КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 347

Б01: 10.17072/2619-0648-2021-3-84-94

КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА

А. С. Телегин

Кандидат юридических наук, профессор,

зав. кафедрой административного и конституционного права Пермский государственный

национальный исследовательский университет 614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15

E-mail: telegin.a49@yandex.ru.

Аннотация: анализируются теоретические и практические вопросы, связанные с возникновением конфликта интересов в системе государственной службы. Отмечается, что по своему содержанию конфликт интересов носит комплексный характер, исследуются достоинства и недостатки нормативного определения конфликта интересов, вносятся предложения по его совершенствованию. Ключевые слова: конфликт интересов; государственная служба; личная заинтересованность; лица, обязанные принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов

© Телегин А. С., 2021

CONFLICT OF INTEREST IN THE CIVIL SERVICE RUSSIAN FEDERATION: LEGAL NATURE

A. S. Telegin

Perm State University

15, Bukirev St., Perm, Russia, 614990

E-mail: telegin.a49@yandex.ru.

Annotation: the article analyzes theoretical and practical issues related to the emergence of a conflict of interest in the civil service. It is noted that, in terms of its content, the conflict of interests is complex, the merits and demerits of the normative definition of the conflict of interests are examined, and proposals are made for its improvement. Keywords: conflict of interest; public service; personal interest; persons obliged to take measures to prevent and resolve conflicts of interest

Конфликт интересов представляет собой сложную теоретическую и практическую проблему, поскольку его юридическая конструкция неоднозначна. До настоящего времени отсутствует законодательно установленный механизм предотвращения и урегулирования конфликта интересов, отсутствуют оценки его эффективности. Это предопределяет необходимость исследования теоретических и правовых основ обеспечения предупреждения и разрешения конфликта интересов в системе государственной службы.

Термин «конфликт» происходит от латинского conflictus - «столкновение». В русском языке данный термин трактуется как «столкновение, серьезное разногласие, спор»1. Суть конфликта выражается, как правило, в наличии противоречивых мнений, характерных для участников спора, либо в несовпадении целей и средств их достижения и т. п.2 При этом, по справедливому замечанию О. Я. Баева, он может возникать как при столкновении двух и более социальных единиц, так и при разрешении внутриличностных противоречий3.

Одной из разновидностей социального конфликта является «конфликт интересов», который может иметь место в сфере публичной деятельности индивида либо при разрешении им вопросов частного характера. В междуна-

1 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1991. С. 293.

2 Психологический лексикон. Энциклопедический словарь / ред.-сост. Л. А. Карпенко; под общ. ред. А. В. Петровского. М.: ПЕР СЭ, 2006. С. 144.

3 Баев О. Я. Конфликтные ситуации на предварительном следствии: основы предупреждения и разрешения. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1984. С. 12.

родных и российских нормативно-правовых актах термин «конфликт интересов» используется в основном в связи с урегулированием вопросов противодействия коррупции.

Основополагающим международно-правовым актом является Конвенция ООН против коррупции, принятая 31 октября 2003 г. В данной конвенции определение конфликта интересов отсутствует, а используются достаточно близкое понятия «коллизия интересов», «противоречие интересов»4.

Значение термина «коллизия интересов» раскрывается в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц (далее - Международный кодекс) и предполагает «использование должностными лицами своего положения для неподобающего извлечения личных выгод либо личных или денежных преимуществ для своих близких лиц; участие в качестве стороны в тех или иных сделках, наличие каких-либо экономических интересов, противоречащих их должности, полномочиям или их исполнению; нарушение обязанности по уведомлению о соответствующих интересах либо подобной деятельности»5. Приведенные положения были частично заимствованы законодательством РФ при формулировании понятия «конфликт интересов».

Определение конфликта интересов содержится в статье 13 Рекомендации № R (2000)10 Комитета министров Совета Европы государствам-членам относительно кодексов поведения для государственных служащих от 11 мая 2000 г. В этом международном правовом акте «конфликт интересов понимается как ситуация, в которой государственный служащий имеет личный интерес, который может повлиять на исполнение им своих должностных обязанностей, препятствуя его объективности и беспристрастности в своих дей-6

ствиях» .

Указанное определение отличается от определения коллизии интересов, содержащегося в Международном кодексе, указанием на саму возможность влияния личного интереса государственного служащего на исполнение им своих должностных обязанностей, в то время как Международный кодекс рассматривает коллизию интересов как действие должностного лица, совершенное с использованием своего служебного положения с целью получения каких-либо выгод личного характера.

4 Конвенция ООН против коррупции: принята резолюцией Генеральной Ассамблеи от 31 окт. 2003 г. № 58/4 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 26, ст. 2780.

5 Международный кодекс поведения государственных должностных лиц: принят 12 дек. 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6 Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих // Совет Европы и Россия. 2000. № 2.

В российском законодательстве термин «конфликт интересов» первоначально использовался в отраслях частного права, например в законодательстве о ценных бумагах7, о саморегулируемых организациях8, в трудовом за-

9

конодательстве и др.

Впоследствии названный термин стал использоваться и в регулировании публичных правоотношений. Так, в Концепции реформирования системы государственной службы РФ от 15 августа 2001 г. (далее - Концепция) впервые обращалось внимание на необходимость создания в системе государственной службы механизмов, позволяющих не допустить развития конфликта интересов. При этом под «конфликтом интересов понималась личная либо групповая заинтересованность, влияющая либо способная повлиять на объективность и беспристрастность выполнения государственными служащими своих служебных обязанностей»10.

Таким образом, в соответствии с Концепцией сущность конфликта интересов состояла в возникновении противоречия между должностными обязанностями служащего и личными (групповыми) интересами.

В указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» говорится об обязанности служащего исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей11.

На законодательном уровне понятие «конфликт интересов» было упомянуто в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ», в статье 10 которого содержалась бланкетная норма, предусматривающая, что порядок разрешения конфликта интересов должен быть установлен соответствующим федеральным законом12.

7 О рынке ценных бумаг: Федер. закон от 22 апр. 1996 г. № 39-Ф3 (в ред. 31 июля 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 17, ст. 1918.

8 О саморегулируемых организациях: Федер. закон от 1 дек. 2007 г. № 315-Ф3 (в ред. от 3 авг. 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 49, ст. 6076.

9 Трудовой кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 3.

10 Концепция реформирования системы государственной службы РФ: указ Президента РФ от 15 авг. 2001 г. № Пр-1496) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

11 Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: указ Президента РФ от 12 авг. 2002 г. № 885 (ред. от 16 июля 2009 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 33, ст. 3190.

12 О системе государственной службы Российской Федерации: Федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 23 мая 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22, ст. 2063.

Легальное определение конфликта интересов содержится в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. (в ред. от 3 апреля 2017 г.) № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В соответствии с пунктом 1 статьи 10 конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)13.

Анализ юридической природы указанного явления свидетельствует, что законодатель определяет конфликт интересов через такую категорию, как ситуация, под которой, согласно теории права, понимается «ограниченный в пространстве и времени фрагмент общественной жизни, выступающий в качестве базового элемента регулирования правовой нормы»14.

Следовательно, конфликт интересов в системе государственной службы как правовое явление, «порождаемое совокупностью факторов объективного и субъективного характера»15, носит ситуативный характер.

Для выяснения правовой природы «конфликта интересов» необходимо обратить внимание на его признаки. В качестве таковых можно выделить:

1) наличие специального субъекта - лица, обязанного принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

2) личную заинтересованность указанного лица;

3) влияние или возможность влияния личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение лицом его служебных обязанностей.

Опишем данные признаки более подробно.

1. В первую очередь следует определить лицо, которое может выступать в качестве стороны конфликта, то есть его субъекта. Это, как правило, государственные служащие, которые в соответствии с законодательством обязаны принимать меры, направленные на предотвращение и урегулирование конфликта интересов. Такой подход свидетельствует о наличии логического круга, когда указанные субъекты определяются как лица, замещающие должность, замещение которой предусматривает такую обязанность. При этом в пункте 1 части 3 статьи 10 закона «О противодействии коррупции» содержится лишь указание на принадлежность названных должностей к

13 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.

14 Исаков В. Б. Юридические факты в советском праве. М.: Юридическая литература, 1984. С. 77.

15 Кандыбин Р. В. Понятие конфликта интересов на государственной службе // Государственная служба. 2012. № 6 (74). С. 91.

должностям государственной службы, но не дается ответа на вопрос, замещение каких именно должностей подразумевает возникновение обязанности по урегулированию конфликта интересов.

Это свидетельствует о наличии пробелов в правовом регулировании, об отсутствии определенности, в результате чего является возможным возникновение спорных ситуаций, связанных с неоднозначным толкованием федерального закона, тем более что конкретный перечень подобных должностей устанавливается в каждом органе государства индивидуально, и он может быть различен16. Это, как правило, должности старшей, ведущей, главной и высшей категорий, по которым предусмотрены различные обязанности по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Поэтому представляется целесообразным законодательное закрепление конкретного круга лиц, которые могут выступать в качестве субъекта конфликта интересов. Это может быть сделано путем внесения в статью 10 закона «О противодействии коррупции» нормы, устанавливающей четкий исчерпывающий перечень должностей, в отношении которых действуют нормы о конфликте интересов. В основу такого перечня может быть положен объем государственно-властных полномочий, предусмотренных по конкретной должности.

2. Замещение должности государственной службы всегда предполагает сочетание публичных и личных интересов служащего. Публичная значимость данной должности состоит в том, что государство делегирует служащему часть своих полномочий и заинтересовано в эффективной их реализации в интересах общества, государства, отдельных граждан, их групп и ассоциаций.

Гражданин при поступлении на службу государству прежде всего определяет свое отношение к обязанности честно служить обществу и государству, добросовестно исполнять свои профессиональные функции. В этой связи у служащего должно быть сформировано понимание необходимости подчинения собственных интересов интересам государства. Личный интерес служащего проявляется в том, что замещение должности государственной службы предоставляет ему возможности для формирования социального статуса в результате совершенствования профессиональных и личных качеств наряду с возложением на себя некоторых дополнительных обязательств. Поэтому личный интерес государственного служащего должен быть подчинен интересам государства, делегированным в соответствии с замещаемой должностью.

16 См., например, приказ Минпросвещения России от 28 нояб. 2018 г. № 252; приказ Минэкономразвития России от 5 июня 2020 г. № 374 и др.

Для анализа юридической природы понятия «конфликт интересов» важным является уяснение сущности такого его элемента, как «личная заинтересованность».

В Федеральном законе «О противодействии коррупции» личная заинтересованность гражданского служащего рассматривается как «возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) самим служащим и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми государственный служащий связан иными личными, имущественными либо корпо-

17

ративными отношениями» .

Следовательно, личная заинтересованность проявляется в возможности приобретения материальных (имущественных, финансовых) выгод в любой форме в связи с реализацией должностных полномочий как самим служащим, так и иными лицами, состоящими с ним в отношениях родства, свойства либо иных отношениях.

Таким образом, легальное определение понятия «личная заинтересованность» нуждается в определенной корректировке.

Следует отметить, что в законодательстве говорится только о получении выгод имущественного характера, то есть речь идет лишь о наличии материального интереса, наличие же иной личной заинтересованности (политической, профессиональной, семейной и т. п.) не учитывается. Именно по такому пути идет и судебная практика.

Так, по одному из дел суд указал, что, поскольку не доказан факт получения гражданским служащим каких-либо доходов в натуральной форме, материальной выгоды для себя или членов своей семьи от ненадлежащего исполнения должностных обязанностей по осуществлению весогабаритного контроля, заключение комиссии о том, что причиной этого могла стать личная заинтересованность, не может быть признано соответствующим фактическим обстоятельствам дела18.

Между тем в основе оказания служащим помощи другим лицам могут лежать и иные мотивы, например содействие в трудоустройстве, продвижении по службе, стремление повысить свой имидж и др.

17 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.

18 См., например, решение Привокзального районного суда г. Тулы от 19 февр. 2019 г. № 2196/2019; решение Ленинского районного суда Республики Крым от 22 марта 2017 г. по делу № 2А-3123/2016. URL: https: // sudact.ru/regular.

Данный подход представляется вполне обоснованным. В частности, в уголовном законодательстве понятие «личная заинтересованность» рассматривается в более широком аспекте, чем в законе «О противодействии коррупции». Так, в части 1 статьи 285 УК РФ прямо предусмотрена ответственность за злоупотребление должностными полномочиями из корыстной или иной личной заинтересованности. На указанное положение обращалось внимание и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». В пункте 16 указанного документа отмечается, что личная заинтересованность может проявляться, в частности, в стремлении «должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т. п.»19.

Несоответствие понятий, указанных в законе и постановлении, является показателем того, как законодатель игнорирует возможность возникновения конфликта интересов в связи с приобретением выгоды неимущественного характера.

Личная заинтересованность, вне всяких сомнений, может быть как материальной, так и моральной (нематериальной). Об этом свидетельствует анализ уголовного законодательства и руководящих постановлений Верховного Суда РФ, что позволяет говорить о межотраслевом характере рассматриваемого понятия и его одинаковом содержании в различных отраслях законодательства. Иначе складывается неприемлемая ситуация, когда УК РФ предусматривает ответственность за некое деяние, которое антикоррупционным законодательством не признается в качестве противоправного деяния и, следовательно, не может повлечь какую-либо ответственность.

В целях формирования единого понимания понятия «личная заинтересованность» часть 2 статьи 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» целесообразно дополнить нормой, закрепляющей, что под личной заинтересованностью понимается также получение или возможность получения выгод нематериального (неимущественного) характера.

В антикоррупционном законодательстве отмечается, что личная заинтересованность служащего может быть как прямой, так и косвенной. Однако каких-либо четких критериев их разграничения в законе не предусмотрено. Можно лишь предположить, что одним из таких критериев является субъект,

19 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 12.

- 91 -

приобретающий определенные преимущества. Прямая заинтересованность будет иметь место тогда, когда получателем выгод является сам государственный служащий, а косвенной - когда в качестве ее получателя выступают иные лица, указанные в части 2 статьи 10 Федерального закона «О противодействии коррупции». При этом следует обратить внимание на недостаточную определенность названной категории лиц, за исключением лиц, являющихся близкими родственниками.

Иным образом обстоит дело, когда речь идет о гражданах или организациях, с которыми государственный служащий вступает в отношения имущественного, корпоративного характера либо иные близкие отношения в повседневной жизни. На практике это нередко вызывает затруднения.

Отношения между людьми крайне широки и разнообразны. Государственный служащий, будучи членом социума, естественно связан различными обязательствами со значительным количеством организаций, например в связи с обязанностью оплачивать коммунальные платежи, возвращать средства, полученные по кредиту и т. п., что дополнительно усложняется широтой и оценочным характером термина «иные близкие отношения». Представляется, что в законодательстве необходимо уточнить термин «иные близкие отношения».

3. Характеристика конфликта интересов невозможна без выяснения влияния или возможности влияния личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение государственным служащим должностных обязанностей. Как справедливо отмечает А. Ф. Ноздрачев, при решении вопроса о том, имеется ли в конкретном случае личная заинтересованность, нужно исследовать степень интенсивности социальных связей между соответствующими субъектами, характер отношений, сложившихся ме-20

жду ними .

Только при тесных и длительных отношениях можно говорить о наличии конфликта интересов, поскольку незначительная, поверхностная связь между соответствующими субъектами, несмотря на возможное формальное соответствие понятию личной заинтересованности, фактически неспособна повлиять на исполнение должностным лицом его профессиональных обязанностей.

Следует добавить, что в случае формального понимания закона возможно неоправданное распространение правил о конфликте интересов, в частности, на случаи незначительного имущественного, корпоративного уча-

20 Ноздрачев А. Ф. Конфликт интересов: новое «универсальное» нормативное правовое определение понятия в законодательстве о противодействии коррупции // Административное право и процесс. 2016. № 6. С. 34.

стия в том или ином юридическом лице. Таким образом, не любая из указанных в части 2 статьи 10 закона «О противодействии коррупции» формально существующая связь, а лишь реальная, длительная и тесная связь между указанными лицами должна рассматриваться как основание для возникновения конфликта интересов.

В этой связи необходимо выяснить содержание понятия «надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей», которое, по существу, является оценочным, поскольку ни в законодательстве, ни в юридической литературе нет каких-либо четких критериев объективности и беспристрастности.

В юридической литературе отмечалось, что одним из таких критериев может быть транспарентность (открытость, прозрачность) принимаемого должностным лицом решения. Действительно, открытость при принятии решения повышает степень его объективности и беспристрастности, но не всегда позволяет признать его полностью объективным и беспристрастным. Необходимо также учитывать тот факт, что далеко не все решения, принимаемые органами государства, могут иметь прозрачный характер, что обусловлено необходимостью защиты государственной или иной охраняемой законом тайны. Поэтому полностью устранить субъективизм в оценке принимаемых решений вряд ли возможно.

При оценке решений, принимаемых должностным лицом, прежде всего следует исходить из объективно существующих фактов, а не возможных предположений, высказанных отдельными субъектами в отношении действий и решений должностного лица.

Таким образом, конфликт интересов, являясь сложной категорией, по существу, представляет собой юридический конфликт, основу которого составляет ситуация, при которой управленческое решение должностного лица может быть принято в условиях возможного противоречия публичных интересов и личного интереса служащего. При этом следует учитывать, что сам по себе конфликт интересов не отождествляется с противоправным деянием, поскольку у служащего имеется возможность принять необходимые меры по его предотвращению и урегулированию.

Анализ юридической природы конфликта интересов в системе государственной службы свидетельствует, что действующее антикоррупционное законодательство, в рассматриваемой части, нуждается в совершенствовании. Это будет способствовать повышению эффективности правоприменительной практики органов государства.

Библиографический список

Баев О. Я. Конфликтные ситуации на предварительном следствии: основы предупреждения и разрешения. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1984.

Исаков В. Б. Юридические факты в советском праве. М.: Юридическая литература, 1984.

Кандыбин Р. В. Понятие конфликта интересов на государственной службе // Государственная служба. 2012. № 6 (74).

Ноздрачев А. Ф. Конфликт интересов: новое «универсальное» нормативное правовое определение понятия в законодательстве о противодействии коррупции // Административное право и процесс. 2016. № 6.

Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1991.

Психологический лексикон. Энциклопедический словарь / ред.-сост. Л. А. Карпенко; под общ. ред. А. В. Петровского. М.: ПЕР СЭ, 2006.

Информация для цитирования

^ Телегин А. С. Конфликт интересов в системе государственной ^ службы Российской Федерации: юридическая природа // Ex jure. • ^ 2021. № 3. C. 84-94. DOI: 10.17072/2619-0648-2021-3-84-94. к*

Telegin A. S. Conflict of Interest in the Civil Service Russian Federation: " Legal Nature. Ex jure. 2021. № 3. Рр. 84-94. (In Russ.). DOI: 10.17072/ 2619-0648-2021-3-8-94.