CC BY
60
2. Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни. М.: Формула права, 2013. 320 с.
3. Международные избирательные стандарты: сборник документов / отв. ред. А.А. Вешняков; науч. ред. В.И. Лысенко. М.: Весь Мир, 2004. 1152 с.
4. Избирательное право Российской Федерации: учебник для магистрантов / под ред. И.В. Захарова, А.Н. Кокотова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт, 2014. 444 с.
5. Бузин А.Ю. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 16-24.
References
1. Kondrashev A.A., Sizykh Yu.A. The problem of Distinguishing the Concepts of «informing voters» and «pre-election campaigning» in the Light of the Past Elections // Constitutional and municipal law. 2008. № 24. P. 8-12.
2. Kabyshev V.T. With the Constitution for Life. M: The Formula of law, 2013. 320 p.
3. International Electoral Standards: Sat. documents / Resp. Ed. A.A. Veshnya-kov; Scientific. Ed. doctor of jurisprudence V.I. Lysenko. M.: All the World, 2004. 1152 p.
4. The Electoral Law of the Russian Federation: A Textbook for Undergraduates / Ed. I.V. Zakharova, A.N. Kokotov. 3rd ed., Pererab. and additional. M.: Publishing House Yurayt, 2014. 444 p.
5. Buzin AYu. Problems of Legal Regulation of Pre-election Campaigning // Constitutional and Municipal Law. 2008. № 3. P. 16-24.
0
â УДК 342.15
U")
1 Ю.В. Ермолаева
ф
J КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ
f ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ:
t ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
2
§ Введение: В статье исследовано законодательство о пространственном развитии
| территории Российской Федерации; рассмотрены теоретические и практические
| аспекты территориальной организации нашей страны; затронуты актуальные во-
о просы создания агломераций и проведения муниципальной реформы. Цель: проследить
0 изменение подхода к понятию «территориальная организация государства», уста-g новить взаимосвязь территориальной организации и пространственного развития; § выявить актуальные проблемы территориального развития России на современном
1 этапе. При проведении исследования использованы общенаучные методы — диа-£ лектический, формальной логики, системно-структурный; частнонаучные методы — исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический. Вывод: анализ
© Ермолаева Юлия Васильевна, 2017
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права (Саратовская государственная юридическая академия), e-mail: yulya.ermolaeva.12@mail.ru © Ermolaeva Julia Vasilevna, 2017
Сandidate of Law, associate professor of the Constitutional and International law Department (Saratov State 84 Law Academy)
действующего законодательства и проведенных реформ указывает на то, что между пространственным планированием с созданием агломераций и реформой местного самоуправления однозначно существует тесная связь, которая свидетельствует о чрезмерной централизации государственной власти, возможном ограничении принципа народовластия в нашей стране.
Ключевые слова: Российская Федерация, пространственное развитие, территориальная организация, муниципальное образование, агломерация.
J.V. Ermolaeva
THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF THE TERRITORIAL DEVELOPMENT OF RUSSIA: THEORY AND PRACTICE
Introduction: The article deals with the research of the spacing development legislation of the Russian Federation territory. The author researches theoretical and practical aspects of the territorial organization of our country. Urgent questions of establishing metropolitan areas and carrying out municipal reform are also touches in the article. Purpose: The author follows up the changes in the approach to the concept "territorial organization of a state" and lays down interconnection of the territorial organization and spacing development. Urgent problems of the territorial development of Russia are also expounded in the article. Methodology: carrying out the research the author uses common scientific methods of dialectical and formal logics, systematic and structural, specific scientific methods: historical, comparative-law and formal-legal. Conclusion: The analysis of the existing legislation and performed reorganizations shows that there is the close connection between spacious planning, setting metropolitan areas and reforms in the field of local self-government. It indicates the excessive centralization of state power, the possible restriction of the principle of democracy in our country.
Key-words: Russian Federation, spacious development, territorial organization, municipal unit, agglomeration, metropolitan area.
Федерализм обусловливает поиск рационального распределения властных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами. Невозможно достичь стабильности в федеративных отношениях без правильной организации системы органов власти на федеральном, региональном уровнях, без эффективно действующей системы органов местного самоуправления. Вместе с тем эффективность управления в государстве во многом зависит от того, каким образом власть организована территориально.
В советское время В.А. Ржевский рассматривал территориальную организацию в двух смыслах — как форму построения человеческого коллектива по территориальной принадлежности его членов и как определенный порядок устройства частей, на которые подразделяется государственная территория из соображений удобства управления [2, с. 23].
На постсоветском пространстве основой определения названного термина выступает система взаимоотношений между центральной властью государства и составными частями территории или фактическое деление государства на территориальные единицы. Например, по мнению ряда авторов, территориальное устройство (территориальная организация) публичной власти в государстве — это система взаимоотношений между различными уровнями публичной власти, т.е. между государством в целом и отдельными частями его территории [1, с. 24;
8, с. 352; 3, с. 15]. А.Н. Чертков в понятие «территориальная организация государства» включает территориальное устройство, а также функционирование государственных и общественных институтов в рамках территориального устройства [9, с. 15].
А.А. Казарян считает наиболее приемлемым термин «государственно-территориальное устройство», т.е. произведенное в соответствии с законодательством, на основе определенного критерия с учетом исторических, культурных, национальных и иных традиций фактическое деление государства на составные части, предполагающее определение статуса последних и возможность их изменения, а также урегулированные нормами публично-правового института отношения органов власти государства и органов власти его территориальных единиц.
Можно согласиться с точкой зрения И.В. Лексина, объединяющей все вышеназванные позиции. По мнению автора, концепция территориального устройства должна касаться нескольких срезов: а) рассмотрения территориального устройства в качестве предмета правового регулирования, т.е. общественных отношений по поводу разделения территории государства на составные части, установления их правового положения и взаимоотношения с центральными органами власти; б) анализа территориального устройства как правовой деятельности в рамках указанных правоотношений; в) территориального устройства как нормативного выражения правового регулирования; г) результата правового регулирования — фактического деления территории государства на единицы и фактические правоотношения между ними [6, с. 34]. й Данные положения как нельзя лучше демонстрируют необходимость раз-
0 „
? граничения терминов «территориальное устройство», содержание которого
СЮ и
д указанный автор вполне содержательно охарактеризовал, и понятия «терри» ториальная организация Российской федерации», которое согласно нашей
1 позиции представляет собой систему конституционно-правовых отношений | по организации территориальных единиц различного уровня (государственно! территориального, муниципального, функционального (отраслевого, ведомствен-§ ного) и административно-территориального) в целях создания и функциониро-
Ш « г*
| вания органов государственной власти, органов местного самоуправления, обе-| спечения единого правового пространства, реализации принципов российского федерализма.
| Отсутствие в науке единого подхода в понимании основополагающих харак-
| теристик территориальной организации государства, а также системности законодательства страны в этой сфере является существенным препятствием для разработки стратегии территориального развития России. Более того, в теории ё конституционного права часто отмечается, что формированию территориальной § стратегии в России не уделяется должного внимания на фоне усиливающегося | внимания федеральных органов к пространственному (территориальному) раз-| витию [2, с. 7].
В настоящее время государственная политика регионального развития Российской Федерации нацелена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ, в т.ч. посредством снятия инфраструктурных ограничений и максимально полного использования потенциала регионов и городов.
Понятие «пространственное развитие» в современном «европейском» контек-86 сте обозначает комплекс организованных действий по управлению элементами
и связями территории, систему действии, направленных на оптимизацию происходящих пространственных изменений (развития). Пунктом «б» ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предусмотрено принятие стратегии пространственного развития Российской Федерации — документа стратегического планирования, определяющего приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации1. Такой документ призван оценить сложившуюся систему расселения в Российской Федерации (в нем предполагается закрепить варианты территориального размещения национальных технологических платформ, состав макрорегионов на территории Российской Федерации, отнесение городов и регионов Российской Федерации к определенным типам2), разработать предложения по ее гармонизации. Подразумевается, что отличительной чертой пространственного направления является отход от рассмотрения территории в контексте административного деления и переход к укрупненному делению на макрорегионы в рамках процессов региональной интеграции.
Однако особенности такого подхода состоят в том, что, с одной стороны, появляется возможность использования на законодательном уровне категорий из отраслевой терминологии, которые впоследствии применяются для характеристик чисто конституционных категорий; с другой стороны, происходит смещение акцента производимых реформ от конституционной значимости тех или иных явлений как для государства, так и для народа, к реализации экономических и иных потребностей, казалось бы, не имеющих существенного значения на конституционном уровне.
Приведем пример. Под воздействием урбанизационных процессов в нашей стране происходит укрупнение городов, в связи с чем трансформируется пространственная структура региональной экономики в Российской Федерации.
Согласно п. «в» ч. 7 Указа Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» одной из приоритетных задач для достижения целей государственной политики регионального развития является стимулирование развития крупных городских агломераций3. В Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанного Минэкономразвития России, также идет речь об агломерационных образованиях.
В Резолюции по итогам III Всероссийской конференции «Развитие городских агломераций России: проекты и эффекты» (19-20 мая 2016 г., г. Новосибирск) отмечается, что, по мнению участников конференции, наиболее важными вопросами развития городских агломераций России, которые требуют последовательного решения, являются: дальнейшее формирование специального правового регулирования вопросов развития городских агломераций, в т.ч. направленного на ликвидацию противоречий в различных сферах законодательства и сохраняющаяся необходимость корректировки нормативных правовых актов в
1 См.: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26, ч. I), ст. 3378; 2016. № 27, ч. I), ст. 4210.
2 См.: Стратегия пространственного развития России. URL: http://economy.gov.ru/minec/ activity/sections/planning/sd (дата обращения: 02.08.2017).
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 4, ст. 637. 87
части развития возможностей управления городскими агломерациями4. Кроме того, говорится о необходимости осуществления мероприятий по подготовке и реализации Плана мероприятий («дорожной карты») «Развитие городских агломераций в Российской Федерации», в котором, помимо понятия «агломерация», введены и определены такие категории, как «экополис», «экопоселение». Согласно Приказу Минэкономразвития России от 20 мая 2015 г. № 295 создана межведомственная рабочая группа по социально-экономическому развитию городских агломераций5. Несмотря на активное использование термина «агломерация», в действующем российском законодательстве его общепризнанный понятийный аппарат и законодательное определение отсутствуют [4, с. 46; 10, с. 56]. Подобная практика свидетельствует о том, что конституционно-правовое регулирование в области территориальной организации государства уже не успевает за меняющейся реальностью.
В свою очередь и правовая регламентация агломераций создает различного рода проблемы для некоторых сфер государственного управления и территориального устройства Российского государства. Во-первых, современные городские агломерации часто выходят за рамки существующих территориальных образований, тем самым обессмысливая существующую сетку административно-территориального деления и деления территории субъекта РФ на муниципальные образования. Например, согласно Постановлению Правительства Новосибирской области от 28 апреля 2014 г. № 186-п «Об утверждении схемы территориального планирования Новосибирской агломерации Новосибирской области» в Новосибирскую агломерацию входят городские округа (Новосибирск, Искитим, Кольцо-во, Обь целиком, а Бердск — частично) и муниципальные районы (Искитимский, Колыванский, Коченевский, Мошковский, Тогучинский район — частично, Новосибирский — частично, почти целиком, а Ордынский — частично, очень незначительный фрагмент6. Во-вторых, возникает вопрос о месте агломераций в системе территориальной организации Российского государства. Вполне очевидно, что правовое оформление агломераций создает определенные сложности для ряда сфер государственного управления, таких как административно-территориальное деление, административно-управленческая структура; разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации, местным самоуправлением; пространственное планирование и т.д.
Заметим, также, что действующая нормативно-правовая база (в частности, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») (в ред. от 29 июля 2017 г.)7 создает возможные предпосылки для расширения границ муниципального образования до фактических размеров городской агломерации. Подобный подход уже начал реализовываться в Приморском крае применительно к «Владивостокской агломерации», объединившей в единой управленческой
1 4 См.: Резолюция по итогам III Всероссийской конференции «Развитие городских агломера-
i ций России: проекты и эффекты» (19-20 мая 2016 г., г. Новосибирск). URL: http://economy.gov. ru/minec/activity/sections/planning/sd/ (дата обращения: 09.02.2017).
5 См.: Приказ Минэкономразвития России от 20 мая 2015 г. № 295 «О создании межведом-
ственной рабочей группы по социально-экономическому развитию городских агломераций».
URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXp&n=623721#0 (дата обращения: 09.02.2017).
6 См.: Постановление Правительства Новосибирской области от 28 апреля 2014 г. № 186-п «Об утверждении схемы территориального планирования Новосибирской агломерации Новосибирской области» // Советская Сибирь. 2014. № 94. 27 мая.
88 7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2017. № 31, ч. I, ст. 4765.
структуре Владивостокский и Артемовский городские округа, а также Надеж-динский и Шкотовский муниципальные районы. При этом речь (по крайней мере пока) не идет ни о ликвидации существующих муниципальных образований, ни о каком-либо изменении их границ. Заключив соглашение (от 18 июня 2014 г.) о создании агломерации, муниципалитеты приступили к выработке форм и механизмов межтерриториальной координации; важной составляющей данного процесса стало создание межмуниципального совета (состоящего из представителей исполнительной власти входящих в агломерацию муниципалитетов). В рамках новой организационно-территориальной структуры предусматривается также последующее перераспределение полномочий руководящих органов местного самоуправления8.
Изначально Институтом социально-экономических и политических исследовании (ИСЭПИ) были сформулированы два варианта проведения реформы местного самоуправления 2014 г.9 Первый предполагал создание территориальных органов государственной власти вместо «второго уровня» местного самоуправления, т.е. муниципалитетами должны были стать внутригородские муниципальные образования, мэры крупных городов и главы районов должны были назначаться губернаторами. Второй сохранял местное самоуправление в том же виде, что и сейчас, но предлагал создание «городских агломераций» — новых муниципальных образований в столицах субъектов, главы которых также будут назначаться губернатором. В этом варианте муниципальные образования должны были создаваться, прежде всего, из числа административных центров субъектов РФ, а также из состава городских округов с высоким уровнем фактической урбанизации. В отличие от городского округа для агломерации предлагалось предусмотреть возможность наличия самостоятельных муниципальных образований «низового» уровня в целях приближенности местной власти к населению, которые могли быть преобразованы во внутриагломерационные муниципальные образования. Путь к итоговому варианту состоявшейся реформы — это постепенное сглаживание двух изначально выдвинутых версий реформы [5, с. 946].
Таким образом формирование агломераций является непосредственным этапом пространственного развития Российской Федерации. Однако сам термин «пространственное развитие» не совсем удачный. Он не акцентирует внимание на основах конституционного строя РФ, а как бы стоит в противовес. В то же время фактически имеет место территориальное планирование, которое является непосредственной составляющей территориальной организации государства — системы отношений по организации территориальных единиц различного уровня в целях создания и функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления. Более того, уже тот факт, что упразднен Минрегион РФ и Стратегия территориального планирования в настоящее время разрабатывается Минэкономразвития РФ свидетельствует о том, что экономическая составляющая заложена в приоритет как в области административного управления, так и в области территориального устройства нашей страны.
8 См.: Иванов А.В. В Приморье создана Владивостокская агломерация. URL: http://www. vostokmedia.com/n212138.html (дата обращения: 20.06.2017).
9 См.: Фонд Института социально-экономических и политических требований. Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы. Аналитическая записка. М., 2013. URL: http://www.isepr.ru/upload/Koncepcija_ reformy_MSU.pdf (дата обращения: 20.09.2017). 89
Анализ действующего законодательства и произведенных реформ свидетельствует о том, что между пространственным планированием с созданием агломераций и реформой местного самоуправления однозначно существует тесная связь, которая указывает на чрезмерную централизацию государственной власти, возможное ограничение принципа народовластия в нашей стране, в том числе в сфере осуществления местного самоуправления.
Понятие «территории» уже есть в Конституции и основополагающими нормами в данной области является то, что территория Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации, территориальное устройство субъектов РФ — в ведении субъектов во исполнение ст. 73 Конституции РФ, а местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Нормы действующей Конституции являются наивысшими по своей юридической силе, а положения гл. 1 служат отправными началами построения правового Российского государства. Местное самоуправление, по смыслу определяющих его конституционно-правовой статус ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 1 и 2) и 130-133 Конституции РФ, выступает обязательной на всей территории Российской Федерации формой публично-территориальной самоорганизации населения, обеспечивающей участие граждан в самостоятельном и под свою ответственность решении населением непосредственно и через представительство в выборных и других органах местного самоуправления вопросов местного значения.
Демократическая государственная и муниципальная власть являются критериями эффективности реализации интересов народа, которые выступают формами выражения его потребностей. Государство обязано их соблюдать и й защищать. Представляется, что умаление прав и свобод граждан недопустимо, ? и законодательные органы будут действовать в рамках указанных принципов. 3 Однако ввиду отсутствия теоретического исследования нормативно-правового из-g менения действующего законодательства в направлении развития агломераций i пока остается неясным статус данных территориальных образований и будущее I территориального устройства нашего государства.
£ В этой связи хочется выразить надежду на то, что наряду с выстраиванием
§ новых механизмов взаимодействия представительных органов публичных орга-I нов власти в рамках пространственного развития территориального устройства I субъектов РФ не будет прекращена законодательная работа, направленная на 'g повышение роли представительных органов местного самоуправления в жизни I города, позволяющая в полной мере задействовать потенциал данного института I представительной демократии.
и
0
'I Библиографический список
g 1. Алебастрова И.А., Исаев И.А., Нарутто С.В., Шугрина Е.С. Территория в
§ публичном праве. М.: Норма, Инфра-М, 2013. 320 с.
1 2. Басангова К.М. Стратегия территориального развития Российской Федера-I ции // Общество. Среда. Развитие (Terra Humana). 2011. № 1. С. 4-7.
3. Вишняков В.Г. Проблемы укрепления территориальной целостности Российского государства // Законодательство и экономика. 2011. № 10. С. 21-28.
4. Кокотов А.Н. Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики / под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Изд-во Омского гос.
90 ун-та им. Ф.М. Достоевского, 2015. 290 с.
5. Конышева Е.Г. Двухуровневая модель местного самоуправления: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 946-951.
6. Лексин И.В. О понятии территориального устройства государства в конституционно-правовой науке // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 29-34.
7. Ржевский В.А. Территориальная организация советского государства / под общ. ред. И.Е. Фарбера. Саратов: Приволжское книжное изд-во, 1966. 144 с.
8. Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: в 4 т. Т. 1 / отв. ред. Б. А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М., 1995. 778 с.
9. Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. 2009. 344 с.
10. Шугрина Е.С. Организационные модели местного самоуправления: от земских до современных реформ // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики / под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Изд-во Омского гос. ун-та им. Ф.М. Достоевского, 2015. 290 с.
References
1. Alebastrova I.A., Isaev I.A., Narutto S.V., Shugrina E.S. Territory in public law. M.: Norma, Infra-M, 2013. 320 p.
2. Basangova K.M. The strategy of territorial development of Russia // Society. Environment. Development (Terra Humana). 2011. No. 1. P. 4-7. |
3. Vishnyakov V.G. The problem of entrenchment the territorial integrity of the и Russian state // The Legislation and economy. 2011. No. 10. P. 21-28. 1
4. Kokotov A.N. The modern model of local self-government in the Russian Fed- о eration // Improvement of local self-government through the prism of constitutional 0 economics: the collective monograph / Under the edition of A. N. Kostyukova. Omsk: С Publishing House Omsk State University. F. M. Dostoevsky, 2015. 290 p. 1
5. Konysheva E.G. A two-tier model of local self-government: problems and per- В spectives // Administrative and municipal law. 2015. No. 9. P. 946-951. 0
6. Leksin I.V. On the concept of the territorial structure of the state in constitu- ю
~o
tional legal science // The constitutional and municipal law. 2011. No. 2. P. 29-34. |
7. Rzhevskiy V.A. Territorial organization of the Soviet state under ed. of I.E. Far- К ber. Saratov: Privolzh. kn. ed. 1966. 144 p. 1
8. Strashun B.А. Constitutional (state) law of foreign countries: the textbook: in | 4 t. T. 1 / ed. by B.A. Strashun. 3rd ed. update. M., 1995. 778 p. |
9. Chertkov A.N. Territorial structure of the Russian Federation. The legal basis № Moscow: The Institute of legislation and comparative law of the Government of the Russian Federation. 2009. 344 p. ^
10. Shugrina E. S. Organizational model of local self-government: from zemstvo to 7 modern reforms // Improvement of local self-government through the prism of constitutional economics: the collective monograph / Under the edition of A.N. Kostyukova. Omsk: Publishing House Omsk State University. F. M. Dostoevsky, 2015. 290 p.
