CC BY
113
Иванова О.Б.,
д.э.н., профессор кафедры «Финансы» РГЭУ (РИНХ) E-mail: [email protected]
Денисенко С.Н.,
к.э.н., ведущий специалист отдела учета исполнения бюджета Муниципального казначейства города Ростова-на-Дону E-mail: denisenkosvetlana@mail. ru
БЮДЖЕТНАЯ ГРАМОТНОСТЬ НА СЕЛЕНИЯ - НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В статье раскрыты понятия финансовой и бюджетной грамотности. Исследована практика формирования бюджета для граждан крупного городского округа - города Ростова-на-Дону. Предложены концептуальные подходы к совершенствованию бюджетных процедур в направлении большей прозрачности. Сделаны выводы о том, что способность населения полноценно участвовать в бюджетном процессе напрямую связана с уровнем бюджетной грамотности, а развитие процесса повышения бюджетной грамотности видится исключительно в тесном сотрудничестве населения муниципального образования и органов местного самоуправления.
Ключевые слова: финансовая грамотность, бюджетная грамотность, открытый бюджет, бюджет для граждан, местный бюджет, муниципальные финансы.
Ivanova O.B., Denisenko S.N.
BUDGET LITERACY OF THE POPULATION - A NECESSAR Y CONDITION COMMUNITY DEVELOPMENT
In the article the concept of financial literacy and budget literacy. Investigated
the practice of budgeting for the citizens of a large urban district - the city of Rostov-on-don. Proposed conceptual approaches to improving budgetary procedures in the direction of greater transparency. It is concluded that the ability of the population to participate fully in the budget process directly related to the level of fiscal literacy, and the development process to improve budget literacy is seen only in close cooperation of the population of the municipality and of local governments.
Keywords: financial literacy, fiscal literacy, open budget, citizens budget, local budget, municipal Finance.
Очевидно, что уровень финансовой грамотности населения страны во многом определяет уровень ее экономического развития. Содействие финансовому просвещению и развитию финансового образования - глобальная задача, необходимость первоочередного решения которой определена в Концепции долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [1], Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года [2]. Кроме того, разрабатывается и Национальная стратегия повышения финансовой грамотности населения, действие которой рассчитано на 5-летний период. Задачей документа должна стать максимальная консолидация усилий и ресурсов министерств и ведомств на повышении финансовой грамотности [3].
Следует отметить, что финансовая грамотность населения - это комплексное понятие. С одной стороны, в широком смысле речь идет о способности населения рационально управлять финансами домохозяйств (вести учет доходов и расходов, грамотно осуществлять краткосрочное и долгосрочное финансовое планирование); владеть информацией о состоянии законодательства, ситуации на финансовых рынках;
разбираться в особенностях различных финансовых продуктов и услуг.
С другой стороны, бюджетная грамотность представляет собой совокупность знаний основных положений и законодательных актов о бюджетной системе, ее структуре, сферах и звеньях и предполагает компетентность граждан в вопросах формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, то есть возможность применять имеющиеся теоретические знания на практике.
Таким образом, можно констатировать, что именно уровень бюджетной грамотности определяет способность населения участвовать в управлении государственными и муниципальными финансами.
Публичность процесса управления общественными финансами опирается на законодательно закрепленные нормы, гарантирующие населению бюджетную открытость (прозрачность), а также возможность участия в бюджетном процессе.
Бюджетная прозрачность предполагает общедоступность информации о направлениях расходования бюджетных средств, состоянии и перспективах развития бюджетной системы Российской Федерации, открытость деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при формировании и исполнении бюджетов бюджетной системы. Участие общественности в вопросах формирования и расходования бюджетных средств основано на возможности взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления в процессе распределения бюджетных ресурсов и обсуждении параметров бюджетов, анализа отчетности об их исполнении [4].
Одной из ключевых задач программы по повышению эффективности бюджетных расходов, реализуемой с 2011 года, является обеспечение прозрачности и открытости информации о
деятельности публично-правовых образований в сфере управления государственными и муниципальными финансами, повышение информированности граждан об использовании бюджетных средств в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
20 июля 2011 года Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1275-р была одобрена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Созданное с помощью современных информационно-коммуникационных технологий единое пространство в сфере управления общественными финансами позволило максимально раскрыть информацию о бюджетной системе Российской Федерации, о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях.
Благодаря активизации работы в указанном направлении уже в 2012 году позиции России в международном рейтинге по Интегральному показателю прозрачности информации о государственных финансах (Open Budget Index) значительно повысились (10 место из 100). При этом Российская Федерация также вошла в число стран с наиболее существенным увеличением за последние 7 лет Индекса открытости бюджета, который с начала составления индекса (в 2006 году) вырос с 48 баллов до 60 баллов (в 2010 году) и до 74 баллов в 2012 году.
На региональном и муниципальном уровне доступность информации о бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах реализуется посредством регулярной публикации «Бюджета для граждан». Кроме того, в некоторых субъектах Российской Федерации законодательно расширен список документов, на основании которых составляется проект закона о бюджете: в
него включено бюджетное послание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательному органу государственной власти. Указанные меры также повышают открытость и прозрачность бюджетного процесса, позволяют повысить качество региональных законов о бюджете, одновременно обеспечивая повышение финансовой грамотности населения в сфере бюджетного процесса.
В целях повышения публичности составления проектов бюджетов широкое распространение получили практики развития региональных программ «Народный бюджет», «Бюджет для каждого», программ поддержки местных инициатив, инициативного бюджетирования, опросы общественного мнения населения.
Участие граждан, общественных институтов, профессиональных сообществ, бизнеса и контролирующих органов в процессах формирования, утверждения и исполнения бюджетов реализуется посредством проведения публичных слушаний проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Очевидно, в условиях открытости и публичности в сфере управления общественными финансами задача повышения бюджетной грамотности населения приобретает особую актуальность.
Рассмотрим, как реализуется ключевой принцип бюджетной системы прозрачность (открытость) - в крупнейшем городском округе, входящем в десятку городов-миллионников - Ростове-на-Дону. Следует отметить, что в городе уделяется большое внимание финансовому просвещению, а также созданы все условия для участия населения в формировании и исполнении местного бюджета.
Городской бюджет имеет территориально-ведомственную структуру, то есть разделен не только по ведомствам (отраслям), но и по территориальному
признаку. Территориальные расходы каждого района города объединены в территориальные сметы. Такая структура позволяет учесть специфику каждого из восьми районов города, повышает качество управления городским бюджетом.
Повышению уровня прозрачности и открытости муниципальных финансов, безусловно, способствует формирование местного бюджета на программной основе. Так, в основу разработки городского бюджета на 2016 год заложены 20 муниципальных программ, направленных на развитие системы образования, здравоохранения, сферы жилищно-коммунального хозяйства и транспортной инфраструктуры, улучшение жилищных условий населения и обеспечение жильем льготных категорий граждан. Программный бюджет является гибким инструментом повышения качества бюджетных расходов и ответственности при принятии новых расходных обязательств.
При реализации приоритетных направлений бюджетной политики особо важное место занимает вопрос прозрачности и публичности бюджетного процесса. Для решения данной задачи в городе предполагается дальнейшее развитие уже зарекомендовавших себя электронных инструментов бюджетного процесса в направлении повышения открытости и подотчетности финансовой деятельности публично-правового образования.
Так, информационная система управления муниципальными финансами на базе программного комплекса «Автоматизированный центр контроля» (компания «Бюджетные и финансовые технологии») обеспечивает прозрачность методов расчета потребности в бюджетных средствах, формирования и исполнения бюджета города.
Для обеспечения доступа населения города к информации о деятельности органов местного самоуправления, в том
числе информации о местном бюджете и отчете об его исполнении, планируемых и достигнутых результатах использования бюджетных средств, на официальном портале городской Думы и администрации города публикуются актуальные нормативно-правовые акты, регламентирующие бюджетные отношения и бюджетный процесс в городе.
Так, решения Ростовской-на-Дону городской Думы о местном бюджете, об отчете об исполнении местного бюджета публикуются за несколько лет, что позволяет проследить развитие и направление бюджетных отношений и бюджетного планирования в динамике [5].
Открытости бюджета способствуют также размещенные в рубрике «Бюджет для граждан» презентационные материалы в форме слайдов по основным параметрам местного бюджета, наглядно описывающие направления расходования бюджетных средств, благодаря чему цели бюджетной политики представлены в максимально понятной и доступной для всех категорий населения форме[6].
Кроме того, на официальном портале городской Думы и администрации города ведется рубрика «Народный бюджет», посредством которой все желающие могут принять участие в обсуждениях «Народного бюджета», организуемых органами власти города Ростова-на-Дону, как посредством анкетирования, так и путем внесения предложений, с учетом которых определяются основные направления расходования средств городского бюджета [7].
Как известно, решения по вопросам особо значимым для жизнедеятельности населения муниципального образования, принимаемые в соответствующей правовой форме акты, подлежат обсуждению в формате публичных слушаний. Потенциал публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления велик в связи с тем, что наряду с
референдумом публичные слушания относятся к институтам непосредственной демократии. В целях установления коммуникации администрации города с общественностью, выявления общественного мнения в городе регулярно проводятся публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносится проект решений Ростовской-на-Дону городской Думы о местном бюджете и об отчете об исполнении местного бюджета, поскольку финансовое состояние муниципалитета является необходимым условием реализации многих социальных прав граждан. Предложения от населения поступают при проведении отраслевых слушаний параметров городского бюджета. Кроме того, среди жителей города проводятся опросы и анкетирование по наиболее важным вопросам местного самоуправления и развития города на перспективу [8]. Публичное обсуждение бюджета с населением проводится для определения наиболее актуальных общегородских проблем. Указанный механизм позволяет сформировать бюджет, состоящий из инициатив, предложенных городским сообществом.
Повышение уровня информационной прозрачности деятельности администрации города Ростова-на-Дону, отраслевых (функциональных) органов администрации города, принимающих участие в формировании, исполнении местного бюджета и составлении бюджетной отчетности, безусловно, способствует повышению качества их работы и системы управления муниципальными финансами в целом.
Вместе с тем представляется очевидным, что в условиях открытости и прозрачности в сфере управления бюджетным процессом возрастает значение бюджетной грамотности населения города. Организация мероприятий по проведению публичных слушаний, формирование «Бюджета для граждан», ведение рубрики «Народный бюджет», без-
условно, способствуют повышению уровня грамотности различных слоев населения в вопросах формирования и исполнения городского бюджета.
В то же время следует отметить, что налаживание полноценной обратной связи, как и реализация права населения на участие в бюджетном процессе затруднены по ряду причин, к числу которых относятся:
- недостаточные знания, владение понятийным аппаратом, что усложняет восприятие и анализ данных и сведений о распределении и использовании средств местного бюджета;
- формальный подход и недостаточная инициативность со стороны населения муниципального образования при проведении публичных слушаний;
- ограниченность возможности населения участвовать в бюджетном процессе, корректировать цели расходов и оказывать влияние на выбор приоритетных направлений расходов;
- просчеты в вопросах полноты информационного обеспечения населения муниципалитета об осуществляемом бюджетном процессе;
- недостаточная степень прозрачности достигнутых результатов реализации муниципальных программ.
В соответствии со стандартами лучшей практики совершенствования бюджетных процедур в направлении большей открытости, прозрачности и подконтрольности, роста уровня бюджетной грамотности населения муниципального образования необходимо обеспечить работу по следующим направлениям:
1. Продолжать развивать бюджетную грамотность: оказывать содействие в обучении населения муниципального образования путем проведения семинаров, лекций, круглых столов по бюджету и бюджетному процессу под руководством специалистов финансового органа, размещать на официальном портале городской Думы и администрации
города обучающие материалы, создавать возможности диалога с органами местного самоуправления по проблемным вопросам, публиковать данные о бюджете в средствах массовой информации, распространять информационные брошюры о бюджете и бюджетном процессе.
2. Содействовать формированию у населения муниципального образования максимальной заинтересованности, активной позиции, готовности к диалогу с органами местного самоуправления, разъяснять преимущества возможностей участия в разработке бюджетных решений и контроле за ходом их реализации.
3. Продолжать размещать сведения о распределении и использовании средств местного бюджета в доступном для понимания формате, что позволит каждому жителю городского округа анализировать, на решение каких задач направлены бюджетные средства, как проводимая бюджетная политика влияет на развитие муниципалитета, на улучшение качества жизни населения. Для этого необходимо разработать оптимальный для любой целевой аудитории формат публичного распространения информации о бюджете, отчетности о его исполнении, закрепить нормативно-правовым актом публичное раскрытие бюджетной информации (перечень информации, содержание, формат, сроки и способы распространения).
4. Развивать практики «инициативного бюджетирования», внедрять партисипативное бюджетирование путем активизации публичного участия населения муниципалитета в процессе принятия решений о распределении муниципальных финансов, разработке и экспертизе проектов нормативных правовых актов, обсуждении целей и результатов использования бюджетных средств. Для этого необходимо разработать и утвердить комплекс мероприятий по совершенствованию организации публичных слушаний, создать методо-
логическую базу по практикам партиси-пативного бюджетирования, обучить муниципальных служащих различным формам участия населения в публичных слушаниях, продолжать развивать механизмы общественного контроля, проводить опросы общественного мнения на всех стадиях бюджетного процесса.
5. Реализовать возможность рассмотрения и утверждения бюджетных параметров, бюджетной отчетности в увязке с реализуемыми муниципальными программами, планируемыми и достигнутыми целями и результатами политики муниципального образования.
Совокупность вышеназванных мер приведет к повышению открытости и доступности данных о местном бюджете и, как следствие, пониманию проводимой бюджетной политики, формированию активной позиции у населения по решению вопросов местного значения, увеличению степени вовлеченности населения в бюджетный процесс и повышению бюджетной грамотности.
Таким образом, в заключение следует отметить, что финансовая грамотность - комплексное понятие, включающее в том числе бюджетную грамотность населения - компетентность граждан в вопросах формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Безусловно, благодаря развитию информационных технологий именно самообразование является основой бюджетной грамотности. Вместе с тем большое значение приобретает сложившаяся практика формирования и распространения органами государственной власти и местного самоуправления, министерствами и ведомствами в Интернете обучающих материалов о бюджетном устройстве и бюджетной системе Российской Федерации, что способствует не только повышению уровня грамотности различных слоев населения в вопросах формирования и исполнения бюджетов, но и создает
условия для публичности всех аспектов деятельности органов власти.
Эффективное решение непростой задачи развития бюджетной грамотности видится исключительно в тесном сотрудничестве населения и власти в направлении информированности общественности, а также применении новых бюджетных технологий, ориентированных на различные слои населения. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
2. Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2008 № 2043-р «Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года».
3. Официальный сайт Минфина России [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru/ru/om/ fingram/directions/evaluation/
4. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 20122014 годах».
5. Официальный портал городской Думы и администрации города Ростова-на-Дону [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.rostov-goшd.ru/?ГО=17783
6. Письмо Минфина России от 18.09.2015 № 09-07-04/53809 «О ежегодном докладе о лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях за 2015 год вместе с «Методикой заполнения формы запроса Министерства финансов Российской Федерации о представлении материалов об опыте подготовки и публикации бюджетов для граждан».
7. Приказ Минфина России от 22.09.2015 № 145н «Об утверждении методических рекомендаций по пред-
ставлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме».
8. Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 29.11.2005 № 72 «О принятии Положения о публичных слушаниях в городе Ростове-на-Дону».
9. Камакин Ю. Финансовая грамотность населения - объективная необходимость // Финансовая газета. -2011. - № 36. - С. 15.
10. Лобанова И. Учиться, учиться, и еще раз о финансовой грамотности // Банковское обозрение. - 2014. - № 10. -С. 44-45.
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. The order of the Government of the Russian Federation of 17 November 2008 № 1662-R «On approval of the Concept long-term socially-economic development of the Russian Federation for the period till 2020».
2. The decree of the RF Government dated 29.12.2008 № 2043-R «On approval of the Strategy of development of the financial market of the Russian Federation for the period till 2020».
3. The official website of the Ministry of Finance [Electronic resource]. - Access mode: http://www.minfin.ru/ru/om/ fingram/directions/evaluation/
4. The budget message of the President of the Russian Federation to the Fed-
eral Assembly dated 29.06.2011 «On budget policy for 2012-2014».
5. Official portal of municipal Duma and city Administration of Rostov-on-don, Russia [Electronic resource]. - Access mode: http://www.rostov-gorod.ru/?ID=17783
6. Letter of the Ministry of Finance of Russia from 18.09.2015 № 09-0704/53809 «annual Report on the best practices of the development «Budget for citizens «in subjects of the Russian Federation and municipalities for the year 2015 together with «Methods of filling out the request form the Ministry of Finance of the Russian Federation on submission about the experience of producing and publishing citizens budgets».
7. The Russian Finance Ministry order from 22.09.2015 № 145h «On approval of Methodical recommendations on the presentation of budgets of subjects of the Russian Federation and local budgets and performance reports in accessible to citizens form».
8. The decision of the Rostov-on-don city Duma on 29.11.2005 № 72 «On approval of Provision on public hearings in the city of Rostov-on-don».
9. Kamakin U. Financial literacy is an objective necessity // The Financial newspaper. - 2011. - № 36. - P. 15.
10. Lobanova I. Learn, Learn and once again about financial literacy // Banking review. - 2014. - № 10. - P. 44-45.
