CC BY
23
КОНКУРЕНЦИЯ НА РЫНКЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
Аннотация. В статье на основе статистических данных проведен анализ муниципальных закупок в Российской Федерации за период с 2006 по 2013 годы. Выявлены основные тенденции на рынке муниципальных закупок. Рассмотрены проблемы реализации принципа состязательности и формирования конкурентной среды на рынке муниципальных закупок.
Ключевые слова: муниципальные закупки, конкуренция, конкурентная среда.
COMPETITION IN THE MARKET OF MUNICIPAL PROCUREMENT IN RUSSIA: KEY TRENDS
Annotation. There are the analyses of municipal procurement in the Russian Federation for the period from 2006 to 2013 in article based on statistical data. Main tendencies in the market of municipal purchases are represented in this work. The problems of implementation of the principle of competition and formation a competitive environment in the market of municipal purchases are carefully examined.
Keywords: Municipal procurement, competition, competitive environment.
С 1 января 2014 г. прекратил действие Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - 94-ФЗ) [1]. За весь период существования этого закона велась дискуссия о его качестве, а именно о соответствии принципам гласности, открытости, состязательности, эффективности, экономичности, и подотчетности. И ученые и практики сходились во мнении, что 94-ФЗ ошибочен концептуально, и не реализует главную цель государственных закупок - удовлетворение общественных потребностей на выделенные общественные средства наилучшим образом [5].
Вдохновители и разработчики 94-ФЗ, напротив, утверждали, что данный закон является прогрессивным, инновационным инструментом для обеспечения открытости процедур, стимулирования деловой активности и борьбы с коррупцией.
Действительно, в России в начале 90-х гг. прошлого века произошла смена общественно-экономической формации. На смену плановой экономике пришла рыночная. Органы власти стали принимать на себя функции самостоятельного хозяйствующего субъекта в рыночных условиях. Естественно, возникла необходимость установления механизмов реализации отношений государственного (муниципального) заказчика и поставщика. Таким регулятором в течение восьми лет являлся 94-ФЗ.
Рассмотрим, насколько 94-ФЗ позволил реализовать принцип состязательности для муниципальных нужд. Состязательность - соперничество, соревнование людей, групп, организаций в достижении сходных целей, когда их самостоятельные действия не способны изменить общие условия. Здоровая конкуренция повышает вероятность наилучшего выбора, т.е. выбора лучшего исполнителя среди равных претендентов. Принцип состязательности тесно связан с принципом эффективности, как меры количественной и качественной характеристики конечного (ожидаемого) результата.
В таблице 1 представлена динамика стоимости заключенных контрактов и договоров в результате проведения торгов и других способов размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в Российской Федерации с 2006 по 2013 гг. Подсчет проводился без учета закрытых процедур. В качестве источника информации о муниципальных закупках в Российской Федерации здесь и далее по тексту использовались таблицы t1.2 Федеральной службы государственной статистики [4].
Принятые сокращения: ОК - открытый конкурс; ОА - открытый аукцион; ОАЭФ - открытый аукцион в электронной форме; ЗК - запрос котировок. Для оценки доли муниципальных контрактов заключенных с единственным поставщиком предлагается использовать показатель КЕП - контракт с
© Антипов С.В., 2015
УДК 338.242.2 С.В. Антипов
Sergey Antipov
единственным поставщиком [3, с. 26]. Показатель КЕП складывается из суммы долей стоимости контрактов и договоров, заключенных с единственным участником (поставщиком), а именно:
• в результате несостоявшихся торгов (конкурсы, аукционы);
• по запросам котировок, на которые не было подано заявок или подана одна заявка;
• на основании ч. 2 ст. 55 94-ФЗ.
Таблица 1
Стоимость заключенных контрактов по способам размещения муниципальных заказов с конкуренцией и показателем КЕП
в % от общей стоимости
№ п/п Способ размещения заказа, КЕП Доля стоимости заключенных конт рактов
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
1. ОК 52,0 38,6 18,9 3,6 1,5 1,3 1,9 1,4
2. ОА 0,6 3,9 21,9 24,2 22,8 4,7 0 0
3. ОАЭФ 0 0 0 0,5 1,7 23,0 29,0 36,7
4. ЗК 6,1 8,3 3,3 7,2 7,2 6,1 5,4 3,8
5. КЕП 41,2 49,2 55,9 64,4 66,8 64,9 63,8 58,1
Данные в таблице 1 по открытому конкурсу, открытому аукциону, открытому аукциону в электронной форме, запросу котировок рассчитаны по результатам, когда в соответствующих процедурах участвовало два и более участника размещения заказа (претендента). Чтобы различать в дальнейшем, конкурентные и неконкурентные ситуации при размещении госзаказа тем или иным способом, в случае, когда участников два и более будем указывать - открытый конкурс, открытый аукцион, открытый аукцион в электронной форме, запрос котировок с конкуренцией соответственно; если участник один или ни одного - открытый конкурс, открытый аукцион, открытый аукцион в электронной форме, либо запрос котировок без конкуренции.
Динамика заключенных контрактов и договоров с принятой нами классификацией представлена на рисунке в виде диаграммы, построенной по данным таблицы 1.
0%
20%
40%
60%
80%
1 1 1
2013 "Т. .¡Ли ....V...... я ■ 58,1
2012 ¿л 63,8 I
2011 т 64,9 !
2010 т 22.8 66,8
2009 ш 24.2 Ор^Щ 64,4
1
2008 18,9 Г 21,9 ■ 55,9
2007 38,6 3 ,5® 49,2
2005 52,0 41,2
А_ _I
□ ОК
■ АО ЕАОЭФ
■ зк
□ КЕП
100%
Рис. 1. Динамика стоимости заключенных контрактов по способам размещения муниципальных заказов с конкуренцией и показателем КЕП
Из диаграммы, представленной на рисунке 1, видно, что с 2006 г. наблюдается устойчивая тенденция снижения доли открытого конкурса с конкуренцией, к 2012 г. - более чем в 37 раз. И это притом, что предъявить квалификационные требования к исполнителю муниципального заказа возможно только в конкурсе. Следует заметить, что в странах с развитой рыночной экономикой самой распространенной процедурой является конкурс в различных интерпретациях.
Снижение доли открытого конкурса связано с выпуском распоряжения Правительства РФ № 236-р от 27 февраля 2008 г. на основании ч. 4 ст. 10 94-ФЗ [2]. По сути, открытый аукцион в электронной форме заместил открытый конкурс и явился «назначенным» способом размещения заказа. Тем не менее, открытый аукцион и открытый аукцион в электронной форме с конкуренцией заняли свою устойчивую нишу в бюджете муниципальных закупок и достигли к концу 2013 г. 36,7 % от общегодового.
Доля запроса котировок с конкуренцией, пройдя незначительный пик увеличения в 2007 г., стала понижаться. В 2013 г. снизилась в 1,6 раза по сравнению с 2006 г.
Значительную долю на рынке муниципальных закупок занимают контракты с единственным поставщиком по критерию КЕП. С 2009 по 2012 г.КЕП занимали практически 2/3 всех заключенных контрактов. В целом наблюдается тенденция пропорционального разделения заключенных муниципальных контрактов, где на КЕП приходится 2/3, а на открытый аукцион в электронной форме с конкуренцией - 1/3 всех контрактов.
Весьма интересными представляются данные таблицы 2. До 2009 г. включительно в таблицах и.2 статистики по муниципальным заказам отсутствовала строка 308: «Из строки 307 - по результатам несостоявшихся торгов (лотов) и запросов котировок, на которые не было подано заявок или подана одна заявка». Поэтому вычислить долю заключенных контрактов без конкуренции внутри отдельно взятого конкурентного способа размещения муниципального заказа стало возможным, начиная с 2010 г.
Таблица 2
Доля стоимости заключенных контрактов без конкуренции внутри отдельно взятого конкурентного способа размещения муниципального заказа
в процентах
№ п /п Способ размещения заказа Доля стоимости заключенных контрактов без конкуренции по годам
2010 2011 2012 2013
1. ОК 54,6 71,7 50,9 66,5
2. ОА 55,0 52,5 0 0
3. ОАЭФ 16,2 49,8 51,5 52,2
4. ЗК 13,0 11,7 11,5 12,4
Как видно из таблицы 2, половина и более контрактов по всем способам размещения заказа, кроме запроса котировок, заключено, когда в закупочных процедурах принимал участие либо один участник, либо участников не было вообще. Возможно, заявки остальных участников были отклонены на законных основаниях, но устойчивая тенденция (см. рисунок) увеличения числа несостоявшихся торгов и запросов котировок без заявок или с одной заявкой заставляет усомниться в таком предположении.
В запросе котировок за рассматриваемый период с 2010 по 2013 г. в среднем только 12 % бюджетных средств потрачено на исполнение контрактов, заключенных с единственным участником, а 88 % были распределены при наличии конкуренции. В запросе котировок есть существенное ограничение - разместить муниципальный заказ на одноименные товары, работы и услуги можно не более чем на 500 000 руб. в квартал, при этом требования к участникам минимальны. Отсюда и высокая активность малого бизнеса в данном сегменте рынка муниципальных закупок. Но из таблицы 1 видно, что доля запроса котировок с конкуренцией невелика, поэтому и влияние на качество жизни исполненных контрактов через запрос котировок крайне мало.
В таблице 3 на основе данных таблиц Й.2 Федеральной службы государственной статистики представлена количественная характеристика участников торгов и запросов котировок.
Таблица 3
Количественная характеристика участников торгов и запросов котировок
№ п/ п Способ размещения заказа Среднее количество участников (по годам)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
1. ОК 2,6 2,6 2,7 2,9 1,8 1,6 1,7 1,9
2. ОА 2,5 2,3 2,8 3,7 3,1 2,9 - -
3. ОАЭФ - - - 4,7 3,8 2,0 2,3 2,2
4. ЗК 2,8 2,6 2,7 2,7 2,4 2,3 2,4 2,6
Анализ таблицы 3 позволяет сделать следующие выводы. До 2008 г. включительно среднее количество участников вне зависимости от способа размещения заказа было примерно одинаковым. Федеральным законом от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ были внесены изменения в 94-ФЗ - добавлена глава 3.1 «Размещение заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме», с введением в действие данной нормы с 1 июля 2009 г. [2]. Расчет был на то, что придание аукциону в электронной форме роли инновационного способа размещения заказа, позволит снизить коррупционные издержки и повысить деловую активность на рынке государственных и муниципальных закупок.
Действительно, в 2009 г. наблюдается значительное увеличение активности участников размещения заказа в открытом аукционе и открытом аукционе в электронной форме. Но в дальнейшем активность участников торгов падает и за полтора года среднее количество участников снижается ниже отметки периода с 2006 по 2008 г. (см. табл. 4).
Таблица 4
Среднее количество участников размещения муниципального заказа за период действия 94-ФЗ
№ п/ п Среднее количество участников размещения заказа за период
2006-2008 гг. 2009 г. 2010 г. 2011-2013 гг.
1 2,6 3,5 2,8 2,2
Из таблиц 3 и 4 видно, что деловая активность на рынке муниципальных закупок имеет отрицательную динамику.
При низкой конкуренции рынок муниципальных закупок как экономическая система становится системой замкнутой, слабо взаимодействующей с предпринимательской средой. Замкнутое состояние в нашем случае достаточно условно, но нарушение и потеря нормального равновесного состояния конкурентной хозяйственной системы достаточно очевидны.
В условиях глобализации подобная ситуация вполне закономерна. Приведенный выше анализ рынка муниципальных закупок подтверждает тезис, что в реальной экономике присутствует именно несовершенная конкуренция. Не исключается также, что рынок муниципальных закупок является рынком с высоким барьером, где отдельные участники экономических отношений или их группы могут существенно влиять на цены товаров, работ, услуг и условия вхождения на этот рынок.
Так как система муниципальных закупок является важным элементом всей системы государственных закупок и в своей части направлена на повышение качества жизни или поддержание его на определенном уровне, то в случае низкой активности участников рынка муниципальных закупок и наличии искусственных барьеров для вхождения на этот рынок удовлетворить общественные потребности наилучшим образом будет затруднительно.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 08.05.2009 № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
3. Антипов, С. В. Рынок государственных закупок, анализ практики и перспективы / С. В. Антипов // Институты и механизмы инновационного развития: мировой опыт и российская практика : материалы 3-й Международной научно-практической конференции (25 октября 2013 г.), Курск, Юго-Зап. гос. ун-т. - Курск, 2013. - С. 25-28.
4. Данные о проведении торгов и других способах размещения заказов для государственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики. - Режим доступа : http://www.gks.ru/metod/torg.html (дата обращения : 21.05.2014).
5. Смирнов, В. И. Ошибочные цели - ложный результат эффективности общественных закупок / В. И. Смирнов [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственного учреждения «Институт макроэкономических исследований». - Режим доступа : http://www. macroeconomics.ru (дата обращения : 03.12.2013).
