Конкурентная среда Росси : необходимость вмешательства и практика администрирования на современном этапе Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Жук А. А., канд. экон. наук, доцент Южного федерального университета, г. Ростов-на-Дону, [email protected]

конкурентная СРЕДА

РОССИИ: НЕОБХОДИМОСТь

вмешательства

И ПРАКТИКА

администрирования

НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

В статье проанализирована и обоснована необходимость государственного вмешательства в построение и функционирование конкурентной среды, показаны провалы рынка и государства, которые необходимо учитывать при осуществлении тех или иных экономических мер государственного регулирования, продемонстрирована эволюция конкурентной политики России от антимонопольного регулирования до первичной стадии управления конкуренцией и конкурентной средой. Предложены направления реконструкции органов государственного управления развитием конкуренции и конкурентной среды.

Ключевые слова: конкуренция, конкурентная политика, антимонопольная политика, провалы рынка, провалы государства, институты.

Введение

Главная цель любого современного государства — формирование и поддержание оптимального состояния институциональной среды экономики, мотивирующей экономических агентов к активному совершению рыночных трансакций путем непрерывного инновационного саморазвития и, как следствие, реализации собственных конкурентных преимуществ с целью получения прибыли, поэтому приоритетная задача государства — создание таких экономических условий, при которых субъекты рынка, с одной стороны, заинтересованы, а с другой, имеют возможность формирования своих конкурентных преимуществ и их дальнейшей реализации на рынке с целью макси-

мизации прибыли. Согласно позиции ряда ученых на современном (четвертом) этапе эволюции принципов экономической координации, обеспечиваемой процессом рыночной конкуренции, реализуется механизм координации интересов бизнеса и целей развития общества1. Но нельзя отождествлять интересы бизнеса и общества, поскольку предпринимательская деятельность в первую очередь направлена на максимизацию прибыли и не ставит своей целью развитие общества. А. Смит утверждал, что, создавая для себя, в то же время предприниматель создает и для общества: «Увели-

1 Усик Н. И. Общая институциональная модель развития экономики России // Теоретическая экономика. 2011. № 3. С. 40.

чение количества работы, выполняемое его (предпринимателя) машинами вместе с тем увеличивает все выгоды и удобства, которые общество может извлечь из этой работы»2. Однако практика функционирования предпринимательства, особенно российского, показывает, что интересы предпринимательства и общества противоположны. Безусловно, при этом следует согласиться с приведенной выше точкой зрения в той лишь части, что любая предпринимательская деятельность не должна противоречить целям развития общества и осуществляться вопреки его интересам.

Провалы рынка и провалы государства в функционировании конкурентной среды

Государство выступает как институциональный инноватор, ответственный за разработку и принятие формальных законов, а также обеспечивает принуждение к исполнению этих институциональных норм. Хотя структура агентов модернизации достаточно сложна3, чаще всего именно государство выбирает вариант и направление институциональной модернизации, беря на себя ответственность за полученный результат, который, безусловно, вариативен и при определенных условиях способствует повышению эффективности, либо, наоборот, препятствует этому процессу4. Вокруг установленных государством формальных институционально-правовых норм выстраивается множество неформальных практик, которые, в свою очередь, выступают показателями качества и привлекательности принятых формальных норм. При

2 Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: Эксмо, 2007. С. 104.

3 Яковлев А. А. Агенты модернизации. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. С. 171.

4 Шаститко А. Е. Государство и экономический рост // Экономика и математические методы. 1996. Т. 32. Вып. 3. С. 17.

этом, как следует из концепции взаимосвязи формальных законов и неформальных практик, чем больше точек соприкосновения неформальных практик с формальными нормами, чем в большей мере вектор мотивационной составляющей формальных норм соответствует постепенно окружающим их неформальным практикам, тем более высокого качества достигает в своем развитии институциональная среда, тем более востребованными у экономических агентов, функционирующих в рамках конкурентной среды, становятся подобные экономические институты. В соответствии с императивами системного подхода, реализуемого в данном исследовании, качество конкурентной среды в целом определяется качеством наихудшего (наименее востребованного акторами) фундаментального института.

К тому же институциональная структура экономики выступает результатом как предшествующих попыток государства сформировать институциональную среду, так и спонтанного эволюционного отбора наиболее эффективных институтов. Страны с высокоразвитой рыночной экономикой обладают проверенной временем институциональной средой, полностью соответствующей доминирующему способу координации экономической активности. Такие государства могут использовать методы прямого и косвенного вмешательства с целью проведения необходимой экономической политики без значительного ущерба для всего национального хозяйства и угрозы значительной деформации институционально-экономической системы.

Для государств с несформированной, трансформирующейся либо находящейся на стадии зарождения институциональной рыночной средой существует высокая степень угрозы попадания в институциональные ловушки, в зоне которых направления координации экономической активности могут существенно различаться, а зачастую даже принимать диаметрально противопо-

ложный характер. Подобные ситуации возникают при попытке трансплантации формальных правил5, заимствованных у развитых стран, в существенно отличающуюся неформальными практиками среду стран с переходными экономиками.

Однако это не означает, что в процессе рыночной трансформации государство полностью отказывается от регулирующего вмешательства в экономику в целом и в конкурентную среду в частности. По мнению В. А. Гордеева, рынок и конкуренция развиваются в соответствии с объективными экономическими законами, а результатом этого объективно-экономического развития выступает достижение антиконкурентного монопольного состояния на рынке, что влечет за собой дополнительные риски развития экономики6.

Государство призвано нивелировать те провалы, которые объективно характерны для рыночного механизма координации деятельности экономических агентов. В обобщенной характеристике провал рынка представляет собой неспособность рыночных механизмов в ряде экономических ситуаций координировать поведение экономических агентов с целью достижения эффективности по Парето. К таким провалам Т. Сенд-лер7 относит следующие:

— порождение рынком монополизма, в этом случае очевидна необходимость внешнего регулирования рынков во избежание подобных эффектов;

— чистый рынок не мотивирован к производству общественных благ, бесплатных для конечного потребителя;

5 Полтерович В. М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3. С. 24.

6 Родина Г. Рынок и государственное регулирование // Экономист. 2011. № 3. С. 86 (материалы круглого стола на тему: «Воздействие институтов рынка на государственное регулирование экономики»).

7 Сендлер Т. Экономические концепции для обще-

ственных наук / пер. с англ. М.: Весь мир, 2006. С. 11.

— рынок не в состоянии устранить внешние эффекты своей деятельности (экстер-налии);

— рыночный инструментарий не обеспечивает справедливой реаллокации социальных благ по причине функционирования в режиме «естественного отбора»;

— рыночный механизм способствует появлению и развитию эффекта асимметрии информации.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что рынок, ограниченный лишь собственным внутренним инструментарием, не обеспечивает справедливого социально-экономического развития общества и производства общественных благ. Поэтому государство берет на себя обязанность и несет ответственность за создание и дальнейшее поддержание равных условий для осуществления конкурентных взаимодействий рыночных акторов и ограничение возможности монопольного захвата тех или иных рынков. Также государство обеспечивает производство общественных товаров и услуг и занимается устранением внешних эффектов. Указанные направления государственной экономической политики являются минимально необходимым комплексом государственного вмешательства в экономику вследствие неспособности рынка обеспечить эффективное использование ограниченных ресурсов8.

Оценка роли и места государства в управлении конкурентной средой с применением институционального инструментария экономической теории предполагает анализ теоремы Коуза и ее применимости к изучаемому объекту — конкурентной среде. Как известно, введение в научный оборот понятия «теорема Коуза», как и формулировка самой теоремы, осуществлены лауреатом Нобелевской премии по экономике 1982 г. Дж. Стиглером (о чем писал и сам Р. Коуз9):

8 Родина Г. А. Фиаско рынка уз. Фиаско государства: кто кого? // Теоретическая экономика. 2011. № 3. С. 27.

9 Коуз Р. Фирма, рынок и право / пер. с англ. М.: Новое издательство, 2007. С. 151.

«...В условиях совершенной конкуренции частные и общественные издержки будут равны»10, и даже при неравенстве частных и общественных издержек рынок в условиях совершенной конкуренции самостоятельно максимизирует ценность общественного производства.

Данная теорема активно обсуждалась как в зарубежной научной литературе (например, такими учеными, как С. Велиц11, Д. Реган12, Дж. Аутен13, У. Швайцер14), так и в российской (современными учеными-экономистами А. Шаститко15, Б. Малышевым16, О. Красильниковым17, П. Гребенниковым, Д. Ривером18 и др.). Р. Капелюшни-ков19 и А. Олейник20 вели строгую дискус-

10 Stigler G. J. The Theory of Price / 3rd ed. N. Y.: Mac-millan Co., 1966. P. 113.

11 Wellisz S. On External Diseconomies and the Government assisted Invisible Hand // Economica (new series). 1964. Nov. Vol. 31. P. 345 - 361.

12 Regan D. H. The Problem of Social Cost Revisited // Journal of Law and Economics. 1972. Oct. Vol. 15. № 2. P. 427 -437.

13 Auten G. E. Discussion // Theory and Measurement of Economic Externalities / Ed. by S. A. Y. Lin. N. Y.: Academic Press, 1976. P. 38.

14 Schweizer U. Externalities and the Coase Theorem: Hypothesis or Result? // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1988. Vol. 144. No 2.

15 Шастико А. Теорема Коуза: проблемы и недоразумения // Вопросы экономики. 2002. № 10. С. 94 - 99.

16 Малышев Б. Критика критики теоремы Коуза // Вопросы экономики. 2002. № 10; Красильников О. Еще раз к критике теоремы Коуза // Вопросы экономики. 2002. № 3. С. 100 - 105.

17 Красильников О. Еще раз к критике теоремы Коуза // Вопросы экономики. 2002. № 3. С. 138 - 142.

18 Гребенников П., Ривера Д. Теорема Коуза — реальность или фикция? // Финансы и бизнес. 2007. № 4. С. 52 - 61.

19 Капелюшников Р. И. И еще раз — о теореме Коуза (критические заметки). Препринт WP3/2006/02. М.: ГУ ВШЭ, 2006.; Капелюшников Р. И. Новая атака на теорему Коуза. Препринт WP3/2007/01. М.: ГУ ВШЭ, 2007.

20 Институциональная экономика / под ред. А. Олей-

ника. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 554 - 590.; Олейник А. Роль

сию относительно содержания ее трактовок и возможного доказательства.

А. Олейник следующим образом формулирует теорему Коуза: «Если права собственности четко специфицированы и трансак-ционные издержки равны нулю, то структура производства будет оставаться неизменной независимо от изменений в распределении прав собственности, если отвлечься от эффекта дохода»21. Б. Малышев интерпретирует ее так: «Если права собственности специфицированы и трансакционные издержки равны, на рынке совершенной конкуренции каждый фактор производства используется оптимальным образом»22.

Часто и небезосновательно теорема Ко-уза подвергается критике, исходя из постулата о том, что рыночных сделок без трансакционных издержек не существует. О. Красильников пишет: «Принимая за исходное условие равенство трансакцион-ных издержек нулю, Р. Коуз тем не менее доказывает свою теорему с использованием этих самых издержек. Чем иначе, как не трансакционными издержками, являются те деньги, которые фермер платит скотоводу за уменьшение количества прогоняемого скота по своим землям или скотовод — фермеру за его увеличение при различной спецификации прав собственности и доходности производства»23.

В этой связи целесообразно остановиться еще на ряде моментов, которые упускает теорема Коуза, но они являются чрезвычайно важными при анализе жизнеспособности данной модели. Оценка теоремы произ-

государства в установлении прав собственности (К вопросу о теореме Коуза) // МЭиМО. 2003. № 7; Олейник А. Н. О трудностях сосуществования: границы решения проблем нежелательного соседства в свете теоремы Коуза // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2006. Т. 4. № 3. С. 54.

21 Олейник А. Институциональная экономика. М.: ИНФРА-М, 2000. С. 126.

22 Малышев Б. Указ. соч. С. 101.

23 Красильников О. Указ. соч. С. 139.

водится исключительно экономико-математическим аппаратом с привлечением теории игр, которая предполагает адекватное принятие экономических решений обеими сторонами, принимающими участие в оценке внешних эффектов того или иного экономического акта, по результатам которого путем прямых переговоров стороны должны прийти к взаимовыгодному решению. Однако на практике акторы могут руководствоваться не только экономическими мотивами, но и любыми другими внутренними предпочтениями, не связанными с экономической рациональностью. В таком случае путем прямых переговоров без вмешательства внешнего институционального арбитра стороны могут и вовсе не достичь обоюдного решения.

Одним из аргументов выступает четкая спецификация прав собственности, поскольку на практике недостаточно только специфицировать права собственности одних акторов. Действительно, права собственности одних агентов — это одновременно обязанность других по соблюдению прав первых. Поэтому необходимы формирование и реализация в обществе механизма принуждения по отношению к остальным акторам-несобственникам к соблюдению четко специфицированных прав, а это явная прерогатива внешнего института — такого, как государство.

Также данная модель не учитывает развитие экономической ситуации во времени. В период tn контрагенты найдут точку равновесия и придут к соглашению об оценке последствий внешнего эффекта. Однако в периоде tn + 1 при условии резкого изменения рыночной конъюнктуры оценка последствий внешнего эффекта также кардинально изменится вслед за позитивной или негативной динамикой рынка. В таком случае акторы могут не найти общего согласия по компенсации внешнего эффекта, а потерпевшая сторона не сможет восполнить упущенную выгоду. В качестве примера допустим, что растениевод позволяет живот-

новоду увеличить поголовье скота, оценивая ущерб в 10 единиц за тонну, предполагая потерять 2 тонны урожая от выгула скота соседа. С резким изменением цен на зерно с 10 до 100 единиц за тонну животноводу становится невыгодно разводить дополнительные единицы голов скота, и он сокращает поголовье до начальных показателей. При этом растениевод уже не успеет вырастить зерно на продажу. В результате и внешний эффект не будет компенсирован, и структура производства претерпит изменения.

Модель, описываемая теоремой Коуза, также не учитывает возможного различия в масштабах самих экономических агентов. В случае выявления отрицательного внешнего эффекта для небольшой группы физических лиц от деятельности крупной нефтедобывающей компании, очевидно, что урегулирование этого эффекта будет осуществлено с максимальной выгодой для относительно более сильного экономического агента, у более слабого контрагента, очевидно, не хватит ресурсов и эффекта масштаба для равноценной борьбы.

Автор теоремы также не обращает внимания на возможность рыночных агентов сконцентрироваться на целенаправленном создании отрицательных внешних эффектов с целью перераспределения доходов от деятельности добросовестных экономических агентов. Например, недобросовестный участник рынка сможет завладеть участком земли в непосредственной близости от предприятия, занимающегося добычей и бутилированием чистой питьевой воды. На этом участке такой недобросовестный актор может разместить, предположим, мусорную свалку, которая способна загрязнить источник, тем самым разрушив бизнес соседа. Очевидно, что собственники предприятия, не имея других инструментов воздействия, будут готовы заплатить разумную цену за прекращение загрязнения своего источника воды. Очевидно, что структура производства может измениться, а внешний эффект будет создаваться исключительно

в целях наживы на контрагенте. Подобный инструментарий используется в недобросовестной конкурентной борьбе для целей слияний и поглощений либо для устранения конкурирующих экономических агентов, что опять-таки приведет к монополизации того или иного рынка.

Все эти аргументы приводятся с целью повышения убедительности доводов о необходимости создания четких, ясных, а главное — равных и обязательных для всех правил координации деятельности рыночных агентов. За формирование формальных законов отвечает государство, только в его силах установить формальные законы и обеспечить механизм эффективного принуждения к их исполнению. Рыночные механизмы даже в условиях совершенной конкуренции выполнить эту функцию заведомо неспособны.

Однако и функционирование государства характеризуется наличием ряда провалов, т. е. невозможностью достижения Па-рето-эффективного состояния в некоторых аспектах его деятельности. Другими словами, это ситуация, при которой государство не в состоянии эффективно использовать и распределять общественные ресурсы.

По мнению О. В. Архиповой24, недостатки государства возникают из двух основных особенностей данного института:

— механизма демократического аппарата, который ведет к Парето-неэффективно-сти;

— посреднического характера деятельности государства — государственной бюрократии.

Исследование провалов государства в результате его функционирования позволяет выявить тот факт, что функционирование несовершенно, более того — зачастую негативно, следовательно, использовать такой инструмент необходимо по факту скру-

24 Архипова О. В. Анализ провалов государства и провалов рынка в сравнительной форме // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 27 (208). Экономика. Вып. 29. С. 14.

пулезного анализа и только в условиях, когда возможности рынка себя полностью исчерпали.

К провалам государства относят следующие эффекты25:

— ограниченность необходимой для принятия решений информации;

— неспособность государства полностью контролировать реакцию контрагентов на его действия;

— несовершенство политического процесса в связи с рациональным неведением избирателей, принятием произвольных, волюнтаристских решений, влиянием групп специальных интересов и их постоянной погоней за рентой;

— ограниченность контроля над государственным аппаратом;

— завышение объема производства общественных благ и связанная с этим растрата ресурсов;

— образование государством через перераспределительные процессы новых форм неравенства и дискриминации;

— рост издержек на содержание бюрократического аппарата сверх оптимального уровня;

— отвлечение юристов, экономистов, менеджеров и т. п. от участия в производстве продукции и услуг на фирмах.

Таким образом, с одной стороны, рыночные механизмы самостоятельно не в состоянии удовлетворять требованиям современной экономики по обеспечению эффективной реаллокации ресурсов и предотвращению захвата монопольной власти рыночными агентами, а, с другой стороны, учитывая существование ряда провалов государства, объективно необходимо государственное вмешательство в рыночную экономику, однако со строгой регламентацией его границ и направлений:

25 Архипова О. В. Эволюция понятий «функции государства» и «провалы государства» // Вестник Челябин-

ского государственного университета. 2010. № 6 (187). Экономика. Вып. 26. С. 57 - 58.

— конструированием конкурентных правил, выражающихся в формальных законах, которые равнообязательны абсолютно для всех акторов рынка, и ни один из акторов не вправе и не в силах их изменять;

— созданием условий для неформальных практик, вектор которых будет сона-правлен с действующими формальными законами;

— контролем над соблюдением действующих правил всеми рыночными акторами.

Регулирование конкурентной среды выступает составной частью государственной экономической политики. В свою очередь сам процесс регулирования конкурентной среды делится на следующие составляющие:

— формирование фундаментальных институтов конкурентной среды26 и развитие конкуренции;

— защита конкурентной среды от внутреннего саморазрушения под действием чистых рыночных механизмов, что и представляет собой антимонопольная экономическая политика государства.

Формирование института эффективной конкурентной среды в современных условиях — это не спонтанный эволюционный отбор наиболее качественных институтов, а целенаправленная деятельность государства по ее скрупулезному формированию в соответствии с общей институциональной моделью государственного строительства. Качественную оценку результатам экономической политики по формированию конкурентной среды дают различные международные рейтинги, прежде всего, международный рейтинг конкурентоспособности, который осуществляется в рамках Международного экономического форума (Global Competitiveness Report).

По оценке международной группы специалистов по состоянию на 2010- 2011 гг.,

26 Жук А. А. Конкурентная среда рынков: институционально-экономические характеристики // Современная конкуренция. 2011. № 4 (28).

Россия занимает 63 место27 среди обследованных 139 стран, подтверждая эту позицию аналогичным местом в рейтинге предыдущего года (2009- 2010 гг.).

По уровню развития внутренней конкуренции Россия находится на 115-м месте, по эффективности антимонопольной политики — на 108-м, по общему уровню налогового бремени — на 95-й позиции. Количество процедур для открытия нового дела держится на 88-й позиции, а необходимое время для старта бизнеса оценено экспертами лишь как 93-е среди обследованных стран.

Анализ показателей данного исследования Международного экономического форума позволяет сделать вывод о том, что экономика России в настоящее время остается на столь невысокой позиции в рейтинге конкурентоспособности благодаря доставшейся в наследство от плановой экономики системе образования и здравоохранения, высокоразвитой железнодорожной инфраструктуре, высокой конъюнктуре мировых цен на углеводороды (что объясняет высокую позицию России в рейтинге по показателям государственного долга и кредитному рейтингу страны). Фактически за последние два десятилетия в стране была заново создана только отрасль телекоммуникаций, что обеспечивает высокие показатели доступности мобильной связи и качественного и доступного выхода в глобальную сеть Интернет. По показателям развитости фундаментальных институтов конкурентной среды Россия не входит даже в первую сотню участников рейтинга, а осуществляемая институциональная реформа, модернизация антимонопольного регулирования, институцио-нализация предпринимательской деятельности, оздоровление финансового рынка и обеспечение доступности его инструментария предпринимателям пока оцениваются международными экспертами достаточ-

27 The Global Competitiveness Report 2010 - 2011. World Economic Forum. Switzerland. 2011. P. 15.

но низко. Среди стран БРИКС Россия (63) выступает замыкающей. Лидирует с большим отрывом от участников группы Китай (27), затем следуют Индия (51), Южная Африка (54) и Бразилия (58).

Очевидно, что такие результаты рыночной институционализации свидетельствуют об отсутствии единой концепции институционального развития страны в целом и концепции институциональной модернизации конкурентной среды, в частности Н. И. Усик предлагает общую институциональную модель развития России28, которая функционирует посредством:

— институционального механизма ограничения экономической власти элит, использующей методы внерыночного принуждения, что ограничивает конкуренцию и снижает эффективность;

— создания условий для превращения краткосрочных инвестиций в капитальные активы в долгосрочные;

— выработки принципов поддержания конкурентоспособности для применения технологических и нетехнологических конкурентных преимуществ.

Реализация этой институциональной модели осуществляется через формируемые нормы и правила, отражающие ограничения — формальные (законодательство, регулирующие правила, вводимые властными структурами, изменения в Конституции) и неформальные (нормы, соглашения, личные стандарты честности). Необходимо отметить, что такая концепция соответствует нашему предположению о структуре экономического института как совокупности формальных законодательных норм (принимаемых государством) и окружающих их неформальных практик29.

28 Усик Н. И. Общая институциональная модель развития экономики России // Теоретическая экономика. 2011. № 3. С. 39.

29 Жук А. А. Структурные и динамические аспекты нестабильности экономических институтов // Перспективы науки. 2010. № 3 (05). С. 122.

Таким образом, общая институциональная модель развития предполагает механизм нивелирования провалов рынка и государства, проведение определенного и осознанного курса развития, особое выделение необходимости самосохранения, защиты интересов государства на современном этапе институциональной динамики и сохранения конкурентной среды и конкурентоспособной экономики.

Проведенное исследование еще раз доказывает необходимость государственного регулирования конкурентной среды в современных экономических условиях. Провалы рынка и государства очевидны и достаточно глубоко проанализированы в экономической науке. Основываясь на этих знаниях, а также на зарубежном опыте государственного регулирования национальных экономик, можно сделать вывод о необходимости государственного вмешательства в конкурентную среду, ограниченного конструирования адекватных правил и позитивных неформальных практик, а также жесткого надзора за их соблюдением акторами конкурентной среды.

Провалы

институционального строительства конкурентной среды

Проанализировав провалы рынка и государства в регулировании конкурентной среды, необходимо остановиться на проведении исследования по выявлению провалов институционального строительства рассматриваемой экономической категории с целью определения направлений, позволяющих произвести эффективную трансформацию объекта исследования и достичь уровня его оптимального состояния.

Проблема источников формируемых экономических институтов в России обозначена довольно давно и широко обсуждается в научной экономической литературе. Исследо-

вания, посвященные импорту30, транспланта-ции31 экономических институтов, их заимствованию и выращиванию32, проектированию33, селекции и протезированию34, трансферту35, институционализации36 и институциональной модернизации37, в конечном счете, эволюции институтов38 и эволюционной модернизации39

30 Лесных В. В., Попов Е. В. Системный подход к проблеме импорта институтов в российскую экономику // Вестник УГТУ-УПИ. 2008. № 2. С. 9 - 11.

31 Полтерович В. М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3. С. 24.

32 Кузьминов Я., Радаев В., Яковлев А, Ясин Е. Институты: от заимствования к выращиванию // Вопросы экономики. 2005. № 5. С. 5.

33 Тамбовцев В. Л. Теоретические вопросы институционального проектирования // Вопросы экономики. 1997. № 3. С. 82.

34 Клейнер Г. Б. Институциональные изменения: проектирование, селекция или протезирование? / Постсоветский институционализм / под ред. Р. М. Нуреева, В. В. Дементьева. Донецк: Каштан, 2005. С. 408.

35 Олейник А. Н. Институциональный трансферт: субъекты и ограничения (российский случай в глобальном контексте) // Постсоветский институционализм / под ред. Р. М. Нуреева, В. В. Дементьева. Донецк: Каштан, 2005. С. 434.

36 Белокрылова О. С. Императивы институциона-лизации взаимодействия бизнеса и власти в местном социуме / Постсоветский институционализм — 2006. Власть и бизнес. Монография / под ред. Р. М. Нуреева. Ростов н/Д: Наука-Пресс, 2006. С. 295.

37 Белокрылова О. С. Институциональная модернизация конкурентной среды российских рынков / Постсоветский институционализм — 2007: варианты институционального развития России: предпосылки, закономерности, перспективы: сб. статей / под ред. Р. М. Нуреева. Томск: изд-во Томского государственного педагогического университета, 2008. С. 213.

38 ВольчикВ. В. Нейтральные рынки, ненейтральные институты и экономическая эволюция // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2004. Т. 2. № 2. С. 55; Вольчик В. В. Эффективность рыночного процесса и эволюция институтов // Известия вузов. Сев.-Кав. регион. Сер. «Общественные науки». 2002. № 4.

39 Кирдина С. Г. Институциональная структура со-

временной России: эволюционная модернизация // Вопросы экономики. 2004. № 10. С. 89.

непрерывно проводятся последние два десятилетия отечественными и зарубежными экономистами, а их результаты широко представлены в научной литературе.

Общей методологической платформой исследований источников формирования институтов является традиционное для неоинституционализма аксиоматичное исходное положение о разделении экономических институтов на формальные и неформальные. В результате осуществляемые в этой области институционально-экономического анализа исследования концентрируются в основном на аудите способов заимствования формальных институционально-правовых актов из развитой институционально-рыночной среды и механизмах их внедрения в институциональную матри-цу40 российской экономики. Чаще всего результатом проведенного неоинституционального анализа той или иной области институционального строительства является вывод о том, что «трансплантированный» институт не приживается в отечественной институциональной среде, трансформируется под воздействием неформальных практик и в итоге приобретает несвойственные изъятому у донора оригиналу характеристики, а экономические акторы предпочитают координировать свое поведение в соответствии с неформальными практиками, фактически противоречащими фабуле введенных в действие формальных законов.

Анализ содержания и результатов проводимых в России институциональных реформ показывает, что они сводились и сводятся лишь к прямому заимствованию формальных норм и попыткам их внедрения в систему отечественных экономических институтов. В связи с этим за пределами внимания государства в лице институциональных проектировщиков остаются неформальные практики, непосредственно влияющие

40 Кирдина С. Г. Институциональные матрицы и развитие России. Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2001. С. 58.

на результаты координации экономических агентов внутри экономического института. В итоге направления мотивов формальных законов и неформальных практик вследствие асимметричности институциональной мотивации экономических субъектов могут не совпасть, что чаще всего и происходит на практике. Поэтому сформированный в конечном итоге экономический институт деформируется и не является конгруэнтным институциональной норме страны реципиента. Обоснованная гипотеза механизма институциональной мутации полностью укладывается в рамки теоретической модели зависимости институциональных трансформаций от предшествующей траектории развития П. Дэвида41.

Проблема мутации возникает и при осуществлении собственного институционального строительства. Экономический анализ принимаемых законопроектов, исследование неформальных практик, их корректировка под трансформируемые или вновь вводимые формальные законы на уровне государства не производится. Результатом такой бездеятельности в итоге выступает невостребованность экономическими акторами формального закона, который постепенно обрастает множеством отличных от его системы координат неформальных практик. Более того, впоследствии сами формальные законы могут мутировать под давлением неформальных практик, тем самым демонстрируя эффект отрицательного отбора.

Не является исключением в истории системной институциональной реконструкции и процесс формирования конкурентной среды российской экономики. Прежде всего, построение эффективной конкурентной среды как системы, внутри которой экономические акторы осуществляют конкурентные взаимодействия, не идентифицируется

41 Дэвид П. Клио и экономическая теория QWERTY // Истоки: из опыта изучения экономики как структуры и процесса / под ред. Я. И. Кузьминова М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С. 139.

государством как цель экономической политики. Эта цель подменялась (как, впрочем, и в настоящее время) развитием самого процесса конкурирования в основном для достижения результатов в виде общего снижения цен, упуская из внимания те социально-экономические и инфраструктурные условия, в которых этот процесс осуществляется.

Исследование процесса институционального строительства на основе использования общенаучного историко-генетического подхода предполагает итерационный анализ процесса институционального проектирования конкурентной среды в ходе рыноч-но-трансформационных преобразований. Стартовой точкой такого процесса проектирования и создания современных институтов конкурентной среды можно считать принятие Закона СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-Х1 «О кооперации в СССР», на который возлагались надежды по стимулированию экономической активности агентов, их конкуренции на товарных рынках и, как следствие, — повышение общей эффективности хозяйствования в стране, снижение цен на товары, работы и услуги. Однако механизмы развития и защиты конкуренции в данном Законе еще не были прописаны.

Первым формальным документом, направленным на развитие института конкурентной борьбы и признание неэффективности доминировавшей государственно-монополистической формы хозяйствования, является Постановление Совета Министров СССР от 16 августа 1990 г. № 835 «О мерах по демонополизации народного хозяйства», в котором отмечается, что «...на пути последовательного проведения в жизнь экономической реформы возникли трудности, непосредственно связанные с проявлениями монополизма, которые выступают тормозом дальнейших прогрессивных преобразований в народном хозяйстве». Этот документ был принят еще в условиях тотального огосударствления всех сфер экономической деятельности и нацеливался на его сниже-

ние. Однако, к сожалению, он предопределил лишь антимонопольный характер политики государства в области построения конкурентной среды, значительно сузив тем самым рамки политики государства в этом направлении в ущерб акценту на полноценное качественное институциональное развитие конкурентной среды.

Спустя год Верховный совет РСФСР принимает Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который посвящен борьбе с монополистической деятельностью, в нем вскользь упоминаются формы недобросовестной конкуренции и подробно регламентируется деятельность антимонопольного органа, к основным задачам которого отнесено содействие и формирование рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства. Здесь же указано, что этот орган занимается развитием антимонопольного законодательства и практики его применения путем внесения предложений законодательным органам. Следует отметить, что данный Закон продолжает действовать (безусловно,частично)и в настоящее время. За 20 лет действия в него 10 раз вносились изменения.

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., в ст. 8 гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Также в ней закреплены права граждан России на предпринимательскую деятельность (кроме деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию), защиту собственности, труд и отдых. Тем самым Конституция гарантирует функционирование ряда фундаментальных институтов конкурентной среды.

В 1995 году отрывочные формальные нормы конкурентной среды пополняются Федеральным законом от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»,

который определяет естественную монополию как особое состояние рынка, характеризует субъект естественной монополии, определяет государственный орган, ответственный за регулирование деятельности субъектов естественной монополии, и методы регулирования их деятельности, а также контрольно-надзорные функции государства. За 16 лет действия данного Федерального закона в него 11 раз вносились изменения.

Справедливости ради следует отметить, что государство предпринимало систематические попытки отраслевой защиты конкуренции. Как известно, реклама является одним из основных и мощнейших инструментов конкурентной борьбы. Очевидно, что использование этого инструмента должно быть оконтурено определенными рамками и правилами, равнообязательными для всех экономических агентов. Для этого в 1995 г. принимается Федеральный закон от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе», регламентирующий общие требования к рекламе, а также определяющий характеристики недобросовестной, недостоверной, неэтичной, заведомо ложной, скрытой рекламы и т. д. Также определяются полномочия и функции антимонопольного органа как регулятора конкуренции в данной отрасли. За неполных 11 лет Федеральный закон претерпел 8 корректировок. С 1 июля 2006 г. этот формальный нормативный акт заменен на новый Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе», который на настоящий момент имеет уже 16 редакций.

Сходная ситуация сложилась на отраслевом квазирынке42 размещения государственного и муниципального заказа. С 1997 года государство предпринимает попытки сконструировать конкурентные механизмы распределения бюджетных средств и осущест-

42 Корытцев М. А. Институциональная структура

и механизмы функционирования квазирынков в обще-

ственном секторе. Ростов н/Д: Содействие — 21 век, 2009. С. 260.

вления бюджетных расходов. Его институ-ционализация началась с принятием Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Как видно из названия этого нормативного акта, его основное предназначение — снижение коррупционного эффекта и за счет повышения прозрачности процедуры закупок, привлечения дополнительных участников на этот рынок, а также снижение затрат на единицу закупаемой продукции и повышение эффективности государственных расходов в целом. Так было положено начало формированию института государственных закупок, поскольку вводились единые правила осуществления закупок для всех заказчиков, а процедуры закупок стали адекватны мировым требованиям. Данный нормативный акт, регулирующий правила проведения закупочных кампаний распорядителями бюджетных средств всех уровней, был заимствован из институциональной среды развитых стран, где такой экономический институт имеет почти двухвековую историю развития и принят как типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, рекомендованный к применению странам — членам ООН43. Однако возникает проблема конгруэнтности или ее отсутствия между формальными законами страны-донора и неформальными практиками страны-реципи-ента44. Импорт формальной части института государственных и муниципальных закупок, осуществленный «сверху», и его административно-стимулируемая имплантация в сис-

43 Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг. Комиссия ООН по праву международной торговли. Ежегодник. 1994 год. Т. XXV. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1996. С. 417 - 440.

44 Олейник А. Н. Институциональный трансферт: субъекты и ограничения (российский случай в глобальном контексте) // Модернизация экономики и выращивание институтов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005. С. 295 - 296.

тему пережившей масштабный финансовый кризис 1998 г. российской экономики, без учета корректировок неформальных практик, детерминировали нестандартные и совершенно неожиданные эффекты, прежде всего, масштабную коррупцию.

Очевидно, «.хотя формальные правила можно изменить за одну ночь путем принятия политических или юридических решений, неформальные ограничения, воплощенные в обычаях, традициях и кодексах поведения, гораздо менее восприимчивы к сознательным человеческим усилиям»45. В силу этого импорт конкурсной системы распределения бюджетных средств как институционально-рыночной инновации обусловил сложности ее «вживаемости» в сложившуюся практику государственных закупок. Новая, чуждая госчиновникам институциональная среда, лишающая их неформальной ренты, вызвала активное противодействие ее внедрению. Однако в целом данная институциональная реформа была признана экспертами одной из самых успешных среди всех управленческих реформ за 15 лет экономической трансформации России46.

Однако при строительстве этого экономического института государством было упущено из виду, что формальные правила, закрепленные в институционально-правовых актах, не учитывали специфику государственного устройства России, в частности, сложившуюся трехуровневость власти: федеральной, региональной (субъекты Федерации) и муниципальной (местной), а также тот факт, что местная власть Конституцией РФ выведена из структуры органов государственной власти РФ47. Как следствие, принятый во исполнение названного Указа Президента РФ Федеральный за-

45 НортД. Институты, институциональные изменения функционирования экономики. М.: НАЧАЛА, 1997. С. 21.

46 Смирнов В. И. Блиц-интервью // Госзаказ. 2005. № 1. С. 5.

47 Конституция Российской Федерации.

кон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» регламентировал процедуры проведения конкурсных торгов только для нужд Федерации. Поэтому закупки для субъектов Федерации и для нужд муниципалитетов подлежали институциона-лизации собственными нормативными актами, что спровоцировало несогласованность действий государственных заказчиков, неопределенность поведения их потенциальных контрагентов — участников торгов и нарастающую асимметрию информации. Это обусловило необходимость унификации формального законодательства, установления единых правил проведения закупочных кампаний распорядителями бюджетных средств всех уровней в рамках единого Федерального закона, регламентирующего закупки для государственных и муниципальных нужд, которая возникла уже на первом этапе институционализации рынка государственных и муниципальных заказов. В итоге в 2005 г. был принят Федеральный закон от 25 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который систематизировал квазирынок государственных и муниципальных закупок, прекратив действие большого количества разрозненных формальных нормативных актов. Тем не менее, данный формальный Федеральный закон, отвечающий за функционирование всего института, крайне нестабилен. За 6 лет его существования он корректировался уже 30 раз.

Попытки государства защитить конкуренцию не обошли стороной и отечественный финансовый рынок. В 1999 году был принят Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», предметом регулирования которого выступали отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страхо-

вых и иных услуг, направленные на защиту конкуренции на рынке финансовых услуг. В соответствии с указанным Федеральным законом полномочным представителем государства, выполняющим функции контролера, арбитра и инициатора институциональных новаций на данном рынке, традиционно выступает антимонопольный орган. Фактически закон направлен на антимонопольное регулирование рынка. Механизмов развития акторов рынка, а также инструментов развития самой конкуренции рассматриваемым Федеральным законом не предусмотрено. Тем не менее существенным достижением указанного формального Федерального закона выступает строгая детерминация основных элементов финансового рынка в статье 3 данного Федерального закона: финансовая услуга, финансовая организация, рынок финансовых услуг, конкуренция на рынке финансовых услуг, недобросовестная конкуренция на рынке финансовых услуг, концентрация капитала на рынке финансовых услуг, группа лиц, соглашение, аффилированное лицо. Такая четко детерминированная терминология с этого момента может использоваться не только антимонопольными органами, но и соответствующими ведомствами, регулирующими финансовый рынок. Из сказанного следует, что формальное определение и законодательное закрепление таких понятий начинает выступать элементом конкурентной политики в финансовой сфере.

Однако из проанализированных выше формальных нормативных актов по государственной защите конкуренции последний упомянутый нами Федеральный закон оказался наиболее стабильным и гибко адаптирующимся к динамичности рыночных изменений. Просуществовав чуть менее 7 лет, он претерпел всего 2 редакции и был отменен Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Продолжая традицию предыдущих формальных нормативных актов, новый Федеральный закон направлен на защиту конкуренции, в том

числе предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущение, ограничение, устранение конкуренции кем бы то ни было.

Как показывает проведенный анализ содержательности формальной институцио-нализации конкуренции, государственным полномочным органом по ее защите традиционно выступает антимонопольный орган, в функции и компетенции которого входит, в том числе, обобщение и анализ практики применения антимонопольного законодательства, разработка рекомендаций по его применению. Но этот Федеральный закон также характеризует вопиющая нестабильность: за 6 лет существования он претерпел 16 корректировок, причем48 последние 3 в него внесены в течение 18 дней: с 1 по 18 июля 2011 г.

Проведенный ретроспективный анализ формальных законов, направленных на ин-ституционализацию отдельных компонентов российской конкурентной среды, позволяет сделать вывод о том, что государственная политика по ее формированию и развитию конкуренции фактически подменена антимонопольным регулированием и защитой конкуренции. В силу этого сама реализуемая конкурентная политика характеризуется глубокой бессистемностью и непоследовательностью, носит декларативный характер. Такая политика не направлена на создание оптимальных условий для развития рыночных агентов и их взаимодействия на рынках по поводу реализации своих конкурентных преимуществ. Эта политика не имеет ни конкретных целей и задач, ни, соответственно, определенных механизмов их достижения.

В целом государственная политика представляет собой комплекс последовательных действий, осуществляемых субъектом (субъектами) в отношении определенных объектов с определенной целью, и предполагает

48 По состоянию на 1 августа 2011 г.

установление обязательных правил, поддерживаемых соответствующими механизмами, обеспечивающими соблюдение данных правил хозяйствующими субъектами49. Соответственно, государственная политика в области институционального строительства конкурентной среды должна состоять из проектирования и создания формальных законов с учетом существующих неформальных практик и традиций, а также формирования и/или необходимой корректировки неформальных практик в направлении координирующих мотивов формальных законов. Только в таком случае результатом осуществляемого институционального строительства станет эффективный, востребованный экономическими акторами институт. В силу этого разработка формального закона является необходимым, но явно недостаточным условием институционализации конкурентной среды, необходимо информировать экономических акторов о целях и задачах разрабатываемого института, о выгодах каждого конечного агента рынка от следования правилам координации, определяемых данным институтом, обучать агентов принципам и инструментам этой координации внутри института.

Важным фактором устойчивой координации в рамках экономического института выступает его стабильность. Проведенный анализ ярко демонстрирует чрезвычайную нестабильность экономических институтов конкурентной среды, акторы просто не успевают корректировать свои рыночные трансакции вслед за изменением самих институтов. Это вносит хаос и неопределенность в процесс функционирования конкурентной среды и, как следствие, чрезвычайно снижает его эффективность.

Проведенный анализ предшествующего опыта институционального строительства конкурентной среды выявил еще одну па-

49 Авдашева С, Шаститко А. Промышленная и конкурентная политика: проблемы взаимодействия и уроки для России // Вопросы экономики. 2003. № 9. С. 18.

радоксальную ситуацию. Дело в том, что государство возлагает функции инициатора институционального строительства (инициатора принятия формальных законов или их корректировки), а также функции по контролю соответствия рыночных трансакций координатам формальных норм на один и тот же государственный институт — орган антимонопольного регулирования (в настоящее время — Федеральная антимонопольная служба РФ). В результате регулятор наделяется колоссальными возможностями по созданию и реконструкции формальных законов в соответствии со своими внутренними представлениями и потребностями. Представляется более эффективным отделить функционал по проектированию формальных составляющих экономических институтов от контрольно-надзорной функции по принципу разделения властей, в данном случае — законодательную и надзорную. Очевидно, что проектировать институты должен один орган (тем более что в структуре органов государственной власти такой орган уже создан — Департамент развития конкуренции МЭР РФ), а надзорную функцию оставить за существующим антимонопольным органом — ФАС РФ.

Безусловно, государственное институциональное строительство должно осуществляться целенаправленно и системно. В настоящее время направления институционального строительства конкурентной среды искусственно ограничены лишь антимонопольным регулированием и элементами защиты самого процесса конкурирования. В то же время проектированию и развитию конкурентной среды в целом и конкуренции, в частности, уделяется недостаточно внимания. Положительным примером проектирования экономического института конкурентной среды видится лишь квазирынок размещения бюджетных заказов, в рамках которого государством предложены нова-ционные конкурентные инструменты и механизмы, а не только инструменты ограничения монопольной власти. Причем в дан-

ном случае институт формировался из двух источников: заимствованная часть института (общие принципы закупок) дополнялась самостоятельно выращенными элементами (электронный аукцион).

Действительно, необходимо не только защищать конкуренцию от негативных монопольных эффектов, но и развивать экономические условия конкурирования, в которых экономические акторы осуществляют свои трансакции. В таком разрезе кажется весьма актуальным и уместным предложение С. С. Сулакшина о разработке и принятии единого формального нормативного акта — Конкурентного кодекса РФ50 в статусе федерального закона. Автор предлагает в структуре кодифицированного акта предусмотреть разделы, посвященные не только защите конкуренции, регулированию естественных и государственных монополий, предупреждению и пресечению ненадлежащей рекламы и т. д., но также акцентирует внимание на разделах, посвященных стимулированию конкуренции и порядку предоставления государственной и муниципальной помощи. Такой документ призван вывести конкурентную политику России на качественно новый уровень: от защиты конкуренции и антимонопольного регулирования к формированию конкурентной среды и стимулированию конкуренции.

Государственная конкурентная политика должна быть направлена не только на создание, развитие и защиту конкурентной среды, но и на качественное и количественное развитие самих агентов рынка. Необходимы не только масштабные декларации, но и реальная система мер, направленная на стимулирование увеличения количества малых и средних предприятий путем разработки системы налоговых преференций, создание

50 Сулакшин С. С. О государственной конкурентной политике в Российской Федерации / Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации / Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 10 апреля 2007 г.). М.: Научный эксперт, 2007. С. 29.

комплекса мер, стимулирующих развитие существующих агентов рынков. В данном случае речь идет о государственных программах содействия модернизации инфраструктуры предприятий, обучения персонала и т. д.

Конкурентная политика России на современном этапе

Одним из базовых критериев эффективности рыночной экономики выступает конкурентная среда, в которой взаимодействуют рыночные агенты, конкуренция как честный соревновательный процесс, направленный на рыночную реализацию конкурентных преимуществ с целью извлечения прибыли. Монополизация же влияет в обратном направлении, замедляя развитие, стимулируя регресс. Следовательно, формирование государственной политики по формированию конкурентной среды, стимулированию и развитию конкуренции выступает одной из первоочередных задач руководства страны.

Множество научных исследований состояния российской экономики в целом и конкурентной среды и конкуренции в частности демонстрирует несовершенство сложившейся системы рыночных взаимоотношений. Однако наиболее важен не просто критический вывод исследователя, а предложенное направление реформ для достижения лучшего состояния и, самое главное, алгоритм и механизм его достижения. Самый актуальный вопрос как раз и заключается в том, каким образом решать современные проблемы, характеризующие состояние отечественной посткризисной экономики.

В новейшей экономической истории России политика по формированию и развитию конкуренции (конкурентная политика) отождествляется с антимонопольным регулированием, что было продемонстрировано выше. Возможно, это связано с отсутствием единого теоретического толкования фе-

номена конкурентной политики51 либо обусловлено массовым заимствованием экономических институтов у экономически развитых стран-реципиентов.

Особенности реализации политики антимонопольного регулирования в системе экономических институтов формирующейся в России рыночной экономики обусловлены тем фактом, что антимонопольное регулирование может эффективно функционировать в условиях уже сложившихся рыночных институтов и механизмов как один из инструментов политики по развитию конкуренции. В российских же условиях оно само по себе появилось ранее, чем сам рынок и рыночные отношения, достаточно быстро развивались и внедрялись инструменты антимонопольного регулирования. Фактически политика развития конкуренции подменялась отраслевой промышленной политикой, которая осуществлялась самостоятельно в отрыве от антимонопольной. Другими словами — антимонопольная политика выступала жесткой государственной защитой зарождающейся конкуренции, при этом государство упускало из виду монополистические тенденции при формировании многочисленных финансово-промышленных групп, которые объединяли крупные производства и мощные финансовые учреждения в рамках одной отрасли, что в соответствии с мировой практикой относительно более опасно для развития конкуренции в масштабах национальной экономики.

Первым государственным органом антимонопольного регулирования стал Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, учрежденный Законом РСФСР от 14 июля 1990 г. №101-1 «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР». Вероятно, в его организационной структуре были преду-

51 Рубин Ю. Б. Конкуренция: упорядоченное взаимодействие в профессиональном бизнесе. М.: Маркет ДС, 2006. С. 424.

смотрены подразделения, ответственные за те или иные элементы политики, направленной именно на развитие конкуренции и конкурентной среды. Но, очевидно, что эта деятельность носила в основном декларативный характер, акцентируясь на таких видах деятельности, как защита прав потребителей, контроль над лицензированием, экспертиза учредительных документов вновь создаваемых предприятий и объединений. В отсутствие нормативной базы антимонопольный орган в основном занимался проектированием нормативных документов в сфере торговли и оказания различных услуг. Государственная конкурентная политика в итоге была сведена к разработке запретительных мер и надзору над их исполнением рыночными агентами.

Следовательно, в процессе начального становления антимонопольного регулирования не произошло четкого выделения антимонопольной политики из общеэкономической (промышленной) политики, институциональным строителем не было осуществлено разграничения компетенций между ответственными за эти направления органами государственной власти. Как следствие, деятельность таких органов нередко взаимопересекалась. Сама же антимонопольная политика в итоге свелась к формально-законодательному характеру и ограничивалась государственным регулированием ценообразования52. Другими словами, государство осознало необходимость антимонопольного регулирования при проведении экономической политики, появился ответственный за это направление орган исполнительной власти в своей структуре, был дан старт формированию институциональной базы антимонопольного регулирования. При этом об успешности антимонопольной политики на заре ее развития говорить не приходится.

52 Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы // Вопросы экономики. 2005. № 5. С. 119.

В дальнейшем антимонопольная политика начинает приобретать определенную самостоятельность от общеэкономической политики. Происходит институционализа-ция отраслевых рамок конкурентной борьбы (например, Федеральный закон от 13 марта 2006 г. «О рекламе»), в которых осуществляются попытки мотивации рыночных акторов к координации в соответствии с определенными надлежащими правилами, а также ответственность за ненадлежащее поведение. Такие институты были нацелены на соблюдение интересов различных экономических акторов и соответствовали целям общеэкономической политики.

Тем не менее, обнаруживается интересное противоречие в экономической политике с точки зрения администрирования конкуренции. Например, Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. № 63-ФЗ «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» направлен на защиту отечественных экономических агентов от конкуренции иностранных товаропроизводителей. С одной стороны, подобный институт предотвращает скорую гибель заведомо слабых отечественных предприятий от деятельности более развитых зарубежных экономических агентов. Однако, с другой стороны, эти же протекционистские меры не являются стимулом отечественным экономическим акторам к скорейшему развитию, а наоборот, позволяют им и далее использовать устаревшие технологии, что лишь увеличивает разрыв между лидерами и аутсайдерами. Взаимосвязь общеэкономической и антимонопольной политики не просматривается и с точки зрения стратегии развития конкуренции. Государство опиралось на разрешительно-запретительный инструментарий, всячески направленный на демонополизацию экономики, упуская из виду, что демонополизация как таковая совершенно не обеспечивает развитие конкурентной среды и конкуренции.

Российский финансовый кризис 1998 г. внес коррективы в понимание антимонопольной политики как значимого инструмента экономической политики, который может как способствовать экономическому развитию, так и тормозить его. 22 сентября 1998 г. на базе Государственного комитета по антимонопольной политике путем объединения нескольких ведомств было создано Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ53, статус регулятора был значительно повышен, что говорит об усилении его роли в общей экономической политике страны.

В это время усиление антимонопольного регулирования проявляется в ужесточении защиты конкуренции путем дополнения формального законодательства запретами осуществления тех или иных действий экономическими агентами. Также усиливается работа по демонополизации рынков, расширяя зону охвата товарного рынка с регионального до межрегионального уровня.

Характерной чертой развития антимонопольной политики в России выступает концентрация нормотворческой деятельности относительно самой антимонопольной политики в рамках антимонопольного органа. Это касается и разработки проектов федеральных законов, таких, например, как «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», и множества подзаконных нормативных актов. Так, на конференции «Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации» 10 апреля 2007 г. в своем докладе руководитель ФАС РФ И. Ю. Артемьев выделил основные направления деятельности этого органа на 2006 - 2007 годы54:

53 История антимонопольного регулирования в России // Официальный сайт ФАС РФ http://www.fas.gov.ru/ about/overview/.

54 Артемьев И. Ю. О работе ФАС России по реализа-

ции государственной конкурентной политики / Государ-

— формирование новой правовой практики в связи с новыми законами, вступившими в силу в 2006 - 2007 гг.;

— сопроводительная работа по законодательному оформлению поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в настоящее время проект одобрен Советом Федерации);

— подготовка поправок в ст. 178 Уголовного кодекса Российской Федерации;

— разработка дополнений к Федеральному закону «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

— подготовка поправок к Федеральному закону от 13 марта 2006 г. «О рекламе».

При этом в докладе нет ни слова об анализе степени конкурентности рынков, анализе состояния конкурентной среды в целом по экономике России и в частности по отраслям, ни слова о развитии рыночных агентов и повышении их конкурентоспособности, а также конкурентной привлекательности рынков России. Не упоминаются и фундаментальные экономические институты конкурентной среды и их доступность акторам рынка.

Одновременно отраслевые ведомства остаются в стороне от разработки таких документов, что впоследствии сказывается на противоречиях в антимонопольной и отраслевой промышленной политике. Видимо, эти противоречия подталкивают к размышлению о месте и роли антимонопольной политики в общей экономической политике государства и приводят к пониманию ее неотделимости и несамостоятельности, выявляя ее как способ и инструмент государственной поддержки конкуренции55, не исчерпывающий, а лишь дополняющий

ственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 10 апреля 2007 г.). М.: Научный эксперт, 2007. С. 36 - 37.

55 Паращук С. Конкурентное право. М., 2002. С. 94.

конкурентную политику государства. Начиная с 2000 г., антимонопольный орган переконцентрирует основное направление своей деятельности с ценового регулирования на оценку состояния рынка в целом, так как сам по себе рост цен (особенно в свете многократного роста цен из-за финансового кризиса 1998 г.) может не являться результатом монополистических действий как таковых. Теперь необходимо устанавливать причинно-следственную связь использования монополистического положения, приводящего к росту рыночных цен. Также в этот период зарождается процесс оценки влияния государственных органов власти на конкуренцию и конкурентную среду. Антимонопольный орган теперь пресекает действия государственных и муниципальных органов, направленных на ограничение конкуренции на финансовом и товарном рынках. Такое положение дел выделяет российскую практику управления конкурентной средой из общемировых стандартов56, так как в развитых странах государство воспринимается субъектом, изначально заинтересованным в развитии конкуренции и конкурентной среды. Одной из причин неконкурентного поведения органов государственной власти выступает несогласованность отраслевой промышленной политики с конкурентной политикой, происходит столкновение интересов, которое и призваны устранять антимонопольные органы.

В начале текущего тысячелетия экономика России демонстрировала устойчивый рост, основанный на положительной динамике цен мирового рынка углеводородов. К сожалению, потребность в повышении производительности труда, эффективности использования ресурсов, энергосбережения, повышении конкурентности предприятий и отраслей отечественной экономики сместилась на задний план.

56 Розанова Н. М. Политика поддержки конкуренции и промышленная политика в зарубежных странах // Экономический вестник РГУ. 2006. Т. 4. № 1. С. 32.

А. Шаститко дает следующее определение: «Цель конкурентной политики — установить порядок, когда каждый участник рынка, включая предпринимателей и потребителей, имеет возможности наилучшим образом использовать находящиеся в его распоряжении ресурсы»57. Свобода рыночных трансакций не должна чрезмерно ограничиваться ни административными барьерами, ни другими рыночными акторами. К конкурентной политике относят меры, направленные на построение конкурентной среды и развитие в ней конкуренции. К таковым относятся защита прав собственности, повышение доступности финансовых инструментов, стимулирующая налоговая политика, регулирование входа на рынок, а также выхода с него и прекращения бизнеса. Такие меры принято считать мерами активной конкурентной политики. Меры по воспрепятствованию ограничению конкуренции, отождествляемые с мерами антимонопольного регулирования, принято считать защитными мерами конкурентной политики. В комплексе названные меры с одной стороны формируют конкурентную среду, повышают привлекательность рынка для экономических агентов, создают условия для здоровой конкуренции, с другой же — создают систему мер, обеспечивающих экономическую непривлекательность нарушения установленных норм и правил конкурирования.

Тем не менее, необходимость создания и развития рыночных институтов, обеспечивающих конкурентоспособность экономики, была осознана Правительством РФ и учтена в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)58, в рамках которой предполагалось развитие

57 Шаститко А. Конкурентная политика в условиях кризиса // Вопросы экономики. 2009. № 3. С. 55.

58 Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)».

защиты прав собственности, совершенствование корпоративного управления, развитие финансовых рынков, развитие банковского и страхового сектора, развитие рынков земли и недвижимости, ужесточение антимонопольной политики, сокращение нерыночного сектора экономики, реформирование науки и стимулирование инноваций, развитие малого предпринимательства, а также реформирование технического регулирования. Позднее в 2009 г. Программа развития конкуренции в РФ59 выделилась в самостоятельный документ, хотя и значительно сузилась относительно предыдущего, выпустив из виду развитие таких экономических институтов, как защита прав собственности, развитие финансовых рынков, развитие предпринимательства, и фактически вновь ограничившись антимонопольным регулированием и защитой конкуренции. Также в новой программе появились элементы отраслевого развития, которые сводятся к политике экономической поддержки предприятий отрасли. В развитие названной программы принят план мероприятий по ее исполнению. При этом необходимо понимать, что конкурентная и промышленная политика — не противоречащие друг другу направления деятельности60, а комплиментарные инструменты общей экономической политики.

Для реализации поставленных задач в рамках Министерства экономического развития РФ создан и функционирует Департамент развития конкуренции61, который является структурным подразделением центрального аппарата Минэконом-

59 Распоряжение Правительства РФ от 19 мая 2009 г. № 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации».

60 Авдашева С. Б., Шаститко А. Е. Промышленная и конкурентная политика: проблемы соотношения и уроки для России // Вопросы экономики. 2003. № 9. С. 33.

61 Департамент развития конкуренции МЭР РФ. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/dep-compdev/dep22.

развития России и осуществляет функции по обеспечению выработки государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития и защиты конкуренции и совершенствования ценообразования на товарных рынках. Стоит отметить, что деятельность такого ключевого для развития экономики страны в целом Департамента, на официальном сайте освещена чрезвычайно скудно. Присутствует контактная информация, опубликована программа развития конкуренции в РФ в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. № 691-р, несколько интервью руководителей Министерства, а также ряд докладов «Цены в России». По столь ограниченным данным судить о деятельности Департамента представляется невозможным, как и оценивать результаты проведенной им работы и ее корреляцию с качественными изменениями в конкурентной среде и конкуренции в России.

Одним из направлений деятельности Департамента развития конкуренции МЭР РФ выступает координация разработки региональных программ развития конкуренции конкурентной среды, аналогичных федеральной. Необходимо отметить, что регулирование базовых институтов конкурентной среды (права собственности, финансы, предпринимательская деятельность, антимонопольная и т. д.) находятся в ведении Российской Федерации, т. е. формальные законы указанных институтов могут модернизироваться только на уровне Российской Федерации, а регионы в состоянии лишь принимать программы во исполнение федерального законодательства. Безусловно, регионы в силах развивать неформальные практики базовых институтов конкурентной среды, направленные на координацию в соответствии с формальным законодательством, т. е. разрабатывать различные обучающие программы, всячески информировать рыночных акторов региона о направлениях координации в рамках институтов, доказывать эффективность и ценность для каждо-

го конечного рыночного актора от координации в рамках требований формальных законов. Но повлиять на процесс институцио-нализации конкурентной среды регионам практически не под силу. В итоге при разработке региональных программ за основу берутся тексты федеральной и попросту копируются. Таким образом, основа политики по развитию конкурентной среды и конкуренции находится в сфере ответственности федеральной власти и полностью зависит от ее активности.

Формирование государственной конкурентной политики должно основываться на взвешенном и сбалансированном подходе к феномену конкуренции. В случае недооценки ее роли отрасли, да и вся экономика в целом, могут недополучить стимулы к собственному развитию. В случае переоценки ее роли возможно достижение анархического состояния рынка, что впоследствии может привести к его стагнации. Именно этим обосновывается необходимость сбалансированной государственной политики в области конкуренции и строительства институтов конкурентной среды. При рассмотрении проблемы государственного управления конкурентной средой и конкуренцией необходимо не упустить из виду критерии качества и эффективности такой политики. Очевидно, что качественным показателем в данном случае выступает соотношение поставленных целей полученным результатам, а также затраты на их достижение. В настоящее время в мировой практике критерием применения тех или иных мер конкурентной политики является обеспечение эффективности функционирования национальной экономики, которая оценивается с точки зрения следующих долгосрочных приоритетов62:

— повышение благосостояния общества;

62 Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Монография в 2 т. Т. 1 / под ред. С. С. Сулакшина М.: Научный эксперт, 2008. С. 52.

— эффективность развития производственного потенциала;

— комплекс неэкономических целей долгосрочного развития, отвечающих интересам нации.

Количественным критерием оценки деятельности государства по развитию конкурентной среды могут выступать динамика инвестиций, динамика количества малых и средних предприятий и количества занятых на них в целом и по отраслям экономики по отдельности.

Заключение

Таким образом, за два десятилетия экономических реформ конкурентная политика в России так и не появилась, хотя сделан ряд шагов в сторону ее становления. До сих пор понятие конкурентной политики подменено антимонопольным регулированием и защитой конкуренции в ущерб политике развития конкуренции и конкурентной среды как первичного направления деятельности государства в целях экономического развития.

В настоящее время элементами конкурентной политики на федеральном уровне занимаются два органа государственной власти: Департамент развития конкуренции МЭР РФ и Федеральная антимонопольная служба РФ. Четкие границы полномочий и зоны ответственности этих органов в настоящее время не определены. Так, ФАС РФ, кроме антимонопольных мероприятий, занимается разработкой законопроектов, которые от имени Правительства РФ поступают на рассмотрение в органы законодательной власти. Также ФАС РФ занимается контролем размещения бюджетных средств, что не характерно для антимонопольных органа-ов в мировой практике. Департамент развития конкуренции (в соответствии со скудной доступной информацией о его деятельности) плотно занят Программами развития конкуренции на федеральном, а также на региональном уровне совместно с органами власти субъектов федерации РФ.

Такое распределение компетенций кажется не совсем оптимальным. Полномочия Департамента неоправданно сужены, а полномочия ФАС РФ, особенно в части законодательной инициативы, неоправданно велики, что позволяет концентрировать избыточную власть в рамках одного органа и разрабатывать законопроекты «под свои требования». Необходимо распределить деятельность этих органов по направлениям:

— формирование конкурентной среды и развитие конкуренции, т. е. разработка конкурентного законодательства, законодательства по формированию конкурентной среды, федеральных программ развития конкуренции и т. д., и закрепление этого направления полностью за Департаментом развития конкуренции МЭР РФ;

— контроль над исполнением конкурентного и антимонопольного законодательства без права законодательной инициативы оставить ФАС РФ.

Список литературы

1. Авдашева С., Шаститко А. Промышленная и конкурентная политика: проблемы взаимодействия и уроки для России // Вопросы экономики. 2003. № 9.

2. Артемьев И. Ю. О работе ФАС России по реализации государственной конкурентной политики / Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 10 апреля 2007 г.) М.: Научный эксперт, 2007.

3. Архипова О. В. Анализ провалов государства и провалов рынка в сравнительной форме // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 27 (208). Экономика. Вып. 29.

4. Архипова О. В. Эволюция понятий «функции государства» и «провалы государства» // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 6 (187). Экономика. Вып. 26.

5. Белокрылова О. С. Императивы институцио-нализации взаимодействия бизнеса и власти

в местном социуме / Постсоветский институ-ционализм — 2006. Власть и бизнес. Монография / под ред. Р. М. Нуреева. Ростов н/Д: Наука-Пресс, 2006.

6. Белокрылова О. С. Институциональная модернизация конкурентной среды российских рынков / Постсоветский институционализм — 2007: варианты институционального развития России: предпосылки, закономерности, перспективы: Сборник статей / под ред. Р. М. Нуреева. Томск: Изд-во Томского государственного педагогического университета, 2008.

7. Вольчик В. В. Нейтральные рынки, ненейтральные институты и экономическая эволюция // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2004. Т. 2. № 2.

8. Вольчик В. В. Эффективность рыночного процесса и эволюция институтов // Известия вузов. Сев.-Кав. регион. Сер. «Общественные науки». 2002. № 4.

9. Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Монография в 2-х т. Т. 1. / под ред. С. С. Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2008. С. 52.

10. Гребенников П., Ривера Д. Теорема Коуза — реальность или фикция? // Финансы и бизнес. 2007. № 4.

11. Дэвид П. Клио и экономическая теория QWERTY // Истоки: из опыта изучения экономики как структуры и процесса / под ред. Я. И. Кузьминова М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006.

12. Жук А. А. Конкурентная среда рынков: институционально-экономические характеристики // Современная конкуренция. 2011. № 4 (28).

13. Жук А. А. Структурные и динамические аспекты нестабильности экономических институтов // Перспективы науки. 2010. № 3 (05).

14. Институциональная экономика / под ред. А. Олейника. М.: ИНФРА-М, 2005.

15. Капелюшников Р. И. И еще раз — о теореме Коуза (критические заметки). Препринт WP3/2006/02. М.: ГУ ВШЭ, 2006.

16. Капелюшников Р. И. Новая атака на теорему Коуза. Препринт WP3/2007/01. М.: ГУ ВШЭ, 2007.

17. Кирдина С. Г. Институциональная структура современной России: эволюционная модернизация // Вопросы экономики. 2004. № 10.

18. Кирдина С. Г. Институциональные матрицы и развитие России. Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2001.

19. Клейнер Г. Б. Институциональные изменения: проектирование, селекция или протезирование? / Постсоветский институционализм / под ред. Р. М. Нуреева, В. В. Дементьева. Донецк: Каштан, 2005.

20. Корытцев М. А. Институциональная структура и механизмы функционирования квазирынков в общественном секторе. Ростов н/Дону: Содействие — 21 век, 2009.

21. Коуз Р. Фирма, рынок и право / пер. с англ. М.: Новое издательство, 2007.

22. Красильников О. Еще раз к критике теоремы Коуза // Вопросы экономики. 2002. № 3.

23. Кузьминов Я, Радаев В., Яковлев А, Ясин Е. Институты: от заимствования к выращиванию // Вопросы экономики. 2005. № 5.

24. Лесных В. В., Попов Е. В. Системный подход к проблеме импорта институтов в российскую экономику // Вестник УГТУ-УПИ. 2008. № 2.

25. Малышев Б. Критика критики теоремы Коуза. 2002; № 10. Красильников О. Еще раз к критике теоремы Коуза // Вопросы экономики. 2002. № 3.

26. НортД. Институты, институциональные изменения функционирования экономики. М.: НАЧАЛА, 1997.

27. Олейник А. Н. Институциональная экономика. М.: ИНФРА-М, 2000.

28. Олейник А. Н. Институциональный трансферт: субъекты и ограничения (российский случай в глобальном контексте) // Модернизация экономики и выращивание институтов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005.

29. Олейник А. Н. Роль государства в установлении прав собственности (К вопросу о теореме Ко-уза) // МЭиМО. 2003. № 7.

30. Олейник А. Н. О трудностях сосуществования: границы решения проблем нежелательного соседства в свете теоремы Коуза // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2006. Т. 4. № 3.

31. Паращук С. Конкурентное право. М., 2002.

32. Полтерович В. М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3.

33. Родина Г. А. Рынок и государственное регулирование // Экономист. 2011. № 3.

34. Родина Г. А. Фиаско рынка vs. Фиаско государства: кто кого? // Теоретическая экономика. 2011. № 3.

35. Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы // Вопросы экономики. 2005. № 5.

36. Розанова Н. М. Политика поддержки конкуренции и промышленная политика в зарубежных странах // Экономический вестник РГУ. 2006. Т. 4. № 1.

37. Рубин Ю. Б. Конкуренция: упорядоченное взаимодействие в профессиональном бизнесе. М.: Маркет ДС, 2006.

38. Сендлер Т. Экономические концепции для общественных наук / пер. с англ. М.: Весь мир, 2006.

39. Смирнов В. И. Блиц-интервью // Госзаказ. 2005. № 1.

40. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: Эксмо, 2007.

41. Сулакшин С. С. О государственной конкурентной политике в Российской Федерации / Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации / Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 10 апреля 2007 г.). М.: Научный эксперт, 2007.

42. Тамбовцев В. Л. Теоретические вопросы институционального проектирования // Вопросы экономики. 1997. №. 3.

43. Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг. Комиссия ООН по праву международной торговли. Ежегодник. 1994 год. Т. XXV. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1996.

44. Усик Н. И. Общая институциональная модель развития экономики России // Теоретическая экономика. 2011. № 3.

45. Шаститко А. Е. Теорема Коуза: проблемы и недоразумения // Вопросы экономики. 2002. № 10.

46. Шаститко А. Е. Конкурентная политика в условиях кризиса // Вопросы экономики. 2009. № 3.

47. Шаститко А. Е. Государство и экономический рост // Экономика и математические методы. 1996. Т. 32. Вып. 3.

48. Яковлев А. А. Агенты модернизации. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007.

49. Auten G. E. Discussion // Theory and Measurement of Economic Externalities / Ed. by S. A. Y. Lin. N. Y.: Academic Press, 1976.

50. Regan D. H. The Problem of Social Cost Revisited // Journal of Law and Economics. 1972. Oct. Vol. 15. № 2.

51. Schweizer U. Externalities and the Coase Theorem: Hypothesis or Result? // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1988. Vol. 144. № 2.

52. Stigler G. J. The Theory of Price / 3rd ed. N. Y.: Macmillan Co., 1966.

53. The Global Competitiveness Report 2010 - 2011. World Economic Forum. Switzerland. 2011.

54. Wellisz S. On External Diseconomies and the Government assisted Invisible Hand // Economica (new series). 1964. Nov. Vol. 31.

A. Zhuk, PhD, Senior Lecturer, Southern Federal University, Rostov -on-Don, [email protected]

THE GOVERNMENT REGULATiON OF COMPETiTiVE ENViRONMENT OF RUSSiA AT THE PRESENT STAGE

The issue analyzes and shows the necessity of government intervention in construction and operation of the competitive environment. The market failures and governmental failures which are to be in consider while different measures of government policy are executing. The evolution of Russian competition policy from antitrust regulation till the early start of competition policy and competitive environment policy is shown. The ways of reconstruction of government departments which are managing competition and competitive environment are proposed.

Key words: competition, competition policy, antitrust policy, market failures, government policy failures, institutions.