CC BY
165
08.00.05
УДК 338.246.025.2(470+571)
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ГОСУДАРСТВЕННОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
© 2019
Елена Георгиевна Коваленко, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Татьяна Михайловна Полушкина, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры государственного и муниципального управления
Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева, г. Саранск (Россия)
Аннотация
Введение: современный этап пространственного развития России и ее регионов происходит в условиях новых вызовов: инновационных, глобальных экологических, внешнеэкономических и миграционных, каждый из которых имеет пространственное измерение, приводит к отклику в основных структурах российского общества и экономики, требует разработки новых подходов к государственному регулированию этих процессов как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Материалы и методы: обобщены и систематизированынаучные труды по пространственному развитию российских и зарубежных ученых. В качестве методологической базы исследования использовались принципы системного подхода и метод диалектического познания социально-экономических процессов, применялись общенаучные методы и приемы. На их основе дана оценка действующей системе государственного регулирования пространственного развития России.
Результаты: государственное регулирование развития территорий является необходимым условием достижения стратегических целей роста экономики и качества жизни граждан страны, оно должно основываться на четко проработанной теории и методологии, практическое применение которых будут способствовать эффективности государственной региональной политики, снижению пространственной дифференциации.В работе сделан вывод о высокой роли и значимости государства в пространственном развитии страны с целью достижения устойчивости ее развития.
Обсуждение: россиитребуетсяэффективнаяпространственная политика, меры по ее реализации, программный механизмподдержкиряда территорий и отраслей, способствующий использованию всего спектратерритори-альных преимуществ и нивелированию дестабилизирующих факторов и угроз.Диапазон ее действия - от национального до поселенческого уровня, то есть политика пространственного развития должна разрабатываться каждым федеральным округом, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием. Заключение: в россии должна быть создана целостная система пространственного развития, отраженная в согласованных по уровням и областям публичного управления стратегических документах (концепциях, стратегиях, программах), содержащих меры государственного регулирования устойчивого развития регионов. Ключевые слова: государственное регулирование пространственного неравенства, межрегиональная и внутрирегиональная дифференциация, стратегии регионального роста и устойчивого развития, теории пространственного развития.
Для цитирования: Коваленко Е. Г., Полушкина Т. М. Концептуальные подходы к государственному регулированию пространственного развития россии // Вестник НГИЭИ. 2019. № 4 (95). С. 14-27.
CONCEPTUAL APPROACHES TO STATE REGULATION OF SPATIAL DEVELOPMENT OF RUSSIA
© 2019
Elena Georgievna Kovalenko, Dr. Sci (Economy), professor, head of the chair of State and Municipal Administration, Tatyana Mikhailovna Polushkina, Dr. Sci. (Economy), professor of the chair of State and Municipal Administration
National Research Mordovia State University, Saransk (Russia)
Abstract
Introduction: the modern stage of the spatial development of Russia and its regions occurs in the context of new challenges: innovative, global environmental, foreign economic and migration, each of which has a spatial dimension, leads to a response in the basic structures of Russian society and economy, requires the development of new approaches to government regulation of these processes at both the federal and regional levels.
Materials and methods: scientific papers on the spatial development of Russian and foreign scientists are summarized and systematized. The principles of the systems approach and the method of dialectical cognition of socioeconomic processes were used as the methodological base of the research, general scientific methods and techniques were used. On their basis, an assessment is made of the current system of state regulation of the spatial development of Russia.
Results: state regulation of the development of territories is a prerequisite for achieving the strategic goals of economic growth and the quality of life of citizens of the country, it should be based on a well-developed theory and methodology, the practical application of which will contribute to the effectiveness of state regional policy and reduce spatial differentiation. The paper concludes about the high role and importance of the state in the spatial development of the country in order to achieve the sustainability of its development.
Discussion: Russia needs an effective spatial policy, measures for its implementation, a programmatic mechanism to support a number of territories and industries, promoting the use of the full range of territorial advantages and leveling destabilizing factors and threats. The range of its action is from the national to the settlement level, that is, the policy of spatial development should be developed by each federal district, a constituent entity of the Russian Federation, a municipality.
Conclusion: in Russia an integral system of spatial development should be created, reflected in the strategic documents (concepts, strategies, programs) agreed upon by levels and areas of public administration, containing measures of state regulation of sustainable development of regions.
Keywords: theories of spatial development, interregional and intraregional differentiation, government regulation of spatial inequality, strategies for regional growth and sustainable development.
For citation: Kovalenko E. G., Polushkina T. M. Conceptual approaches to state regulation of spatial development of Russia // Bulletin NGIEI. 2019. № 4 (95). P. 14-27.
Введение
Обеспечение территориальной целостности и пространственное сплочение страны возможно на основе государственного регулирования пространственного развития, роль которого значительно возрастает в периоды высокой межрегиональной дифференциации, имеющей место в современной России. Безусловно, снижение пространственного неравенства между регионами страны, внутри регионов страны (межмуниципальный уровень) не является самоцелью. Некоторая степень дифференциации может служить катализатором экономического развития, побуждая аутсайдеров подтягиваться до уровня-лидеров, вызывая конкуренцию. Важно при этом соблюдать пороговые значения межрегионального и внутрирегионального неравенства. На практике это может быть достигнуто через реализацию предложения Всемирного банка учитывать при разработке региональной политики объективное существование неоднородности экономического развития и сопровождать ее социальной вовлеченностью территорий, т. е. инклюзивным социальным развитием, снижающим территориальные различия в уровне безопасного благосостояния [1; 13]. Такой подход необходим
не только на национальном, но и на региональном уровне.
Материалы и методы
Исследование концептуальных подходов к государственному регулированию пространственного развития регионов страны и ее регионов проводилось на основе системного анализа черезсисте-матизациюсовременных теоретических подходов, сбор и обработку статистической информации. Учитывая, что на пространственное развитие влияет множество разнообразных факторов, в числе которых географическое положение, природно-климатические, экономические, социальные, этнокультурные, институциональные и др., важно определить как направленность и степень их влияния на дифференциацию регионов, так и меры государственного воздействия на сокращение межрегионального неравенства.
Оценить уровень дифференциации социально-экономического развития регионов страны можно на основе важнейших индикаторов, к которым относятся ВРП, инвестиции, доходы населения и другие показатели, взятые для обеспечения сопоставимости при сравнении на душу населения. Так, по данным
Росстата за 2017 г., первое место по ВРП и инвестициям в основной капитал на душу населения Ненецкий автономный округ с показателями соответственно 5 806,7 и 3 230,2 тыс. руб. На 85 месте находилась Республика Ингушетия с показателями соответственно 104,3 и 27,8 тыс. руб. Эти показатели различаются соответственно в 55,7 и 116,2 раза. Чтобы оценить динамику межрегионального неравенства приведем по этим субъектам показатели 2013 г.: в Ненецком автономном округе - 3 806,5 и 1 398,7 тыс. руб.; в Республике Ингушетия - 81,4 и 29,0 тыс. руб.; различия составили - 46,7 и 48,2 раз. Отметим, что среднедушевые доходы в месяц в Ненецком автономном округе возросли с 66 276 руб. в 2013 г. до 70 121 руб. в 2017 г. (на 105,8 %), в Республике Ингушетия - соответственно с 16 131 руб. до 21 717 руб. (на 134,6 %), т.е. различия сократились с 4,1 раза в 2013 г. до 3,2 раза в 2017 г. Можно констатировать, что в стране нарастает дифференциация субъектов РФ по экономическому развитию, но наблюдается тренд на снижение межрегионального социального неравенства, что частично объясняется усиленным вниманием к «точкам роста» в целях обеспечения экономического роста и бюджетным выравниванием регионов и мерами социальной политики.
Пространственное социально-экономическое неравенство субъектов Приволжского федерального округа (ПФО) можно оценить по приведенным в таблице 1 показателям. Регионы различаются по масштабам: по площади почти в 9 раз (от 18,3 тыс. км2в Чувашской Республике до 160,2 тыс. м2 в Пермском крае); по численности населения почти в 6 раз; по плотности населения в 5,6 раза (от 10,7 человек на 1 км2 в Кировской области до 59,6 человек на 1 км2 в Самарской области). Лидером в округе по ВРП и инвестициям в основной капитал на душу населения является Республика Татарстан с превышением над аутсайдерами в 2,4 раза (в 2013 г. Кировская область, в 2017 г. Чувашская Республика). Рост среднедушевого ВРП за анализируемый период происходил во всех регионах, наибольший показала Республика Мордовия (134,4 %). Аналогичная динамика роста наблюдается по среднедушевым денежным доходам населения (от 100,4 % в Самарской области до 131 % в Республике Марий Эл) с неизменным уровнем дифференциации в 1,9 раза.Более существенная вариация наблюдается по доле населения с доходами ниже прожиточного минимума: неравенство в 2013 г. составляло 2,7 раза, в 2017 г. оно возросло до 3,2 раза. Наименьший уровень бедности в ПФО в Республике Татарстан, наивысший - в Республике Марий Эл.
Таблица 1. Показатели социально-экономического развития субъектов Приволжского федерального округа Table1. Indicators of social and economic development of subjects of the Volga Federal District
ВРП на душу населения, тыс. руб. / VRP per capita, thousand rubles Инвестиции восновной капитал на душу населения, тыс. руб. / Investments into fixed capital per capita, thousand rubles Среднедушевые денежные доходы (в месяц), Доля населения с доходами ниже прожиточного Численность среднегодового постоянного населения, тыс. чел / Number of average annual resident population, one thousand persons
Показатель / Indicator тыс. руб. / Average monetary per capita income (in a month), thousand rubles минимума, % / The fate of the population with incomes below the poverty line, %
2013 2017 2013 2017 2013 2017 2013 2017 2013 2017
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Республика
Башкортостан / 286, 1 330, 4 65,5 64,2 23,9 28,4 10,4 12,3 4062,6 4065,1
Republic of
Bashkortostan
Республика
Марий Эл / Republic of 182, 7 234, 2 66,0 35,1 14,5 19,0 19,5 22,8 691,4 683,5
Mari El
Окончание таблицы 1 / End of table 1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
182,4 245,2 66,6 74,3 14,4 18,1 18,2 18,9 822,0 806,
405,1 499,8 133,7 163,9 26,2 31,7 7,2
267,0 356,0 47,4 52,8 18,7 23,9 11,2 12,5 1 517,9 1 514,9
179,7 211,6 47,9 42,1 15,3 17,9 16,0 19,0 1 245,2 1 233,5
15,1 2 632,8 2 627,6
170,5 224,8 44,8 44,3 18,0 21,6 13,6 16,0 1 323,5 1 267,5
Республика Мордовия / Republic of Mordovia Республика Татарстан / Republic of Tatarstan Удмуртская Республика / Udmurt Republic Чувашская Республика / Chuvash Republic Пермский
край / Perm 334,0 411,4 71,8 96,6 26,1 28,7 11,4 Krai
Кировская область/ Kirov region Нижегородская область / Nizhny Novorod Region
Оренбургская область / Orenburg region Пензенская область / Penza region Самарская область / Samara region Саратовская область / Saratov region Ульяновская область / Ulyanovsk region
281,6 363,3 84,0 75,3 24,5 30,7
9,0
7,7 3 812,6 3 889,:
9,9 3 293,4 3 241,2
356.3 387,6 76,9 91,6 18,6 22,7 12,1 14,5 2 019,9 1 983,7
198,2 251,7 60,4 54,3 17,8 21,6 12,6 14,6 1 372,6 1 336,6
326,4 397,9 82,0 78,6 26,9 27,0 12,1 13,6 3 213,7 3 198,6
210.5 263,8 49,4 58,9 16,0 19,8 15,4 17,4 2 506,0 2 471,1
208,7 261,5 61,0 73,5 18,6 23,1 13,3 15,1 1 278,3 1 249,:
*Разработано автором на основании данных Федерального органа государственной статистики РФ
Межрегиональную дифференциацию по ПФО ности населения региона в численности населения можно оценить по коэффициенту Уильямсона [2], округа и может быть рассчитан по формуле (1): который определяется по вариации ВРП на душу 1„дг т^ рI
^лI \У I ') ' р
населения и взвешивании показателя долей числен- Ц^, = --=-, (1)
где Vw - коэффициент Уильямсона; у; - душевой валовой региональный продукт /-го региона; у -средний душевой валовой региональный продукт по ПФО; Р/ - численность населения /-го региона; Р -численность населения округа.
Расчет по регионам ПФО показал, что коэффициент Уильямсона в 2013 г. составлял 30,5 %, в 2017 г. - 23,8 %, то есть уровень экономической дифференциации снижается, не достигая порогового значения (должен быть менее 33 % по утверждению экономистов Международного валютного фонда и Всемирного банка), чтосвидетельствует об отсутствии препятствия устойчивому развитию субъектов РФ.
Межрегиональная социальная дифференциация регионов ПФО по среднедушевым денежным доходам (в месяц) существенно ниже: коэффициент Уильямсона в 2013 г. равен 23,7 %, в 2017 г. -20,6 %. Как видим, социальная вариация тоже снижается, оставаясь достаточно значимой, приводящей к миграции населения в регионы с более высокими доходами и низким уровнем бедности.
Группировка субъектов ПФО по 2-м экономическим (ВРП на душу населения иинвестиции в основной капитал на душу населения) 2-м социальным (среднедушевым денежным доходам и доле населения с доходами ниже прожиточного минимума) индикаторам методом рейтингования по каждому из них с последующим суммированием мест выявила вариацию от 4 в Республике Татарстан до 54 в Чувашской Республике. Группировка регионов по обобщающим показателям социально-
экономического развития по данным за 2013 и 2017 годы позволяет выделить довольно устойчивые три группы со сходным уровнем социально-экономического развития: развитые - Республика Татарстан, Пермский край, Нижегородская и Самарская области; среднеразвитые - Республика Башкортостан, Оренбургская область и Удмуртская Республика; слаборазвитые или неустойчивые -Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Чувашская Республика, Кировская, Пензенская, Саратовская и Ульяновская области.
Внутри каждого субъекта ПФО наблюдается не менее существенная дифференциация на межмуниципальном уровне. Например, в Республике Мордовия, система муниципального управления которой представлена 1 городским округом, 22 муниципальными районами, включающими 17 городских и 354 сельских поселений. Дифференциация
муниципальных образований значительна как по размерам (территории и численности населения), демографии, так и по экономическому и социальному состоянию (табл. 2).
Следует отметить, что Республика Мордовия по социально-экономическим показателям занимала в российской Федерации в 2017 г. следующие места: по ВРП на душу населения - 62; по инвестициям в основной капитал в расчете на душу населения - 48; по объемам обрабатывающего производства - 51; по продукции сельского хозяйства - 31; по обороту розничной торговли на душу населения - 81; по среднедушевым денежным доходам (в месяц) - 80; по среднемесячной номинальной заработной плате работников организаций - 75 из 85 мест. Приведенные социально-экономические показатели свидетельствуют о глубоких проблемах в развитии республики, главным образом демографических и социальных. Численность населения постоянно сокращается как за счет естественной убыли, так и за счет миграции трудоспособного населения из-за отсутствия достаточного количества сравнительно высокооплачиваемых рабочих мест, более низких реальных доходов и уровня жизни. На качество жизни, помимо возможности трудоустройства и получения доходов, влияет доступность социальных услуг, в первую очередь образовательных и медицинских. За последние несколько лет сеть учреждений образования и здравоохранения была подвергнута оптимизации (сокращению) в целях повышения качества оказываемых услуг и сокращения бюджетных расходов. В результате за последние 15 лет число школ в основном в сельской местности сократилось почти на 50 %, а количество больничных учреждений почти на 25 %. Недоступность и низкое качество медицинских услуг неизбежно сопровождается ростом естественной убыли населения, а закрытие школ на селе неизбежно со временем приводит к постепенному вымиранию поселков и деревень.
Устойчивое пространственное развитиена-прямую зависит от возможностей бюджетов и инвестиционной привлекательности регионов, а те в свою очередь от наличия на территории эффективно функционирующих организаций реального сектора экономики, которые при активном взаимодействии с органами местного самоуправления способствуют решению многих социальных проблем. В настоящее время местные бюджеты более чем на 60 % зависят от межбюджетных трансфертов и собственных ресурсов для развития часто не имеют.
Таблица 2. Дифференциация муниципальных образований Республики Мордовия по основным показателям (по данным Мордовия стата за 2017 год)
Table 2. Differentiation of municipal units of the Republic of Mordovia on key indicators (according to Mordoviya stat for 2017)
Показатель / Indicator Муниципальный район (МР), городской округ (ГО) / значения показателей / Municipal District (MD), citydistrict (GO) / value of indicators
максимальное / maximum минимальное / minimum отклонение, раз / deviation, time
Территория, тыс. км2 / Territory, one thousand sq. km Численность населения, тыс. человек / Population, one thousand people Плотность населения, человекна 1 км2 / Density of population, the person on 1 sq. km Общий коэффициент естественного прироста, убыли (-) врасчетена 1 000 человек / The general coefficient of natural increase, decreased (-) counting on 1 000 people Коэффициент миграционного прироста, убыли (-) врасчетена 1 000 человек, %o / Coefficient of migration gain, decreased (-) counting on 1 000 people, %o Доля работников в численности трудоспособного населения, % / Share of workers in the number of able-bodied population, % Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников организаций, руб. / The average monthly nominal charged wage of employees of the organizations, rub. Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных собственными силами работ и услуг по видам экономической деятельности в расчете на душу населения, тыс. руб. / The volume of the shipped goods of own production, the works performed by own forces and services in types of economic activity per capita, thousand rubles Инвестиции в основной капитал в расчете на душу населения, тыс. руб. / Investments in to fixed capital per capita, thousand rubles Объем собственных доходов бюджета в расчете на душу населения, руб. / The volume of own budget revenues per capita, rub.
ГО Саранск
0,4
ГО Саранск 909,6
Зубово -Полянский МР 2,7
Темниковский МР 7,2
ГО Саранск Большеберезниковский - 0,5 МР - 16,8
ГО Саранск Атюрьевский МР 12,0 - 27,4
Чамзинский МР Атюрьевский МР 60,0 20,6
Лямбирский МР Большеигнатовский 28 233,7 МР 16 305,9
Чамзинский МР Старошайговский 933,0 МР 0,7
ГО Саранск 100,4
ГО Саранск 8466,0
Темниковский МР 1,1
Ардатовский МР2966,5
126,3
33,6
2,9
1,7
1 332,9
91,3
2,9
При условии отсутствия в муниципальных районах развивающихся предприятий практически обнуляются возможности привлечения инвестиций. По мнению многих экспертов (А. Г. Гранберг и др.) «слабым» регионам страны могут потребоваться десятки и даже сотни лет, чтобы достичь уровня развития «сильных», настолько существенны меж-
региональные различия [3]. В этих условиях особую роль играет государственное регулирование пространственного развития по обеспечению выполнения конституционных гарантий прав граждан, проживающих на различных по стартовым условиям территориях (в сельской или в городской местности, в мегаполисах страны или в малонасе-
ленных зонах Севера, Сибири, Дальнего Востока). В Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (далее -СПР), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 г. № 207-р, предусмотрен дифференцированный подход к направлениям и мерам государственной поддержки социально-экономического развития различных типов территорий с учетом особенностей систем расселения, транспортной доступности, динамики развития экономики и других факторов пространственного развития [4; 15]. Процесс стратегирования пространственного развития в нашей стране продвигается медленно из-за недостаточной разработанности теоретической и методологический основы, инструментария государственного регулирования.
Результаты В СПР пространственное развитиепонимается как совершенствование системы расселения и территориальной организации экономики, в том числе за счет проведения эффективной государственной политики регионального развития. Сегодня Россия стоит перед важнейшими вызовами, в числе которых инновационное развитие, постиндустриальная трансформация, усиление миграционной подвижности, обострение международной обстановки, экологических проблем и др.), имеющих и пространственное измерение, поскольку они отражаются повсеместно и требуют ответа в новых представлениях о пространственном развитии страны. В этом аспекте каждая территория страны это не столько определенное географическое пространство, а часть пространственного потенциала государства, состоящего из социального (населения, объектов социальной сферы), природно-ресурсного, экономического, инфраструктурного, культурно-исторического элементов или ресурсов и возможностей, которые могут быть приведены в действие для достижения целей. Пространственном развитием в этом случаебудетта-кой режим функционирования региональной социально-экономической системы, который ориентирован на повышение уровня и качества жизни населения, обеспечен ростом экономики на основе устой-чивогои сбалансированного воспроизводства социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории. Регулирование про-странственногоразвития - это целенаправленно организуемая совокупность политических, правовых, экономическихи административных воздействий на условия, приоритеты и ограничения трансформации отдельных элементов территориальных образований с целью разрешениятерриториально-хозяйственных, административно-территориальных и иныхпротиво-
речий, а также обеспечения воспроизводства про-странственногопотенциала, как отдельных регионов, так и всей страны [5; 14].
Разрабатывая меры регулирования пространственного развития, необходимо учитывать классические теории организации пространства: теорию центральных мест В. Кристаллера, теорию организации экономического пространства А. Леша, концепцию «полюсов роста» Ф. Перру, кластерную модель М. Портера, а также их последующее развитие зарубежными и отечественными учеными.
Теория В. Кристаллера основана на эмпирических наблюдениях размещения населенных пунктов (центральных мест), образующих системы в виде правильных шестиугольников (пчелиных сот). Центральными местами выступают экономические центры - города различных размеров (трех уровней), организация которых осуществляется по трем принципам: рыночному, транспортному и административному. Между центральными местами осуществляется обслуживание товарами и услугами не только себя, но и население своей округи (зоны сбыта). Согласно В. Кристаллеру, благодаря формирующимся зонам обслуживания и сбыта минимизируется среднее расстояние для сбыта продукции или поездок в центры для покупок и обслуживания.Теория центральных мест В. Кристаллера, несмотря на абстрактный характер, позволяет сформулировать общие представления о целесообразном расселении определенной территории. Она часто используется при планировании розничной сети торговли, поскольку иерархия торговых центров позволяет оптимально удовлетворять потребности населения. Кроме того, на ней также строится система образования: по мере продвижения вверх по уровню образования число учебных учреждений уменьшается, а количество обучающихся растет (например, начальное образование можно получить в небольшом населенном пункте, а закончить высшее учебное заведение можно только в областном центре) [6; 19; 20].
Теория организации экономического пространства А. Леша развивает известные теории размещения производства, в которой главным фактором являются рыночные зоны производителей разного уровня, образующие равновесную модель с балансированием двух сил: интересами государства в целом с максимизацией числа экономически независимых объектов; интересами предпринимателей, где во главе угла - максимальная прибыль. А. Леш дал подробное математическое описание рыночного функционирования системы производителей и потребителей, где каждая экономическая
переменная привязана к определенной точке пространства. Основными элементами уравнений модели равновесия являются функции спроса и издержек [7]. Теория А. Леша развивается в работах зарубежных ученых (М. Кьюби, М. Сонис и др.), в России находит продолжение в работахо самоорганизации и саморегулировании географических систем А. Арманда, об эволюционных процессах в системах расселения А. Важенина, о самоорганизации городского расселениия В. Шупера и др.
Активно развивается концепция «полюсов роста», впервые выдвинутая Ф. Перру, согласно которой рост экономики происходит неравномерно в регионах страны, он появляется в полюсах роста и в последующем с разной интенсивностью распространяется на всю экономику. Он произвел классификацию отраслей производства по тенденциям развития, разделив их на три группы.
1. Отрасли, развивающиеся медленно, деградирующие, с тенденцией постоянного снижения их доли в структуре экономики страны.
2. Отрасли с высокими темпами развития, которые не оказывают существенного влияния на развитие остальных отраслей экономики (производство предметов потребления, не требующих дальнейшей промышленной переработки).
3. Отрасли, которые не только быстро растут, но и порождают цепную реакцию возникновения и роста промышленных центров, вызывая общее индустриальное развитие страны (машиностроение, химическая промышленность, электроэнергетика) [8].
По теории Ф. Перру региональный рост не обеспечивает сближения уровней экономического развития территорий, хотя возможно некоторые выравнивание путем каналов распределения «эффектов увеличения». Теоретические положения о полюсах развития используются во многих странах при разработке стратегий пространственного экономического развития. В современной практике идеи полюсов роста реализуются в создании свободных экономических зон, технополисов, технопарков.
Далее Ж. Будвиль провел совмещение матриц отраслевого баланса, инвестиций и развития инфраструктуры и таким образом составил комплексную структуру полюса. Он предложил иерархию центров роста: 1) мелкие и средние «классические» города, специализирующиеся на традиционных производствах и обслуживающие прилегающую местность; 2) промышленные города среднего размера с диверсифицированной структурой хозяйства, развивающегося за счет внешних инвестиций
и трансфертов; 3) крупные городские агломерации с развитой и современной структурой хозяйства, включающей передовые производства, что определяет потенциальную возможность автономного роста; 4) полюсы интеграции, охватывающие несколько городских систем и определяющие рост экономики всего региона и страны.На основании этой теории экономическое развитие региона обусловливается поиском отраслей, которые дадут толчок к развитию всей региональной системы [9].
Важную роль в пространственном развитии играет кластерная модель М. Портера, которая используется при разработке экономической политики как инструмент конкурентной стратегии для экономики региона или страны в целом, как инструмент стимулирования инноваций и экономического роста. Кластер по М. Портеру определяется как группа географически соседствующих взаимосвязанных компаний и поддерживающих организаций, действующих в определенной сфере, характеризующихся общностью деятельности и взаимодополняющих друг друга. Он различает кластеры по размеру, мощности и стадии развития, зарождающиеся, новые, развитые и приходящие в упадок, а также вертикальные (покупатель-поставщик) или горизонтальные (общие клиенты, технологии, посредники и т. п.) [10]. В России кластерный подход применяется для инновационного территориального развития, к 2019 г. их создано 28 с количеством участников 686.
Сегодня очевидно, что развитие или прогрессивные изменения в пространственной или территориальной организации общества без целенаправленного воздействия государства невозможно. И если государственное регулирование - это специально организуемые государством системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного развития экономической системы, имеющего главным целевым ориентиром улучшение уровня и качества жизни граждан, то указанное развитие в пространственной организации общества должно явиться результатом целенаправленной деятельности государства по оптимизации расселения, размещения на территории объектов экономики, социальной сферы, энергетической, транспортной и иных инфраструктур [10; 13; 18]. Стоит подчеркнуть, что государственное регулирование развития территорий для достижения эффективности, снижения пространственной дифференциации должно основываться на четко проработанной теории и методологии. Его содержательную сторону должны составлять конкретные действия экономического, правового и административного характера.
Таблица 3. Принципы, цели и задачи в документах, формирующих долгосрочную государственную политику пространственного развития России
Table 3. The principles, the purposes and tasks in the documents forming long-term public policy of spatial development of Russia_
Нормативно-правовой акт / Normative legal act Указ Президента РФ от 16.01.2017 № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 года» / Presidential decree of the RF of 16.01.2017 No. 13 «About the statement of Bases of public policy of regional growth of the Russian Federationuntil 2025» Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (утв. распоряжениемПравительстваРФот 13.02.2019 г. № 207-р) / The strategy of spatial development of the Russian Federation until 2025 (the approved order of the Government of the Russian Federation of 13.02.2019 No. 207-r)
1 2 3
обеспечение территориальной целостности, обеспечение территориальной целостности, единства правового и экономического простран- единства правового и экономического пространства РФ; ства РФ;
обеспечение равных возможностей для реализа- обеспечение равных возможностей для реали-ции конституционных прав и свобод граждан на зации конституционных прав и свобод граждан всей территории страны; РФ на всей территории страны;
соблюдение баланса между наращиванием эконо- дифференцированный подход к направлениям и мического потенциала регионов и сохранением мерам государственной поддержки социально-комфортной среды жизнедеятельности населения; экономического развития территорий с учетом реализация стимулирующих мер государствен- демографической ситуации, особенностей систе-ной поддержки регионов и муниципальных обра- мы расселения, уровня и динамики развития эко-зований при условии самостоятельного осуществ- номики и специфических природных условий; ления органами государственной власти субъек- комплексный подход к социально-экономи-тов РФ и органами местного самоуправления сво- ческому развитию территорий; Принци- их полномочий, установленных Конституцией РФ содействие развитию межрегионального и пы / и федеральными законами; межмуниципального сотрудничества;
Principles разграничение полномочий между федеральны- учет этнокультурного фактора при обеспечении ми органами государственной власти, органами социально-экономического развития субъектов государственной власти субъектов РФ и органами РФ;
местного самоуправления на основе субсидиарно- обеспечение гарантий прав коренных малочис-сти; ленных народов, включая поддержку их экономи-
дифференцированный подход к реализации мер ческого, социального и культурного развития, государственной поддержки регионов и муници- защиту исконной среды обитания и традиционно-пальных образований в зависимости от их соци- го природопользования и образа жизни; ально-экономических и географических особенно- рациональное природопользование, сохране-стей; ние природного и историко-культурного насле-
обеспечение устойчивого экономического роста дия, обеспечение доступа к природным и куль-и научно-технологического развития регионов, турным ценностям;
повышение уровня конкурентоспособности их учет интересов и мнения населения и бизнеса экономики на международных рынках при планировании социально-экономичес-кого
развития территорий
Обеспечение равных возможностей для реализации экономических, политических и социальных
прав граждан РФ на всей территории страны, по- Обеспечение устойчивого и сбалансированно-вышение качества их жизни, обеспечение устойчи- го пространственного развития Российской Фе-вого экономического роста и научно- дерации, направленного на сокращение межре-Цели / технологического развития регионов, повышение гиональных различий в уровне и качестве жиз-Ригро8е8 конкурентоспособности экономики России на ми- ни населения, ускорение темпов экономическо-ровых рынках на основе сбалансированного и го роста и технологического развития, а также устойчивого социально-экономического развития на обеспечение национальной безопасности субъектов РФ и муниципальных образований, а страны также максимального привлечения населения к решению региональных и местных задач
Окончание таблицы 1 / End of table 1
2
3
Инфраструктурное обеспечение пространственного развития экономики и социальной сферы РФ;
привлечение частных инвестиций в негосударственный сектор экономики на региональном и местном уровнях;
совершенствование механизмов регулирования внутренней и внешней миграции;
совершенствование механизмов стимулирования Задачи / субъектов РФ и муниципальных образований к Tasks наращиванию собственного экономического потенциала;
уточнение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, совершенствование их финансового обеспечения и организация эффективного исполнения указанных полномочий (с максимальным привлечением населения к участию в государственном и муниципальном управлении)
Ликвидация инфраструктурных ограничений федерального значения и повышение доступности и качества магистральной транспортной, энергетической и информационно-
телекоммуникационной инфраструктуры; сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов РФ, а также снижение внутрирегиональных социально-экономических различий;
обеспечение расширения географии и ускорения экономического роста, научно -технологического и инновационного развития РФ за счет социально-экономического развития перспективных центров экономического роста; обеспечение национальной безопасности России за счет социально-экономического развития геостратегических территорий страны
Некоторое представление о методологических основах государственного регулирования пространственного развития страны можно получить при рассмотрении основных официальных документов, представленных в таблице 3. Сравним в представленных документах принципы, цели и задачи. Сформулированные принципы в основах государственной политики регионального развития (ОГПРР) и СПР характеризуются рядом полного или смыслового совпадения, при этом в указе Президента РФ акцент делается организационную составляющую (на разделении полномочий и ответственности органов управления различных уровней), а в СПР - на содержательную составляющую (этнокультурную, экологическую, межрегиональную и т. д.), общим принципом является дифференцированный подход к мерам государственной поддержки развития территорий .
При всей непохожести формулировок целей в ОГПРР и СПР смысл их идентичен: обеспечение устойчивого развития всех территорий страны и повышения качества жизни населения на основе экономического роста и научно-технического прогресса. В СПР обозначены приоритеты пространственного развития страны направленные на:
1) опережающее развитие ряда территорий, обладающих собственным потенциалом и возможностью экономического роста; 2) развитие перспективных центров экономического роста с увеличением их количества и максимальным рассредоточением по
территории страны; 3) социальное обустройство территорий с низкой плотностью населения с недостаточным собственным потенциалом экономического роста [СПР].
Систематизируя смысловое содержание стратегических документов по пространственному (территориальному или региональному) развитию страны, нацеленных на повышение эффективности использования пространственного фактора в усилении конкурентных позиций России в глобальной экономике с учетом сохранения и упрочения основ ее национальной безопасности, в каждом субъекте РФ или муниципальном образовании необходимо оптимизировать систему расселения и сбалансировать экономику, транспортную, энергетическую, информационную инфраструктуру, развивать региональную институциональную среду [11; 12].
Обсуждение
Обращает на себя внимание, что В СТР предусмотрено всего 2 сценария пространственного развития России - инерционный и приоритетный (целевой), при этом в первом случае предполагается сохранение текущих тенденций развития системы расселения и экономики при условии невыполнения запланированных мер и отказа от реализации механизмов устойчивого и сбалансированного пространственного развития страны. На наш взгляд, такая формулировка обязывает все органы власти ориентироваться только на приоритетный (целевой) сценарий, предполагающий снижение различий между
1
регионами по основным социально-экономическим показателям.
Система государственного регулирования в стране находится в начале процесса обеспечения устойчивого и сбалансированного пространственного развития России, что проявилось в формализации современных вызовов (глобальных, национальных и локальных), проблем неравенства регионов, сложившегося исторически и возрастающего в силу разных скоростей их социально-экономического развития. Первым этапом в этом процессе должна быть выстроена полномасштабная система стратегического территориального планирования, гармонизированная на горизонтальном и вертикальном уровнях публичного управления. Наиболее распространенным документом из этой системы являются стратегии социально-экономического развития субъектов РФ, в большинстве которых преобладает проектный и/или отраслевой подходы, а пространственный аспект практически не присутствует. Стратегий развития муниципальных образований многократно меньше их общего количества, а структура стратегических документов аналогична -без пространственных проблем и перспектив, все представлено в целом (или в среднем) по муниципалитету. Оптимизм внушает требование федерального центра по активному включению в процесс пространственного стратегирования [16; 17].
Проведение взвешенной и сбалансированной государственной региональной политики невозможно без систематического мониторинга динамики пространственного развития страны, субъекта РФ, муниципального образования, который призван регистрировать и анализировать тенденции, масштабы и структуру межрегионального неравенства, выявить наиболее значимые факторы межрегионального неравенства и определить пути его сглаживания,спрогнозировать направления и темпы развития экономики и уровня благосостояния граждан.
Заключение
Пространственное развитие России должно базироваться на балансе общегосударственных, региональных и муниципальных интересов, на сочетании государственного протекционизма и саморазвития в зависимости от уровня социально-экономического развития и имеющегося потенциала каждой территории. Очевидно, что в стране такого масштаба и разнообразия необходима типология территорий по многим параметрам (географическому положению, ресурсообеспеченности, демографии, структуре экономики и др.), чтобы четко определить направления и темпы их развития, эффективные инструменты государственной поддержки. Обеспечение принципа справедливости в пространственном аспекте диктует необходимость сопоставимости уровня и качества жизни независимо от места проживания граждан, т. е. выполнить зафиксированную в Конституции РФ функцию социального государства. Для этого необходимо разработать социальные стандарты жизни и жизнеобеспечения на всей территории страны, которые создадут основу для четких ориентиров в регулировании пространственного развития, обоснования бюджетных расходов всех уровней.
Современная международная и внутрирос-сийская ситуация, а также национальные цели и стратегические задачи России, сформулированные в майском указе Президента РФ в 2018 г., требуют сосредоточения усилий всех регионов, а значит акценты в государственной политики должны быть расставлены не только на стимулирование центров экономического роста, но и на выравнивание межрегиональной дифференциации. Арсенал инструментов государственного регулирования пространственного развития должен быть более разнообразным, соответствующим реальным возможностям и перспективам регионов
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Доклад о мировом развитии 2009. Новый взгляд на экономическую географию / Пер. с англ. Н. В. Кузнецовой. М. : Весь Мир, 2009. 408 с.
2. Williamson J. G. Regional inequality and the process of national development: A description of patterns // Economic Development and Cultural Change. 1965. № 13. P. 3-45.
3. Гранберг А. Г. Экономическое пространство России: вечные проблемы, трансформационные процессы, поиск стратегий [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.lib.usue.ru/resource/free/12/s54.pdf
4. Стратегия пространственного развития российской федерации на период до 2025 года [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://government.ru/docs/35733/
5. Батуев Ц. Б. Территориальное развитие субъектов Федерации как предмет государственного регулирования // Власть, 2012. № 5. С. 19-23.
6. Christaller W. Central Places in Southern Germany/ translated by C. W. Baskin. NY: Englewood Cliffs, 1967.107 р.
7. Леш А. Пространственная организация хозяйства / Под редакцией академика А. Г. Гранберга. М. : Наука, 2007. 663 с.
8. Перру Ф. Экономическое пространство: теория и приложения // Пространственная экономика, 2007. № 2. С. 77-93.
9. Boudeville J. Problems of regional economic planning. Edinburgh, 1992. 192 p.
10. ПортерМ. Конкурентное преимущество: Как достичь высокого результата и обеспечить его устойчивость / Пер. с англ. 2-е изд. М. : Альпина Бизнес Букс, 2006. 715 с.
11. Задимидченко А. М., Зубарева Л. В. Оценка стоимости бизнеса. Сургут, 2012. 26 с.
12. Петров Н. Н. Методы и подходы формирования инновационной экономической политики // В сборнике: Качество и конкурентоспособность в XXI веке материалы XVI Международной научно-практической конференции. 2018. С. 223-227.
13. Багутдинов Р. А. Классификационная характеристика для задач обработки разнородных данных // International Journal of Open Information Technologies. 2018. Т. 6. № 8. С. 14-18.
14. Надточей Ю. И. Военно-политические аспекты субрегиональной интеграции в Европе // Знание. Понимание. Умение. 2017. № 1. С. 175-184.
15. Пономарева Н. В. О методике судебно-бухгалтерской экспертизы ущерба, причиненного преступлением // Экономика и предпринимательство. 2015. № 6-1 (59). С. 583-586.
16. Пескова Д. Р., Евсеева О. А. «Санкционированное» развитие российского предпринимательства // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2015. № 3 (125). С. 94-97.
17. Куприков А. П., Аксенов Д. А. Повышение эффективности государственной поддержки российской экономики в условиях санкций // Финансы, деньги, инвестиции. 2017. № 2 (61). С. 15-19.
18. Чернов В. В. Восточная стратегия России: цивилизационное измерение // Образование и право. 2017. № 6. С. 87-97.
19. Лазутина А. Л., Крайнова О. С., Сатаева Д. М. Моделирование участия национальной экономики России в условиях глобализации // Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука, технологии. 2017. № 7-3 (54). С. 109-111.
20. Фролова О. А. Экономическая эффективность государственной финансовой поддержки сельскохозяйственных организаций // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2011. № 9. С. 52-55.
Дата поступления статьи в редакцию 12.02.2019, принята к публикации 14.03.2019
Информация об авторах: Коваленко Елена Георгиевна, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой «Государственное и муниципальное управление»
Адрес: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева», экономический факультет, 430005, г. Саранск, ул. Полежаева, д. 44, каб. 209 E-mail: kovelena13@mail.ru Spin-код: 7018-2786
Полушкина Татьяна Михайловна, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры «Государственного и муниципальное управление»
Адрес: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева», экономический факультет, 430005, г. Саранск, ул. Полежаева, д. 44, каб. 207 E-mail: polushkinatm@gmail.com Spin-код: 8290-2209
Заявленный вклад авторов: Коваленко Елена Георгиевна: сбор и обработка материалов, подготовка текста статьи. Полушкина Татьяна Михайловна: сбор и обработка материалов, подготовка текста статьи.
Все авторы прочитали и одобрили окончательный вариант рукописи.
REFERENCES
1. Doklad o mirovom razvitii 2009. Novy'j vzglyad na e'konomicheskuyu geografiyu [Report on world development of 2009. A new view on economic geography], Per. s angl. N. V. Kuzneczovoj, Moscow, Ves' Mir, 2009, 408 p.
2. Williamson J. G. Regional inequality and the process of national development: A description of patterns, Economic Development and Cultural Change, 1965, No. 13, pp. 3-45
3. Granberg A. G. E'konomicheskoe prostranstvo Rossii: vechny'e problemy', transformacionny'e processy', poisk strategij [Economic space of Russia: eternal problems, transformational processes, search of strategy] [El-ektronnyy resurs]. Available at: http://www.lib.usue.ru/resource/free/12/s54.pdf
4. Strategiya prostranstvennogo razvitiya rossijskoj federacii na period do 2025 goda [The strategy of spatial development of the Russian Federation until 2025] [Elektronnyy resurs]. Available at: http://government.ru/docs/3 5733/
5. Batuev Cz. B. Territorial'noe razvitie sub''ektov Federacii kak predmet gosudarstvennogo regulirovaniya [Territorial development of territorial subjects of the federation as subject of state regulation], Vlasf [Authority], 2012, No. 5, pp. 19-23.
6. Christaller W. Central Places in Southern Germany, translated by C. W. Baskin.,NY, Englewood Cliffs, 1967.
7. Lesh A. Prostranstvennaya organizaciya xozyajstva [Spatial organization of economy], In A. G. Granberg (ed.), Moscow, Nauka, 2007, 663 p.
8. Perru F. E'konomicheskoe prostranstvo: teoriya i prilozheniya [Economic space: theory and applications], Prostranstvennaya e'konomika [Spatial Economics], 2007, No. 2, pp. 77-93.
9. Boudeville J. Problems of regional economic planning, Edinburgh, 1992. 192 p.
10. Porter M. Konkurentnoe preimushhestvo: Kak dostich' vy'sokogo rezul'tata i obespechit' ego ustojchivost'[Competitive advantage: How to achieve good result and to provide its stability], Per. s angl. 2-e izd, Moscow, Al'pina Biznes Buks, 2006, 715 p.
11. Zadimidchenko A. M., Zubareva L. V. Ocenka stoimosti biznesa [Valuation of the business], Surgut, 2012. 26 p.
12. Petrov N. N. Metody i podhody formirovaniya innovacionnoj ekonomicheskoj politiki [Methods and approaches of formation of innovative economic policy], Vsbornike: Kachestvo i konkurentosposobnost' v XXIveke ma-terialy XVI Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii [In the collection: Quality and competitiveness in the XXI century proceedings of the XVI International scientific and practical conference], 2018. pp. 223-227.
13. Bagutdinov R. A. Klassifikacionnaya harakteristika dlya zadach obrabotki raznorodnyh dannyh [Classification characteristic for heterogeneous data processing problems], International Journal of Open Information Technologies, 2018. Vol. 6. No. 8. pp. 14-18.
14. Nadtochej Yu. I. Voenno-politicheskie aspekty subregional'noj integracii v Evrope [Military-political aspects of sub-regional integration in Europe], Znanie. Ponimanie. Umenie [Knowledge. Understanding. Skill], 2017. No. 1. pp. 175-184.
15. Ponomareva N. V. O metodike sudebno-buhgalterskoj ekspertizy ushcherba, prichinennogo prestupleniem [On the methodology of forensic accounting examination of damage caused by the crime], Ekonomika i predprini-matel'stvo [Economics andentrepreneurship], 2015. No. 6-1 (59). pp. 583-586.
16. Peskova D. R., Evseeva O. A. «Sanktionirovannoe» razvitie rossijskogo predprinimatel'stva [«Sanctioned» development of Russian entrepreneurship], Ekonomika i upravlenie: nauchno-prakticheskij zhurnal [Economics and management: scientific and practical journal], 2015. No. 3 (125). pp. 94-97.
17. Kuprikov A. P., Aksenov D. A. Povyshenie effektivnosti gosudarstvennoj podderzhki rossijskoj ekonomiki v usloviyah sankcij [Improving the efficiency of state support of the Russian economy under sanctions], Finansy, den'gi, investicii [Finance, money, investments], 2017. No. 2 (61). pp. 15-19.
18. Chernov V. V. Vostochnaya strategiya Rossii: civilizacionnoe izmerenie [Eastern strategy of Russia: civili-zational dimension], Obrazovanie i pravo [Education and law], 2017. No. 6. pp. 87-97.
19. Lazutina A. L., Krajnova O. S., Sataeva D. M. Modelirovanie uchastiya nacional'noj ekonomiki Rossii v usloviyah globalizacii [Modeling of participation of the national economy of Russia in the conditions of globalization], Konkurentosposobnost' v global'nom mire: ekonomika, nauka, tekhnologii [Competitiveness in the global world: Economics, science, technology], 2017. No. 7-3 (54). pp. 109-111.
20. Frolova O. A. Ekonomicheskaya effektivnost' gosudarstvennoj finansovoj podderzhki sel'skohozyajstvennyh organizacij [Economic efficiency of state financial support of agricultural organizations], Ekonomika sel'skohozyajstvennyh i pererabatyvayushchih predpriyatij [Economics of agricultural and processing enterprises], 2011. No. 9. pp. 52-55.
Submitted 12.02.2019; revised 14.03.2019.
About the authors:
Elena G. Kovalenko, Dr. Sci. (Economy), professor, head of the chair of State and Municipal Administration Address: FGBOU VO National Research Mordovia State University. N. P. Ogarev, Faculty of Economics, 430005, Saransk, Polezhaeva Str., 44, Kaab. 209. E-mail: kovelena13@mail.ru Spin-Kog: 7018-2786
Tatyana M. Polushkina, Dr. Sci. (Economy), professor, professor of the chair of State and Municipal Administration Address: FGBOU VO National Research Mordovia State University. N. P. Ogarev, Faculty of Economics, 430005, Saransk, Polezhaeva Str., 44, Kaab. 207. E-mail: polushkinatm@gmail.com Spin-Kog: 8290-2209
Contribution of the authors: Elena G. Kovalenko: collection and processing of materials, writing of the draft. Tatyana M. Polushkina: collection and processing of materials, writing of the draft.
All authors have read and approved the final manuscript
