CC BY
104
2. Shakhray S.M. On the Constitution: The Basic Law as an Instrument of Legal and Socio-Political Transformations. Branch of Social Sciences of the Russian Academy of Sciences. M.: Science. 2013. 920 p.
3. Voronin Yu.M. Twenty Years of the Illegitimate Constitution of Russia // The Constitutional Herald. 2013. № 3(21). P. 62-66.
4. Rumyantsev O.G. Constitution of the Ninety-Third. History of the Phenomenon. M.: ZAO Bibliotechka RG. 2013. 336 p.
5. Fundamentals of the Constitutional System of Russia: Twenty Years of Development / Ed. A.N. Medushevsky. Moscow: Institute of Law and Public Policy. 2013. 359 p.
6. Zorkin V.D. Constitutional and Legal Development of Russia. M.: Norma: INFRA. 2011. 720 p.
7. Scientific Mock-up of the New Constitution of Russia / under the General editorship of S.S. Sulakshina. M.: Scientific expert. 2011. 456 p.
8. Draft Constitution of the Russian Federation. Collection of materials. M.: Izvestia Publishing House. 1992. 246 p.
9. Mazaev V.D. Deformation of the Russian Constitutional Economic Model: Assessment and Response Options // Comparative constitutional review. 2017. No. 6 (121). P. 115-130.
10. Kutafin O.E. Russian Constitutionalism. M.: Norma. 2008. 544 p.
УДК 342.41
Ю.И. Скуратов
КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ВАРИАНТЫ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРОЦЕССА)
Введение: статья посвящается анализу развития современного конституционного процесса в Российской Федерации. Приближающийся 25-летний юбилей Конституции России актуализировал исследование проблематики обеспечения соответствия юридического содержания Основного Закона страны изменяющимся социальным и политическим реалиям Российского государства и общества, определению путей достижения этой важнейшей задачи. Цель: принять участие в заочном конституционном диалоге, научной дискуссии о путях развития российского конституционализма, инициированной профессором В.Т. Кабышевым, на страницах журнала «Вестник Саратовской государственной юридической академии», высказать предложения по вопросу о перспективах развития конституционного процесса в нашей стране. Методы: исторический, социологический, системного анализа, формально-юридический, сравнительно-правовой. Результаты: на основании обобщения нормативного материала и конституционной практики сформулированы три варианта (направления) развития современного конституционного процесса в России: совершенствование Конституции через ее толкование и правоприменительную деятельность государственных органов и, прежде всего, Конституционного Суда РФ; оптимизация консти-
© Скуратов Юрий Ильич, 2018
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин (Российский государственный социальный университет), заслуженный юрист РФ © Skuratov Yuri Ilich, 2018
Doctor of Law, Professor, Head of the Department of state and legal disciplines of the law faculty of Russian State Social University, Honored Lawyer of the Russian Federation 53
туционного регулирования путем внесения отдельных поправок в текст Конституции; кардинальная конституционная реформа и принятие новой Конституции РФ. Выводы: в современных условиях отсутствуют социально-политические и правовые предпосылки для радикальной, широкомасштабной реформы действующего Основного Закона, а в ближайшем будущем конституционный процесс будет развиваться по пути практического нормотворчества, правоприменительной деятельности государственных органов и, прежде всего, Конституционного Суда, а также путем внесения отдельных поправок в текст Конституции.
Ключевые слова: Конституция РФ, конституционный процесс, конституционная реформа, фактическая конституция, поправки к Конституции России.
Yu.I. Skuratov
CONSTITUTIONAL REFORM IN THE RUSSIAN FEDERATION (VERSIONS FOR THE DEVELOPMENT OF THE CONSTITUTIONAL PROCESS)
Background: the article deals with the analysis of the development of the modern constitutional process in the Russian Federation. The upcoming 25th anniversary of the Russian Constitution has drawn importance to the research of the problem of ensuring the consistency of the legal content of the country's Basic Law with the changing social and political realities of the Russian state and society, and determining ways to achieve this most important task. Objective: the author of the article intends to take part in the correspondence indirect dialogue, scientific discussion on the ways of the Russian constitutionalism development, initiated by professor V.T. Kabyshev in the Bulletin of the Saratov State Academy of Law (2017, No. 5) where suggestions were made on the issue of the prospects for the development of the constitutional process in our country. Methodology: in doing the research the following methods of study were used: historical, sociological, system analysis, formal-legal, comparative-legal. Results: on the basis of generalization of normative material and constitutional practice three options (directions) for the development of the modern constitutional process in Russia were formulated: the improvement of the constitution by means of its interpretation and law enforcement activities of government authority and as an initial matter — the Constitutional Court of the Russian Federation; optimization of constitutional regulation by amending the text of the constitution; cardinal constitutional reform and adoption of a new Constitution of the Russian Federation. Conclusions: the author states that in the current situation there are no socio-political and legal prerequisites for a radical, large-scale reform of the current Basic Law. Constitutional process will be developed in the near future along the path of practical rulemaking and law enforcement activities of government and first of all of the Constitutional Court and also by amending the text of the country's Basic Law.
Key-words: The Constitution of the Russian Federation, constitutional process, constitutional reform, factual constitution, amendments to the Constitution of Russia.
| Накануне 25-летнего юбилея Конституции России 1993 г. активизировалась
дискуссия по поводу перспектив развития российского конституционализма. В этой связи своеобразной «ложкой к обеду» стал инициированный известным ученым профессором В.Т. Кабышевым на страницах Вестника Саратовской государственной юридической академии заочный конституционный диалог российских конституционалистов по принципиальным вопросам реализации 54 Конституции России. В числе проблем, обозначенных автором, одной из цен-
тральных является вопрос о необходимости внесения поправок в Конституцию страны [1, с. 17]. Отвечая на поставленный в рамках дискуссии вопрос, хотелось бы высказать некоторые соображения по поводу перспектив развития конституционной реформы в Российской Федерации.
На современном этапе развития российского конституционализма, включающего как его научно-теоретическую часть, так и пласт конституционной практики, сложились три основных подхода к направлениям развития конституционного процесса.
Первый и до недавнего времени доминировавший заключается в обеспечении стабильности Конституции, отрицании необходимости внесения в ее текст каких-либо изменений. Признавая, что Конституция РФ 1993 г. имеет ряд изъянов, что существуют некоторые расхождения между ее нормами и политической практикой, фактическими конституционными отношениями, сторонники этой позиции предлагают преодолевать их не путем изменения Конституции (по их мнению, она еще долгие годы должна быть незыблема), а через ее интерпретацию, путем «практического нормотворчества и правоприменения, позволяющего полнее раскрыть заложенный в тексте Конституции правовой смысл» [2, с. 27]. Естественно, приоритетную роль в этом сыграет Конституционный Суд РФ.
Вторая точка зрения состоит в том, что Конституция РФ 1993 г. не может рассматриваться в качестве «священной коровы», в нее необходимо вносить изменения, диктуемые потребностями жизни. Однако корректировка Основного Закона не должна затрагивать «политическую и правовую сущность существующих институтов». При этом делается вывод, что «реформаторский зуд» в отношении Конституции неуместен1. Данный подход был практически реализован в 2009 и 2014 гг., когда благодаря внесенным в Конституцию изменениям был введен институт ежегодного отчета Правительства РФ перед Государственной Думой Федерального Собрания РФ по итогам его деятельности, а также по вопросам, поставленным непосредственно парламентом. Кроме того, был увеличен срок полномочий Президента РФ до 6 лет, а Государственной Думы — до 5. При этом авторы этой идеи по существу никак не обосновали необходимость соответствующих поправок, а в обществе, научной среде практически не было какого-либо обсуждения этих новелл. И если введение процедуры отчетов Правительства преследовало цель несколько скорректировать явно деформированную Конституцией в сторону Президента систему разделения властей, то увеличение срока полномочий Государственной Думы и особенно главы государства не поддается серьезной аргументации. Во всяком случае эти поправки не были первоочередными, крайне необходимыми. Подобного рода ситуация повторилась в 2014 г., когда соответствующими поправками в Конституции РФ был упразднен Высший Арбитражный Суд РФ, внесены изменения в порядок назначения прокуроров, появилась специальная квота представителей Президента в Совете Федерации.
Третья точка зрения по вопросу о перспективах развития Конституции РФ заключается в обосновании необходимости внесения в нее не разовых поправок, а проведения продуманной конституционной реформы, предполагающей системное изменение Основного Закона в целях повышения эффективности конституционного регулирования. В юридической литературе термин «конституционная
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 нояб.
реформа» не получил однозначного определения, зачастую трактуется чрезмерно широко, включая не только масштабные изменения Основного Закона, но и разовые, одномоментные поправки [3, с. 21-23]. Представляется, что, ставя на один уровень любые поправки в Конституцию РФ и ее масштабные изменения, мы в значительной степени снижаем необходимый уровень требований к качественной и системной проработке концептуальных основ кардинальных изменений Основного Закона страны. Крайним выражением этой позиции является попытка обосновать своевременность принятия новой Конституции РФ. Так, авторы фундаментального труда «Национальная идея России» констатируют кризисное состояние современного российского общества (замедление экономического развития, углубление социального расслоения, деградация социальной сферы, рост коррумпированности власти, ее несменяемость и др.) и полагают, что одна из причин этого — действующая Конституция, олицетворяющая либеральные ценности, которые оказались не-жизнеспособными и не отвечающими интересам большинства граждан страны [4, с. 4021-4022]. По их мнению, Конституция не определяет цели и ценности общества, не создает оснований его жизнеустройства во всех сферах жизни страны, игнорирует специфику русской (российской) цивилизации, не предусматривает ответственности государства, разрывает принцип единства прав и свобод человека и гражданина с его обязанностями. Авторы разработали научный макет новой конституции России ценностного, жизнеустроительного типа [4, с. 4022].
Следует отметить, что каждая из изложенных точек зрения о направлениях развития Конституции имеет определенное рациональное зерно, опирается на а аргументы, заслуживающие внимания. Очевидно, что первая позиция ориенти-
0
? рована на общественные запросы, связанные с обеспечением стабильности обще-3 ства, которая стала значительной ценностью после потрясений 90-х гг. Данная | позиция подкрепляется реально значимым доводом, что потенциал Основного
1 Закона страны еще далеко не исчерпан, не все его нормы стали непосредственно | действующим правом, воплощены в текущем законодательстве. Нельзя не учи! тывать, что для радикального реформирования Основного Закона не созданы и § соответствующие правовые предпосылки: до сих пор не принят федеральный | конституционный закон о Конституционном Собрании в Российской Федерации, | которое необходимо для пересмотра Конституции.
Второй подход — развитие Конституции путем внесения отдельных поправок, | не затрагивающих основ конституционного строя и главу о правах и свободах | человека и гражданина, несмотря на не вполне удачный первый опыт, прагматичен и жизнеспособен, реализуем на практике. Представляется, что в нынешних российских условиях он наиболее перспективен, т.к. опирается на политическую | поддержку руководства страны, получил свое подтверждение на практике в виде § уже реализованных и названных выше конституционных поправок, некоторые | из них «ожидают» своей очереди в связи с решениями Европейского Суда по пра-| вам человека, указавшего на отдельные расхождения между Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права. При этом не следует забывать, что вопрос о поправках к Конституции и даже о конституционной реформе был поставлен уже в 1999 г., т.е. спустя 6 лет после принятия Основного Закона на «круглом столе», проведенном по инициативе Совета по внешней и оборонной политике [5, с. 3-34]. В последующие годы был сформу-56 лирован ряд заслуживающих внимания предложений по совершенствованию
Основного Закона. Примечательно, что с идеей внесения значимых поправок в действующую Конституцию солидарны и многие участники Конституционного совещания 1993 г., активно участвовавшие в разработке Конституции страны. Едва ли не парадоксальной выглядит ситуация, когда в ходе дискуссии, проведенной Президентским центром имени Б.Н. Ельцина, ее участники сделали вывод о том, что изменения Конституции должны прежде всего, заключаться в сокращении «сверхполномочий» Президента [6].
Серьезные аргументы могут быть приведены и в пользу обоснования тезиса о необходимости полномасштабной конституционной реформы в Российской Федерации, не исключающей и принятие новой Конституции. На наш взгляд, могут быть выделены по меньшей мере 5 обстоятельств, дающих основания вести речь о возможности такой реформы в России.
Во-первых, наличие фундаментальных теоретико-методологических просчетов, допущенных при подготовке текста действующей Конституции. Провозгласив главным приоритетом права и свободы человека (не исключено, что в период принятия Основного Закона 1993 г. это было в определенной степени оправданно), авторы нарушили социальный баланс между личным и общественным интересом, проигнорировав факторы, обеспечивающие успешное развитие страны как единого социально-политического организма. Следует согласиться с авторами монографии «Национальная идея России» в том, что методология построения Конституции должна основываться «на принципе баланса интересов и достижении общего и всеобщего блага, не отрицая, а приветствуя частное предпринимательство, частную собственность, в определенной степени снижая остроту противоречия между трудом и капиталом, балансируя личные и общественные е интересы» [7, с. 4025]. Исправление этого, а также иных концептуальных про- и счетов (разрыв единства прав и обязанностей, отсутствие принципа ответствен- а ности государства и его органов за результаты своей деятельности, отказ от учета о
в
в Конституции социокультурных особенностей российской государственности) о
потребует изменения в т.ч. гл. 1 и 2 Конституции 1993 г., т.е. повлечет за собой з
принятие новой Конституции. |
Во-вторых, в стране наблюдается усиление процесса расхождения между е
фактической и юридической конституциями (т.е. между реальными политиче- °
скими отношениями и процессами и их юридическим закреплением в Основном р
Законе). При этом соответствующие, конституционные по сути, изменения про- Ч
исходят вне рамок Основного Закона. Так, с декабря 1999 г. мы живем в рамках |
другого, Союзного государства «Россия — Беларусь», что никак не отражено в к
Конституции нашей страны. Значительное изменение фактических конститу- м
ционных отношений в России, не нашедшее отражения в тексте Основного За- I
кона, связано с созданием в стране федеральных округов, которые существенно ¡§
со
изменили не только систему государственного управления, но и организацию 2 государственной территории. Вне сферы юридического влияния Конституции 2 оказался важнейший институт фактических конституционных отношений — к выборы в Государственную Думу, — который постоянно изменяется в угоду конъюнктурным политическим интересам. Не закреплен в Конституции 1993 г. один из важнейших органов правоохранительной системы страны — Следственный комитет РФ и т.д. Принятие новой Конституции позволит быстро и эффективно решить эту проблему, привести в соответствие фактические конституционные отношения и их юридическую форму. 57
В-третьих, нельзя не учитывать, что большое количество конституционных поправок, которые вполне обоснованы и, что называется, «стучатся в дверь», потребует соответствующих качественных изменений. При всей привлекательности внесения разовых поправок в Конституцию этот путь таит в себе опасность превращения Основного Закона в «лоскутное одеяло», т.е. утраты органичности, целостности, системности его содержания. Подобная ситуация уже имела место в нашей истории, когда Конституцию РСФСР 1978 г. — документ, отражающий принципиально иной тип общественного строя, — путем бесконечных поправок пытались «приспособить» к новой социально-политической обстановке, что привело к задержке разработки и принятия нового Основного Закона. Все это закончилось трагически: политический процесс вышел за правовые рамки, привел к антиконституционным действиям и кровопролитию.
В-четвертых, важнейшим обстоятельством, стимулирующим принятие новой Конституции, как это ни парадоксально звучит, является заложенный в Основном Законе порядок ее изменения и дополнения. Преследуя цель обеспечить стабильность основ конституционного строя, Конституция 1993 г. разграничила понятия «поправки» и «пересмотр» Основного Закона. Поправки могут быть приняты согласно ст. 135 Конституции Федеральным Собранием в особом порядке, но они не могут касаться гл. 1, 2 и 9 данного акта. Изменения же глав об основах конституционного строя и о правах и свободах человека и гражданина квалифицируются как пересмотр всей Конституции, ведут за собой созыв Конституционного Собрания и решение вопроса о разработке и принятии новой Конституции. Таким образом, даже для изменения одной-двух статей в гл. | 1 или 2 Конституции, прежде всего, необходимо принять новый Основной Закон. ? Думается, такую конструкцию вряд ли следует признать удачной. я Наконец, в-пятых, нельзя не учитывать то обстоятельство, что после 20-лет-
| ней затяжки с принятием Федерального конституционного закона о Консти-I туционном Собрании 5 марта 2012 г. Президент РФ дал своей Администрации
1 поручение начать работу по подготовке проекта такого закона. Таким образом,
го
| сделан первый, хотя и небольшой, шаг, создающий условия для принятия новой § Конституции России [8].
| Вместе с тем, оценивая перспективы движения России по пути полномасштаб-
2 ной конституционной реформы, принятия новой Конституции страны, нельзя ° оставлять в стороне проблему социальных предпосылок этого процесса. Как « известно, рассматривая вопрос социальной сущности конституции, Ф. Лассаль | утверждал, что «действительная Конституция страны — это фактическое соот-
0 ношение сил, существующих в стране: писаная Конституция тогда лишь прочна
1 и имеет значение, когда является точным выражением реальных соотношений ° общественных сил» [9, с. 5]. Очевидно, что с момента принятия Конституции
3 1993 г. не произошло принципиального изменения соотношения социальных сил 1 в российском обществе. Политическое влияние крупной буржуазии, исповедую-| щей либеральные ценности западного образца, не претерпело принципиальных
изменений, средний класс не заявил своих политических требований, оппозиционные лозунги, как это показали состоявшиеся 18 марта с.г. выборы Президента России, не пользуются широкой популярностью. Поэтому правомерен вывод: в настоящее время в стране отсутствуют необходимые социальные и политические предпосылки для крупномасштабной конституционной реформы, а тем более,
58
принятия новой Конституции страны.
Библиографический список
1. Кабышев В.Т. Конституционный диалог // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 5. С. 12-21.
2. Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке: взгляд с Ильинки. М.: Норма, 2007. 400 с.
3. Киреев В.В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск: Южно-Уральский издательский дом «Образование», 2008. 440 с.
4. Национальная идея России: в 6 т. / под общ. ред. С.С. Сулакшина. Т. VI. М.: Научный эксперт, 2012. 992 с.
5. Конституционная реформа — не прихоть, а необходимость // Журнал российского права. 1999. № 12. С. 3-34.
6. Авторы Конституции не в восторге от получившегося // Коммерсантъ. 2012. 20 дек.
7. Национальная идея России: в 6 т. / под общ. ред. С.С. Сулакшина. Т. IV. М.: Научный эксперт, 2012. 552 с.
8. Администрация Президента взялась за Конституцию // Коммерсантъ. 2012. 20 дек.
9. Лассаль Ф. Соч.: в 3 т. Т. II. М.: Круг, 1925. 384 с.
References
1. Kabyshev V.Т. Constitutional Dialogue // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2017. № 5. Р. 12-21.
2. Zorkin V.D. Russia and the Constitution in the 21st Century: the Opinion from Ilinka Street. M.: Rule, 2007. 400 p.
3. Kireev VV Conceptual Problems of Reforming the Constitution of the Russian Fed- е eration. Chelyabinsk: South Ural publishing house, 2008. 440 р. U
4. The National Idea of Russia. In 6 volumes / Red. by S.S. Sulakshin. Vol. VI. M.: | Scientific expert, 2012. 992 p. 0
5. Constitutional Reform Isn't a Whim, but a Necessity // Journal of Russian Law. к 1999. № 12. P. 3-34. 0'
6. The Authors of the Constitution Are not Happy with the Result // Kommersant. д 2012. Dec 20. T
7. The National Idea of Russia. In 6 volumes. / Red. by S.S. Sulakshin. Vol. IV. M.: H Scientific expert, 2012. 552 p. й
8. The Presidential Administration Has Taken up the Constitution // Kommersant. U 2012. Dec 20. I
9. Lassalle F. Collected Works. In 3 volumes. Vol. 2. M.: Range, 1925. 384 p. 0
й а
д
ю U
2 )
2 О 8
