CC BY
116
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.1
А.Н. Рыков
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Введение: правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления по-прежнему является одной из насущных проблем юридической теории и практики. Непонимание места и особенностей построения территориальной организации публичной власти снижает качество нормативных правовых актов. Цель: выработать рекомендации, направленные на преодоление недостатков правового регулирования территориальной организации местного самоуправления. Методы: общие и частные научные методы познания объективной действительности, к которым относятся анализ, синтез, абстрагирование, аналогия, сравнительно-правовой, формально-юридический, а также иные методы научного познания. Результаты: целесообразно развитие в России принципа сочетания административно-территориального устройства с муниципально-территориальным устройством. Такой подход позволит выстроить упорядоченную систему местных органов государственной власти и отделить от них систему органов местного самоуправления. Фактически муниципальные образования на сегодняшний день встроены в эту систему и являются нижним уровнем единой государственно-муниципальной системы публичной власти с общими функциями и задачами, решаемыми на верхних (федеральном и региональном), так и на нижнем (муниципально-территориальном или муниципально-поселенческом) уровнях. Вывод: для решения проблемы преодоления недостатков правового регулирования органов местного самоуправления требуется признание различий и необходимость объединения территориальных организаций и административно-территориальных единиц.
Ключевые слова: административно-территориальное устройство, муниципальное образование, государственная власть, местное самоуправление, публичная власть, муниципальная власть.
A.N. Rykov
PECULIARITIES OF LEGAL REGULATION OF THE INSTITUTE OF TERRITORIAL BASIS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
Background: legal regulation of the administrative-territorial structure and territorial organization of local self-government is still one of the problems of legal theory and practice. Misunderstanding of the place and features of building a territorial organization of public
© Рыков Анатолий Николаевич, 2019
Кандидат юридических наук, первый заместитель главы г. Сочи; e-mail: a.n.rykov@gmail.com © Rykov Anatoly Nikolayevich, 2019
Candidate of Law, First Deputy Head of the City Sochi 61
authority reduces the quality of regulatory legal acts adopted at the level of both the Russian Federation as a whole and its individual subjects. Objective: to develop recommendations aimed at overcoming the shortcomings in the legal regulation of the administrative and territorial structure and the territorial organization of local self-government in violation of the antimonopoly legislation. Methodology: general and particular scientific methods of cognition of the objective reality which include analysis, synthesis, abstraction, analogy, comparative legal, formal and legal, as well as other methods of scientific knowledge. Results: it is advisable to develop in Russia the principle of combining the administrative and territorial structure with the municipal-territorial system. Such approach will allow to build an orderly system of local public authorities and to separate from them the system of local self-government bodies. Actually, municipalities are now integrated into this system and are the lowest level of a unified state-municipal public power system with common functions and tasks being solved both at the top (federal and regional) and at the lower (municipal-territorial or municipal-settlement) levels. Conclusion: for solving the problem of overcoming shortcomings of the legal regulation of local authorities it is required to recognize the differences and the necessity to combine territorial organizations and administrative-territorial units.
Key-words: administrative-territorial structure, municipal formation, state power, local government, public authority, municipal authority.
Правовое регулирование административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления по-прежнему остается одной из проблем юридической теории и практики. Непонимание места и особенностей построения территориальной организации публичной власти снижает качество нормативных правовых актов, принимаемых на уровне как Российской Федерации в целом, так и отдельных ее субъектов
Интересы государства на местах связаны с контролем деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, чтобы за неэффективность местной власти не пришлось «платить» государству. В сложившейся ситуации, четкое определение границ распространения местной государственной власти идет через установление прямых ограничений с точным определением тех уровней, на которых она может существовать. Это является единственно возможной формой сохранения местного самоуправления как формы народовластия, как раз на том уровне, который прямо назван Конституцией и не допускает толкований — это уровень городских и сельских поселений согласно ст. 131 Конституции РФ. Такой подход вполне корреспондирует к приведенным выше правовым позициям Конституционного Суда РФ, и той практике, которая складывается на местах: реальные публичные инициативы жителей ограничиваются, по сути, территорией их непосредственного проживания.
И.В. Бабичев указывает на то, что «основа местного самоуправления, субъективная, личностная его основа, — соответствующий территориальный публичный коллектив. Сформирование его — особая и весьма важная управленческая задача. В крупных городах основная часть этого коллектива формируется исторически, по мере роста крупного города, в том числе путем присоединения к нему других, более мелких населенных пунктов со своими локальными местными сообществами. Нередко, исторически, он формируется и в рамках административного района из локальных местных сообществ, входящих в его состав, населенных пунктов, тяготеющих друг к другу и к относительно крупному
населенному пункту — естественному центру района, вследствие сложившихся хозяйственных, социальных, национальных, исторических связей. Однако при формировании границ такого района как муниципального образования, опирающегося на соответствующий территориальный публичный коллектив, значителен субъективный компонент и усмотрение принимающего решение властного центра. Искусство и наука управления при принятии подобного решения состоит как раз в том, чтобы правильно определить состав территориального публичного коллектива муниципального района для его устойчивого и эффективного функционирования» [1, с. 70].
А.К. Гагиев утверждает, что «анализ положений ст. 71-73 Конституции Российской Федерации позволяет отнести административно-территориальное устройство (деление) к компетенции субъектов РФ. В силу п. «л» ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения устанавливаются законом субъекта Российской Федерации» [2, с. 45]. При этом Е.С. Шугрина и Р.В. Петухов подчеркивают, что «требования к территориальной организации местного самоуправления, понятие, виды и порядок преобразований муниципальных образований урегулированы в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3, с. 42].
А.А. Данько справедливо к этому добавляет: «В Конституции Российской Федерации 1993 г. отсутствует понятие „административно-территориальное е
п
устройство субъекта РФ , не существует и правовых норм на федеральном уров- и не законодательства, раскрывающих данный институт как целостную систему. а Следует отметить, что ни в законодательстве субъектов России, ни в литературе О
в
нет единого понимания категории „административно-территориальная едини- О
й
ца , являющейся составным элементом административно-территориального с устройства субъектов Федерации. Более того, существуют также терминоло- Р гические расхождения. В законах отдельных субъектов Федерации, посвящен- е
ных административно-территориальному устройству, используется понятие °
й
„административно-территориальное образование", в других же субъектах в основ- р
ном данная категория именуется административно-территориальной единицей. Ч
Существуют самые разнообразные подходы к определению административно- О
территориальной единицы» [4, с. 45]. К
С точки зрения А.Н. Черткова, понятие «уровень территориального устрой- м
ства» позволяет путем определения через род и видовое отличие представить I
«определенную совокупность однородных территориальных единиц» (т.е. юри- 1
дически отграниченных друг от друга частей территории государства). При 2
этом под территориальными единицами должны пониматься, прежде всего, не 2
специальные (ведомственные) территориальные единицы, предназначенные для 9 осуществления специальной компетенции в области управления государством, а общие (универсальные) территориальные единицы государства, предназначенные, соответственно, для осуществления управленческих функций в рамках общей компетенции [5, с. 42-43].
А.Н. Максимов делает обобщающий вывод о том, что «буквальное толкование норм Конституции РФ позволяет сделать вывод, что как раз комплексное 63
правовое регулирование территориального устройства публичной власти (независимо от ее уровня или ветви) соответствует конституционным положениям. Напротив, регламентация только одного из видов территориального деления (например, территориальной организации местного самоуправления) в отрыве от регулирования других его составляющих (яркий пример такого подхода — наличие пробела в федеральном законодательстве в части установления принципов административно-территориального устройства) не может рассматриваться как адекватная реализация конституционных установлений. В таком случае правовые нормы усиливают конфликтность между ветвями, уровнями и конкретными органами публичной власти; усложняют для граждан возможность понять принципы структурирования публичной власти; в конечном счете снижают эффективность государственного и муниципального управления» [6, с. 38].
Н.Л. Пешин считает, что «учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, субъект РФ вправе создать органы государственной власти и на уровне поселений, например, в определенных городах, наделяя их статусом городов республиканского (областного, краевого и т.п.) значения, что также может быть закреплено в положениях об административно-территориальном устройстве, определяемых конституцией (уставом) субъекта РФ. И статус такой административно-территориальной единицы вовсе не препятствует тому, чтобы на этом же уровне (рассматриваемом уже в контексте поселения) осуществлялось и местное самоуправление, т.е. тому, чтобы эта же территория одновременно являлась муниципальным образованием. Поэтому позиция Конституционного Суда РФ, которая состоит в том, что если город — это административно-территориальная единица, то муниципальное образование — это обязательно (и только лишь) часть территории города (например, район), представляется не вполне корректной» [7, с. 233-234].
С последней точкой зрения весьма трудно согласиться. Предлагаемая возможность совмещения административно-территориальных и муниципально-территориальных единиц, как представляется, в «лучшем» (из худших) случае приведет к дублированию управленческих функций, к тому что на одном и том же уровне одни и те же вопросы будут обсуждать и решать (или не решать) две различные по статусу системы местных органов публичной власти (одна — «самостоятельная», другая — «местная государственная»), а в худшем — ни одна из созданных структур публичной власти, работать не будет; их деятельность будет парализована вследствие взаимных конфликтов, споров о компетенции и т.п. (это уже неоднократно имело место в истории нашего государства, начиная с первых попыток создать во второй половине XIX в. квази самостоятельное земское и городское самоуправление), или же деятельность одной из них (несложно предположить, какой именно) будет подавлена государственной властью и превратится в фиктивный институт — формально образуемые и периодически переизбираемые населением органы и должностные лица местного самоуправления реально не будут функционировать. Переходный вариант от одной крайности к другой — фактическое подчинение (в том числе, с помощью перераспределенных вслед за полномочиями финансовых ресурсов) органов и должностных лиц местного самоуправления органам местной государственной администрации, что также будет означать фактическую ликвидацию местного самоуправления.
В связи с этим невозможно признать корректной правовую позицию Конституционного Суда РФ, указавшего что «определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, — с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло бы решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и, вместе с тем, не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации»1. Как представляется, определение данного уровня относится, с одной стороны к общим принципам организации местного самоуправления (если речь идет о территориальной основе местной власти, т.е., о видах муниципальных образований), а с другой стороны — к установлению общих принципов организации системы органов государственной власти на уровне субъектов РФ, как это предусмотрено п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ — если речь идет о системе административно-территориальных единиц, т.е. о территориальных пределах распространения государственной власти. Совершенно невозможно согласиться и с таким подходом, что «обязательное наделение района статусом муниципального образования означает, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки ст. 131 п. 1 Конституции РФ утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближает органы местного самоуправления к населению, а, напротив, отдаляет их от него»2. Как известно, федеральный законодатель в свое время (принимая Федеральный закон № 131-Ф3) проигнорировал эту позицию, и все районы в обязательном порядке были наделены статусом муниципальных образований. Но при этом практическая деятельность районных органов и лиц местного самоуправления оказалась невозможна в качестве самостоятельных субъектов, проводящих самостоятельную муниципальную политику вне связи с органами государственной власти — в любой сфере — экономической, социальной, иной. Как экономически успешные, так и дотационные муниципальные районы вынуждены были согласовать любые вопросы (фактически — получать разрешение) с более высоким уровнем государственной власти субъектов РФ, а если этого не происходило — мгновенно возникали конфликты между двумя уровнями публичной власти, как правило, с участием правоохранительной системы и привлечением к ответственности должностных лиц местного самоуправления муниципальных районов. И такое положение дел также вполне объяснимо — государственная власть субъекта РФ не может существовать «в вакууме», не опираясь на конкретные территории и структуры публичной власти, действующие на данной территории. Именно поэтому в позднейших решениях Конституционного Суда РФ возникает новая правовая позиция, согласно которой «конституционно-правовым статусом и предназначением местного самоуправления, ориентированного прежде всего на решение социально-экономических задач в пределах муниципального образования как
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года „О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 5, ст. 708.
2 Там же. 65
территории компактного проживания населения и вместе с тем призванного обеспечить ее социально-экономическое развитие в качестве элемента комплексного социально-экономического развития территории субъекта Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 г. № 32-П). Обусловливается необходимость сбалансированного сочетания в организации и деятельности общегосударственных, региональных и местных интересов. Кроме того, объективно наиболее тесными взаимосвязями органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, складывающимися в процессе реализации возложенных на них функций и задач, предопределяется необходимость их согласованной деятельности на основе сотрудничества, координации, взаимного учета интересов, гарантирующих стабильное и эффективное осуществление функций публичной власти по созданию на соответствующей территории достойных условий жизни и свободного развития человека»3. То есть, речь уже идет о том, что существует единый набор функций, единый комплекс полномочий, связанных с социально-экономическим развитием и субъекта РФ в целом, и его отдельных составных частей, т.е. муниципальных образований. Поэтому следует признать и тот факт, что за попыткой рассматривать отделенное от государственной власти местное самоуправление в качестве «подсистемы» или «уровня» единой публичной власти скрывается не что иное как признание того факта, что вопросы местного значения — это, по сути, и есть тот комплекс вопросов, который должен решаться в интересах указанного обеспечения единого социально-экономического развития субъекта РФ, т.е. в сущности, это вопросы местного государственного значения.
В случае проведения реформы административно-территориального и муниципально-территориального устройства в субъектах РФ, несомненно, возникнет вопрос о том, каковы должны быть практические шаги по изменению статуса территорий. В настоящее время, как показывает практика, в субъектах РФ, несмотря на предложенный нормами Федерального закона № 131-ФЗ унифицированный подход, разделяющий всю территорию региона (за исключением межселенных территорий) на городские поселения, сельские поселения, городские округа (городские и сельские поселения «объединяются» в районы), сложилось несколько территориальных систем организации муниципальной публичной власти. Во-первых, это (условно) «классическая» (т.е. предлагаемая Федеральным законом № 131-ФЗ) система: субъект РФ разделен на поселения (городские и сельские), поселения объединены в муниципальные районы, отдельные городские поселения наделены статусом городских округов и выведены из состава муниципальных районов. Во-вторых, это «классическая» система с модификациями, которые были разрешены Федеральным законом № 136-ФЗ. Она дополняется тем, что отдельные городские округа могут быть разделены на внутригородские районы, которые в обязательном порядке наделены статусом муниципальных образований. В-третьих, это система, введенная нормами Федерального закона от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ «О внесении изменений в Феде-
3 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области „Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собр. законодательства 66 Рос. Федерации 2015. № 50, ст. 7226.
ральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»4, который разрешил объединять любые населенные пункты и любые поселения на территории субъекта РФ в городские округа, тем самым, создавая одноуровневую систему городских округов.
В рамках территориальных муниципальных систем первого и второго типа после проведения региональной территориальной реформы, т.е. внесения изменений в нормы Федерального закона № 184-ФЗ и нормы Федерального закона № 131-Ф3 система административно-территориальных единиц будет введена в границах муниципальных районов и городских округов. Районы будут преобразованы из муниципальных в административные, и после истечения сроков полномочий действующих органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (либо после добровольного досрочного сложения ими своих полномочий) будет избран новый представительный орган административно-территориальной единицы, с которым будет согласовано назначение (высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ) главы местной государственной администрации административно-территориальной единицы, который сформирует систему местных органов исполнительной власти и возглавит ее. Параллельно такая же по содержанию реформа будет проведена на уровне городских округов, которые при этом в обязательном порядке, должны быть разделены на районы — муниципальные образования с тем, чтобы соблюдался принцип осуществления местного самоуправления на всей территории РФ.
В случае, если муниципальная территориальная система организована по третьему типу, — субъектам РФ следует предоставить право преобразования городского округа как в городской округ с внутригородским делением, так и в административный район. В первом случае в составе городского округа в обязательном порядке образуются внутригородские районы — муниципальные образования, т.к. сегодняшняя практика свидетельствует о том, что во всех территориальных системах такого типа действующая система территориальной организации публичной власти является одноуровневой, т.е. местное самоуправление, его органы и должностные лица формируются только на уровне городских округов. Как показывает анализ, в таких регионах де-факто отсутствует местное самоуправление, поскольку органы и должностные лица публичной власти на уровне городского округа решают, прежде всего, задачи местного государственного управления, которые сейчас формально обозначены в Федеральном законе № 131-Ф3 в качестве «вопросов местного значения муниципальных районов» и «вопросов местного значения городских округов».
Этот вывод подтверждается, тем, что решение указанных вопросов прямо контролируется органами и должностными лицами субъектов РФ; решение этих вопросов направлено на обеспечение комплексного социально-экономического развития субъекта РФ. Неэффективность решения данных вопросов органами власти и должностными лицами местного самоуправления влечет ответственность перед государством (в форме роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения от должности главы муниципального образования, главы местной администрации и т.д.). Население не имеет права напрямую решать данные вопросы: процедура местного референдума не может
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 15, ч. I, ст. 2137.
67
быть использована в связи с тем, согласно ч. 6 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 1 июня 2017 г.) вопросы референдума субъекта РФ не должны противоречить законодательству РФ и вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ5, — а, как мы помним, как федеральное, так и региональное законодательство закрепляет соответствующие полномочия за органами и должностными лицами местного самоуправления; более того, любой субъект РФ вправе своими законодательными актами перераспределить соответствующие полномочия по решению вопросов местного значения, передав их органам и должностным лицам государственной власти, и в этом случае, по сути, на местный референдум придется выносить вопрос, отнесенный к ведению органов и (или) должностных государственной власти, что входит в новое противоречие с нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ч. 3 ст. 12 которого предусматривает, что на местный референдум могут вынесены только вопросы местного значения. А других процедур прямого решения вопросов местного значения федеральное законодательство не предусматривает. Муниципальные выборы в данном контексте не исследуются — они направлены на формирование представительного органа муниципального образования — городского округа или избрание его выборных должностных лиц, которые, в сущности, де-факто являются представителями местной государственной власти, их подотчетность и подконтрольность местному населению является формальной.
Во втором случае отдельные населенные пункты, входящие в состав вновь образованного административного района, наделяются статусом городских и сельских поселений, избираются их представительные органы, выборные должностные лица, формируется структура органов местного самоуправления, аппарат муниципальной службы, пообъектно определяется состав муниципальной собственности и т.д. Данная процедура достаточно подробно описана в переходных положениях Федерального закона № 131-Ф3, поэтому нецелесообразно воспроизводить ее в настоящем исследовании. По сути, по этой же схеме потребуется вновь выстроить систему городских и сельских поселений — муниципальных образований — так, как это предусмотрено положениями ст. 131 Конституции РФ.
Как указывал в своем исследовании И.В. Лексин: «вывод, получаемый исследователем из... рассуждений, в условиях, когда многозначность терминов приводит не просто к несовпадающим, но к противоположным выводам, должен представлять собой не оригинальное авторское мнение, а лишь техническое умозаключение» [8, с. 60]. Таким образом, на территориях с введенной «одноуровневой» системой местного самоуправления, состоящей только из городских округов, придется восстанавливать местное самоуправление, образуя при этом либо внутригородские районы — муниципальные образования, либо воссоздавая городские и сельские поселения и вновь наделяя их статусом муниципальных образований. Такого рода реформа не обязательно должна быть одномоментной, она может быть всецело основана на конституционных нормах и с учетом
68
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253; 2017. № 23, ст. 3227.
правовых позиций Конституционного Суда РФ. При этом нельзя не отметить, что последние вполне допускают принципиальное внедрение предлагаемых изменений: Конституционный Суд РФ четко указал на то, что изменение статуса муниципальных образований, связанное с изменением границ самоуправляющихся территорий, нарушает ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, если осуществляется без учета мнения населения, поскольку «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». При этом «наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ, является референдум. Референдум, во всяком случае, должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления»6. По сути, в данных правовых позициях последовательно сформулирована «технология» проводимых преобразований, связанных с изменением уровня местного самоуправления. За тем исключением, что референдум — это форма прямой демократии, применяемая для решения вопросов местного значения, а территориальные преобразования, в том числе, и изменение системы муниципально-территориальной организации публичной власти не относятся к таковым. Кроме того, решение, принятое на местном референдуме, является императивным, т.е., обязывающим, а данном случае речь идет об «учете мнения», т.е. консультативной процедуре.
При проведении реформы местного самоуправления, вызванной изменением общих принципов организации местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона № 131-Ф3, данные правовые позиции не были приняты во внимание, и субъектам РФ было попросту адресовано императивное предписание наделить статусом муниципальных образований соответствующие территории: «до 1 марта 2005 года устанавливают в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района»7. По всей видимости, федеральный законодатель руководствовался тем соображением, что в ходе данной реформы перечень муниципальных образований может быть лишь расширен, но никак не сужен. Однако проведенная масштабная реформа была напрямую связана с изменением границ муниципальных образований, поэтому проводить ее, не учитывая мнение населения, как представляется было не вполне корректно.
С другой стороны, нельзя не учитывать тот факт, что прямое обращение к населению могло привести к парадоксальным результатам, по сути, игнорирующим положения Конституции РФ. Так, «согласно пункту 3 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории; согласно пункту 4 той же статьи в случае если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, то на данной территории осущест-
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 5, ст. 708.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
вляется государственная власть Курской области. В частности, исполнительную власть на территории муниципального образования в соответствии с находящимся во взаимосвязи с указанными положениями Устава (Основного Закона) Курской области пунктом 1 его статьи 18 осуществляют „сельские и поселковые администрации, входящие в единую систему органов исполнительной государственной власти Курской области"» — было констатировано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 . марта 1999 года „О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"»8. В ходе проведенных референдумов население массово отказывалось от самостоятельного осуществления местного самоуправления и добровольно передавало «свои» территории в «государственное управление». Данный феномен, несмотря на то, что он имел место более 17 лет назад, был мало изучен (прежде всего, с точки зрения социологии), а все принятые решения ограничились правовыми позициями Конституционного Суда РФ, связанными с тем, что «не ставится под сомнение право населения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и не противоречащими им законами... (субъектов РФ) в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции РФ требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации», и что не соответствуют Конституции РФ любые правовые нормы, предусматривающие «возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации»9. Такая позиция, означает обязанность населения осуществлять местное самоуправление, вне зависимости от того, считает ли оно целесообразным создание местных негосударственных органов публичной власти или нет. Федеральный закон № 131-Ф3, несомненно, подверг ревизии данные позиции, поскольку предписал органам и должностным государственной власти субъектов РФ наделить территории статусом тех или иных видов муниципальных образований в соответствии с требованиями Федерального закона. Декларированное Конституционным Судом РФ право населения на самостоятельное определение территориальных основ местного самоуправления было попросту проигнорировано. Но, при этом нельзя не отметить, что за все прошедшее с начала реформы время ни одного протеста, ни одной жалобы на данные положения Федерального закона от населения РФ, тех или иных социальных или политических групп не поступило. И такого рода позиция скорее убеждает в том, что население вполне поддерживает определение как муниципально-территориального, так и административно-территориального статуса той крупной территориальной единицы (города, района), в которой оно проживает. «Перенос», «восстановление» или «сохранение» при этом местного самоуправления на уровне городского или сельского поселения, входящем в состав района, во внутригородском муниципальном образовании, входящем
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 50, ст. 4943.
9 Там же.
в состав городского округа, как представляется, вполне будет соответствовать конституционным целям существования местного самоуправления и адекватно отражать интересы местных жителей в целях удовлетворения их потребностей, т.е., решения вопросов местного значения.
Внутри рамок специального регулирования остаются территории с особым статусом, местное самоуправление которых осуществляется с изъятиями: это так называемые ЗАТО — закрытые административно-территориальные образования и приграничные территории. Что касается ЗАТО, то их правовое положение определено Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. от 3 июля 2016 г.)10. Части 1 и 2 ст. 1 названного Закона устанавливают, что закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке, предусмотренном ст. 2 настоящего Закона, в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов (далее — организации и (или) объекты), для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. При этом вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Таким образом, ЗАТО очень хорошо вписываются в предлагаемую систему уровней местного государственного управления и местного самоуправления. Городской округ — ЗАТО управляется органами государственной власти. В рамках предлагаемой реформы необходимо избрание представительного органа административно-территориальной единицы, но для ЗАТО, в этом смысле, вполне допустимы изъятия. При этом территория ЗАТО в обязательном порядке должна быть разделена на внутригородские районы — муниципальные образования, в которых будет существовать местное самоуправление в конституционном понимании, но с теми ограничениями, которые необходимы в целях обеспечения обороны и безопасности.
Что касается приграничных территорий, статус которых определен Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016 г.)11, то и они не потребуют специального регулирования в рамках предлагаемой концепции территориальной реформы, поскольку предписания данного закона адресованы органам или должностным лицам местного самоуправления вне зависимости от уровня, на котором они находятся. Более того, вопросы предоставления в соответствии с законодательством РФ, земельных участков для нужд защиты Государственной границы, оказания помощи пограничным органам, Вооруженным Силам РФ, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной гра-
10 См.: ВСДН РФ и ВС РФ. 1992. № 33, ст. 1915; Российская газета. 2016. 8 июля.
11 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 17, ст. 594; 2016. № 27, ч. II, ст. 4238.
нице, создания условий для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории и др. (они перечислены в Законе как «особые» полномочия органов местного самоуправления приграничных территорий), как представляется, в большей степени ориентированы именно на органы публичной власти небольших компактных поселений, а не на структуры, управляющие крупными образованиями.
Библиографический список
1. Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 66-72.
2. Гагиев А.К. Проблемы территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации (на примере Республики Ингушетия) // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 3. С. 43-46.
3. Шугрина Е.С., Петухов Р.В. Об особенностях изменения территориальных основ местного самоуправления в Московской области на примере Шаховского района // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 2. С. 42-46.
4. Данько А.А. Территориальное устройство Российского государства как конституционно-правовая категория // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 7. С. 25-29.
5. Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. С. 42-43.
6. Максимов А.Н. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 34-40.
7. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 233-234.
8. Лексин И.В. Территориальная автономия в системе категорий государственного устройства // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 56-61.
References
1. Babichev I.V. On the Issue of the Territorial Structure of Local Self-government // Constitutional and municipal law. 2014. № 3. P. 66-72.
2. Gagiev A.K. Problems of the Territorial Organization of Local Self-government and the Administrative-territorial Structure of the Subject of the Russian Federation (on the example of the Republic of Ingushetia) // Constitutional and municipal law. 2017. No. 3. P. 43-46.
3. Shugrina E.S., Petukhov R.V. On the Peculiarities of Changes in the Territorial Foundations of Local Self-government in the Moscow Region on the Example of the Shakhovskoy District // State power and local self-government. 2017. № 2. P. 42-46.
4. Danko A.A. Territorial Structure of the Russian State as a Constitutional and Legal Category // Constitutional and municipal law. 2015. № 7. P. 25-29.
5. Chertkov A.N. Territorial Structure of the Russian Federation. Legal Basis. Moscow: Institute of Legislation and Comparative Jurisprudence under the Government of the Russian Federation, 2009. P. 42-43.
6. Maksimov A.N. Problems of Legal Regulation of the Administrative-territorial Structure and Territorial Organization of Local Self-government in the Russian Federation // Constitutional and municipal law. 2009. № 14. Р. 34-40.
7. Peshin N.L. State Power and Local Self-government in Russia: Problems of Development of the Constitutional-legal Model. M.: Statute, 2007. P. 233-234.
8. Leksin I.V. Territorial Autonomy in the System of Categories of the State Structure // Constitutional and municipal law. 2013. № 3. P. 56-61.
УДК 342.92
Ю.В. Гаврилкина
ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСПЕКЦИЙ
Введение: актуальность вопросов содержания административно-правового статуса государственных инспекций обусловлена тем, что административно-правовое регулирование их организации и компетенции не имеет единого подхода в научной литературе к определению понятия административно-правового статуса как вообще, так и применительно к государственным инспекциям в частности. Цель: рассмотреть отдельные научно-теоретические вопросы структуры административно-правового статуса государственных инспекций; выявить различные подходы к данному понятию. Методологическая основа: общие и частные научные методы познания объективной действительности, к которым относятся анализ, синтез, абстрагирование, формально-юридический метод, а также иные методы научного познания. Результаты: сформулирована позиция о целесообразности выделения в структуре административно-правового статуса государственных инспекций двух блоков элементов: организационного и компетенционного. Вывод: организационный и компетенционный блок административно-правового статуса государственных инспекций обладают значительным количеством особенностей, позволяющим в полной мере определить их место и роль в системе субъектов государственного управления, а также разграничить государственные инспекции и иные органы с контрольно-надзорными полномочиями.
Ключевые слова: государственные инспекции, административно-правовой статус, государственный контроль и надзор, органы исполнительной власти, организация и компетенция.
Yu.V. Gavrilkina
THE CONCEPT AND CONTENT OF THE STATE INSPECTORATE ADMINISTRATIVE AND LEGAL STATUS
Background: the relevance of the content of the state inspectorates administrative and legal status is determined by the fact that administrative and legal regulation of their organization and competence is characterized by the lack of a unified approach to the definition in the scientific literature of the concept of administrative and legal status both in general and in relation to state inspectorates in particular. Objective: to consider certain
© Гаврилкина Юлия Владимировна, 2019
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: yulya.gavrilkina@mail.ru © Gavrilkina Yulia Vladimirovna, 2019
Postgraduate degree seeker, Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy) 73
