CC BY
74
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.4(6)
DOI: 10.12737/jflcl.2022.060
Конституции Африки: особенности конституционного дизайна*
Сергей Вениаминович Чиркин1, Евгения Владимировна Кошелева2, Яна Игоревна Лебедева3
1 2, 3Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия
1, 2venkom@izak.ru
3lebedeva.ioanna@yandex.ru, https://orcid.org/0000-0002-2982-5642
Аннотация. В настоящей статье рассматриваются особенности конституционного развития государств Африки в XXI в. Авторы сделали попытку провести анализ конституций с учетом региональных особенностей, принадлежности к правовым семьям современности и исторического генезиса. Отдельно отмечена роль обычного права в качестве не только традиционного, но и современного правового регулятора. Указывается на отличительные особенности конституций в каждом регионе континента — Северной, Центральной, Западной, Восточной, Южной Африке. Проведен сравнительный анализ конституций с британским и романским влиянием (Западная и Южная Африка), отмечены попытки совместить традиционные исламские ценности и новейшие конституционные институты (Северная и Центральная Африка). Отмечено, что отдельные африканские конституции сохранили ряд идеологем со времен «социалистической ориентации».
Проанализированы конституционные ценности, которые все чаще получают закрепление в конституциях государств мира, и Африка здесь не является исключением. Обращено внимание на тенденцию расширения роли конституционного правосудия в государствах, подверженных влиянию французского конституционализма, на разнообразие форм правления, не поддающихся традиционной классификации, на некоторые оригинальные черты африканских конституций. Сделан ряд обобщений об универсальном опыте, институтах и установлениях, которые могут быть полезны для конституционного законодателя в других странах.
Ключевые слова: Африка, регионы Африки, конституция, конституционные ценности, конституционные традиции, конституционное правосудие, «квазианглийские» конституции, «квазифранцузские» конституции, исламское право, обычное право, традиционные институты
Для цитирования. Чиркин С. В., Кошелева Е. В., Лебедева Я. И. Конституции Африки: особенности конституционного дизайна // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 5. С. 15—22. DOI: 10.12737/ jflcl.2022.060
African Constitutions: Features of Constitutional Design
Sergey V. Chirkin1, Evgenia V. Kosheleva2, Iana I. Lebedeva3
1, 2, institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia
1, 2venkom@izak.ru
3lebedeva.ioanna@yandex.ru, https://orcid.org/0000-0002-2982-5642
Abstract. This article examines the features of the constitutional development of African states in the XXI Century. The authors attempt to analyze the constitutions taking into account regional peculiarities, which belong to the legal families of modernity and historical genesis. The role of customary law — as not only a traditional, but also a modern legal regulator — is separately noted. It points out the distinctive features of constitutions in each region of the continent: North, Central, West, East, South Africa. The article carries out the comparative analysis of constitutions with British and Romanesque influence (Western and Southern Africa) and notes attempts to combine traditional Islamic values and the latest constitutional institutions (North and Central Africa). It is noted that some African constitutions retain a number of ideologies since the time of the "socialist orientation".
The authors analyze constitutional values, which are increasingly being enshrined in the constitutions of the states of the world, and Africa is not an exception here. Attention is drawn to the tendency to expand the role of constitutional justice in states influenced by French constitutionalism, the diversity of forms of government — that defy traditional classification — and some original features
* При написании настоящей статьи авторы использовали сборники конституций Африки, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. См.: Конституции государств Африки и Океании: сб. / отв. ред. Т. Я. Хабриева. Т. 1. Северная и Центральная Африка; Т. 2. Восточная Африка; Т. 3. Южная Африка; Т. 4. Западная Африка. М., 2018—2021.
of African constitutions. A number of generalizations are made about universal experience, institutions and adjustments, which can be useful for constitutional legislators in other countries.
Keywords: Africa, regions of Africa, constitution, constitutional values, constitutional traditions, constitutional justice, "quasi-English" constitutions, "quasi-French" constitutions, Islamic law, customary law, traditional institutions
For citation. Chirkin S. V., Kosheleva E. V., Lebedeva I. I. African Constitutions: Features of Constitutional Design. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 5, pp. 15—22. DOI: 10.12737/jflcl.2022.060
1. Региональные особенности
1.1. Большинство государств Африки выбирают в качестве образцов конституционные институты и структуру конституций бывших метрополий, особенно тех, где имеются писаные конституции. Поэтому африканские страны можно условно разделить на государства-франкофоны, в которых конструируются аналоги Конституции Франции 1958 г. (далее — квазифранцузские конституции) и государ-ства-англофоны, придерживающиеся юридической техники англосаксонской правовой семьи (далее — квазианглийские конституции). Есть несколько оригинальных конституций с португальскими корнями (Гвинея-Бисау, Кабо-Верде, Мозамбик). Однако если квазифранцузские конституции нередко до деталей копируют французский образец и обычно отличаются краткостью (например, в Конституции одно -го из крупнейших государств мира — Мали — всего 122 статьи, в Конституции Сенегала (в ред. 2016 г.) осталось 103 статьи), то для квазианглийских конституций имеется полная «свобода творчества», поскольку единого писаного образца у них не существует. Как правило, они гораздо многословнее квазифранцузских и весьма сложны для прочтения1. Тем не менее по структуре и содержанию они также составляют довольно узнаваемую группу с типичными характеристиками (см. далее).
Вместе с тем поскольку во многих африканских странах за годы независимости сменилось до десятка конституций, причем обычно в ходе переворотов и острых межэтнических столкновений, в конституциях Африки все чаще появляются оригинальные установления, в значительной мере отражающие национальную специфику, национальную идентичность и культурное своеобразие этих народов. Вариативности добавляет присутствие в системе публичной власти институтов племенного традиционализма (власти вождей) и роль обычного права. Так, многие конституции закрепляют «вождество» и определенные полномочия коллегиального органа из вождей. Конституция Замбии, например, содержит специальное положение о запрете парламенту принимать законы,
которые ущемляют честь и достоинство племенных и территориальных вождей. Кроме того, самобытность некоторых африканских конституций (особенно в исламской зоне) возросла после так называемой «арабской весны» первого десятилетия ХХ! в. (об этом далее).
1.2. Дихотомия англоязычного и франкоязычного культурно-политических сообществ особенно отразилась на конституциях государств Западной Африки, в том числе в области мировоззрения, правосознания, государственности и конституционной эволюции (15 стран, среди них такие крупные и относительно развитые страны-англофоны, как Нигерия и Гана). Конституция Либерии естественным образом воспроизводит основные черты Конституции США2, а в конституциях других англоязычных стран региона заимствуются институты и юридический язык британского законодательства. Эти конституции содержат множество положений, которые обычно не включаются в основные законы государств — представителей романо-германской правовой семьи. Их отличает своеобразный билль о правах3, закрепление статуса оппозиции и ее лидера, детальное описание различных парламентских процедур и управленческих процедур, в том числе механизмов делегирования полномочий на различных уровнях управления и порядка увольнения и смещения всего перечня должностных лиц. Среди других особенностей — фиксация в конституции структуры и источников права страны, детализированные положения по вопросам гражданства, избирательной и партийной систем, конституционная регламентация учреждений государственной гражданской службы (включая полицейскую, тюремную и проч.), а также многочисленных независимых комиссий4, включение этического кодекса государственных служащих, конституиро-
1 Для сравнения: в Конституции Зимбабве 345 статей и 6 приложений; Конституции Нигерии 320 статей и 7 приложений (в них более 500 статей); Конституции Уганды 294 статьи и 7 приложений; Конституции Кении 264 статьи и 6 приложений и даже в Конституции Свазиленда (ныне Эсватини, 160-е государство в мире по площади с населением 1 млн человек) 279 статей.
2 Классическая структура американской конституции дополнена небольшими разделами о партиях и выборах, чрезвычайных полномочиях президента и автономных государственных комиссиях.
3 В соответствии с британской правовой традицией в этих манифестах прав человека гораздо меньшее внимание уделяется экономическим, социальным и культурным правам и гораздо большее — правам арестованных и заключенных лиц и надлежащей судебной процедуре.
4 Такие автономные коллегиальные комиссии (по правам человека, административному правосудию, гражданскому образованию, вопросам судейской службы, гражданской службы, а также аудиторская, избирательная комиссии и т. п.) яв-
вание системы публичных финансов (включая фонды, пенсии, налоги, выплаты государственным служащим, судьям и другим лицам), регулирование поземельных отношений, статуса и полномочий вооруженных сил. Детально в духе английских традиций регламентируется и судебная система. Очень часто встречается подробное изложение функций и полномочий центральных банков, иногда — государственных предприятий и учреждений. Кроме того, эти конституции снабжены большим количеством вспомогательных разделов и норм — глоссариями, переходными положениями, приложениями с различными схемами, эскизами государственных символов, текстами присяги. В Конституции Нигерии в таких приложениях излагаются, например: подробные правила, регулирующие отношения федеральной власти и субъектов федерации, а также внутри этих субъектов на нескольких уровнях; перечень и полномочия некоторых федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов штатов; кодекс поведения должностных лиц. Отдельный раздел почти всех подобных конституций — принципы толкования и вопросы интерпретации.
Схожие конституции встречаются и в других регионах Африки, например в некоторых восточноаф-риканских странах (Кении, Уганде, Маврикии), а в Южной Африке практически все конституции относятся к этому типу, если не считать Конституцию Мадагаскара (но Мадагаскар чаще относят к восточ-ноафриканскому региону).
Определенным своеобразием отличаются немногие конституции стран с португальским влиянием (Кабо-Верде и Гвинея-Бисау в Западной Африке, Мо -замбик — в Восточной). С точки зрения юридической техники они носят гибридный характер, напоминая в большей мере европейские континентальные конституции, но имеют и ряд черт, сходных с образцами квазианглийских конституций. С одной стороны, они выделяются обширными разделами об экономической и социальной организации общества и государства (особенно Конституция Мозамбика, в меньшей степени — Кабо-Верде), а с другой — очень подробным описанием различных аспектов деятельности парламента и парламентских процедур. Структура и содержание конституции здесь может во многом напоминать квазианглийские образцы, нередко используются английские правовые институты (habeas corpus, делегированное законодательство).
1.3. Влияние британской правовой культуры на конституционное развитие особенно отчетливо просматривается в конституциях южноафриканского региона (Ботсване, Замбии, Зимбабве, Лесото, Намибии, Эсватини и, конечно, ЮАР. Конституция Зимбабве подробно регламентирует струк-
ляются специальными органами управления в отдельных сферах государственной деятельности.
туру и функции государственных органов, включая силы обороны и разведывательные службы, «независимые комиссии поддержки демократии» (избирательная, по правам человека, гендерная, по СМИ и т. п.), «традиционное руководство» вождей, политику и гарантии в отношении сельскохозяйственных земель, государственные финансы, принципы толкования конституции и в одном из приложений — процедуру прохождения законопроектов. В Конституции Намибии также выделяется раздел «Антикоррупционные меры», Королевства Эсватини — Кодекс поведения руководящих лиц, в Конституции Зимбабве — раздел «Принудительные меры по обеспечению основополагающих прав и свобод человека».
Конституция ЮАР 1996 г. традиционно считается весьма оригинальной, поскольку провозглашает единую систему публичной власти по принципу «кооперативной модели» (модели сотрудничества между уровнями власти). Иногда по форме правления ее также называют суперпарламентской республикой (впрочем, термин не прижился), а по форме государственного устройства — регионалистским государством, формально унитарным, но в значительной степени децентрализованным (провинции имеют свои конституции и значительные полномочия). Взаимоотношения между центральными и прочими органами подробно описаны не только в основном тексте, но и в приложениях к Конституции, причем ряд положений специально посвящены возможной коллизии законов общенационального и провинциального уровня и механизмам их разрешения. При этом все конституции провинций и вносимые в них изменения обязательно подвергаются контролю со стороны Конституционного суда Республики. Тем не менее провинциям официально не запрещается иметь структуру власти, отличную от предусмотренной Конституцией, в том числе вводить элементы «традиционной монархической власти». Что касается муниципального уровня, то согласно Конституции национальное и провинциальное законодательство не могут ограничивать его возможности и препятствовать осуществлению его полномочий. Местное самоуправление может осуществляться и традиционными вождями. Тем не менее в Конституции прописан механизм вмешательства в провинциальное управление (со стороны центральной власти), а также в местное самоуправление (со стороны провинциальной власти) в случаях, когда провинциальные или местные органы не могут надлежащим образом исполнять свои конституционные обязанности.
Еще одним оригинальным нововведением в Конституции ЮАР является билль о правах, а вернее — таблица к нему, где показаны «пределы неотчуждаемости» прав граждан (например, право на жизнь является неотчуждаемым полностью, а права арестованных, содержащихся под стражей, — только
частично, в ряде аспектов, со ссылкой на соответствующие статьи Конституции).
В Восточной Африке особой оригинальностью отличается англоязычная Конституция Республики Танзания (ред. 2000 г.). Республика состоит из двух территорий с разным статусом — Танганьики и Занзибара. В свое время Танзания провозгласила социалистическую ориентацию (Конституция 1977 г.), и хотя от реализации этой идеи сегодня практически ничего не осталось, в современной редакции Конституции сохранилась концепция «уджамаа» (африканского социализма общинного типа) и характеристика государства как «демократического, светского и социалистического». Форма государственно-территориального устройства Танзании не подпадает под однозначную идентификацию, так как островная часть (Занзибар) имеет собственные Конституцию, органы власти с определенной компетенцией5 и резервирует за собой пост вице-президента, а материковая часть (Танганьика) отдельной конституции не имеет и управляется общими для обеих частей государственными органами, включая президента страны. Иногда такое устройство называют то автономией, то полуавтономией (в отношении Занзибара), то асимметричной федерацией фактически с одним субъектом. Пока в этом вопросе единого мнения у конституционалистов нет.
1.4. Особую группу африканских конституций составляют конституции государств преимущественно Северной и Центральной Африки, которые иногда именуются исламскими. В них ислам провозглашен государственной религией (Марокко, Египет, Тунис, Алжир и др.). Однако такая характеристика была бы неполной. Во-первых, многие из новейших конституций в данном регионе появились, как указывают Т. Я. Хабриева и В. Е. Чиркин6, в результате революционных событий, именуемых «арабская весна». Среди них — Конституция Марокко 2011 г., Конституция Республики Южный Судан 2011 г., Временная Конституция Египта 2011 г. и Конституция Египта 2014 г., Конституция Туниса 2014 г., поправки в Конституцию Алжира в 2016 г.7. Во-вторых, эти конституции характеризует стремление к компромиссу между традиционными исламскими ценностями и новейшими конституционными институтами, особенно в области прав человека, благодаря чему такой синтез нередко именуется (конечно, ненаучно) «евроислам». Теперь здесь ярко выделяются положения о равенстве прав и стремлении обеспечить реальное равенство мужчин и женщин, о ро-
5 Революционное правительство Занзибара, Революционный совет Занзибара и Палата представителей Занзибара.
6 См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении. М., 2018.
7 В 2020 г. в Алжире принята новая конституция, где последствия «арабской весны» прослеживаются гораздо слабее.
ли женщины в семье и обществе, об участии женщин в государственной жизни, о равенстве всех детей от разных жен (в том числе рожденных в браке и внебрачных), которые в принципе противоречат догме ислама. В-третьих, общественно-политические системы этих стран очевидно (по крайней мере, формально) сместились в направлении демократизации. В результате в этих конституциях закрепляются демократические основы политических систем, нередко скопированные с западных образцов.
Таким образом, «весенние» конституции Африки значительно отличаются не только от традиционных (а тем более — ортодоксальных) исламских конституций арабских стран, но и от африканских конституций, принятых в более ранний период. Например, в новой монархической Конституции Марокко 2011 г. говорится о принципах плюрализма, задачах создания «солидаристского» общества, основанного на социальной справедливости. Констатируется национальное единство в стране, которое «поддерживается взаимопроникновением исламских, берберских, сахаро-хассанских элементов», которые, в свою очередь, «взаимодействуют с особенностями африканской, андалузской, еврейской и средиземноморской культур», но при превосходстве мусульманской религии умеренного толка в национальной жизни. При этом государство борется с любыми видами дискриминации, каковы бы они ни были, гарантирует свободу вероисповедания, защиту языков и диалектов разных народностей, носителей любых языковых практик и культуры Марокко (берберский язык наряду с арабским провозглашен вторым официальным). Конституция не только закрепляет равноправие мужчин и женщин, но и гарантирует создание условий, обеспечивающих такое равноправие, а также участие женщин в общественной и государственной жизни страны. В отличие от конституций ортодоксальных исламских государств в Конституции Марокко отмечается важная роль партий и многопартийности, констатируется незаконность однопартийного режима. В Конституции закреплен статус парламентской оппозиции и перечисляются ее гарантированные права. В Конституции Марокко используется термин «гражданское общество», декларируется свобода ассоциаций и их важнейшая роль в обществе при условии соблюдения ими демократических принципов.
В Марокко провозглашается конституционная, демократическая, парламентарная и социальная монархия, где государственный суверенитет принадлежит народу, а власть осуществляется на основе принципа разделения, равновесия и сотрудничества ее ветвей, при участии граждан в управлении государством. Территория Королевства децентрализована, в основе национально-территориального устройства лежит принцип усовершенствованной регионализации.
Новая Конституция Египта 2014 г. содержит обширную преамбулу, где рассматриваются исторические достижения египетской культуры с древнейших времен и их вклад в развитие всего человечества. Положения о египетской культурной идентичности есть и в других частях Конституции. Конституция также включает особую главу об обществе, в которую включены три раздела: социальный, экономический и культурный. В социальном разделе, как отмечают Т. Я. Хабриева и В. Е. Чиркин8, просматривается некоторое влияние Конституции Египта 1971 г., хотя упоминаний о «египетском социализме» теперь нет. Вместо этого Конституция предусматривает в том числе конкретные социальные обязанности государства, выраженные в точном указании сумм в процентах от ВВП, которые государство будет направлять на здравоохранение и образование.
Согласно Конституции Египта общество базируется среди прочего на социальной солидарности. Основой законодательства являются принципы шариата, однако личный статус христиан и иудеев регулируется отдельными правовыми нормами.
Интересной нормой Конституции является положение об обязательстве государства достичь не просто равноправия, а равенства между мужчинами и женщинами во всех областях, в том числе обеспечить надлежащее представительство женщин в парламенте, сфере государственной службы, на руководящих должностях, в судебных органах.
В Конституцию включены положения о «жертвах революции». Государство обязуется чтить память погибших, оказывать помощь пострадавшим от революции, ветеранам, семьям погибших и пропавших без вести. Им также предоставляются определенные льготы при трудоустройстве.
В целом социальный и экономический разделы Конституции Египта прописаны подробно, встречаются самые современные и даже оригинальные конституционные нормы и формулировки, касающиеся социального обеспечения, труда, страхования и инвестиций, медицинского обслуживания, образования и научных исследований. В Конституции установлено, что арабский язык, религиозное образование и национальная история являются основными предметами школьного государственного и частного образования. Что касается высшего образования, то его задачей среди прочего является обучение в области прав человека, а также профессиональным нормам морали и этики, связанным с различными дисциплинами. В разделе, посвященном экономической системе государства, предусмотрена социальная ответственность за обеспечение равных возможностей и справедливого распределения достижений труда, уменьшение разрыва в доходах. Государство обязано также создавать инвестицион-
8 См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Указ. соч.
но привлекательную, конкурентную среду, уделять особое внимание мелкому и среднему бизнесу, обучать ему представителей этого сектора экономики. Особое внимание в Конституции уделяется также сельскому хозяйству, информационному пространству, природным ресурсам (включая защиту Нила и поддержку Суэцкого канала), основам налоговой политики.
Египетское государство провозглашается демократическим и основанным на верховенстве закона. Политическая система основана на плюрализме и партийном многообразии, мирной передаче власти, разделении и балансе власти, подотчетности власти и уважении прав и свобод человека. Форма правления в Египте обычно характеризуется как президентско-парламентская республика, в которой президент, как правило, является представителем военных кругов (генералом или маршалом).
Особенностями Конституции Туниса 2014 г. являются:
конституционное закрепление принципов построения тунисского общества как основанного на совокупности элементов, включающих добросовестное управление и политическую конкуренцию просвещенных реформистских движений; указано, что эти движения базируются на исламско-арабской идентичности и всеобщих достижениях человеческой цивилизации, а также на национальных достижениях тунисского народа;
положение о том, что Тунис является государством «гражданского характера» (но с государственной и доминирующей мусульманской религией), которое основано на гражданственности, воле народа и верховенстве права (эта статья Конституции неизменяема);
постановка цели создания в Тунисе демократической, республиканской, партиципаторной политической системы, направляемой правом;
поддержка Союза Магриба (Марокко, Алжир, Тунис, а также Мавритания и Ливия) в качестве шага к арабскому единству, в рамках взаимосвязи мусульманских и африканских народов, а также поддержка всех движений, которые являются справедливыми;
отсутствие в Конституции гарантий свободы вероисповедания; положение о том, что президент обязан быть мусульманского вероисповедания; религиозный характер клятв высших государственных служащих (эти конституционные нормы стали предметом критического анализа Венецианской комиссии);
положение о публичной государственной службе как структуре, оказывающей государственные услуги на основе беспристрастности, равенства и прозрачности, целостности, эффективности, подотчетности;
эволюция формы правления от президентской республики в направлении смешанной (парламентско-президентской), с перераспределением полномочий высших органов государства.
Как указывают российские конституционалисты, в отличие от новой Конституции Египта, закрепив -шей победу военных над исламистами, основной закон Туниса закрепил консенсус, достигнутый в ходе событий «арабской весны» между исламскими и светскими политическими партиями. Этим в значительной мере можно объяснить особенности каждой из конституций.
Конституция Алжира 2020 г., уже далеко отстоящая от событий «арабской весны», составлена в более традиционном, консервативно-лаконичном стиле, характерном для большинства квазифранцузских конституций. Однако и в ней присутствуют модные термины, такие как «партиципаторная демократия», принципы «децентрализации и декон-центрации» власти. Раздел о правах и обязанностях граждан здесь также довольно объемен, однако каких-либо оригинальных положений в отличие от ранее упомянутых конституций в нем практически не встречается.
2. Конституционные ценности: африканская специфика
2.1. В конституциях Африки, начиная с 2010-х гг. (новых и модернизированных), обращает на себя внимание существенное расширение пределов и объектов конституционной регламентации, стремление включить в конституцию все важные проявления общественной жизни и широкий круг ценностей, даже морально-этических, которые ранее не были предметом правового (и тем более — конституционного) регулирования. Таким образом, конституции следуют одному из обозначившихся в XXI в. трендов на конституционное закрепление основ национальной идентичности и самоидентификации различных народов. В африканских конституциях появляются специальные разделы об основных целях и принципах государственной политики или о «ценностях государства и нации», хотя изложенные там ценности весьма разноплановы и нередко закрепляются довольно бессистемно.
2.2. В Конституции Буркина-Фасо (ред. 2014 г. и более поздние) имеется глава «О ценностях», ко -торыми должны руководствоваться все государственные органы и должностные лица. Среди таких ценностей указаны «интеграция, терпимость и диалог, дух консенсуса и проницательности». В Конституции Нигерии (ред. 2011 г.) в качестве национальных ценностей указаны дисциплина, честность, достаточное социальное обеспечение, правосудие, веротерпимость, опора на собственные силы и патриотизм. В Конституции Замбии (ред. 2015 г.) в ст. 8 содержится перечень таких «национальных принципов и ценностей», как мораль и этика, патриотизм и национальное единство, демократия и конституционализм. Есть также отдельная статья, посвященная ценностям и принципам государственной службы (ст. 173).
В Конституции Зимбабве (ред. 2013 г.) в аналогичной статье наряду с верховенством права упоминаются такие ценности, как «надлежащее умелое управление, признание и уважение освободительной борьбы народа, адекватное, равноправное и справедливое распределение национальных ресурсов» (всего перечислены около 30 ценностей и принципов). В Конституции Нигера (ред. 2017 г.) также упомянуты «основные ценности общества» и указано, что именно они формируют человеческую личность. Конституция Бенина хотя и не содержит перечня ценностей, но еще в 1990 г. призывала искать «культурные, философские и духовные ценности цивилизации». О преамбуле в Конституции Египта 2014 г. с подробным описанием национальных культурно-исторических достижений уже говорилось ранее.
2.3. В конституциях многих стран Африки одной из главных целей и ценностей провозглашается региональная или общеафриканская интеграция. В тех или иных формулировках фиксируется приверженность делу африканского единства. В Конституции Буркина-Фасо говорится даже о построении африканской федерации, а разд. 12 Конституции «Об африканском единстве» допускает соглашения об ассоциации или создание сообщества с полным или частичным отказом страны от суверенитета. Похожие статьи имеются в конституциях Республики Кот-д'Ивуар, Мали, Нигера. В конституциях Египта и Туниса подчеркиваются, что эти народы являются частью единой арабской нации и стремятся к арабскому единству, а также к упрочению взаимосвязей арабских и африканских народов.
2.4. Многие термины, обозначающие исторические национальные институты и установления, стали включаться в африканские конституции непосредственно на национальных языках, без перевода на европейские языки.
2.5. Новейшие африканские конституции в части регламентации национальной идентичности и национальных конституционных ценностей во многом заслуживают внимания конституционалистов; они нередко превосходят в этом аспекте образцы новых конституций стран Запада и других регионов мира. В этих африканских конституциях есть указания на основы и принципы построения общества и государства, на главные цели и задачи государственной политики. Такое целеполагание в полной мере соотносится с одной из главных черт любой конституции — быть политическим и идеологическим программным документом. Далеко не все конституции мира отвечают этой задаче.
3. Институционально-правовые особенности
Конституционное регулирование отдельных институтов в странах Африки также отличается определенным своеобразием. Особенно это заметно на
примерах квазианглийских и исламских конституций9.
3.1. В конституциях регламентируются традиционные институты, в первую очередь — институт вождества. Положения о нем содержатся во многих основных законах, например в конституциях ЮАР, Ботсваны, Замбии, Зимбабве, Эсватини, Лесото (Южная Африка), Ганы, Того, Кот-д'Ивуар, Гамбии, Сьер -ра-Леоне (Западная Африка), Уганды (Восточная Африка). Так, в Конституции Зимбабве имеется глава «Традиционные руководители», где предусмотрено создание Национального совета и провинциальных собраний вождей; согласно Конституции Ганы создается Национальная палата вождей и региональные палаты. В Конституции Королевства Эсватини подобный раздел называется «Традиционные институты», а в Конституции ЮАР — «Традиционные лидеры», Гамбии — «Местное управление и традиционные правители». В Конституции Гамбии и других стран также указывается, что право страны «включает обычное право, поскольку оно имеет отношение к членам сообществ, в которых оно применяется».
Наиболее подробно эти вопросы регламентируются в законодательстве южноафриканского региона. Так, согласно конституциям Ботсваны и Замбии создается Палата вождей, в которой представлены вожди от округов, а также назначаемые президентом и избираемые в деревнях лица. Функции такого органа обычно имеют консультативный характер, а срок полномочий его членов составляет пять лет с возможностью однократного переизбрания. Палаты (советы, коллегии) вождей в африканских странах предварительно рассматривают законопроекты, направляемые им законодательной или исполнительной властью, особенно по вопросам соблюдения обычаев и традиций, затрагивающих обычное право и интересы племен. Советы вождей дают свои рекомендации и заключения по этим законопроектам. Кроме того, в ряде стран эти органы могут инициировать рассмотрение парламентом мер, касающихся социально-экономического развития отдельных территорий, а также вопросов кодификации обычного права. В Гане Национальная палата вождей обладает апелляционной юрисдикцией по всем делам, которые ранее были предметом рассмотрения региональной палаты вождей, а следующей инстанцией является уже Верховный суд. В Национальной палате и региональных палатах для рассмотрения дел создаются судебные комитеты.
В этой группе стран выделяется Королевство Эсватини, где в числе институтов «традиционного управления» (гл. XIV Конституции) поименованы король, мать короля, она же «символическая бабушка нации», принцы королевства, «которые выполняют функции вождей на определенной территории»,
9 О своеобразии исламских конституций Африки см. выше.
консультативный совет при короле, политический и консультативный Совет нации, вожди как главы территорий, старший принц (дядя короля) и королевские управляющие. Вся эта громоздкая система помимо конституции регулируется «законами и обычаями свази». Отдельно создается и Совет вождей.
3.2. Одним из выделяющихся разделов квазианглийских конституций выступает Кодекс поведения (этики) должностных (или руководящих) лиц; в качестве варианта обычно имеется указание на обязательность его соблюдения, если он предусмотрен иными правовыми актами. Такой свод этических норм присутствует в конституциях Нигерии, Ганы, Гамбии, Эсватини и ряда других африканских стран. Положения этих кодексов довольно стандартны. Так, согласно Конституции Эсватини Кодекс поведения стремится обеспечить в отношении руководящих лиц (как избираемых, так и назначаемых) прозрачность их деятельности и подотчетность народу, приверженность принципу верховенства закона, принципам службы ради общего блага, недопустимость злоупотребления полномочиями и вовлечения в деятельность, приводящую к коррупции. В этических кодексах перечислены обязанности государственных служащих, запреты и ограничения, предупреждающие конфликт интересов, запрещенные виды деятельности для чиновников, сроки и способы подачи соответствующими служащими деклараций об активах и финансовых обязательствах, ответственность за несоблюдение требований кодекса, возможное дополнительное регулирование в этой сфере актами парламента. Для контроля за соблюдением кодекса в Танзании создается специальный Секретариат по вопросам этики государственных лидеров, в Нигерии — Трибунал по обеспечению соблюдения кодекса, в Эсватини — Комиссия по добросовестности, в Зимбабве — Комитет по вопросам этики и добросовестности вождей. В Гамбии за соблюдением Кодекса следит омбудсмен.
Еще чаще в конституциях встречаются специальные антикоррупционные разделы и положения о создании и функциях органов по борьбе с коррупцией. Такие положения имеются в конституциях почти всех стран Африки: где-то они встроены в общие принципы good government, где-то представляют собой специальные нормы. Наиболее подробно они представлены в Сомали, Танзании, Зимбабве, Намибии.
3.3. Весьма актуальной для африканских стран представляется подробная конституционная регламентация специальных режимов — вопросов введения чрезвычайного, осадного или военного положения. В конституциях стран-англофонов такие нормы прописаны очень подробно. Это касается, например, конституций Ботсваны, Замбии, Гамбии, Зимбабве, Лесото, Намибии, Сьерра-Леоне, а также конституции Либерии. Имеются такие нормы и в конститу-
циях с другим правовым влиянием, например в Кабо-Верде. Чрезвычайное положение обычно вводится главой государства при том или ином участии парламента. В дальнейшем парламент играет более значительную роль, поскольку он либо продлевает чрезвычайное положение, либо прекращает действие режима. Некоторые конституции дополнительно предусматривают сопутствующие нормы, касающиеся
Список литературы
ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения.
Полагаем, что конституционный опыт включения в основной закон основ антикоррупционного регулирования и чрезвычайного законодательства (особенно с учетом мирового эпидемиологического кризиса и других кризисных явлений экономического и политического характера) заслуживает внимания.
Конституции государств Африки и Океании: сб. / отв. ред. Т. Я. Хабриева. Т. 1. Северная и Центральная Африка; Т. 2. Восточная Африка; Т. 3. Южная Африка; Т. 4. Западная Африка. М., 2018—2021.
Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. «Цветные революции» и «арабская весна» в конституционном измерении. М., 2018.
References
Constitutions of the States of Africa and Oceania. Ed. by T. Y. Khabrieva. Vol. 1—4. Moscow, 2018—2021. (In Russ.) Khabrieva T. Y., Chirkin V. E. "Color Revolutions" and "Arab Spring" in the Constitutional Dimension: Politological and Legal Research. Moscow, 2018. 192 p. (In Russ.)
Информация об авторах
С. В. Чиркин, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, профессор Всероссийской академии внешней торговли, кандидат юридических наук, доцент
Е. В. Кошелева, специалист первой категории Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, магистр права (Université Paris-Panthéon-Assas)
Я. И. Лебедева, младший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
о
