на перспективу. Однако, чтобы пространственное развитие, как предмет правового регулирования было включено в нормативные акты и документы территориального планирования, важно на правотворческом уровне: а) показать обоснованность правового воздействия на основные элементы пространственного развития; б) обеспечить высокий уровень юридической техники в процессе включения в нормативные акты вопросов, относящихся к пространственному развитию; в) сформировать принципы правового регулирования пространственного развития, с учетом особенностей функционирования федеративного государства; г) показать место субъектов государственных и общественных отношений в аспекте правомочий по обеспечению пространственного развития; д) определить основные и факультативные объекты пространственного развития, в отношении которых у органов публичной власти и населения возникают права и обязанности, законные интересы. Нельзя сказать, что в настоящее время все правовые условия официального оформления пространственного развития в аспекте предмета правового регулирования соблюдены, поскольку в юридическом отношении фактурность пространственного развития в федеративном государстве еще только предстоит выявить, что требует проведения глубоких юридических и экономических научных исследований. Вместе с тем, следует констатировать, что в нашей стране для обеспечения пространственного развития созданы все необходимые конституционные гарантии, выраженные в нормах Основного Закона. Между тем разработчики Стратегии пространственного развития не уделили достаточного внимания вопросу о конституционно-правовом обосновании пространственного развития на основе норм Конституции России, поскольку из анализа этой стратегии не усматривается, что она сформирована именно на такой основе, что следует отнести к минусам разработки Стратегии пространственного развития.
В данном контексте следует сделать вывод, что при разработке Стратегии пространственного развития Российской Федерации не были учтены основные признаки и элементы, образующие предмет правового регулирования пространственного развития, а это актуализирует такой вопрос с научной и правоприменительной позиций и требует проведения дополнительных исследований в аспекте теории права и государства и конституционного права. При этом, следует прийти к выводу о том, что пространственное развитие вмещает в свое содержание как общественные, так и правовые отношения, правомочия, взаимосвязи субъектов государственно-правовых отношений, по
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
поводу правового регулирования размещения средств производства и расселения граждан, чем обосновывается фактор правового воздействия на общественные отношения, составляющие суть пространственного развития и, как следствие, включения его в предмет конституционного и иного законодательного регулирования.
Список литературы:
[1] Теория государства и права: учеб. / под ред. проф. С.С. Алексеева. - 3-е изд. - М.: Норма, 2005. - С. 129.
[2] Теория государства и права: учеб. / под ред. Н.И. Матузов, А.В. Малько. - М.: Юристъ,
2004.- С. 153.
[3] Теория государства и права: учеб. / под ред. проф. С.С. Алексеева. - 3-е изд. - М.: Норма,
2005. - С. 117.
[4] Беляев В.П., Нинциева Т.М. Объект и предмет правового регулирования: проблема определения понятий // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. - 2020. - № 3. - С. 16.
[5] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «Консуль-тантПлюс».
[6] Север и Арктика в пространственном развитии России: научно-аналитический доклад / Научный совет РАН по вопросам регионального развития; СОПС при Министерстве экономического развития РФ и Президиуме РАН; ИЭП Кольского НЦ РАН; ИСЭиЭПС Коми НЦ УрО РАН. -Москва - Апатиты -Сыктывкар: Издво КНЦ РАН, 2010. - С. 12.
[7] Федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ (ред. от 01.07.2021) «О федеральной территории «Сириус» // СЗ РФ. - 2020. - № 52. - Ст. 8583.
[8] Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // СЗ РФ. -2014. - № 26. - Ст. 3378.
[9] Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р (ред. от 16.12.2021) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. - 2019. - № 7. - Ст. 702.
Spisok literatury:
[1] Teoriya gosudarstva i prava: ucheb. / pod red. prof. S.S. Alekseeva. - 3-e izd. - M.: Norma, 2005. - S. 129.
[2] Teoriya gosudarstva i prava: ucheb. / pod red. N.I. Matuzov, A.V. Mal'ko. - M.: Yurist», 2004. -S. 153.
[3] Teoriya gosudarstva i prava: ucheb. / pod red. prof. S.S. Alekseeva. - 3-e izd. - M.: Norma, 2005. - S. 117.
[4] Belyaev V.P., Nincieva T.M. Ob»ekt i pred-met pravovogo regulirovaniya: problema opredele-niya ponyatij // Vestnik yuridicheskogo fakul'teta Yuzhnogo federal'nogo universiteta. - 2020. - № 3. -S. 16.
[5] Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 s izmeneni-yami, odobrennymi v hode obshcherossijs-kogo golosovaniya 01.07.2020) // SPS «Konsul'tant-Plyus».
[6] Sever i Arktika v prostranstvennom razvitii Rossii: nauchno-analiticheskij doklad / Nauchnyj sovet RAN po voprosam regional'nogo razvitiya;
SOPS pri Ministerstve ekonomicheskogo razvitiya RF i Prezidiume RAN; IEP Kol'skogo NC RAN; ISEiEPS Komi NC UrO RAN. - Moskva - Apatity -Syktyvkar: Izdvo KNC RAN, 2010. - S. 12.
[7] Federal'nyj zakon ot 22.12.2020 № 437-FZ (red. ot 01.07.2021) «O federal'noj territorii «Sirius» // SZ RF. - 2020. - № 52. - St. 8583.
[8] Federal'nyj zakon ot 28.06.2014 № 172-FZ (red. ot 31.07.2020) «O strategicheskom planirovanii v Rossijskoj Federacii» // SZ RF. - 2014. - № 26. - St. 3378.
[9] Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 13.02.2019 № 207-r (red. ot 16.12.2021) «Ob utver-zhdenii Strategii prostranstvennogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda» // SZ RF. -2019. - № 7. - St. 702.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
