CC BY-NC
167Административное и муниципальное право
Правильная ссылка на статью:
Лапина М.А. — Правовые аспекты системы организации публичного управления территориями в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. - 2020. - № 2. - С. 26 - 38. DOI: 10.7256/24540595.2020.2.32443 URL: https://nbpublish.com'Hbrary_read_article.php?id=32443
Правовые аспекты системы организации публичного управления территориями в Российской Федерации
Лапина Марина Афанасьевна
доктор юридических наук
профессор, Департамент правового регулирования экономической деятельности, Финансовый
университет при Правительстве Российской Федерации
109456, Россия, г. Москва, пр-д 4-Й вешняковский, 4, ауд.406 И LapinaMarina@inbox.ru
Статья из рубрики "Актуальный вопрос"
DOI:
10.7256/2454-0595.2020.2.32443
Дата направления статьи в редакцию:
25-03-2020
Аннотация.
Предметом статьи являются правовые нормы, содержащиеся в Конституции РФ, в законах и подзаконных актах, регулирующие систему организации государственного и муниципального управления территориями Российской Федерации, их дальнейшим развитием и освоением. Значимое место в правовом регулировании отведено утвержденной в 2019 году Распоряжением Правительства РФ Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. В статье раскрыты проблемы организации публичного управления на вновь создаваемых территориальных единицах - пространственных агломерациях. Цель написания статьи -проанализировать соответствие законодательства в сфере организации публичного управления вновь создаваемым административно-территориальным единицам, основанным на экономических приоритетах. Методологическую основу статьи составили сравнительно-правовой, логический, формально-юридический, интерпретационный методы исследования. Формально-юридический, логический и интерпретационный методы использовались при анализе конкретного содержания правовых предписаний, касающихся вопросов систему организации государственного и муниципального управления дальнейшим развитием и освоением территорий Российской Федерации. Новизна статьи заключается в предложенной выработке научно обоснованных рекомендаций по законодательному регулированию публичного управления территориями Российской Федерации с учетом вновь создаваемых территориальных
единиц - пространственных агломераций. В частности, автор приходит к выводу о необходимости разработки единой системы оптимальных административно-правовых режимов для конкретной территориальной единицы, представляющей собой определенный тип агломерации надрегионального, регионального и /или муниципального уровня в различных вариациях
Ключевые слова: государство, стратегия, публичное управление, территориальное развитие, организация, законность, конституция, агломерация, стратегическое планирование, экономическое районирование
Система организации современного публичного управления территориями в Российской Федерации претерпела кардинальные изменения, обусловленные реформированием экономики при переходе к рыночным отношениям. Научное обоснование необходимости трансформации подходов к социально-экономическому развитию имевшихся территориальных экономических систем дано, в первую очередь, учеными-экономистами. В свою очередь, это явилось определяющим фактором к существенным изменениям системы публичного управления территориями на основе региональной политики и изменений в системе экономического районирования.
С позиции публичного права государственное регулирование экономики определяется как комплекс организационно-правовых мер, нацеленных на адаптацию, стабилизацию и дальнейшее развитие социально-экономической системы в условиях изменяющихся внешних и внутренних факторов, влияющих на экономические показатели деятельности как отдельного хозяйствующего субъекта, так и в целом на экономические показатели Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования или иного территориального образования, созданного для определенных целей экономического развития.
К основным направлениям управления со стороны государства в области экономического развития, как правило, экономисты относят антимонопольное регулирование, макроэкономическую стабилизацию, рациональное размещение ресурсов, социальную защиту населения. С точки зрения экономических и социальных интересов государства благодаря публичному управлению территориями Российской Федерации должны быть обеспечены:
- баланс интересов государства и общества, включающий эффективное развитие экономики, справедливое и желательно равномерное распределение доходов;
- эффективное использование экономических и трудовых ресурсов с целью пополнения доходной части государственного бюджета, необходимого, в том числе, для инвестирования в развитие региональной экономики;
- создание (при необходимости) и укрепление финансово-экономических основ самостоятельного экономического развития отдельных территорий;
- по возможности государственное регулирование и выравнивание межрегиональной дифференциации социально-экономического развития, а также государственная поддержка территориальных образований с экстремальными природно-экономическими условиями;
- единство экономического пространства, свободу перемещения товаров, капитала и трудовых ресурсов.
Система публичного управления территориями Российской Федерации основана на применении административно-правовых и экономических методов. Административно-правовые методы включают правотворческую и правоприменительную деятельность, которая в результате сводится к распорядительству субъекта публичного управления, невыполнение распоряжений которого влечет за собой привлечение к различным видам юридической ответственности. В основе экономических методовлежат материальные интересы государства (субъектов РФ, муниципальных и иных публичных образований) и хозяйствующих субъектов, при помощи которых стимулируют либо дестимулируют экономическую активность тех или иных участников экономической деятельности.
Для оптимизации территориального управления научное направление социально-экономической географии занимается вопросами экономического районирования. Анализируя мировой опыт необходимости экономического районирования, следует отметить наличие на национальном уровне внутренних территориальных различий, которые диктуют необходимость выделять по определенным признакам так называемые сетки экономических районов государства и административно-территориального деления страны. В отношении классификации видов экономической деятельности используются международные документы, носящие рекомендательный характер, а также классификации ОО Н .
Систему управления территориями в Российской Федерации можно охарактеризовать как полицентричную, которая включает различное деление территории в зависимости от функциональных направлений и уровней. К ним относятся федеральные округа, приравниваемые экономистами к макрорегионам; субъекты Российской Федерации; военные округа, военные гарнизоны; специальные ведомственные и судебные округа; отдельно территории Дальнего Востока и Арктики под руководством Министерства РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики; муниципальные образования, межмуниципальные образования, города с муниципальным делением; ЗАТО; пограничные зоны; территории опережающего развития, особые экономические зоны; территории развития сельского хозяйства и др. По каждому виду территориального деления имеются соответствующие нормативные правовые акты, регулирующие систему публичного управления в территориальных образованиях, имеющих то или иное функциональное назначение.
В региональной экономике принято выделять множество видов районирования страны в зависимости от оснований их классификации: экономическое (общее или комплексное), отраслевое, административно-территориальное, проблемное. Также выделяют относительно новые виды районирования - территории пространственного развития России: «сырьевые зоны, зоны безопасности (приграничные территории, ЗАТО, кризисные территории, создающие угрозу стабильности России и др.), зоны технологического трансферта, зоны инновационного развития и др.»
Общероссийский классификатор регионов (ОКЭР) содержит 15 видов классификаци которые наряду с территориями (федеральные округа, экономические районы, экономические зоны и макрозоны, межрегиональные территориальные округа по государственному регулированию ядерной и радиационной безопасности, территории с дискомфортностью условий жизнедеятельности населения: районы Крайнего Севера и местности, приравненные к ним; особо охраняемые природные территории; территории, отнесенные к зонам чрезвычайной экологической ситуации; регионы традиционного проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации; территории за пределами Российской Федерации; сухопутные территории Арктической зоны Российской Федерации) относит некоторые территориальные органы государственного управления
(Межрегиональные территориальные управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и центры по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Территориальные органы федерального горного и промышленного надзора; Региональные таможенные управления Территориальные и региональные отделы государственного геологического контроля (ОГГК) при территориальных органах МПР России и органах управления субъектов Российской Федерации) и некоммерческие организации, учредителями которых являются органы государственной власти субъектов РФ (Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия)-^.
Выделенные на основе ОКЭР экономические регионы необходимы для обеспечения органов публичного управления сведениями о социально-экономическом развитии страны и принятия соответствующих управленческих решений:
■ анализ, прогнозирование и регулирование территориального размещения производительных сил страны, экономических взаимоотношений субъектов РФ между собой и с федеральными органами государственной власти, формирование и совершенствование региональной социально-экономической политики;
■ оценка и упорядочение межрегиональных экономических и культурных связей и решение других проблем, связанных с регулированием социально-экономического развития и согласованием экономических интересов регионов России;
■ координация финансово-хозяйственной и социально-культурной деятельности в регионах страны-4!.
При этом, экономические районы не являются конституционно установленными территориальными публично-правовыми образованиями. В настоящее время они по сути утратили свое значение в силу значимости роли федеральных округов, которые в большей мере отвечают цели и задачам публичного управления территориями в России.
Таким образом, система публичного управления территориями в Российской Федерации построена исходя измножества оснований их классификации: административно-территориальное, экономическое, проблемное, отраслевое и др. При этом в территориальном планировании сформировались внутренние различия границ территорий, создающие «сложности их учета при разработке «сеток» административно-
территориального деления и экономических районов страны» Существует
несовпадение территориально-административого деления по различным функциональным признакам, в частности, военно-административное деление Российской Федерации, территориальная организация судебной системы (арбитражных судов, кассационных судов, военных окружных судов) и др. Это порождает определенную разобщенность управленческой деятельности в системе государственного управления, создает сложности в публичном управлении территориальным развитием Российской Федерации, нарушает единство социально-экономического пространства государства.
Целью современного законодательства в России, регулирующего вопросы дальнейшего развития и освоения территорий Российской Федерации, должно выступать не только развитие экономики, но и создание таких условий для жизнедеятельности, которые поз в о ля ют:
- иметь населению высокое качество жизни,
- повышать их благосостояние, поддерживать социально-экономическую стабильность общества,
- сохранять территориальную целостность и обороноспособность государства,
- успешно противостоять внутренним и внешним угрозам государственного суверенитета России.
В основе совершенствования правового регулирования дальнейшего развития и освоения территорий Российской Федерации лежит утвержденная распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р (в ред. 31.08.2019 N 1945-р) Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года.
Однако имеющиеся нормативные правовые акты законодательного и подзаконного уровня-^5 позволяют определить современное состояние законодательства, регулирующего вопросы развития и освоения территорий Российской Федерации разрозненным и по ряду аспектов противоречивым.
Главная проблема разрозненности и противоречивости действующего законодательства упирается в возможность или невозможность пересмотра административно-территориального деления и разработки единой системы оптимальных административно-правовых режимов для конкретной территориальной единицы надрегионального, регионального и /или муниципального уровня в различных вариациях.
Идея укрупнения территорий России для оптимизации их государственного управления и достижения наилучших показателей социально-экономического развития не нова.
Советом по изучению производительных сил (СОПС-^6 в советский период была разработана концепция территориальной реформы. Основным автором «территориальной концепции» является д.э.н., проф. Алеко Адамеску, член ученого совета СОПС. В своих многочисленных статьях и монографиях (в том числе «Размещение производительных сил и развитие народного хозяйства», «Развитие и размещение производительных сил СССР в десятой пятилетке», коллективная монография о социально-экономической ситуации в России «Белая книга» под редакцией академика Дмитрия Львова) он предложил модернизировать государственно-территориальное устройство России. На основе идей А.Адамеску был разработан проект двухэтапного административно-территориального реформирования: создание 7 федеральных округов и образование
административно-экономических регионов!"1,2,3,5!. По словам самого ученого, в 1998 г. данный проект получил поддержку Администрации Президента РФ и был направлен в комиссию при Президенте РФ по разработке программы государственного строительства. Именно после этого Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. был создан институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Среди ученых-экономистов и юристов научные разработки А.Адамеску о территориальном управлении получили название ««Матрешки» без статуса». Однако, следует отметить, что концепция А. Адамеску с точки зрения «логистики управления», по мнению специалистов региональной экономики, выстроена предельно четко. Ученый-экономист разработал эффективный механизм управления регионами, не изменяя на тот исторический момент норм Конституции Российской Федерации. Именно А. Адамеску впервые предложил разрешить высшим федеральным органам власти временно, без внесения поправок в Основной закон Российской Федерации, сформировать вместо регионов территориальные объединения субъектов Федерации без конституционного статуса. Назначаемые из центра должностные лица этих «временных новообразований» (важная составляющая концепции) по замыслу автора должны назначаться из числа глав субъектов Российской Федерации.
По утверждению разработчиков концепции укрупнения регионов России, они применили идеи территориально-административного устройства дореволюционной Российской империи. Авторы концепции предлагали 88 субъектов РФ укрупнить путем объединения и довести до 28 регионов. Ключевым звеном реформы административно-территориального деления была «экономическая целесообразность», на втором месте территориальная и социальная, на третьем - учет национально-культурной специфики региона. Поэтому логичнее использовать Конструкция «матрешки» означала объединение национально-территориальных образований с соседними субъектами РФ в «мягкой форме». Например, Республику Татарстан объединить с Ульяновской областью и назвать Волго-Камской республикой, оставив столицей Казань. При этом однозначную оценку в Администрации Президента РФ концепции А.Адамеску не дали. Одни считали, что укрупнение «по Адамеску» приведет к региональным и национальным междоусобицам, другие - что объединит против внешних и внутренних угроз социально-политического характера.
В 2016 г. А.Адамеску опубликовал в научном журнале методологическую проработку вопросов эффективности укрупнения регионов, предложил «формирование методического инструментария, позволяющего проводить предварительную оценку и давать обоснованные предложения в профильные федеральные органы власти по вопросу укрупнения регионов» [4].
Для повышения эффективности публичного управления дальнейшим развитием и освоением территорий РФ актуальны вопросы подвижности территориальных границ. Так, согласно ст. 67 Конституции РФ территория субъекта РФ не может быть предметом его исключительного ведения, поскольку территории субъектов включены в территорию РФ. На основе п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ изменение территории субъектов РФ невозможно в одностороннем порядке, без участия в этом процессе органов публичного управления федерального уровня. Для изменения границ между субъектами РФ необходимо пройти определенные конституционно установленные процессуальные процедуры, в том числе утверждение Советом Федерации.
Также на федеральном уровне регулируется статус отдельных территориальных единиц (напр., ЗАТО и наукоградов).
Наконец, как справедливо отмечается в литературе, субъекты РФ регулируют свое территориальное устройство в соответствии с конституционными нормами и принципами, а также исходя из государственно-территориального устройства, которое, в свою очередь, также закреплено в Конституции РФ. В рамках происходящей конституционной реформы, в Основной Закон будут внесены значимые для территориального развития страны изменения, в соответствии с которыми будут закреплены принципы единой системы публичной власти, механизмы эффективного взаимодействия между государственными и муниципальными органами.
Действующим Федеральным законом № 184-ФЗ субъекты Российской Федерации по предметам совместного ведения наделены компетенцией на осуществление собственного правового регулирования до принятия федеральных законов. При этом п. 2 ст. 26.1 Закона N 184-ФЗ полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации. В этой же статье закона соответствующими пунктами сформулированы бланкетные нормы в отношении установления особых административно-правовых режимов, что:
«6. Особенности осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации на территории инновационного центра «Сколково» устанавливаются Федеральным законом «Об инновационном центре «Сколково».
7. Особенности осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации на территориях опережающего социально-экономического развития устанавливаются Федеральным законом «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации».
8. Особенности осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации на территориях инновационных научно-технологических центров устанавливаются Федеральным законом «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Таким образом, нормы действующей Конституции РФ и Федерального закона № 184-ФЗ демонстрируют подвижность компетенций федеральных и региональных органов государственной власти, что позволяет изменить характер полномочий, реализуемых как в рамках исключительных предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и в рамках совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Полномочия Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться в различных формах от Российской Федерации ее субъектам и от субъектов - Российской Федерации.
И.А. Стародубцева приходит к выводу о том, что «развитие федеративных отношений в России в последнее время характеризуется интенсивной реализацией РФ своих полномочий в сфере совместного ведения, включая захват предметов ведения субъектов Федерации. Автор предлагает закрепить в качестве уточнения исключительные полномочия субъектов РФ в ст. 73 Конституции РФ» [9].
Согласно ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (действ. ред.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в случаях, предусмотренных федеральным законом, финансовое обеспечение осуществления полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, может осуществляться за счет субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования».
Н.Ф. Попова и Д.В. Карпухин выявили, что процитированная норма, содержащая в ч.7 ст. 26.3 противоречит Конституции РФ, которая определяет, что могут передаваться полномочия не РФ, а только федеральных органов исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов для осуществления части своих полномочий, при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. А органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти
могут передавать им для реализации часть своих полномочий
В научной статье А.В.Куракина, Д.В.Карпухина и Н.Ф. Поповой по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, выявлено, что одной из проблем является «формальное закрепление принципов разграничения предметов ведения между федеральными и региональными органами публичной власти РФ и ее субъектов в
законодательстве последних»
Однако, касательно создания агломераций в настоящее время на федеральном уровне действует упомянутое в этой статье распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. N 207-р (в ред. от 31.08.2019 N 1945-р), утвердившее соответствующую Стратегию пространственного развития России до 2025 года. В Стратегии заявлено, что в Российской Федерации сформировалось несколько крупных центров экономического роста, каждый из которых обеспечивает более одного процента суммарного прироста валового регионального продукта субъектов Российской Федерации. В их состав входят 19 крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций, а также 4 минерально-сырьевых центра, которые расположены в Республике Саха (Якутия), Сахалинской области, Ямало-Ненецком автономном округе, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре. Соответственно в субъектах Российской Федерации сформировались центры экономического роста меньшего масштаба, которыми являются административные центры субъектов Российской Федерации, а также отдельные городские населенные пункты, агропромышленные и минерально-сырьевые центры и территории, специализирующиеся на туризме.
Характеризуя юридический статус данного документа, следует отметить форму его принятия распоряжением Правительства Российской Федерации, что, по сути, подчеркивает его ненормативный правовой характер. Содержательная часть стратегии пространственного развития содержит политическое решение высшего органа исполнительной власти и представляет собой документ стратегического планирования, на основе которого должны разрабатываться и реализовываться:
- отраслевые документы стратегического планирования, государственные программы Российской Федерации и иные программные и плановые документы; стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и документов территориального планирования;
- стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и документов территориального планирования.
Действующее законодательство РФ, регулирующее территориальное развитие, главным образом касается создания и развития агломераций на территории отдельного субъекта Российской Федерации. К примеру, согласно Федеральным законам от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее - Закон об ОЭЗ), от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о ЗТР), с 2015 г. начинают действовать еще два новых вида особых территорий - СЭЗ на территориях Республики Крым и г. Севастополя, а также территории опережающего социально-экономического развития (далее - ТОСЭР). Правовой режим СЭЗ был определен ФЗ от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее - Закон о СЭЗ). С 31 марта 2015 г. вступил в силу ФЗ от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (далее - Закон о ТОСЭР). Обе территории, как и ЗТР, относятся к территориям ускоренного социально-экономического развития и имеют похожие правовые режимы инвестиционной деятельности.
ФЗ об ОЭЗ предусмотрел возможность создания четырех типов особых экономических
зон (далее - ОЭЗ) для развития различных отраслей экономики: промышленно-производственной, туристско-рекреационной, технико-внедренческой и портовой.
Кроме того, в 2010 г. была создана новая особая территория Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково». Этим законом по сути установлен новый тип опережающего развития, а именно инновационный центр. При том, параллельно действует закон об ОЭЗ, который предусматривает наличие инструмента для развития инноваций ОЭЗ технико-внедренческого типа. В принятом законе регламентированы правила функционирования инновационного центра, включая особенности осуществления медицинской и образовательной деятельности на его территории.
Имеется законодательство, регулирующее развитие территорий по отраслевому принципу (например, режим свободного порта на основе Федерального закона от 13 июля 2015 г. №N 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»).
В результате имеющееся законодательство охватывает пространственное развитие либо на территории субъекта Российской Федерации, либо выстроено по предметному или отраслевому принципу и не позволяет системно и комплексно развивать и осваивать территории Российской Федерации.
Не умаляя значимости первого стратегического документа - Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, который пытается охватить комплексно развитие территорий, следует отметить, что с методологической, теоретической и практической точек зрения названная стратегия имеет ряд существенных недостатков.
Из положений Стратегии, следует, что ресурсы инновационного развития сконцентрированы в региональных центрах, тогда как периферийные территории, обладая определенными потенциалом и ресурсами для развития, остаются достаточно неразвитыми. Из текста Стратегии не вполне ясно как будет осуществляться управление макрорегионами, поскольку их территории не совпадают с территориальным делением на федеральные округа, не обозначены органы публичного управления, отвечающие за социально-экономическое развитие в рамках макрорегионов.
Кроме того, рассматриваемая Стратегия вступает в противоречие с отдельными нормами Федерального закона №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»-7!. В статье 20 закона №172-ФЗ закреплено, что стратегия пространственного развития может разрабатываться только в целях реализации основных положений стратегии социально-экономического развития и стратегии национальной безопасности Российской Федерации, определяет приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и меры по их достижению и решению.
Указом Президента РФ от 16 января 2017 г. утверждены Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года-8-определены принципы, цели, приоритетные задачи и механизмы реализации государственной политики регионального развития Российской Федерации. На основе указа должна происходить взаимосвязь стратегии пространственного развития Российской Федерации, отраслевых документов стратегического планирования и стратегий социально-экономического развития макрорегионов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Проведенная оценка современного законодательства в России, регулирующего вопросы дальнейшего развития и пространственного освоения территорий Российской Федерации,выявила разрозненность, а по ряду аспектов противоречивость действующего законодательства.
Главная проблема разрозненности и противоречивости упирается в возможность или невозможность пересмотра административно-территориального деления с учетом создания и развития в них агломераций. С целью разработки единой системы оптимальных административно-правовых режимов для конкретной территориальной единицы, представляющей собой определенный тип агломерации надрегионального, регионального и /или муниципального уровня в различных вариациях, в частности, предусмотренных в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года так называемые «геостратегическая территория Российской Федерации», «крупная городская агломерация», «крупнейшая городская агломерация», возможны два основных варианта совершенствования правового регулирования:
1 вариант (кардинальное изменение существующего законодательства): взамен многочисленных законов, устанавливающих различные административно-правовые режимы дальнейшего развития и освоения территорий Российской Федерации, разработать и принять кодифицированный федеральный закон, в котором системно предусмотреть все возможные и необходимые способыпространственногоразвития Российской Федерации;
2 вариант: гармонизировать действующее законодательство в части дальнейшего развития и освоения территорий Российской Федерации с учетом создания и развития в них агломераций, обеспечения их стратегической безопасности, обороны, формирования рациональной инфраструктуры путем исключения имеющихся противоречий и несогласованности норм, исключения дублирования норм, разработки и включения новых норм в действующее законодательство.
Система национальных счетов (СЕС etal., 1994), Международная стандартная отраслевая классификация видов экономической деятельности - ISIC Rev. 3.1 (UN, 2002), европейские стандарты, в том числе, Статистическая классификация видов экономической деятельности Европейского сообщества — NACE Rev. 1.1 — series 2Е.
«Общероссийский классификатор экономических регионов. ОК 024-95» (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 27.12.1995 N 640) (ред. 11.02.2020 N 53-ст) // В данном виде документ опубликован не был.
Первоначальный текст документа опубликован в издании М., ИПК Издательство стандартов, 1999 (СПС КонсультантПлюс).
Федеральный закон от 17.12.1999 N 211-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ, 20.12.1999, N 51, ст. 6286.
■^Руководство Осло.[Электронный ресурс]. URL:
https ://mgimo.ru/upload/docs_6/ruk.oslo.pdf
Такие как: Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», Федеральный закон «О зонах территориального развития в Российской
Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», Федеральный закон «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя», Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» и др.законы; Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» с учетом основных положений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».
[6] СОПС до 2016 года позиционировал себя как одна из старейших научно-исследовательских организаций страны: образован в 1930 г. на базе Комиссии по изучению естественных производительных сил (основана Российской Императорской Академией наук в 1915 г.).
Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ (ред. от 18.07.2019) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // СЗ РФ, 30.06.2014, N 26 (часть I), ст. 3378.
Указ Президента РФ от 16.01.2017 N 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ, 23.01.2017, N 4, ст. 637.
Библиография
1. Адамеску А.А. К совершенствованию территориально-организационной структуры России // Российский экономический журнал. 1993. №10.
2. Адамеску А.А., Кистанов В.В., Савельев В.К. Экономическое районирование - как основа территориального устройства России // Федерализм. 1998. № 1.
3. Адамеску А.А. Кистанов В.В. Нужна новая форма территориального управления // Обозреватель-Observer. 1999. № 9.
4. Адамеску А. А., Смирнова О. О. Укрупнение регионов как модель новой экономической политики России // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2016. Т. 7. № 2. С. 84-89. doi:10.18184/2079-4665.2016.7.2.84.89
5. Гранберг А.Г., Кистанов В.В., Адамеску А.А. и др. Государственно-территориальное устройство России: экономические и правовые основы.-М.: Дека, 2003.
6. Куракин А.В., Карпухин Д.В., Попова Н.Ф. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами // Административное и муниципальное право. 2018. N 11. С. 19 - 35.
7. Никитская Е.Ф., Астапенко М.С., Ослопова Т.П. Теоретико-методологические подходы к экономическому районированию России в условиях инновационного развития. Путеводитель предпринимателя. 2016. № 29. С. 183-201
8. Попова Н.Ф., Карпухин Д.В. Правовые основы функционирования механизма приведения законов субъектов РФ в соответствие с федеральным
законодательством // Административное право и процесс. 2019. N 1. С. 22-27. 9. Стародубцева И.А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 12. С. 26-31.
Результаты процедуры рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования, данные о рецензенте не указываются.
Рецензия на статью
Предметом представленной на рецензирование работы являются отношения по организации публичного управления в Российской Федерации. Автор исследует вопросы как современного политико-территориального устройства РФ, так и планируемые преобразования в рамках поправок к Конституции РФ и принятой Программы пространственного развития Российской Федерации до 2025 года. Методами научного познания выступили такие общенаучные приемы как анализ, синтез, моделирование, систематизация. Актуальность темы публикации связана с теми изменениями территориально-политического и территориально-экономического деления России, которые могут стать следствием принятия поправок в Конституцию РФ. Кроме того, действительно требуют систематизации и осмысления правовые документы, в соответствии к которыми создано огромное количество территорий с особым правовым режимом. В процессе функционирования этих зон (территорий) не всегда достигаются те цели, которые ставились при их создании. Причины этого также требуют изучения. Поэтому следует констатировать, что автор поднимает в публикации крайне важные темы - принципы и эффективность экономического районирования России, справедливое распределение полномочий между федеральным центром и регионами, соответствие документов стратегического планирования самому Федеральному закону «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и др. Структурно публикация разделена на 4 части. В первой части автор характеризует цели и задачи территориального публичного устройства, рассматривает политико-территориальное и другое деление Российской Федерации. Во второй части автор анализирует идеи д.ю.н. А.А. Адамеску и существующие преграды к их воплощению. В третьей части автор концентрирует свое внимание на исследовании положений Стратегии пространственного развития России до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. N 207-р. В четвертой, предлагает 2 варианта решения выявленной им разрозненности правового регулирования деления территорий России. Так автор предлагает объединить правовую регламентацию всех особых и прочих зон и «особых» территорий в единый кодифицированный акт либо гармонизировать имеющееся законодательство, путем исключения из него дублирований и противоречий. Рукопись подготовлена на высоком теоретическом уровне, из нее следует широкая эрудированность автора, отличное владение материалом. Статья основана на анализе большого количества нормативных правовых актов, в частности законах об отдельных территориях, широком круге научных источников. В качестве замечаний, не влияющих на общее положительное впечатление от рукописи, выделим следующие. Во-первых, автор обозначил свою публикацию как «Правовые аспекты системы организации публичного управления территориями...», между тем акцент в работе делается на экономическом управлении территориями. То есть название публикации гораздо шире, чем содержание. Во-вторых, автор в одном материале затрагивает крайне большое
количество проблем территориального устройства России, практически не решив ни одну из них. На взгляд рецензента, некоторые абзацы очевидно излишни и отвлекают читателя от главной идеи. Как результат, предложения автора в заключительной части работы не имеют тесной связи с центральной частью работы. Кстати, вот этот абзац «Согласно ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в случаях, предусмотренных федеральным законом, финансовое обеспечение осуществления полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, может осуществляться за счет субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования», очевидно является ошибкой, поскольку в статье речь идет не о передаче полномочий Федерального фонда ОМС - регионам, а о полномочий Российской Федерации в целом - регионам. Нужно вставить иную цитату из этого же закона: «Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета». Хотя на самом деле, проблема распределения полномочий РФ и субъектов РФ лишь в самом малом объеме поставлена в исследовании, но не решена даже применительно к теме исследования. Кроме того, автор зачастую пренебрегает ссылками на источник данных, которые использует. Например, в материале называются причины недостаточно полного внедрения предложений академика А.А.Адамеску в государственном устройстве России, в то же время, нет источника этих данных. Также автор утверждает, что «в рамках происходящей конституционной реформы, в Основной Закон будут внесены значимые для территориального развития страны изменения, в соответствии с которыми будут закреплены принципы единой системы публичной власти, механизмы эффективного взаимодействия между государственными и муниципальными органами», но не приводит подтверждение. Предлагаем автору также визуально разделить рукопись на части, присвоив им названия, что упростит усвоение материала. Между тем, на взгляд рецензента, мысли и выводы автора будут интересны широкому кругу читателей, таких масштабных публикаций, затрагивающих проблемы территориально-экономического деления России не так много, поэтому рекомендуем рукопись к опубликованию.
