CC BY
81
УДК 338.2
А.А. Карлина*, Н.А. Устина*
КОНСОЛИДАЦИЯ ИНИЦИАТИВ ОБЩЕГОРОДСКОГО РАЗВИТИЯ И БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Статья посвящена проблеме оптимизации механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и населения муниципального образования в сфере бюджетного процесса. На основе построения модели консолидации бюджет -ного процесса и процесса разработки и реализации инициатив общегородского развития предлагается эффективный инструмент активизации возможностей населения для решения городских проблем и обеспечения социально-экономического развития муниципального образования.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, бюджетный процесс, инициативы населения, целевая программа.
Значительное место в развитии местного самоуправления в Российской Федерации как института гражданского общества занимает проблема расширения форм и способов участия населения в управлении городом. С одной стороны, особенно остро этот вопрос стоит в сфере бюджетного процесса, большая часть функций которого, в частности распоряжения бюджетными средствами, находится исключительно в сфере компетенций представительных и исполнительных органов местного самоуправления. С другой стороны, не менее остро стоит проблема ограниченности бюджетных ресурсов для решения вопросов местного значения. В связи с этим возрастает актуальность разработки эффективных механизмов привлечения внебюджетных источников решения актуальных проблем городского развития, в том числе путем активизации инициативной активности местных сообществ. В современных научных исследованиях институтов гражданского общества и форм их участия в управлении городом [1], а также в исследованиях, посвященных бюджетному процессу [2], указанные проблемы не рассматриваются в консолидированном аспекте. В рамках данной статьи предложена модель консолидации бюджетного процесса и процесса реализации инициатив населения с целью расширения источников развития муниципального образования и обеспечения реального участия местных сообществ в управлении городом.
Под инициативой здесь понимается публично заявляемое конкретным носителем намерение совершить реальные действия, ведущие к ощутимому благу для города и его жителей. При этом носитель инициативы готов задействовать свои ресурсы (трудовые, материальные, интеллектуальные, финансовые, организационные) и привлекать дополнительные возможности для ее реализации. Носителями инициатив могут являться субъекты муниципального пространства, как отдельные граждане, так и юридические лица различных организационных форм и форм собственности. Субъекты инициативного пространства являются не про-
* © Карлина А. А., Устина Н.А., 2011
Карлина Анна Александровна (karlina_anna@mail.ru), Устина Нина Александровна (nina_ustina@mail.ru), кафедра государственного и муниципального управления Самарской академии государственного и муниципального управления, 443084, Российская Федерация, г. Самара, ул. Стара Загора, 96.
Консолидация инициатив общегородского развития.
55
сто потребителями деятельности других субъектов, а заинтересованными сторонами, активными участниками процессов, происходящих на территории муниципального образования. В связи с этим реализация инициатив общегородского развития рассматривается как особый процесс, нацеленный на активизацию возможностей населения муниципального образования и преобразования их в ресурсы общегородского развития. Наиболее масштабный опыт реализации инициатив населения на территории РФ представлен проектами «Общественная инициатива» в г. Пермь, «Улучшаем свое жилище» в г. Москва, «Поддержка местных инициатив» в Ставропольском крае и Кировской области. С точки зрения интересов бюджетного процесса, а также в рамках поставленной проблемы данные модели управления инициативами представляют собой инструмент эффективного распределения бюджетных средств. В силу своей ориентации на распределение ограниченных ресурсов бюджета данные модели не обладают необходимой конкурентной устойчивостью и по мере уменьшения объемов или исчезновения необходимых бюджетных ресурсов показывают снижение инициативной энергии как самих инициаторов, так и органов местного самоуправления. Инициаторы в данной модели играют роль только бюджетополучателей средств на конкурсной основе, но не могут реально влиять на управление средствами, необходимыми для реализации инициативы. Принципиально иной подход представлен в проекте «Процессная модель управления инициативами общегородского развития», реализованном авторами статьи в г. Гуково Ростовской области, который стал площадкой для апробации модели консолидации инициативного и бюджетного процессов на основе разыгрывания возможностей, а не распределения ресурсов.
Методологической основой консолидации процессов реализации инициатив и бюджетного процесса является поссибилитарная управленческая парадигма, которая рассматривает главным предметом управленческого воздействия не ресурсы, а возможности [3]. При этом содержанием управленческого воздействия являются активизация возможностей и вовлечение их в активный оборот. Ресурсы всегда представляют собой то, чем обладает в данный момент субъект деятельности, но чего у него обязательно рано или поздно не станет из-за простого факта вовлеченности ресурсов в оборот, вследствие чего родовым свойством ресурсов является их ограниченность. Возможности в противоположность ресурсам — это то, чего у данного деятельного субъекта нет и никогда не может быть принципиально. Но тем не менее оно есть. Только есть оно не у данного субъекта, а для него. Процесс обращения возможностей окружающих субъектов («не мое») в состояние «для меня» составляет существо, поссибилитики (в противовес экономике). Родовым качеством возможностей (в противоположность родовому качеству ресурсов) может быть и является только их неограниченность.
Инициативы, в силу указанных выше характеристик, могут рассматриваться как форма поссибилитарного процесса. В отличие от стандартной ресурсной модели решения вопросов местного значения, предполагающей расходование ограниченных средств (доходов местного бюджета), инициативный процесс имеет капитализирующую сущность и приводит к наращиванию возможностей муниципального пространства. Консолидация процесса реализации инициатив и бюджетного процесса на основе поссибилитики предполагает активизацию возможностей носителей инициатив, администрации города и иных субъектов муниципального пространства для решения актуальных проблем развития муниципального образования. Механизмом консолидации бюджетного и инициативного процессов является готовность субъектов муниципального пространства задействовать собственные ресурсы для решения общегородских проблем и привлекать
дополнительные возможности. Вхождение инициативного процесса в бюджетный процесс создает особые ситуации разыгрывания возможностей, где происходит усиление инициатив путем использования возможностей бюджетного процесса и, наоборот, усиления бюджета за счет возможностей инициатив.
Формой консолидации инициатив и городского бюджета могут быть целевые программы, как долгосрочные, так и ведомственные. Актуальность использования целевых программ для этих целей связана с общей тенденцией совершенствования государственного и муниципального управления по пути внедрения программно-целевых методов, в том числе в реализацию бюджетного процесса. Вхождение инициатив в бюджетный процесс муниципального образования с использованием программно-целевых методов имеет достаточную нормативно-правовую базу, представленную федеральными законодательными документами [4], региональными постановлениями и местным нормотворчеством [5]. В данных законодательных документах:
1) изложена сущность целевых программ как формы реализации бюджетного процесса с целью эффективного использования бюджетных средств, повышения качества, объема и видов услуг, оказываемых населению;
2) определены этапы разработки и принятия целевых программ, что позволило четко и обоснованно определить функции бюджетного процесса, где может происходить консолидация с процессом реализации инициатив;
3) указано, что источником финансирования целевой программы могут быть внебюджетные источники, в том числе средства внебюджетных фондов, общественных организаций и физических лиц, инвесторов. Данное положение позволяет рассматривать инициаторов как участников ведомственной целевой программы, а инициативы как источник внебюджетного финансирования.
В качестве примера и основы построения модели бюджетного процесса с участием инициатив в данной статье рассматривается процесс ведомственной целевой программы, который включает следующие подпроцессы:
1) отбор проблем для программной разработки;
2) формирование проекта ведомственной целевой программы;
3) управление ходом реализации программы;
4) оценка эффективности программы.
Графическая схема данного процесса представлена в нотации ГОЕР0 (см. рисунок). Процесс реализации инициатив (на рисунке он обозначен пунктирным шрифтом и курсивом), во-первых, формирует новые входы для разработки и реализации целевой программы, а именно:
— банк инициатив, который используется в качестве информационной базы для постановки и отбора проблем целевой программы, а также на этапе разработки проекта программы как база возможных внебюджетных источников ее реализации;
— проект реализации инициативы, который в рамках разработки и реализации ведомственной целевой программы может являться формой соглашения о намерениях участников реализации программы;
— отклики инициаторов и благоприобретателей, которые служат информационной базой для оценки результатов и эффективности целевой программы.
Во-вторых, данная графическая схема показывает роли субъектов инициативного пространства в процессе разработки и реализации ведомственной программы: инициаторов и организационных структур, созданных как внутри администрации, так и за ее пределами. В г. Гуково в рамках реализации проекта внутри
§
й
а л
й
й а й л й а
I
то
го
о ^
о ?! О
Л)
о ^
о
Рис. Процесс разработки и реализации целевой программы с участием инициатив населения
администрации выстроена система сити-менеджмента, которая формирует определенные роли, участвующие в управлении процессом реализации инициатив, где центральную роль играют сити-менеджер и инициатив-менеджеры. Роль инициатив-менеджера заключается в организации взаимодействия инициатора и руководителя программы по всем возникающим проблемам, связанным с разработкой и реализацией программы, а также в предоставлении информации об итогах осуществления инициатив, откликах инициаторов и благоприобретателей для составления сводного отчета об итогах завершения программы. К внешним структурам относятся Совет инициаторов, Совет по реализации инициатив, в формате которых создаются дополнительные ситуации разыгрывания возможностей и преобразования их в ресурсы для реализации инициатив.
В-третьих, графическая схема показывает место регламента процесса реализации инициатив как одного из документов, имеющих характер управляющего воздействия на процесс. В регламенте прописываются процедуры и документы процесса реализации инициатив и точки соприкосновения на уровне межфункциональных горизонтальных связей между структурными подразделениями и должностными позициями, участвующими в процессе реализации инициатив и целевой программы.
При описании каждого подпроцесса разработки и реализации целевой программы более четко могут быть показаны функции (действия), где происходит разыгрывание возможностей инициаторов, участников инициативы и возможностей целевой программы. В процессе отбора проблем для разработки целевых программ сферой соприкосновения с инициативами населения является, прежде всего, функция инициирования разработки самой программы. Здесь наряду с исполнительными и представительными органами местного самоуправления инициаторами разработки программы являются Совет инициаторов и инициа-тив-менеджеры. Моделирование данной ситуации позволит ликвидировать параллельное дублирование функций при разработке проблематики ярмарки инициатив и ведомственной целевой программы.
В процесс разработки целевой программы точками соприкосновения рассматриваемых процессов является функция определения мероприятий программы и источников финансирования. В контексте поссибилитарной модели управления эта функция создает особую ситуацию взаимодействия субъектов муниципального пространства как носителей возможностей. Это позволит:
— рассмотреть инициативы, представленные на ярмарку и хранящиеся в банке инициатив, как возможность для финансирования ведомственной целевой программы;
— создать условия через организационные формы процесса реализации инициатив для подключения к процессу разработки и реализации целевых программ различных субъектов инициативного пространства: предприниматели, политические партии, общественные организации, физические лица;
— увеличить количество и масштаб мероприятий, количество и качество оказываемых населению услуг в рамках реализации ведомственной целевой программы. Приращение источников финансирования программы в ходе процесса преобразования возможностей инициаторов, инвесторов и других участников муниципального пространства в ресурсы позволяет скорректировать перечень мероприятий программы.
С учетом введения в процесс реализации программы инициатив и инициаторов как носителей возможностей ее реализации требуется особое внимание функции ресурсного обеспечения. В современных условиях, когда подавляющее большинство муниципальных программ реализуется исключительно за счет му-
Консолидация инициатив общегородского развития.
59
ниципального бюджета, процедуры осуществления программы за счет внебюджетных источников остаются непроработанными. Главная проблема — это степень ответственности участников реализации ведомственной программы за принятые на этапе ее разработки обязательства. В отношении инвесторов эта система обязательств строится на основе коммерческого интереса в рамках юридически защищенных договоров. Участие общественных организаций и физических лиц в реализации может выстраиваться только в поссибилитарной форме, то есть на основе ситуаций разыгрывания возможностей.
На данном этапе программы процесс реализации инициатив происходит параллельно реализации программы в соответствии с собственным регламентом и организуется инициатив-менеджером. Содержанием взаимодействия является предоставление инициатив-менеджерами на горизонтальном уровне взаимодействия руководителю программы информации о ходе реализации инициатив, мероприятия которых входят в целевую программу, и о наличии источников финансирования в целях своевременного принятия руководителем программы решения о ее текущей корректировке и подготовке промежуточных отчетов.
Последний подпроцесс процесса разработки и реализации целевой программы определяет порядок действий по оценки программы. Место процесса реализации инициатив в выполнении данной функции заключается в предоставлении сведений и результативности и эффективности данных мероприятий на основе собственной системы показателей, характеризующих поссибилитарные аспекты, а именно:
— объемы мобилизованных возможностей населения для реализации программы в соотношении с собственными бюджетными ресурсами;
— увеличение объема услуг, оказываемых населению за счет реализации инициатив в рамках целевой программы;
— рост уровня инициативной активности населения как отклик на реализованные инициативы в рамках целевых программ;
— повышение уровня капитализации территории реализации целевой программы.
Внесение этих показателей придает всему процессу разработки и реализации муниципальных целевых программ поссибилитанные черты, что в целом повышает эффективность программно-целевых методов управления.
В целом важно значение консолидации инициатив общегородского развития и бюджетного процесса в формировании принципиально новых механизмов решения вопросов местного значения и укрепления гражданского общества. Вхождение инициатив в бюджетный процесс создает механизмы конкурентной устойчивости данным процессам. С одной стороны, появление среди участников инициативы центрального игрока с бюджетными ресурсами, доступ к которым открывается через выдвижение инициатив, снижает риски для инициаторов, а с другой — повышает их ответственность. С точки зрения оптимизации бюджетного процесса и эффективного использования бюджетных средств имеют значение снижение рисков недофинансирования целевых программ, сокращение сферы использования коррупционных схем «двойного» финансирования отдельных мероприятий, расширение внебюджетных источников развития муниципального образования.
С точки зрения укрепления позиций местного самоуправления как института гражданского общества включение инициатив в реализацию ведомственных целевых программ создает реальные механизмы участия населения в управлении городом.
Библиографический список
1. Сухоруков А.С. Измерения гражданского общества // Городской альманах. М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. Вып. 3. С. 212—226.
2. Баранова И.В., Пирогова Т.В. Целевые программы как инструмент реализации бюджетирования, ориентированного на результат. Новосибирск: Сибирская академия финансового и банковского дела, 2009. 207 с.
3. Дончевский Г.Н. Поссибилитика (противоэкономика): понятийно-категориальный аппарат // Развитие России в условиях глобализации мировой экономики: материалы Международной научно-практической конференции, Ростов- на-Дону, 22—24 мая 2010 г.: в 3 т. / под ред. А.Ю. Архипова [и др.]. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2010. Т. 3. С. 545-548.
4. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ. Ст. 173, 179 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
5. Постановление Администрации Ростовской области от 06.07.2009 г. № 322 «О порядке принятия решения о разработке ведомственных целевых программ, их формирования и реализации и порядке проведения и критериях оценки эффективности реализации ведомственных целевых программ».
А.А. Karlina, N.A. Ustina*
CONSOLIDATION OF INITIATIVES OF GENERAL CITY DEVELOPMENT AND BUDGET PROCESS OF MUNICIPALITY
The article is dedicated to the problem of optimization of interactions between municipal government and the population of municipality in the sphere of budget process. The article suggests effective tool of activation of possibilities of population for solving city problems and for ensuring social economic development of municipality on the basis of model of consolidation of budget process and process of development and implementation of initiatives of general city development.
Key words: municipal government, budget process, population initialives, target program.
* Karlina Anna Alexandrovna (karlina_anna@mail.ru), Ustina Nina Alexandrovna (nina_ustina@mail.ru), the Dept. of State and Municipal Management, Samara Academy of State and Municipal Management, Samara, 443084, Russian Federation.
