CC BY
73
Важной организационно-правовой формой для оказания влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов является деятельность различного рода консультативно-совещательных органов, образуемых для согласованного решения вопросов реализации государственной политики в определенной сфере или отрасли, координации деятельности центральных и местных органов государственной власти. Государство, отмечает зарубежный ученый Л. Левин, санкционирует участие общественности в этом процессе, который проходит в формате сотрудничества или даже поручений со стороны государства публичным институтам организованных интересов [1, с. 66]. Поэтому сейчас консультативно-совещательные органы являются достаточно распространенной организационно-правовой формой для непосредственного взаимодействия между общественностью и органами государственной власти, которая осуществляется в основном в консультативном формате.
Несмотря на актуальность затронутой проблематики, она, к сожалению, пока не нашла своего должного отражения в украинской науке конституционного права. Итак, целью данной статьи является исследование конституционно-правового регулирования консультативно-совещательных органов в европейских государствах и изучение возможности учета данного опыта для Украины. В этом автору оказали помощь работы таких зарубежных ученых, как Л. Левин, К. Вяткин, В. Симон, М. Пелтер, Ф. Ардан, М. Любимов, С. Пурга и др.
Одной из первых европейских стран, которая оценила преимущества консультативно-совещательных органов как формы влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов, является Германия. Консультативно-совещательные органы могут называться комиссиями, комитетами, советами, рабочими группами, службами и т.п. Оказание влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов в рамках деятельности консультативно-совещательных органов происходит следующим образом. Заинтересованные лица, руководствуясь нормами «Регламента деятельности федерального правительства» и «Единым положением о федеральных министерствах», инициируют перед правительственными ведомствами принятие необходимых нормативно-правовых актов, в том числе и законов. Адресаты этой инициативы - федеральные органы исполнительной власти, после предварительного изучения проектов нормативно-правовых актов, привлекают к работе над ними вневедомственных специалистов и экспертов, или, при наличии в этом потребности, создают на временной или постоянной основе консультативно-совещательные органы, в состав которых входят представители общественных объединений и союзов.
Консультативно-совещательные органы, имеющие обычно форму комитетов или комиссий, действуют практически при всех федеральных ведомствах. Большинство из них - около 90 -сосредоточено при министерствах экономики и труда [2, с. 180]. Немецкий ученый В. Хеннис по этому поводу отмечает, что в лице совещательных органов конституционный строй Германии уже давно приобрел общепризнанную форму представительства тех или иных интересов. Они - такие же неотъемлемые субъекты правотворческого процесса, продолжает свою мысль ученый, как Бундестаг или правительственные учреждения [3, с. 245].
Однако следует заметить, что, как правило, эти учреждения в Германии не имеют четко определенного правового статуса и не требуют для своего создания или реорганизации применения любой унифицированной административной процедуры. Отсутствие жесткой правовой регламентации в сочетании с институциональной гибкостью их создания и деятельности делают именно консультативно-совещательные органы одной из самых удобных форм влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов.
Более того, консультативно-совещательные органы создаются не только вокруг органов государственной власти, но и при крупнейших политических партиях Германии. В качестве примера можно назвать «Комитет независимых» при СДПГ, «Объединение среднего класса» при СвДП, ХДС и ХСС, экономические советы при ХДС и ХСС. В регистрационных официальных документах этих органов основной целью определено предоставление помощи политическим партиям при разработке экономической и социальной политики, сотрудничество с парламентскими и государственными органами по всем социально-экономическим вопросам и их консультирование в данных сферах [4, с. 42].
Следует обратить внимание на достаточно высокий уровень представительства консультативно-совещательных органов, созданных при политических партиях Германии. Подтверждением этому может служить представление в них фактически всех крупных немецких фирм и компаний. Основными формами работы совещательных органов является проведение разного рода семинаров, конференций, круглых столов по актуальным экономическим, финансовым и социальным вопросам с участием представителей власти и бизнеса [5, с. 38].
Французская субмодель основывается на осуществлении влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов в рамках деятельности специального консультативного органа -социально-экономического совета (Le Conseil Économique et social). В соответствии с Конституцией и Законом, регламентирующим деятельность Совета, она обязательно осуществляет экспертизу всех законопроектов и правительственных решений, касающихся социальной и экономической сфер. Более того, социально-экономический совет может по собственной инициативе рассмотреть тот или иной законопроект. Поэтому главной задачей этого органа является консультирование правительства и участие в выработке социально-экономической политики государства путем привлечения к работе общественных и профессиональных объединений, содействие налаживанию между ними диалога. То есть, Совет является своеобразной платформой для согласования общественных интересов с целью их консолидированного представительства перед Правительством [6, с. 177].
Социально-экономический совет состоит из 231 члена, относящихся к 18 представительным группам. Срок полномочий члена Совета составляет пять лет. Французское законодательство запрещает совмещать членство в Социально-экономическом совете с мандатом члена Парламента Франции или Европейского парламента. Формируется Совет по квотному принципу несколькими субъектами: 163 советника назначаются общественными и профессиональными организациями и объединениями; 68 советников - правительством из числа наиболее компетентных экспертов в своей профессиональной области. При этом 72 лица, назначаемые премьер-министром Франции, участвуют в работе секций, не являясь членами Совета. Они помогают в экспертно-аналитической работе этого органа.
Организационно Социально-экономический совет разделен на девять секторов: 1) трудовые отношения; 2) социальные вопросы; 3) финансы; 4) производство, исследования и технологии; 5) региональное развитие и устройство территорий; 6) сельское хозяйство и продовольствие; 7) общеэкономические вопросы и конъюнктура; 8) внешние отношения; 9) уровень жизни.
Таким образом, деятельность Совета охватывает достаточно большой круг вопросов. Число и специализация секторов определяются специальным декретом. Главной задачей данных структурных подразделений является сбор и обобщение необходимой информации, которая затем используется при обсуждении на общем собрании Социально-экономического совета. Руководит работой Совета Бюро, персональный состав которого формируют его члены. В состав Бюро входит Председатель Совета и 18 советников. Кроме Конституции и органического закона это учреждение действует также в соответствии с внутренним регламентом, утверждаемым специальным декретом.
Свои предложения и замечания к законопроектам Социально-экономический совет предоставляет Правительству в форме выводов. Существенным рычагом для отстаивания позиции Совета по определенному законопроекту, отмечает российский ученый-конституционалист В. Чиркин, является назначение своего делегата для изложения аргументов в парламенте при рассмотрении этого законопроекта [7, с. 473].
Социально-экономический совет может выступать как консультативно-совещательный орган, а может и обладать правом решающего голоса в законодательном процессе. Однако заметим, что его работа не отличается высокой активностью. По данным французских юридических источников, Совет проводит заседания в течение двух дней дважды в месяц и предоставляет правительству не более двадцати выводов по законопроектам в год [8, с. 159]. Но несмотря на это, Социально-экономический совет пользуется достаточно большим авторитетом во Франции.
Поскольку в законопроектной работе Франции преимущество принадлежит не парламенту, а органам исполнительной власти, именно они и являются основным объектом влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов. Отстаивание корпоративных интересов на правительственном уровне осуществляется через систему консультативных учреждений [6, с. 176]. В
их состав входят разнообразные ассоциативные объединения, активно участвующие в выработке проектов нормативно-правовых актов на правительственном уровне. Осуществление общественностью влияния на принятие нормативно-правовых актов в органах исполнительной власти достаточно эффективно, поскольку соотношение принятых законодательных инициатив между парламентом и правительством составляет один к десяти [9, с. 388].
Влияние общественности на принятие нормативно-правовых актов в парламенте Франции фактически осуществляется через деятельность более 170 так называемых «содружеств» и «исследовательских групп», специализирующихся на разработке предложений с целью дальнейшего их продвижения в качестве законодательных инициатив, поправок в нормативно-правовые акты. Удельный вес в осуществлении влияния общественности на принятие законодательных актов также принадлежит внепарламентским органам, потенциал которых значительно повышается за счет привлечения к их работе депутатов Национального Собрания и членов Сената [10, с. 69].
Наиболее влиятельными среди них являются: Комитет по себестоимости производства вооружений, Национальная комиссия по информированию и свободе, Постоянный совет по делам военной службы, Национальный совет статистики и т.д. Делегирование законодателей в данные органы, согласно законодательным и регламентным актам, осуществляется после прохождения специальной процедуры их утверждения в парламенте. Назначенные во внепарламентские организации члены обеих палат в законодательном процессе сотрудничают с соответствующими парламентскими постоянными комиссиями [11, с. 37].
Осуществление влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов в пользу иностранных интересов не имеет юридически регламентированной формы, однако фактически вуалируется под деятельность в парламенте различного рода так называемых «групп дружбы». Количество этих групп в Национальном Собрании и Сенате в основном соответствует числу стран, с которыми Франция поддерживает дипломатические отношения. Главной задачей «групп дружбы» на официальном уровне является содействие развитию межпарламентских связей с другими государствами. Однако большинство из них «специализируется», и это широко известно в стране, на продвижении иностранных интересов преимущественно в хозяйственно-экономической области. Особой активностью отличаются франко-арабская, франко-израильская, франко-вьетнамская группы.
В Литве в рамках институционального оформления влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов создан Трехсторонний Совет, в состав которого входят члены Правительства, работодатели и руководители профсоюзов. Деятельность совета регламентируется отдельным правительственным нормативно-правовым актом. Согласно ему Правительство должно провести консультации с работодателями и профсоюзами по вопросам социально-экономического характера. Вместе с тем, коэффициент полезного действия функционирования Трехстороннего Совета является очень низким, а его деятельность в основном является формальной [12, с. 140].
Достаточно прогрессивный опыт по легитимации влияния общественности на принятие нормативно-правовых актов в рамках деятельности консультативно-совещательных органов можно проследить в Российской Федерации. В частности, в этой стране с учетом французской субмодели конституционно-правового регулирования консультативно-совещательных органов, был принят Федеральный Закон «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3, которым определены принципы деятельности принципиально нового органа для Российской Федерации. Общественная палата Российской Федерации, созданная по подобию Социально-экономического совета Франции, представляет собой орган, который призван осуществлять взаимодействие граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти [13].
Общественная палата, в соответствии со ст. 2 вышеуказанного Федерального закона, призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации,
конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем:
1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;
2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;
3) проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления;
4) осуществления в соответствии с настоящим Федеральным законом общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;
5) выработки рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;
6) оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, и общественным объединениям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;
7) привлечения граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, и выработки по данным вопросам рекомендаций;
8) осуществления международного сотрудничества в соответствии с целями и задачами, определенными настоящей статьей, и участия в работе международных организаций, а также в работе международных конференций, совещаний и других мероприятиях.
Общественная палата в соответствии с Федеральным Законом «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3, избирается на два года. Приоритетными направлениями ее работы является защита прав и свобод граждан, развитие гражданского общества в России, проведение общественной экспертизы федеральных законопроектов, осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. В состав Общественной палаты входит 126 человек, из которых 46 - общественные деятели, 34 - ученые, 9 - работники искусства и культуры, 4 - юристы, 12 - журналисты, писатели и политологи, 7 - религиозные деятели, 9 - предприниматели и 5 - врачи. За 2006-2007 гг. Общественная палата провела экспертное обеспечение 35 федеральных законопроектов [14].
Таким образом, конституционно-правовое регулирование консультативно-совещательных органов в каждой стране имеет свою национальную специфику. Немецкая субмодель характеризуется созданием целого ряда консультативно-совещательных органов вокруг органов исполнительной власти и определения их деятельности ведомственными подзаконными нормативно-правовыми актами. Для французской субмодели свойственно создание общенационального консультативно-совещательного органа, статус которого определяется специальным законом.
Литература
1. Lewin L. Governing Trade Unions in Sweden. Cambridge, 1980.
2. Вяткин К. Лоббизм по-немецки // Полис. 1993. № 3.
3. Симон В. Всесилие союзов предпринимателей. Союзы в экономической и политической системе ФРГ. М., 1979.
4. Dlugopolsky O. Models of Lobbying: International experience and Ukrainian specificity // Journal of European Economy. 2006. Vol. 5. № 1.
5. Белов В., Вяткин К. Лоббистская деятельность в ФРГ // Бизнес и политика. 1995. № 4.
6. Palter M. Comparative politics: Political Economy, political culture and political Interdependence. Itasca, Illinois, 1997.
7. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005.
8. Ардан Ф. Франция: государственная система. Пер. с. франц. М., 1994.
9. Георгща А.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теори та практики. Чершвщ, 1998.
10. Любимов А.П. История лоббизма в России. М., 2005.
11. Прихода Н. Лоббизм: как это делается во Франции // Бизнес и политика. 1995. № 8.
12. Spurga S. Lithuanian interest intermediation and communication of interest groups at the European Union level // Informacijos Mokslai. 2005. № 35.
13. Об Общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 // Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации // http : //www .oprf.ru/about/1391 /law/418/
14. Информация с официального сайта Общественной палаты Российской Федерации // http : //www .oprf.ru/
